Rückblick auf die 51. Legislatur: Aussenpolitik

Autorinnen und Autoren: Amando Ammann und Marlène Gerber

Stand: 17.08.2023

Zwei Ereignisse prägten die Debatten in der Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur in besonderem Masse. Das erste war der Abbruch der Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen, den der Bundespräsident nach einem Treffen mit der EU-Kommissionspräsidentin im April 2021 bekannt gab. Für zentrale substantielle Differenzen in den Bereichen Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen hatten die beiden Parteien keine Einigung erzielen können. Der Verhandlungsabbruch führte unter anderem zu einer Blockierung der Teilnahme am EU-Forschungsprogramm «Horizon Europe» (siehe auch den Legislaturrückblick zur Bildung). Die daraufhin erfolgte Freigabe der zweiten Kohäsionsmilliarde durch die Schweiz trug nicht wesentlich zur Entspannung der Beziehungen bei. Nach mehreren Sondierungsgesprächen signalisierte der EU-Kommissar bei einem Besuch in der Schweiz in gewissen Punkten Entgegenkommen von Seiten der EU. Im Juni desselben Jahres verabschiedete der Bundesrat die Eckwerte für ein neues Verhandlungsmandat mit der EU.

Wie ein Damoklesschwert über den bereits belasteten Beziehungen mit der EU hing zuvor auch das Referendum gegen die Beteiligung der Schweiz am Ausbau von Frontex, da ein Nein an der Urne den Ausschluss aus Schengen hätte nach sich ziehen können. Im Mai 2022 sprachen sich indes sieben von zehn Abstimmenden für den Frontex-Ausbau aus. Auch im Jahr 2020 hatte das Parlament bereits intensiv über mögliche Folgen der Ablehnung einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands diskutiert: Zu Beginn hatte sich der Nationalrat geweigert, auf den Ausbau des Schengener Informationssystems (SIS) einzutreten, änderte seine Meinung nach den vom Ständerat eingefügten Änderungen jedoch, woraufhin die Weiterentwicklung genehmigt wurde.

Mit sofortiger Wirkung stellte der Ausbruch des Kriegs in der Ukraine in der zweiten Hälfte der Legislatur andere aussenpolitischen Themen in den Schatten und prägte die Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur fortan in aussergewöhnlichem Masse. In noch nie dagewesenem Ausmass übernahm die Schweiz Sanktionen der EU gegen Russland. Der Erlass und die Übernahme von Sanktionen führten auch im Parlament zu mehreren intensiven Debatten, insbesondere im Rahmen der Revision des Embargogesetzes, dessen Anpassung ursprünglich angegangen worden war, als der Bundesrat während der Krim-Krise 2014 beschlossen hatte, die EU-Sanktionen gegen Russland nicht zu übernehmen. In Zusammenhang mit den aktuellen Aggressionen wurden indes Kommissionsinitiativen lanciert, mit denen das für andere Staaten geltende Wiederausfuhrverbot von in der Schweiz erworbenen Rüstungsgütern gelockert werden soll. Direkt verknüpft wurden die Debatten um die Sanktionen und die Wiederausfuhr mit denjenigen zur Schweizer Neutralitätspolitik.

Ebenfalls Anlass für Diskussionen rund um das Neutralitätsverständnis bot der Umstand, dass die Schweiz im Juni 2022 und somit elf Jahre nach Ankündigung ihrer Kandidatur als nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats gewählt wurde.

Eine weitere aussenpolitische Premiere ereignete sich mit der Volksabstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, denn zum ersten Mal in der Schweizer Geschichte war ein fakultatives Referendum zu einem Freihandelsabkommen zustande gekommen. Im März 2021 befürworteten knapp 52 Prozent der an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten das Freihandelsabkommen, das zwar erstmals Nachhaltigkeitskriterien einschloss, aber auch Zollerleichterungen für Palmöl beinhaltete.

Eine bedeutende Neuerung stellte nicht zuletzt auch die Aussenpolitische Strategie 2020-2023 dar, die zur Verbesserung der Kohärenz zwischen Innen- und Aussenpolitik erstmals in einem interdepartementalen Prozess erarbeitet worden war. Ebenfalls durften sich die Räte erstmals zur Aussenpolitischen Strategie äussern. Als weitere Folge der Praxisänderung erarbeitete der Bundesrat in der Folge Substrategien für verschiedene geographische Regionen, wobei die China-Strategie am meisten zu reden gab.

