Année politique Suisse 2012

In der Frühjährssession des Berichtsjahres wurde im Ständerat über eine Motion Niederberger (cvp, NW) befunden. Der Motionär verlangte vom Bundesrat die vorgesehene Liquidation von Festungsminenwerfern zu stoppen sowie künftig geplante Ausserdienststellungen von Rüstungsgütern dem Parlament zur Genehmigung vorzulegen. In seiner Antwort griff der Bundesrat die im sicherheitspolitischen Bericht und im Armeebericht 2010 skizzierten Szenarien auf und beharrte auf der Position, dass ältere Rüstungssysteme ausgemustert werden müssten. So sieht der Bundesrat die Armeeberichte und Rüstungsprogramme auch weiterhin als adäquates Mittel zur Darlegung künftiger Anpassungen innerhalb der Armee, sei es in finanzieller oder abrüstungstechnischer Hinsicht. Im Ständerat wurde die von Bundesrat Maurer kommentierte und zur Ablehnung beantragte Motion ohne Diskussion knapp mit 14 zu 13 Stimmen angenommen. Die Mehrheit der Kommission des Nationalrates beantragte die Ablehnung der Motion, die Ende Jahr in der grossen Kammer beraten wurde. Eine Minderheit Hurter (svp, ZH) unterstützte die Motion. Dabei standen sich finanzielle Aspekte um die generelle Restrukturierung der Armee und Überlegungen über Beibehaltung oder Liquidierung altgedienter Systeme gegenüber. In der Ratsdebatte anerkannten die Redner die teilweise Erfüllung der Motion, da die Ausserdienststellung von Festungsanlagen bereits gestoppt worden war. Keine Einigkeit herrschte über die Absicht, vom Bundesrat jeweils separate Berichte über Abrüstungen einzufordern. Letztlich obsiegte in der Abstimmung die Kommissionsminderheit und die Motion wurde mit 91 gegen 73 Stimmen angenommen. Dabei konnte sich eine grosse Koalition der bürgerlichen Parteien gegen links-grün durchsetzen. Die künftig nötige Genehmigung von geplanten Ausserdienststellungen bedeutet eine Kompetenzenverlagerung vom Bundesrat auf die Ebene des Parlamentes [24].

Ende Juli erschien ein Bericht des Bundesrates, welcher zuhanden der sicherheitspolitischen Kommissionen aufzeigte, wie es um das Führungsinformationssystem Heer (FIS HE) steht. Das 700 Mio. CHF teure Informatikprojekt wurde mit den Rüstungsprogrammen 2006 und 2007 beschafft und stellte sich im Laufe der Jahre als zunehmend unbefriedigend heraus. FIS HE sollte sowohl stationär, als auch mobil eine Vernetzung militärischer Computer ermöglichen. Die Umsetzung gemäss Beschaffungsabsicht war jedoch gescheitert. Zwar wurde eine gut funktionierende, den Bedürfnissen entsprechende Soft- und Hardware gekauft, doch blieb bei der Planung und Beschaffung des Systems der Aspekt der Telekommunikation zur Schaffung eines Netzes aus den Einzelstationen völlig vernachlässigt. Entgegen der bei der Beschaffung geäusserten Absicht können die Systeme heute nicht zu einem Netz verbunden werden, ausser sie seien an einem festen Standort an einem fixen Telekommunikationsnetz angeschlossen. Der Nutzen von FIS HE im mobilen Einsatz ist so nicht gegeben. Im VBS wurden deswegen in einer tiefgreifenden Analyse mehrere Varianten zur Weiterführung des Projektes evaluiert. Letztlich wurde entschieden, eine temporäre Reduktion der Einsatztiefe vorzunehmen. Das heisst, dass untere Hierarchiestufen der Armee nicht mit dem FIS HE ausgerüstet werden sollen. Das ursprüngliche Ziel des mobilen Einsatzes ist frühestens mit der Beschaffung neuer Telekommunikationsgeräte und nicht vor 2018 möglich. Das System wird aber für grosse Organisationen mit stationärem Einsatz trotzdem aktiv genutzt [25].

