Das zentrale verkehrspolitische Thema des Berichtsjahrs war das allmähliche Erreichen der Kapazitätsgrenzen auf Strasse und Schiene. Bei beiden Verkehrsträgern gilt es, in den nächsten Jahren einen grossen Investitionsbedarf zu finanzieren. Die Begehrlichkeiten sind hoch, die Bereitschaft und Möglichkeiten zur Generierung der entsprechenden Mittel hingegen beschränkt.

In den nächsten Jahren werden die Mittel für die Strasseninfrastruktur des Bundes in die Engpassbeseitigung und in den vorläufigen Abschluss des Nationalstrassennetzes (Integration von 400 km Kantonsstrassen) fliessen. Angesichts des aufgelaufenen Investitionsbedarfs zeigten v.a. Befürworter des motorisierten Individualverkehrs und die Strassentransportbranche eine sinkende Bereitschaft, die Querfinanzierung der Schiene durch die Strasse weiterhin mitzutragen. Gleichzeitig bekräftigte der Nationalrat aber mit 93 zu 65 Stimmen das Verlagerungsziel und überwies eine Motion der ständerätlichen Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF-SR). Darin wurde eine Gesamtkonzeption für die zukünftige Förderung des schweizerischen Schienengüterverkehrs in der Fläche verlangt. Eine praktisch geschlossene SVP und eine Minderheit der FDP (bei 27 Enthaltungen) verwiesen erfolglos auf die Planungen Bahn 2030, die eine sinnvolle Aufteilung des Gütertransports auf Schiene und Strasse anvisierten und die mit einem grundsätzlichen Verlagerungsziel nicht vereinbar wären [1].

Nach dem Einbruch im Vorjahr nahm das Gesamtvolumen des alpenquerenden Gütertransits auf Strasse und Schiene 2010 um 12% zu. Während der Transport auf der Strasse wieder annähernd den Wert von 2008 erreichte, kam der Anteil der auf der Schiene durch die Alpen transportierten Güter am Gesamtvolumen mit rund 63% nicht ganz auf den Vorkrisenwert von 64%. Insgesamt wurden 2010 1,25 Mio. Lastwagenfahrten registriert, was beinahe das Doppelte der über den Alpenschutz-Artikel erlaubten Anzahl transalpiner Güterfahrten ausmachte. Bereits in den Jahren zuvor hatte sich abgezeichnet, dass weder das Verlagerungszwischenziel (1 Mio. alpenquerende LKW-Fahrten) noch das mit dem Alpenartikel konforme Endziel von 650 000 Transits – zu erreichen zwei Jahre nach Eröffnung des Gotthard-Basistunnels – erzielt werden dürften. Im Verlagerungsbericht 2010 wurde das voraussichtliche Verfehlen des Verlagerungsziels unter den bestehenden Rahmenbedingungen (politische Skepsis gegenüber weiteren Lenkungsabgaben, europäische Vorbehalte bezüglich der von der Schweiz angedachten Alpentransitbörse) bestätigt. Demnach lasse sich zum Zeitpunkt der Eröffnung des Gotthard-Basistunnels höchstens eine Stabilisierung des alpenquerenden Güterverkehrs auf dem Niveau von 2012 erreichen [2].