Im Bereich der Entwicklungspolitik führte die während Beginn der Corona-Pandemie im Rahmen der Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 diskutierte Frage zum prozentualen Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttonationaleinkommen für intensive Debatten im Parlament. Die finanzielle Belastung der Schweiz durch die Corona-Pandemie wurde auch als Argument vorgebracht, um die Beteiligung der Schweiz an den Kapitalerhöhungen der Weltbankgruppe und der Afrikanischen Entwicklungsbank zu verhindern. Die beiden Kammern nahmen die Krediterhöhungen jedoch an.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Im November 2022 fand in Ägypten die 27. UNO-Klimakonferenz (die so genannte COP27) statt. Ein erstes wichtiges Ziel der Konferenz bestand laut Medienmitteilungen des EDA und des Bundesrates darin, sicherzustellen, dass die Staaten ihre an der Klimakonferenz von Paris eingereichten Reduktionsziele einhalten. Weiter sollte die Frage diskutiert werden, wie sich die Staaten besser an die Folgen des Klimawandels anpassen können. Auch sollten die Umsetzungsregeln für den an der COP26 beschlossenen Marktmechanismus betreffend die Anrechenbarkeit von im Ausland erzielten Emissionsverminderungen verabschiedet werden. Zudem sollte ein neues Finanzierungsziel für die Umsetzung von Klimaschutzmassnahmen in Entwicklungsländern ab 2025 festgelegt werden. Die Schweiz verfolgte bei den Verhandlungen unter anderem das Ziel, dass ein konkreter Zeitplan für den Ausstieg aus den fossilen Brennstoffen beschlossen wird. Die Schweiz wollte sich auch dafür einsetzen, dass sich die konkreten Beschlüsse auf die Länder und Sektoren mit den grössten Emissionen konzentrieren und dass auch die Finanzflüsse künftig klimafreundlich ausgestaltet werden. Seitens der Schweizer Regierung betonte Bundespräsident Cassis in seiner Rede am Eröffnungsanlass, dass die Schweiz vorsehe, Gelder für die Wiederauffüllung des Globalen Umweltfonds sowie für den Special Climate Change Fund und den Fonds für die Bedürfnisse der am wenigsten entwickelten Länder zu sprechen.
Am Ende der Konferenz einigten sich die Staaten auf ein Arbeitsprogramm bis 2026. Zum Bedauern der offiziellen Schweiz nahm dieses die Länder mit den höchsten Treibhausgasemissionen nicht speziell in die Pflicht, ihren Ausstoss zu verringern. Enttäuscht zeigte sich die Schweiz auch darüber, dass keine Beschlüsse zum Ausstieg aus Kohle und zum Abbau der Subventionen für Erdöl und Erdgas gefällt worden waren. Diese Pläne wurden insbesondere von China, Indien, Indonesien und Brasilien blockiert. Auch das Ziel, die weltweiten Finanzflüsse klimafreundlicher auszugestalten, konnte nicht erreicht werden. Erfreulicher war aus Schweizer Sicht der Beschluss, einen neuen Fonds zu errichten, mit dem die verletzlichsten Länder (bspw. Inselstaaten) im Umgang mit den Schäden des Klimawandels unterstützt werden sollen. Allerdings wurde noch nicht geregelt, welche Länder in den Fonds einzahlen sollen oder wie die Gelder verteilt werden.
Insgesamt zeigten sich die Schweizer Delegation an der COP27 sowie die Schweizer Medien weitgehend enttäuscht über die Resultate der Konferenz. Der Tages-Anzeiger argumentierte, dass insbesondere der Zustand, dass gewisse Länder mit grossem CO2-Ausstoss wie China und Indien weiterhin in der Kategorie der Entwicklungsländer eingestuft werden, höchst problematisch sei. Die Einstufung war an der Umweltkonferenz von 1992 in Rio de Janeiro vorgenommen und seither nicht mehr geändert worden. Dadurch müssten diese Länder nicht die gleichen Verpflichtungen wie die als Industriestaaten eingestuften Länder eingehen und drückten sich somit vor ihrer Verantwortung. Auch Simonetta Sommaruga und der Leiter der Schweizer Delegation Franz Perrez kritisierten, dass die grossen Emittenten und die starke Öl- und Gaslobby konkrete Massnahmen wie den Kohleausstieg und die Abkehr von Subventionen für fossile Energieträger verhindert hätten.