Seit das Parlament im Vorjahr mit dem Armeebericht 2010 die finanziellen Mittel für die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge gesprochen hatte und der Bundesrat im Spätherbst 2011 den Typenentscheid zu Gunsten des schwedischen Gripen bekannt gegeben hatte, hatte die Legislative im Berichtsjahr wenig mit diesem Geschäft zu tun. Derweil beschäftigten sich allerdings das VBS und dessen Rüstungsunternehmen Armasuisse intensiv mit dem Dossier. Ein erster Schritt wurde vom Bundesrat unternommen, der im Februar 2012 in einer finanzpolitischen Standortbestimmung beschlossen hatte, für die Jahre 2014-2016 ein Konsolidierungs- und Armeefinanzierungsprogramm (KAP) im Umfang von 800 Mio. CHF einzusetzen. Damit reagierte der Bundesrat unter anderem auf die Budgeterhöhung im Armeeplafond durch das Parlament Ende 2011. Mit diesem KAP sollen die nicht budgetierten Schwankungen im Finanzhaushalt aufgefangen werden [26].

Im April gab der Bundesrat bekannt, für die Beschaffung der Gripen-Kampfflugzeuge ein gemeinsames Vorgehen mit Schweden zu verfolgen, was zu einer späteren Auslieferung der Flugzeuge führt. Der Einbezug der Schwedischen Regierung soll eine Optimierung der Offerte des Anbieters Saab nach sich ziehen: Die Flugzeuge für die Schweiz sollen zusammen mit Jets für Schweden bestellt werden. Wichtige Zwischenschritte wurden vom Bundesrat im Juni und August 2012 getätigt, indem mit Schweden eine „Declaration of intent“ sowie ein „Framework Agreement“ getroffen werden konnten. In der Declaration of intent wurde generell eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen dem Verteidigungsministerium Schwedens und dem VBS auf dem Gebiet der Sicherheits- und Verteidigungspolitik festgehalten. Das Framework Agreement nimmt Bezug auf die Absichtserklärung: Mit dieser Rahmenvereinbarung sichert der Schwedische Staat der Schweiz zu, dass das Produkt Gripen den geforderten und vereinbarten Anforderungen entspricht [27].

Die Finanzierung des Gripen soll durch einen neu geschaffenen Fonds erfolgen. Dieser Fonds soll während zehn Jahren jährlich mit 300 Mio. CHF aus dem jeweils genehmigten Armeeplafond alimentiert werden. Diese Absichten wurden mit der Publikation des Rüstungsprogramms 2012 im November des Berichtsjahres bestärkt. Darin zeigte der Bundesrat auf, dass 22 Gripen E für 3,126 Mia. CHF beschafft werden sollen. Das Gripen-Fondsgesetz, durch welches die Finanzierung sichergestellt werden soll, ist Voraussetzung für die Beschaffung des Gripen mit dem Rüstungsprogramm 2012 und untersteht dem fakultativen Referendum. Mit dieser Lösung verbessert sich die Planungssicherheit für andere Rüstungsvorhaben und zudem können Kreditreste vermieden werden. Da der Fonds ausschliesslich über Mittel des Armeeplafonds geäufnet werden soll, entstehen dem Bund keine zusätzlichen Aufwände [28].