Im internationalen Rahmen werden mit der Alpentransitbörse (ATB), einem Emissionshandelssystem (EHS) und dem Mautansatz (Toll+) drei Lenkungsinstrumente zur Verlagerung des alpenquerenden Gütertransits auf die Schiene erwogen. Über die informelle Gesprächsplattform Suivi de Zurich soll eine gemeinsame Lösung für den gesamten Alpenbogen gefunden werden. Daran beteiligen sich neben der Schweiz Frankreich, Deutschland, Italien, Österreich und Slowenien sowie die EU im Beobachterstatus. Im Berichtsjahr wurden zwei Studien publiziert, welche die diskutierten Ansätze zur Verkehrslenkung vertiefen. Die vom Lenkungsausschuss des Suivi de Zurich bestellte Studie „Albatras“ stellte in einem ersten Schritt die Vergleichbarkeit der drei Lenkungsinstrumente her und arbeitete in insgesamt 21 Szenarien die Auswirkungen heraus, die bei einem gesonderten oder kombinierten Einsatz zu erwarten wären. Im Mai des Berichtsjahrs bestellte der Lenkungsausschuss zwei weitere Berichte, die sich mit den wirtschaftlichen Auswirkungen der diskutierten Systeme sowie den rechtlichen Rahmenbedingungen (Vereinbarkeit mit nationalem und EU-Recht sowie mit bestehenden internationalen Abkommen; Prinzip der Nichtdiskriminierung) beschäftigen. Die zweite, im Auftrag des Bundesamts für Verkehr (BAV) erstellte Studie befasste sich mit den regionalen Auswirkungen einer Alpentransitbörse. Die Autoren stellten fest, dass sich die ATB als Lenkungsinstrument grundsätzlich eignet. Als Begleitmassnahme zugunsten der betroffenen strukturschwachen Regionen wurde jedoch eine vollständige Ausnahme der Lokal- und Kurzstreckenverkehrs (im Umkreis von 40 bzw. 150 bis 200 km um den Alpenkamm) von der ATB empfohlen. Gleichzeitig wiesen die Autoren des Berichts auf den Widerspruch einer solchen Ausnahmeregelung zum Nichtdiskriminierungsverbot der EU hin [3].

In Beantwortung eines Postulats der KVF-SR hatte der Bundesrat Ende 2010 seinen Grundlagenbericht zu den anstehenden Sanierungs- und Instandsetzungsarbeiten am Gotthard-Strassentunnel präsentiert. Während der Zeitplan (2020–2050) weitgehend unbestritten war, gaben die Frage nach dem Sinn und Zweck einer zweiten Tunnelröhre sowie deren Vereinbarkeit mit dem Alpenschutzartikel Anlass zu heftigen Diskussionen. Unterstützt von VCS, WWF und weiteren Umweltschutzorganisationen propagierte die Alpeninitiative die komplette und dauerhafte Verlagerung des Güterverkehrs auf die Schiene, begleitet von einem Fahrverbot für überregional verkehrende Lastwagen zwischen Biasca und Erstfeld sowie einem Verladeshuttle für PKWs auf der alten Bahnstrecke zwischen Airolo und Göschenen. Der Bundesrat hielt im Bericht fest, den kostspieligen Bau einer zweiten Röhre, dessen Investitionskosten das Bundesamt für Strassen (Astra) auf 2 Mia. CHF (bei jährlichen Unterhaltskosten von 10 Mio. CHF) schätzt, mit seinem Verlagerungskonzept (Güter durch den neuen Eisenbahn-Basistunnel, Personen durch den Eisenbahn-Scheiteltunnel) vermeiden zu wollen. Zudem wies die Regierung auch auf die möglichen verfassungsrechtlichen Konsequenzen einer zweiten Strassentunnelröhre in Bezug auf den Alpenschutzartikel hin. Wirtschaftskreise und mit ihnen viele bürgerliche Politiker aus den hauptsächlich vom Transitverkehr betroffenen Kantonen sahen bei einer richtungsgetrennten, einspurigen Verkehrsführung keinen Widerspruch zum Alpenschutzartikel und forderten den Bau einer zweiten Tunnelröhre (dessen Baukosten sie auf die Hälfte des vom Astra errechneten Betrags schätzten) vor Beginn der Sanierungsarbeiten. Im Verlauf des Berichtsjahrs tendierten die Tessiner, Urner und Bündner Regierungen verstärkt zur Option zweite Röhre. Dabei betonten die beiden Letzteren, am Alpenschutzartikel festhalten zu wollen. Die Bündner Regierung drohte für den Fall der Vollsperrung des Strassentunnels mit der Kontingentierung von Güterfahrten auf der A13 am San Bernardino. Das Gotthard-Komitee, die Interessengemeinschaft der 13 Kantone und der Wirtschaft entlang der Gotthard-Achse, vermochte im Sommer des Berichtsjahrs keinen Entscheid für oder gegen den Bau eines zweiten Strassentunnels zu fällen [4].