In der Frühjahrssession 2022 nahm der Ständerat Kenntnis vom Aussenpolitischen Bericht 2021. Im Mittelpunkt des Berichts stand die Europapolitik der Schweiz mit dem Schwerpunkt des institutionellen Rahmenabkommens. Darüber hinaus gab er eine Übersicht über die aussenpolitischen Aktivitäten in Umsetzung der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023. Zu Beginn lieferte der Bericht eine Einschätzung der geopolitischen Entwicklungen und hielt fest, dass der Abzug der US-amerikanischen Truppen aus Afghanistan – der die Evakuation des Schweizer Kooperationsbüros nötig gemacht hatte – eine Zeitenwende markiere, wobei sich die USA von der Terrorbekämpfung abwenden und sich stattdessen auf ihre Beziehungen mit rivalisierenden Grossmächten wie China konzentrieren würden. Durch die zunehmenden Spannungen zwischen den Grossmächten hätten auch die Guten Dienste und die Gaststaatrolle der Schweiz an Bedeutung gewonnen. Als Beispiel nannte der Bericht das Treffen zwischen US-Präsident Joe Biden und dem russischen Präsidenten Wladimir Putin in Genf, sowie die Vorbereitung zahlreicher Friedensprozesse, unter anderem jenen für Libyen.
Zudem sei es gelungen, im Bereich der Aussenpolitik mehr Kohärenz zwischen den verschiedenen Departementen herzustellen. Mit der Veröffentlichung der geografischen Folgestrategien Sub-Sahara-Afrika 2021-2024 und China 2021-2024 wurde die zweite Ebene der aussenpolitischen Strategie ausgebaut.
Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, die durch die IZA-Strategie 2021-2024 definiert wird, dominierten im Berichtsjahr die Folgen der Covid-19-Pandemie. Die Schweiz beteiligte sich unter anderem an der Entlastung der Gesundheitssysteme durch finanzielle und medizinische Hilfslieferungen, beispielsweise durch die zusätzlichen Kredite in Höhe von CHF 226 Mio. zugunsten der multilateralen Initiative «Access to Covid-19 Tools Accelerator». In Erfüllung der Strategie Digitalaussenpolitik 2021-2024 wurde der Wissenschaftsdiplomatie eine grössere Rolle in der Schweizer Aussenpolitik eingeräumt. Die 2019 gegründete GESDA konnte im Berichtsjahr erstmals eine grössere Veranstaltung durchführen und trug damit zum Ziel der Strategie bei, brückenbauend an der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik zu wirken.
Ein wichtiges Ziel der Legislaturplanung des Bundesrats 2019-2023 bestand in der Sicherstellung geregelter Beziehungen mit der EU. Aufgrund des Abbruchs der Verhandlungen über das InstA widmete sich das Schwerpunktkapitel den bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. Der Bundesrat bekräftigte seinen Willen, den bilateralen Weg fortzuführen und legte dar, welche zusätzlichen Massnahmen zur Umsetzung des Legislaturziels ergriffen werden müssen. Um die Beziehungen zur EU zu verbessern und die Zusammenarbeit zu stärken, wurden verschiedene Massnahmen beschlossen, darunter die Freigabe der Rahmenkredite Kohäsion und Migration und die Aufnahme eines strukturierten politischen Dialogs. In vielen Bereichen zeigte sich 2021 jedoch keine Verbesserung oder gar eine Verschlechterung der bilateralen Beziehungen. So wurden bei den Assoziierungen an das Horizon-Paket 2021-2027 und Erasmus+ keine Fortschritte erzielt, das Stromabkommen mit der EU rückte nach dem Aus des Rahmenabkommens in weite Ferne und die fehlende Aktualisierung des MRA im Bereich der Medizinprodukte zwang den Bundesrat dazu, Massnahmen zur Gewährleistung der Versorgung mit sicheren Medizinprodukten zu erlassen. Trotz der schwierigen Beziehungen band sich die Schweiz auch im Berichtsjahr in verschiedenen Sektoren enger an die EU. Unter anderem beschäftigte sich eine interdepartementale Arbeitsgruppe mit dem von der EU vorgesehenen CO2-Grenzausgleichsmechanismus, das Abkommen über Zollerleichterungen und Zollsicherheit wurde aktualisiert und das Parlament genehmigte die Übernahme weiterer Teile des Schengen-Besitzstands. Zudem wurde die Beteiligung an der Prümer Zusammenarbeit, die wichtig für die polizeiliche Kooperation innerhalb Europas ist, im Parlament angenommen.
Der Bericht bilanzierte, dass die Umsetzung der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023 in Bezug auf die Beziehungen zur EU einen Rückschlag erlitten habe. Anderweitig verlaufe die Implementation der Strategie trotz der Pandemie aber zufriedenstellend. Im anstehenden Jahr wolle sich die Schweiz für einen wirksamen Multilateralismus einsetzen, wenn möglich als Mitglied des UNO-Sicherheitsrats. Zwei wichtige Anlässe zu diesem Thema fänden 2022 in der Schweiz statt, einerseits das «International Cooperation Forum Switzerland», andererseits die fünfte Ukraine-Reformkonferenz.