Die mediale Berichterstattung über die Gripen Beschaffung erstreckte sich über weit mehr als nur die institutionellen Entscheidungen in Parlament und Bundesrat. In der ersten Hälfte des Berichtsjahres dominierten Meldungen über vertrauliche Evaluationsberichte, welche bereits früher an die Öffentlichkeit gelangt waren. Diesen Dokumenten war unter anderem eine ungenügende Bewertung des ausgewählten Modells Gripen zu entnehmen. Die Kritik brachte eine Flut an Medienberichten hervor, wobei insbesondere in Frage gestellt wurde, ob das vom Bundesrat favorisierte Modell den gestellten Anforderungen entsprechen würde. Hinterfragt wurde indes auch der Entscheid des Bundesrates zu Gunsten des schwedischen Fabrikats, welches zunächst mit einer Note „ungenügend“ bewertet worden sei. Bei der Medienkonferenz zum Typenentscheid wurde der Gripen schliesslich als gut befunden – er erfülle die Anforderungen „klar“. Ende Januar 2012 wurde bekannt, dass der unterlegene französische Hersteller Dassault der Schweiz ein neues Angebot für 18 Jets des Typs Rafale unterbreitet hatte. Mit 2,7 Mia. CHF lag das Angebot um 400 Mio. CHF unter dem Preis der 22 beantragten Gripen. Gemäss Hersteller und bestätigenden Expertenmeinungen seien 18 Rafales gleich effizient wie 22 Gripen, da sie eine höhere Reichweite hätten. Rüstungsminister Maurer schlug jedoch sämtliche Angebote aus und wies Kritik von sich, dass die unterlegenen Anbieter Dassault und EADS unfair behandelt worden seien, da sie ihre Angebote nicht anpassen konnten. Die Bedenken über die Qualität des Gripen halten sich über Monate hartnäckig. Da erst ein „Demonstrator“, ein Prototyp, des neuen Modells Gripen E/F existierte, schien es unklar, wie sich das Nachfolgemodell vom vorhergehenden Modell C/D abheben würde. Alles in allem herrschte im Frühjahr 2012 grosse Unklarheit, einerseits über die Kosten der zu beschaffenden Maschinen und andererseits über die Leistungsfähigkeit des Jets. Noch im Februar deckt die Presse weitere Details über die Bewertung des Gripen auf. Ungenügende Leistungen und Negativschlagzeilen führten zu beständiger Skepsis und einem fruchtbaren Nährboden für Kampfjetgegner. Die Dauerkritik gipfelte schliesslich in einer Medienorientierung, zu der sich Bundesrat Maurer am 15. Februar gezwungen sah. Vor versammelter Medienschar verteidigte Maurer, flankiert von den höchsten Offizieren, den Typenentscheid. Der Gripen sei die optimale Lösung für die Schweizer Armee. Das schwedische Produkt hätte die tiefsten Betriebskosten und sei so, neben dem tieferen Beschaffungspreis, den Konkurrenten vorzuziehen. Die Gegner zeigten sich allerdings noch nicht zufrieden mit den gelieferten Erklärungen und so wurde weiterhin eine offene und langwierige Debatte in den Medien geführt. Erste Stimmen erklärten den Kampfjetkauf bereits Mitte Februar als gescheitert. Die Basler Zeitung liess es sich schliesslich auch nicht nehmen, Anfang März Parallelen zur Mirage Affäre zu ziehen, welche Ende der Fünfzigerjahre einen Kampfflugzeugkauf zu einem Spiessrutenlauf zwischen Parlament und Regierung werden liess. Im gleichen Blatt war Mitte März berichtet worden, dass der Typenentscheid zu Gunsten des Gripen viel früher gefallen sei, als bis dahin bekannt. Gestützt auf eine bundesrätliche Antwort auf mehrere Interpellationen im Nationalrat, gab die Zeitung an, dass bereits Ende 2010 ein Entscheid gefallen sei. Das mediale Auf und Ab erstreckte sich über den gesamten Sommer 2012 [29].

Ein weiterer Höhepunkt erfuhr die Gripen Angelegenheit Ende August des Berichtsjahres, als die Subkommission der SiK-NR ihren Untersuchungsbericht publiziert hatte. Die Parlamentarier um Subkommissionspräsident Hurter (svp, ZH) stellen dem Gripen ein zweifelhaftes Zeugnis aus. Dieser Flieger weise die grössten technischen, finanziellen, politischen und zeitlichen Risiken auf, so die vernichtende Quintessenz aus dem Papier. Die Evaluation der verschiedenen Modelle sei jedoch korrekt abgelaufen. Die Subkommission forderte dennoch vom Bundesrat eine Stellungnahme zu offenen Fragen, die bis Oktober vorliegen sollte. Darüber hinaus war das getroffene Framework Agreement mit dem Schwedischen Staat einer weiteren Forderung der Subkommission entsprungen [30].

Aufgrund anhaltender Kritik zum Gripen wurde es immer wahrscheinlicher, dass sich neben den linken Parteien auch die einem Kampfjetkauf ursprünglich wohlgesinnten, bürgerlichen Parteien dem Tiger Teilersatz (TTE) entgegen stellen würden. Für die FDP äusserte sich Parteipräsident Müller nach der Publikation des Subkommissionsberichts so pointiert, dass die Zeitungen den politischen Abschuss des Gripen prophezeiten. Im August hat die FDP ihre Position zum Kampfjetkauf revidiert. Die zusammen mit den anderen bürgerlichen Parteien für einen TTE eintretende Mittepartei trat nunmehr wesentlich kritischer gegenüber dem Gripen auf. Am 25. August erschien ein umfassendes Interview mit Parteipräsident Müller, welcher den Gripen nachdrücklich kritisierte. Die Stellung der FDP zu diesem Geschäft ist deshalb entscheidend, weil ohne sie eine Parlamentsmehrheit kaum zu Stande kommen könnte – SP und Grüne sind seit jeher gegen den Kampfjetkauf. Müllers Gripen-Kritik und die damit einher gehende Erkenntnis, dass der Gripen mit der neuen Kräftekonstellation politisch kaum eine Chance hätte, führte zu heftigen Reaktionen. Die Gruppe Giardino, ein Zusammenschluss von konservativen Offizieren und Armeefreunden, ging so weit, Müllers Rücktritt zu fordern. Müller liessen die Angriffe jedoch zunächst kalt und er liess diese ohne grosse Reaktion ins Leere laufen. Erst als auch seitens der SVP vermehrt in Richtung Müller und FDP geschossen wurde, kam es zu einem medialen Schlagabtausch, welcher in den Zeitungen unter dem Titel „Hahnenkampf“ ausgetragen wurde. Von Ignoranz über Mauscheleien bis zu Vetternwirtschaft und Befangenheit wurde Müller und seiner Partei alles unterstellt, vorwiegend seitens der SVP. Müller selbst reagierte fortan zunehmend angriffig, verteidigte aber stets seine Haltung. Neben vielen persönlichen Grabenkämpfen zeichnete sich vor allem eines ab: Die Beschaffung des neuen Kampfjets für die Schweizer Armee wurde gegen Jahresende zunehmend unsicher [31].