Auf Anregung der ständerätlichen KVF, die alle Vorstösse zum Verkehrsregime während der geplanten Sanierung zurückstellte, um diese gebündelt in die für 2012 geplante Bundesratsvorlage einfliessen zu lassen, bestellte das Astra im Frühjahr beim Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) einen Bericht zu den „Regionalwirtschaftlichen Auswirkungen von Varianten zur Sanierung des Gotthard-Strassentunnels“. Dieser sollte die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der drei diskutierten Sanierungsvarianten (Vollsperrung ohne Sommeröffnung, Vollsperrung mit Sommeröffnung sowie Bau einer zweiten Röhre vor Beginn der Sanierung) ausloten, mit denen die zwei Anrainerkantone Tessin und Uri sowie die Kantone an den potenziellen Ausweichrouten (Graubünden und Wallis) zu rechnen hätten. Die Studie errechnete für die erste Variante den grössten, für die dritte den geringsten Wertschöpfungsverlust. Im Tessiner Tourismus, im Urner Geschäftsverkehr und im Gewerbe an den Zubringern zum Strassentunnel (Raststätten, Tankstellen usw.) wären lokal vereinzelte Härtefälle nicht zu vermeiden. Mit Beeinträchtigungen hätten auch die spezialisierte Logistikbranche, der Frischwarentransport Richtung Norden und Wachstumsbranchen mit hohem Standortwettbewerb zu rechnen. Die Investitions- und Betriebsausgaben wurden von der Seco-Studie für die erste Variante bei 1,2, die zweite bei 1,3 und die dritte bei 2,7 Mia. CHF geschätzt [5].

Im Mai konnte sich der Urner Souverän zu einem allfälligen zweiten Strassentunnel am Gotthard äussern. Er stimmte über die Initiative der jungen SVP ab, welche die Einreichung einer Standesinitiative für den Bau einer zweiten Röhre verlangte. Mitte Mai entschieden die Urnerinnen und Urner mit doppeltem Nein gegen die Initiative (52,4% Nein) und den regierungsrätlichen Gegenvorschlag, der zwar den Bau eines zweiten Tunnels unterstütze, den alten Strassentunnel nach erfolgtem Bau des neuen jedoch stilllegen wollte [6].

Mit dem Urner Plebiszit war der Bau einer zweiten Röhre allerdings nicht vom Tisch. Insbesondere die Tessiner Regierung und das Komitee für den Ausbau des Gotthard-Tunnels forcierten die Diskussion über die Notwendigkeit eines neuen Strassentunnels. Hervorgehoben wurde ein Bericht des Basler Instituts für Wirtschaftsstudien, der zum Schluss kommt, dass der Bau einer zweiten Röhre als Vorbereitung auf die Sanierung der bestehenden Strassenverbindung unumgänglich sei. Der Bericht monierte insbesondere die Vernachlässigung der indirekten Kosten (verursacht durch den Umwegverkehr im Fall einer Totalsperrung während der Sanierungsarbeiten) im bundesrätlichen Grundlagenbericht [7].

Der Verband öffentlicher Verkehr (VöV), die SBB und der Preisüberwacher einigten sich per 11.12.2011 auf eine Preiserhöhung im öffentlichen Verkehr von durchschnittlich 1,2%. Dies nachdem die Preise im vorangehenden Jahr im Schnitt um 5,9% gestiegen waren. Die Anhebung der Normal- und Tageskartentarife für Reisende der 1. Klasse war nicht umstritten. Auf Intervention des Preisüberwachers verzichtete der VöV hingegen auf eine Verteuerung der Generalabonnemente (GA) für Junioren/Studierende, Senioren und Lernende. Dadurch müssen die dem VöV angeschlossenen Betriebe einen Ertragsausfall von rund 7,5 Mio. CHF hinnehmen [8].