In der Frühjahrssession 2021 nahm der Nationalrat Kenntnis vom Aussenpolitischen Bericht 2020. Der Bericht gab einen Überblick über die Aussenpolitik der Schweiz im Berichtsjahr, wobei er sich strukturell an der Aussenpolitischen Strategie 2020-2023 und deren vier Schwerpunkten ausrichtete. Einen besonderen Fokus legte er aus Aktualitätsgründen auf die Corona-Pandemie. Diese führte im Jahr 2020 zur grössten Rückholaktion der Schweizer Geschichte und zu einem ausgeweiteten Einsatz der IZA. Darüber hinaus stärkten der Einbezug der Schweiz in das europäische Krisendispositiv, der funktionierende EU-Binnenmarkt und der grosse Nutzen zahlreicher bilateraler Abkommen während der Pandemie das europapolitische Ziel des Bundesrats, den bilateralen Weg mithilfe eines institutionellen Rahmenabkommens zu vertiefen. Ein weiterer zentraler Aspekt der Aussenpolitik im Berichtsjahr war die Schweizer Kandidatur für den UNO-Sicherheitsrat, welche durch den angekündigten Einbezug des Parlaments im Inland vorangetrieben wurde. Ebenfalls hervorgehoben wurden die geografischen und thematischen Teilstrategien, mit denen der Bundesrat die Kohärenz der Aussenpolitik verstärken will. Dazu gehören die MENA-Strategie, die China-Strategie und die Subsahara-Afrika-Strategie, sowie die IZA-Strategie, die Strategie zur Digitalaussenpolitik und die Strategie Landeskommunikation.
Claudia Friedl (sp, SG) kritisierte im Namen der APK-NR das Fehlen einer «Teilstrategie Europa» in diesem Bericht. Zudem unterstütze die Kommission zwar grundsätzlich das Bestreben des Bundesrats, die Politikkohärenz zu erhöhen, sie verlange aber, dass die Agenda 2030 den übergeordneten Rahmen für die Aussenpolitik bilden solle. Die Kommission bemängelte laut Friedl auch das zu kurze Kapitel zum Thema «Migration und Flucht», merkte aber selbst an, dass der Bundesrat im Migrationsbericht vertieft darauf eingehen wolle. Kommissionssprecher Denis de la Reussille (pda, NE) fügte dem Votum seiner Kollegin hinzu, dass die Frage des Zugangs zu Wasser weiterhin eine wichtige Rolle in der Schweizer Aussenpolitik spielen werde. Bei dieser Thematik könne sich die Schweiz mit ihrem Fachwissen einbringen. Noch kritischer als die Kommission war Nationalrat Roland Büchel (svp, SG), der sich entrüstet darüber zeigte, dass das Rahmenabkommen und die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU im Bericht erst an achter Stelle aufgeführt wurden. Er verlangte die Überweisung dieses Dossiers an das Parlament. Nationalrätin Tiana Angelina Moser (glp, ZH) bezeichnete die fehlende Führungsverantwortung des Gesamtbundesrats, dessen verwirrende Kommunikation und den mangelnden Einbezug des Parlaments diesbezüglich als «Trauerspiel» und forderte ebenfalls die Überweisung des Rahmenabkommens an das Parlament. Christine Bulliard-Marbach (mitte, FR) sprach die bevorstehende Publikation der China-Strategie an und verlangte, dass die Schweiz von China die Respektierung der Menschenrechte, mehr Transparenz und die Einhaltung international anerkannter Handelsregeln einfordern müsse. Zum Abschluss der Debatte erklärte Bundesrat Ignazio Cassis, dass sich die globalen Kräfteverhältnisse nicht zuletzt aufgrund der wachsenden Konkurrenz der Grossmächte veränderten. Die Schweiz müsse in internationalen Auseinandersetzungen als Brückenbauerin fungieren, an ihren Trümpfen wie den guten Diensten festhalten und zugleich ihre Aussenpolitik agiler gestalten, beispielsweise durch Wissenschaftsdiplomatie oder die digitale Aussenpolitik. Cassis betonte zudem, dass die Europafrage auch bei einem gescheiterten Rahmenabkommen zentral bleiben werde und dass die Schweiz sich auch in den bilateralen Beziehungen mit europäischen Staaten engagiere, unter anderem durch die Mind the Gap-Strategie mit dem Vereinigten Königreich.