Erschwerend kam hinzu, dass Schweden angeblich weniger Gripen-Jets beschaffen wolle, als bis anhin kommuniziert. Dies hätte für die Schweiz erhebliche finanzielle Folgen, da sich die Entwicklungskosten anders verteilen würden. Bundesrat Maurer begegnete der anhaltenden Kritik Ende August an einem einberufenen Kasernengespräch in Thun. Dabei beabsichtigte Maurer eine Richtigstellung der kritisierten Punkte und andererseits wollte er das mit Schweden getroffene Rahmenabkommen erklären. Das Hauptinteresse nach der Frage um die Beteiligung der Schweiz an den Entwicklungskosten konnte Maurer befriedigen: Die Schweiz müsse sich nicht finanziell beteiligen. Zudem wurden der Preis und die Lieferfrist vertraglich vereinbart. So soll ab 2018 die erste Lieferung erfolgen. Für eine Zwischenperiode von 2016 bis 2020 wurde vorgeschlagen, Gripen Flugzeuge des älteren Typs C/D zu mieten, um einerseits die Piloten auf dem Gripen auszubilden und weiter die F/A 18 Flotte zu entlasten – eine Idee, welche wiederum einige Kritik ernten sollte. Die FDP betitelte diesen Vorschlag als absurd. Es mache keinen Sinn, Piloten auf einem alten Modell auszubilden, wenn die neu entwickelten und ausgelieferten Flieger ein völlig anderes Flugverhalten hätten. Ähnliche Kritik wurde aus der SiK-N geäussert. Kommissionspräsident Hurter (svp, ZH) befürchtete dadurch einen Kontrollverlust gegenüber dem Hersteller. Während des gesamten Anlasses in Thun beteuerte Bundesrat Maurer stets, dass der Gripen die Bedürfnisse der Schweiz am besten und am günstigsten befriedige [32].

Für weitere Schlagzeilen sorgten übers Jahr hinweg verschiedene Angebote, wie sie von den unterlegenen Jetherstellern Dassault und EADS verschiedentlich an die Schweiz gelangten. Neben dem bereits erwähnten Dassault Angebot (s.o.), schien auch EADS mehrmals versucht zu haben, neue Deals anzubieten. Insgesamt übertrafen sich die Anbieter mit Aktionen (16-18 Eurofighter für 2,2 Mia. CHF; 18 Rafales für 2,2 Mia. CHF; später ging Frankreich darauf ein, wie Schweden 22 Jets für 3,1 Mia. CHF zu liefern), Occasionsangeboten, sogenannten Etappenjets, Sharing-Angeboten (Nutzung von Trainingseinrichtungen im Ausland) und Stützangeboten. Lediglich von Saab gab es kein Entgegenkommen. Dennoch hielt der Bundesrat stets am Typenentscheid fest [33].