Anfang 2011 gab der Bundesrat bekannt, die geplante Vorlage zur Finanzierung und zum Ausbau der Bahninfrastruktur FABI als Gegenentwurf zur VCS-Initiative „Für den Öffentlichen Verkehr“ ausgestalten zu wollen. Ende März gab er die FABI-Vorlage in die Vernehmlassung. Kernstück bildet der sogenannte Bahninfrastrukturfonds BIF, der künftig Betrieb, Unterhalt und Ausbau des Bahn- und Agglomerationsverkehrs finanziell tragen soll. Dazu sollten der FinöV-Fonds (Neat- und ZEB-Projekte, Anschlüsse ans europäische Hochgeschwindigkeitsnetz HGV, Lärmschutz) und die bisherigen über Leistungsvereinbarungen mit den SBB bzw. Rahmenkredite fliessenden allgemeinen Bundesmittel für den öffentlichen Verkehr in den BIF überführt werden. Zur Deckung des geschätzten Mehrbedarfs von knapp 1 Mia. CHF jährlich für den Unterhalt und den Ausbau der Schieneninfrastruktur von SBB und Privatbahnen bis 2030 sollen neue Finanzierungsquellen erschlossen werden. Diskutiert wurden Kantonsbeiträge, Mehreinnahmen bei der direkten Bundessteuer über eine Pauschalierung bzw. Plafonierung des Fahrkostenabzugs für Auto- und Bahnpendler sowie die weitere Erhöhung der Trassenpreise. In der Vernehmlassung wurde v.a. die geplante Plafonierung des Fahrkostenabzugs auf der Höhe eines Jahresabonnements im Agglomerationsverkehr (bei 800 CHF) sowie die dauerhafte Übertragung des Mineralölsteueranteils von 25% aus dem FinöV-Fonds in den BIF und damit die Perpetuierung der Querfinanzierung Strasse-Schiene kritisiert. In der Presse fand zudem die zu erwartende Verteuerung der Bahntarife breite Resonanz [9].

Mit der Institutionalisierung des BIF im Rahmen der FABI-Vorlage soll die bestehende Mittel- und Langfristplanung im öffentlichen Verkehr angepasst werden. Im Grundsatz ergeben sich die Abkehr von eigentlichen Grossprojekten und eine rollende, an die jeweilige Finanzkraft des BIF angepasste Planung, v.a. des Infrastrukturausbaus in Vier- bis Achtjahresschritten. Auf Vorschlag der Arbeitsgruppe Fibi (Finanzierung Bahninfrastruktur: Uvek und EFD) soll das bisherige Planungsinstrument Bahn 2030 durch das strategische Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur STEP abgelöst werden. Es deckt derzeit den Zeithorizont bis in die Jahrhundertmitte ab und sieht Investitionen von knapp 43 Mia. CHF vor. Es konzentriert sich auf den Kapazitätsausbau bei den Bahnhöfen (Knotensystem), in den Zügen (Erhöhung Sitzplatzangebot) und auf der Schiene (Halbstundentakt als Regel, Viertelstundentakt auf stark frequentierten Strecken und im Agglomerationsverkehr). In der FABI-Vorlage schlägt der Bundesrat dem Parlament in Ergänzung zu und abgestimmt mit den bereits im Rahmen von ZEB beschlossenen Infrastrukturmassnahmen, die Realisierung weiterer Projekte zum Kapazitätsausbau im Umfang von 3,5 Mia. CHF vor. Mit dem sogenannten Ausbauschritt 2025 soll auf den Strecken Locarno–Lugano, Zürich–Chur, Zürich–Lugano und Bern–Luzern der Halbstundentakt eingeführt, die v.a. den Güterverkehr beeinträchtigende eingleisige Streckenführung zwischen Ligerz und Twann beseitigt, die Publikumsanlagen in den Bahnhöfen verbessert und Infrastrukturinvestitionen der Privatbahnen unterstützt werden. Die im ZEB-Gesetz (ZEBG) festgelegten Verbesserungen auf der Ost–Westachse in den Räumen Lausanne/Genf, Bern und Basel sollen mit Ausnahme des Chestenbergtunnels realisiert werden. Sein Bau soll zurückgestellt werden und die nötigen Mittel zum Einsatz längerer Doppelstockzüge auf der stark belasteten Achse Genf−Winterthur freimachen. Um den immensen Investitionsbedarf zu bewältigen, soll das FinöV-Viertel aus der Mineralölsteuer bis 2030 auch für den BIF beibehalten werden. Die Botschaft zur FABI-Vorlage ist auf Anfang 2012 geplant [10].