Ende Januar 2020 legte der Bundesrat seine Botschaft zur Legislaturplanung 2019–2023 vor. Sie umfasste eine Bilanz der vergangenen Legislatur (2015–2019), eine aktuelle Lagebeurteilung und beschrieb insbesondere die drei politischen Leitlinien, denen 18 Ziele zugeordnet waren, die mit insgesamt 53 geplanten Massnahmen die Agenda der Regierungspolitik bestimmen sollen.
Die Bilanz über die 50. Legislaturperiode sei gemischt, so der Bericht. 80 Prozent der prioritären Geschäfte seien verabschiedet worden – darunter die Botschaft zum Stabilisierungsprogramm 2017–2020, die BFI-Botschaft 2017–2020 oder die Botschaft zur Standortförderung 2020–2023. Nicht wie geplant realisiert worden seien hingegen ein FATCA-Abkommen mit den USA oder ein institutionelles Abkommen mit der EU, das bereits seit 2011 als Ziel formuliert worden sei. Zu wenig schnell vorangekommen seien auch Vorhaben zur Reform der AHV oder zur Senkung der Gesundheitskosten. Es könne aber nicht von einer «verlorenen Legislatur» gesprochen werden, da die grossen Leitlinien – Sicherung des Wohlstandes, Förderung des nationalen Zusammenhalts sowie Sicherheit und internationale Zusammenarbeit – erreicht worden seien, wie weiter im Bericht festgehalten wurde.
Bei der Lagebeurteilung wurde im Bericht hervorgehoben, dass die kulturelle und geografische Nähe sowie die starke wirtschaftliche Verflechtung mit der EU einen steten politischen Austausch auf höchster Ebene bedinge. Der Schweizer Forschungsplatz sei stark und habe ein sehr innovationsfreundliches Umfeld. Die Schweiz spiele nach wie vor eine wichtige Rolle als Gaststaat für internationale Organisationen. Auch stellten Terrorismus und internationale Kriminalität nach wie vor eine grosse Herausforderung dar. Weil sie eine grosse Importabhängigkeit hinsichtlich Energieversorgung aufweise, müsse sich die Schweiz um eine Einbettung in den europäischen Strommarkt bemühen. Dabei sei auch die Reduktion der Treibhausgasemissionen zu berücksichtigen, zu der sich die Schweiz verpflichtet habe. Hervorgehoben wurden die Aussenwirtschaftsbeziehungen, die insbesondere mit China und den USA sehr dynamisch seien. Insbesondere die Ausfuhr chemisch-pharmazeutischer Produkte nehme stark zu, wohingegen der Finanzplatz an Bedeutung verliere. Gemessen am Bruttonationaleinkommen gehöre die Schweiz zu den zehn grössten Beitraggebern an die öffentliche Entwicklungshilfe. Hervorgehoben wurden zudem die sinkende und im internationalen Vergleich tiefe Bruttoverschuldung und die positive Wirtschaftsentwicklung, aber auch die stetig ansteigenden Ausgaben für soziale Sicherheit und Gesundheit. Die Schweiz habe mittlerweile einen ökologischen Fussabdruck von 2.8 und die Konsumausgaben seien seit 2000 fast doppelt so stark gestiegen wie die Bevölkerung gewachsen sei. Auch die Mobilität steigere sich laufend, was sich etwa auch in der Zunahme der Verkehrsstaus bemerkbar mache, deren volkswirtschaftliche Kosten von 2010 bis 2017 um 38.5 Prozent zugenommen hätten. Die Bevölkerung sei mit der Lebensqualität allerdings zufrieden, insbesondere auch mit der eigenen Gesundheit. Die abnehmende Biodiversität und das belastete Grundwasser blieben hingegen weiterhin Herausforderungen. Seit 1980 habe sich der Anteil der ausländischen Bevölkerung mehr als verdoppelt, die Zahl der Asylgesuche habe 2018 aber den tiefsten Wert seit 2007 erreicht. Die Erwerbslosenquote bewege sich stabil bei 4.7 Prozent und die Erwerbsquote von Frauen habe zugenommen. Nach wie vor bestehe aber eine Lohndifferenz zwischen Männern und Frauen, so der Bericht.
Auf der Basis dieser Lagebeurteilung schlug der Bundesrat die gleichen Leitlinien wie in der vergangenen Legislatur vor: Wohlstand («[d]ie Schweiz sichert ihren Wohlstand nachhaltig und nutzt die Chancen der Digitalisierung»), Zusammenhalt («[d]ie Schweiz fördert den nationalen Zusammenhalt und leistet einen Beitrag zur Stärkung der internationalen Zusammenarbeit») und Sicherheit («[d]ie Schweiz sorgt für Sicherheit, engagiert sich für den Schutz des Klimas und agiert als verlässliche Partnerin in der Welt»). Mit jeweils sechs Zielen sollen diese Leitlinien eingehalten werden: (1) Ein ausgeglichener Bundeshaushalt und eine stabile Finanzordnung, (2) eine effiziente und möglichst digitale staatliche Leistungserbringung, (3) stabile und innovationsfördernde wirtschaftliche Rahmenbedingungen durch die Förderung des inländischen Arbeitskräftepotenzials, (4) die Sicherung des Zugangs zu internationalen Märkten und zum EU-Binnenmarkt, (5) die Behauptung der Spitzenposition in Bildung, Forschung und Innovation und die Nutzung der Chancen der Digitalisierung sowie (6) zuverlässige und solid finanzierte Verkehrs- und IKT-Infrastrukturen sollen mithelfen, den Wohlstand nachhaltig zu sichern. (7) Die Stärkung des Zusammenhalts der Regionen und die Förderung der Verständigung unter den Sprachgruppen, (8) die Förderung des gesellschaftlichen Zusammenhalts und der Gleichberechtigung zwischen den Geschlechtern, (9) die Reform und nachhaltige Finanzierung der Sozialwerke, (10) die qualitativ hochstehende und finanziell tragbare Gesundheitsversorgung und ein gesundheitsförderndes Umfeld, (11) das Engagement für multilaterale und internationale Zusammenarbeit und die Schaffung optimaler Rahmenbedingungen für internationale Organisationen sowie (12) geregelte Beziehungen mit der EU sind die Ziele, mit denen die Förderung des nationalen Zusammenhalts und eine Stärkung der internationalen Zusammenarbeit angestrebt werden sollen. Schliesslich sollen die (13) Steuerung der Migration, (14) die Vorbeugung und wirksame Bekämpfung von Gewalt, Kriminalität und Terrorismus, (15) die Kenntnis über Bedrohungen der eigenen Sicherheit, (16) die schonende und nachhaltige Nutzung von Ressourcen, die Sicherung einer nachhaltigen und lückenlosen Energieversorgung und die Förderung einer nachhaltigen Land- und Ernährungswirtschaft, (17) der Einsatz für eine national und international wirksame Umweltpolitik, den Klimaschutz und die Biodiversität sowie (18) die Massnahmen gegen Cyberrisiken zum Schutz von Bürgerinnen und Bürgern und der kritischen Infrastruktur mithelfen, dass die Schweiz für Sicherheit sorgt und als verlässliche internationale Partnerin agieren kann.
Im Bericht wurde zudem auch der Legislaturfinanzplan 2021–2023 vorgelegt, der in allen drei Jahren mit strukturellen Überschüssen rechnet. Allerdings sei die Unsicherheit über die Haushaltsentwicklung sehr hoch. Neu lag dem Bericht auch eine mittelfristige Personalplanung bei, weil die eidgenössischen Räte oft moniert hätten, darüber nicht im Klaren zu sein. Hier ging der Bericht von einem jährlichen Ausgabenwachstum von 1.4 Prozent aus.