Einen Höhepunkt fand das Gripen-Hickhack Ende September des Berichtsjahres, als die Parteipräsidenten gemeinsam per Brief mit einem Fragenkatalog an die Bundespräsidentin Widmer-Schlumpf gelangten. Zu grosse Unsicherheiten und zu viele offene Fragen stünden im Raum, um auch das Stimmvolk im Vorfeld einer zu erwartenden Abstimmung genügend informieren und vor allem überzeugen zu können. Ein Fragenkatalog sollte ermöglichen, Klarheit über technische und finanzielle Risiken, Betriebskosten, Beschaffungsprozess und strategischen Aspekten zu gewinnen. Diese Fragen sollten möglichst bald und öffentlich beantwortet werden, so die Bitte der Parteipräsidenten. Mitte November veröffentlichte der Bundesrat seine Antworten zu den gestellten Fragen, welche von den Parteien zunächst skeptisch aufgenommen wurden und welche das Unbehagen nicht beheben konnten, da Unklarheiten und offene Formulierungen, teilweise sogar widersprüchliche Angaben gemacht wurden. So sah sich Verteidigungsminister Maurer gezwungen, Mitte Dezember mit den Parteipräsidenten zusammen zu kommen, um weitere offene Fragen zu klären. Ein echter Befreiungsschlag war dem Bundesrat damit noch immer nicht gelungen. Auch die Runde mit den Parteipräsidenten konnte Maurer nicht nutzen, um die Gunst der Parteien zurück zu gewinnen. Damit dürfte das Geschäft einen schweren Stand haben, wenn es im Frühjahr 2013 in den Räten behandelt wird [34].

Auch im Herbst kam keine Ruhe in das Gripen-Dossier. Ende Oktober wurde die Frage aufgeworfen, ob die mit Schweden getroffene Rahmenvereinbarung überhaupt gültig sei, da der Unterzeichnende für die Schweiz anscheinend keine Vollmacht hatte. Jürg Weber, Projektleiter der Gripen Beschaffung bei der Armasuisse, hätte von der Bundekanzlei eine Befugnis haben müssen, um einen für die Schweiz gültigen Staatsvertrag zu unterzeichnen. Damit standen plötzlich die von Schweden zugesicherten Leistungen in der Schwebe. Daraufhin wurde spekuliert, ob die Rahmenvereinbarung überhaupt als Staatsvertrag zu verstehen sei. Zunächst wurde bei der Bundeskanzlei in Erfahrung gebracht, dass der Vertrag rechtlich nicht bindend sei und daher gar keine Vollmacht erforderlich sei. Als eine solche rechtlich nicht verbindliche Vereinbarung erachtete auch das VBS selbst diesen Vertrag. Anders beurteilte hingegen das Bundesamt für Justiz den Fall. Dort betrachtete man die Vereinbarung als rechtlich verbindlichen Staatsvertrag. Damit erschien nun doch eine Vollmacht für den Unterzeichnenden als notwendig. Ein zwischenzeitlicher Befund per Ende Oktober kam zum Schluss, dass das Gripen Framework Agreement ungültig sei. Die Verwirrung war erneut gross. Anfang November sahen sich selbst Sicherheitspolitiker gezwungen, beim Bundesrat nachzufragen. Die Frage ist deshalb entscheidend, weil die Zusagen und Garantien Schwedens bindend sind, wenn es sich um einen Staatsvertrag handelt. Das VBS revidierte seine Meinung und versicherte in diversen Berichten, dass es sich um einen Staatsvertrag handle, der „selbstverständlich gültig sei“. Diese Versicherung war aber nicht ausreichend, so dass Nationalrätin Glanzmann (cvp, LU) in der SiK gar die Geschäftsprüfungskommission mit einer Untersuchung beauftragen wollte. Dies wurde aber nicht umgesetzt, da vorerst die Subkommission die „verwirrende Kommunikation“ des VBS aufklären und bis Anfang 2013 berichten solle, ob ein Staatsvertrag vorliege oder nicht [35].

Anfang Dezember wurde via Presse bekannt, dass sich das Schwedische Parlament für eine Bestellung von 60 Gripen Jets entschieden hat. Dies allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass die Schweiz ebenfalls ihre Bestellung tätigen werde. Der Vorbehalt rief sogleich Zweifler und Gripen Gegner auf den Plan, welche in diesem Vorbehalt ein Vertrauensleck gegenüber dem Produkt selbst orteten. Misstrauen schien also bis dahin nicht nur in der Schweiz zu herrschen, sondern auch in Schweden. Einige Tage später stimmte der Schwedische Reichstag dem eigenen Gripen Kauf zu, jedoch stets unter Vorbehalten. Die Schwedische Legislative wollte eine jährliche Prüfung des Rüstungsprojekts installieren, was gegen den Willen der bürgerlichen Regierungsparteien auch gelungen ist. Den Vorbehalt einer Bestellung durch die Schweiz (oder, was unwahrscheinlich ist, durch ein anderes Land bis 2014) erhielten die Schwedischen Parlamentarier aufrecht [36].