Mit Bezug auf die FABI-Botschaft verlangte ein Posulat Reymond (svp, GE) vom Bundesrat eine Zusammenstellung der Quersubventionierung Strasse-Schiene seit den 1950er Jahren. Sie soll die fehlende Darstellung der Finanzflüsse in der Vorlage nachliefern. Der Bundesrat zeigte sich zu einer Zusammenstellung der Rechtsgrundlagen, der politischen Entscheidungen und Begründungen, der Finanzierungsquellen, der Mittelverwendung und der Finanzflüsse bereit. Der Nationalrat nahm die Vorlage stillschweigend an [11].

Ebenfalls im Zusammenhang mit der FABI-Diskussion überwies die Grosse Kammer ein Postulat Teuscher (gp, BE), das ein Preisentwicklungsszenario für die nächsten zehn Jahre im öffentlichen Personen- und Güterverkehr forderte. Hintergrund dazu bildete die Befürchtung, dass übermässig steigende Preise im öffentlichen Verkehr einen Umsteigeeffekt auf die Strasse bewirken könnten [12].

In Anbetracht des Finanzierungsengpasses im öffentlichen Verkehr, kündigte der Bundesrat im Herbst des Berichtsjahrs an, eine erste Erhöhung der Trassenpreise, wie sie als zusätzliche Finanzierungsquelle für den BIF diskutiert wurde, bereits auf Anfang 2012 und damit vor der Verabschiedung der FABI-Botschaft und ungeachtet von deren Akzeptanz in den Räten umsetzen zu wollen. Er sah dazu eine entsprechende Revision der Netzzugangsverordnung vor und rechnete mit jährlichen Mehreinnahmen von 200 Mio. CHF. Begründet wurde dieses Vorgreifen mit den erhöhten Unterhalts- und Erneuerungskosten an der bestehenden Schieneninfrastruktur, verursacht durch den Mehrverkehr, mit ansteigenden Grenzkosten und mit dem Rückstand bei der Überwälzung der Teuerung auf den Trassenpreis. Das BAV rechnete damit, dass diese Massnahme zu einer Erhöhung der Bahnticketpreise um 7% führen werde [13].

Im Zusammenhang mit der Motion Germanier (fdp, VS) Investitionssicherheit für Nutzfahrzeuge. Beibehaltung der LSVA-Kategorie für sieben Jahre“ befürchtete der Bundesrat eine Schwächung der Einnahmen aus der Lenkungsabgabe zu Lasten des öffentlichen Verkehrs. In seiner Antwort wies er darauf hin, dass bereits nach bestehendem Schwerverkehrsabgabegesetz ein Transportfahrzeug sechs Jahre ab Zulassung in derselben LSVA-Kategorie verbleibe und er die Verlagerungspolitik nicht mit einer Minderung der Einnahmen schwächen wolle. Der Nationalrat erachtete die finanzielle Entlastung der Fuhrhalter in einem wirtschaftlich schwierigen Umfeld jedoch als nötig und nahm die Motion mit 112 (FDP, SVP überwiegende Mehrheit der CVP) zu 65 (SP, Grüne) Stimmen an. Knapp, mit 6 zu 5 Stimmen, beantragte die KVF-SR ihrem Rat die Annahme der Motion in veränderter Form. Um den Anreiz zur Anschaffung und zum Betrieb möglichst emissionsarmer Fahrzeuge mit einem entsprechenden Investitionsschutz zu stärken und die Einkünfte des Bundes aus der LSVA in den anderen Kategorien nicht zu beschneiden, beschränkte die Kommission den Anreiz auf die günstigste, weil emissionsärmste Fahrzeugkategorie. Der Bundesrat zeigte sich mit der angepassten, durch die Kleine Kammer diskussionslos überwiesenen Motion einverstanden [14].