Auf mehr Widerstand stiess die Genehmigung der Änderung des Kyoto-Protokolls (Kyoto II) im März 2015 im zweitbehandelnden Nationalrat. Während eine breite Kommissionsmehrheit für Eintreten und Weiterführung des Kyoto-Protokolls plädierte – unter anderem mit der Begründung, dass das im Rahmen von Kyoto II beschlossene Reduktionsziel von 20% im Vergleich zu 1990 mit dem 2011 verabschiedeten CO2-Gesetz bereits im Einklang stehe und es deswegen im Moment keiner weiteren Gesetzesanpassung bedürfe – stellte sich eine Kommissionsminderheit bestehend aus SVP-Vertretern gegen ein Eintreten auf die Vorlage. Zum einen bemängelte die Minderheit die fehlende Bereitschaft der grossen Emissionsverursacher wie China oder die USA, bei Kyoto II mitzuwirken, womit die Wirksamkeit des Protokolls in Frage gestellt und die Schweizer Wirtschaft unnötig geschwächt werde. Ferner wehrte sie sich gegen den zusätzlichen personellen Aufwand, der aufgrund gestiegener Anforderungen an die jährliche Berichterstattung zur Entwicklung der Treibhausgasemissionen sowie aufgrund des Einbezugs weiterer Treibhausgase und zusätzlicher Senkungsleistungen in Kyoto II erbracht werden und zumindest indirekt über die CO2-Abgabe von den Bürgerinnen und Bürgern bezahlt werden müsse. Diese Argumentation fand jedoch über die eigene Fraktion hinaus kein Gehör, womit die Vorlage noch in derselben Session von den beiden Räten in der Schlussabstimmung verabschiedet werden konnte – im Ständerat mit 35 zu 7 Stimmen (2 Enthaltungen) und im Nationalrat mit 137 zu 55 Stimmen (3 Enthaltungen).

Die im November stattfindende 19.UNO-Klimakonferenz in Warschau brachte aus Sicht der Schweiz nicht die erwarteten Ergebnisse. Fortschritte erzielte die Staatengemeinschaft zwar im Bereich des Waldschutzes sowie durch Regelung der Überprüfung freiwilliger Emissionsreduktionen der Entwicklungsländer. Durch den Widerstand der „Like-Minded Developing Countries“, darunter namentlich China, Indien, Saudi Arabien, Venezuela und die Philippinen, wurde jedoch verhindert, dass alle Länder mit der Erarbeitung der Reduktionsverpflichtung zur Treibhausgasemissionen nach 2020 beginnen. Die Konferenz liess auch Dauer, Modalitäten und Formulierung der Reduktionsverpflichtung nach 2020 offen, womit dem vor zwei Jahren an der Klimakonferenz in Durban beschlossenen Ziel, bis im Jahr 2015 ein gültiges Vertragswerk auszuarbeiten und abzuschliessen, wenig Rechnung getragen wurde. Bundesrätin Leuthard (cvp) ermahnte die Staatengemeinschaft an der Konferenz zur Festlegung verbindlicher und allgemein gültiger Reduktionsziele. Nur so könne die Erderwärmung auf einen Anstieg von 2 Grad gegenüber dem Jahr 1990 begrenzt werden. Darüber hinaus sprach sich eine Mehrheit der Industriestaaten, darunter die Schweiz, zusammen mit verschiedenen Inselstaaten, den Ländern der unabhängigen Allianz lateinamerikanischer und karibischer Staaten sowie den ärmsten Ländern der Welt dafür aus, die Bemühungen zur Verringerung der Klimaerwärmung im Zeitraum 2013-2020 zu verstärken. Ein konkreter Plan zur Emissionsreduktion bis 2020 wurde jedoch zum Bedauern der Schweiz nicht verabschiedet. Indes forderten Forscher des an der Universität Bern angesiedelten Oeschger-Zentrums in einer führenden Fachzeitschrift, die Folgen des CO2-Ausstosses nicht ausschliesslich am Temperaturanstieg zu messen. Zunehmende CO2-Emissionen führten unter anderem zu einer Versauerung der Ozeane. Um den damit einhergehenden negativen Auswirkungen Einhalt zu gebieten, wären noch strengere Reduktionsziele angebracht. Der Bericht sowie insbesondere auch das Engagement des am Oeschger-Zentrum tätigen Professors Thomas Stocker für den UNO-Klimarat (IPCC) wurden von der Wochenzeitung „Weltwoche“ äusserst kritisch beurteilt.

An der UNO-Klimakonferenz in Doha verpflichteten sich 37 Länder, darunter alle EU-Staaten sowie Australien, die Schweiz und weitere europäische Staaten, zur Weiterführung des Kyoto-Protokolls bis 2020 (Kyoto II). Kanada und Japan distanzieren sich von Kyoto II; sie wollen ihre Emissionen künftig auf freiwilliger Basis reduzieren. Die Kyoto-II-Staaten sind insgesamt für rund 14 Prozent des weltweiten CO2-Austosses verantwortlich. Entgegen den Erwartungen wurde die Aushandlung eines neuen Weltklimavertrages, der ab 2020 für Industrie- und Schwellenländer gelten soll, auf 2015 vertagt. Die Schweizer Delegation sah mit dem Ergebnis der Klimakonferenz gerade einmal das Minimalziel erreicht. Zufrieden zeigte sie sich über die Weiterführung des bis anhin einzigen verbindlichen Abkommens zur Treibhausgasreduktion, äusserte jedoch ihren Unmut über das mangelnde und wenig verbindliche Engagement anderer grosser Verursacher von Treibhausgasemissionen, neben Japan und Kanada namentlich die USA, China, Brasilien, Südafrika und Indien.

En décembre de l’année sous revue s’est tenue à Copenhague la Conférence de l’ONU sur le climat vouée à l’adoption d’une stratégie climatique internationale post-Kyoto. La rencontre n’a finalement débouché que sur un accord politique de principe, et non sur un traité énonçant des objectifs contraignants en matière de lutte contre le réchauffement et de réduction des émissions de CO2, comme le souhaitait une large majorité des participants, dont la Suisse. Dans la droite ligne de la stratégie proposée dans le projet de révision de la loi sur le CO2, le Conseil fédéral avait en effet donné mandat à Moritz Leuenberger de négocier un accord global comportant des objectifs de réduction concrets et obligatoires, assortis de mécanismes flexibles (par ex. l’échange de certificats d’émission) et d’un système de contrôle transparent. L’échec des négociations est principalement imputable au refus catégorique des Etats-Unis et de la Chine, les deux principaux pollueurs, d’entrer en matière sur des objectifs chiffrés invoquant des raisons économiques (en particulier, la récession). Les parties se sont toutefois accordées sur la nécessité d’agir contre les changements climatiques et ont entériné l’objectif de limiter à 2°C le réchauffement global (par rapport à l’ère préindustrielle), selon les recommandations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Le GIEC est parvenu à la conclusion que l’évolution du climat deviendrait incontrôlable si le réchauffement global excède 2°C (par rapport à l’ère préindustrielle).

Im Dezember läutete die Uno-Klimakonferenz in Bali die Verhandlungen über ein neues weltweites Klimaabkommen ein. Es soll 2013 in Kraft treten und das Kyoto-Protokoll von 1997 ersetzen, das 2012 ausläuft. Das Verhandlungsmandat der Schweiz lehnte sich stark an die Position der EU an, der Bundesrat hatte sich aber formell noch nicht definitiv auf ein Reduktionsziel festgelegt und auch nicht auf den Anteil der Massnahmen im Inland und Ausland. Die EU hatte angekündigt, sie wolle ihre Emissionen bis 2020 gegenüber dem Referenzjahr 1990 um 20% verringern oder gar um 30% falls andere Länder dabei mitziehen. Die Staaten konnten sich an der Klimakonferenz nicht darauf einigen, konkrete Reduktionsziele für Treibhausgase im Verhandlungsmandat festzuschreiben. Sie legten aber einen verbindlichen Zeitplan fest, der bis 2009 zu einem neuen globalen Klimaabkommen führen soll. Als besonderer Erfolg galt die Integration der Länder USA, China und Brasilien, die bei Kyoto nicht dabei gewesen sind.

La ville de Montréal a accueilli au mois de décembre la 11ème Conférence sur les parties à la convention sur le climat et la 1ère réunion des parties au Protocole de Kyoto, entré en vigueur le 16 février 2005. Les participants ont adopté formellement les modalités de mise en œuvre du Protocole, ce qu’il l’a rendu totalement opérationnel. Les règles pour le marché international des certificats de carbone ont été précisées. Les parties se sont entendues sur des améliorations à apporter au fonctionnement du « mécanisme pour un développement propre ». Cet instrument permet aux pays industrialisés de compenser partiellement leurs émissions en finançant des projets de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dans des pays en voie de développement. La conférence a également donné son feu vert à la mise en place du « mécanisme de mise en œuvre conjointe » qui permet aux pays industrialisés d’investir dans des pays en transition d’Europe centrale et orientale. Outre ces dispositions, les parties ont conclu un accord pour préparer l’après-Kyoto. 157 pays, dont la Suisse, ont accepté de lancer des négociations formelles, dès mai 2006, sur une nouvelle période d’engagement du Protocole de Kyoto (2013-2017). Les Etats-Unis, déjà non-signataires du Protocole de Kyoto (Avec l’Inde, la Chine, la Corée du Sud et l’Australie, les Etats-Unis ont signé un accord sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. À la différence du Protocole de Kyoto, il est non contraignant et ne comprend aucun calendrier), ont refusé d’y prendre part, mais ont accepté un « dialogue » informel pour limiter le réchauffement climatique.