Aufgrund der geplanten Übernahme von rund 400 km Kantonsstrassen durch den Bund auf Basis des Sachplans Verkehr vom 26. April 2006 steigen auch die Investitionen für die Nationalstrasseninfrastruktur. Die vom Bund vorgeschlagene Finanzierung in Form einer Kompensationslösung mit den Kantonen war 2009 in der Vernehmlassung breit durchgefallen. Ende März gab der Bundesrat bekannt, die Botschaft zum Netzbeschluss zeitgleich mit der FABI-Botschaft Anfang 2012 an die Räte richten zu wollen. Die zu erwartenden Mehraufwendungen in der Höhe von rund 305 Mio. CHF sollen in Reaktion auf die Vernehmlassung nur mit der teilweisen Reduktion von Bundesbeiträgen an die Kantone (30 Mio. CHF) kompensiert werden. Die restlichen 275 Mio. CHF sollen über eine Erhöhung des Preises für die Autobahnvignette (von 40 auf 100 CHF; inkl. Einführung einer Zweimonatsvignette für 40 CHF) finanziert werden. Dabei soll die Preisanpassung erst dann erfolgen, wenn die Rückstellungen in den Spezialfinanzierungen für die Strasse unter 1 Mia. CHF sinken (was nach Schätzung des Bundesrats 2017 der Fall sein dürfte). Der neu vorgeschlagene Finanzierungsmodus für die Komplettierung des Nationalstrassennetzes erfordert eine Revision des Gesetzes über die Abgabe und Benützung der Nationalstrassen. Diese gab der Bundesrat zeitgleich mit FABI in die Vernehmlassung. Angesichts mangelnder Alternativen beurteilten knapp zwei Drittel der Vernehmlassungsteilnehmer den Vorschlag des Bundesrats als gangbaren Weg mit mittelfristiger Präferenz hin zu einem elektronischen Abrechnungssystem anstelle der Klebevignette. Abgelehnt wurde die Erhöhung des Vignettenpreises von der SVP, einer überwiegenden Mehrheit der Verkehrsverbände (TCS, strasseschweiz, autoschweiz, Astag) sowie von gewichtigen gesamtschweizerischen Dachverbänden (Bauernverband, Economiesuisse, Hotelleriesuisse) [15].

Aus dem seit 2008 eingerichteten, auf 20 Jahre befristeten Infrastrukturfonds werden hauptsächlich Strassenverkehrsprojekte (siehe unten) gespeist. Aber auch die Verkehrsinfrastruktur in städtischen Ballungsräumen kann darüber finanziert werden. In der Frühlingssession behandelte der Ständerat eine Motion Stähelin (cvp, TG), die eine Änderung der Kriterien für die Mittelvergabe aus dem Infrastrukturfonds forderte. Dadurch sollte nach dem Willen des Motionärs sichergestellt werden, dass kleinere Agglomerations- und Strassenprojekte im zweiten Teil des Programms besser berücksichtigt würden. Gegen den Willen des Bundesrats, der darauf hinwies, dass unter den geltenden Kriterien zentrale und periphere Agglomerationen gleichermassen berücksichtigt würden und das System breit akzeptiert sei, nahm die Kleine Kammer die Motion nach einer kurzen Diskussion mit 16 zu 11 Stimmen an. Im Nationalrat wurde sie hingegen abgelehnt [16].

Bereits im Erstrat chancenlos war eine Motion Luginbühl (bdp, BE), die eine Krediterhöhung für den Infrastrukturfonds verlangte, um Agglomerationsprojekte mit sogenannt hohem Wirkungsgrad realisieren zu können. Der Ständerat folgte dabei mit 17 zu 11 Stimmen dem Bundesrat, der eine Perpetuierung dieser nicht NFA-konformen, grundsätzlich in kantonaler Kompetenz liegenden Finanzierungsaufgabe ablehnte [17].

Im November wurde mit den Bauarbeiten für die Vernetzung des schweizerischen mit dem französischen Bahn-Agglomerationsverkehr bei Genf begonnen. Das Vorhaben einer Bahnverbindung Cornavin–Eaux-Vives–Annemasse war bereits 1912 in einem Vertrag zwischen dem Bund und dem Kanton Genf geplant worden [18].