La troisième Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ne parvint que partiellement à aplanir les divergences de vues entre les divers participants au sujet des objectifs chiffrés que les pays industrialisés se doivent d'atteindre en matière de lutte contre les gaz à effet de serre pour l'après an 2000. Ce demi succès ou échec du Sommet de Kyoto a en grande partie résulté du profond différend qui a continué à opposer l'Union européenne aux Etats-Unis: Si les Quinze proposèrent à nouveau de fixer une diminution de 15% des rejets de CO2 d'ici 2010, les Américains prêchèrent pour leur part pour une simple stabilisation, d'ici 2008 à 2012, des émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990, ceci afin de ne pas menacer la croissance économique. A ces positions vinrent en outre s'ajouter les propositions formulées par les petits Etats insulaires (-20% d'ici l'an 2005) et par le Japon (-5% d'ici 2008-2012). Face à de pareils intérêts contradictoires, il ne fallut pas moins de dix jours d'âpres négociations pour que les représentants des 159 Etats présents parviennent à débloquer la situation en s'entendant finalement sur un protocole contraignant pour les pays industrialisés aux termes duquel l'UE - mais également la Suisse - s'engagent à réduire leurs émissions de six gaz à effet de serre de 8% sur la période comprise entre 2008 et 2012, contre 7% pour les USA et 6% pour le Japon (soit une réduction moyenne de 5,2%). Malgré l'insistance des Etats-Unis quant à la nécessité d'associer également les pays en voie de développement à la lutte contre le réchauffement du climat, ces derniers ont cependant été exemptés de tout engagement, même volontaire, après que la Chine se fut vigoureusement élevée contre la prétention américaine. A l'issue de la conférence, les organisations non-gouvernementales de défense de l'environnement ont tiré un bilan très mitigé de la rencontre. Elles ont notamment jugé scandaleuse l'introduction d'une bourse aux gaz à effet de serre qui permettra aux pays ayant dépassé leur plafond d'émissions de racheter leur surplus à ceux qui seront restés en deçà de leur quota.
Quelques jours avant l'adoption du Protocole de Kyoto, la Suisse avait profité de la tribune qui lui était offerte pour plaider en faveur de l'adoption d'un accord contraignant basé sur le principe du pollueur-payeur en vertu duquel les pays industrialisés produisant le plus de CO2 par habitant se devraient de fournir les plus grands efforts de réduction. Parallèlement, la Confédération apporta son soutien à la position défendue par l'UE, tout en se déclarant elle-même prête à diminuer ses rejets de dioxyde de carbone de 10% d'ici l'an 2010, comme l'exige le projet de loi sur la réduction des émissions de CO2.

La deuxième Conférence des Etats parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques s'est déroulée à Genève dans le courant du mois de juillet. Après avoir réuni pendant plus d'une semaine les experts internationaux de quelque 150 pays qui se sont penchés sur le problème du réchauffement planétaire provoqué par les gaz à effet de serre, la rencontre s'est poursuivie à l'échelon ministériel. A cette occasion, les porte-parole de plusieurs pays industrialisés ont officiellement apporté leur soutien au second rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (IPCC) qui établit pour la première fois l'existence d'un lien entre les changements climatiques et l'activité humaine. Sur la base de cette constatation, de nombreux intervenants se sont déclarés en faveur de mesures supplémentaires afin que la lutte contre le réchauffement climatique puisse être renforcée. Néanmoins, ces déclarations d'intention en faveur d'une diminution des gaz à effet de serre après l'an 2000 ont continué à se heurter à de nombreuses réserves, voire à des oppositions, dont les principaux auteurs furent les pays producteurs de pétrole ainsi que la Chine et la Russie. Conséquence directe de ces multiples résistances, la déclaration ministérielle par laquelle s'est clos la conférence a été publiquement rejetée par quatorze Etats, pour la plupart producteurs de pétrole. Selon ce texte, les pays industrialisés s'engagent à négocier des réductions contraignantes et significatives des émissions de gaz à effet de serre pour le siècle prochain, sans pour autant préciser les buts à atteindre. Les nouveaux engagements devront être précisés d'ici à la 3e Conférence sur le climat qui aura lieu en 1997 à Tokyo.
Côté helvétique, la réunion de Genève sur les changements climatiques aura permis tant à la conseillère fédérale Ruth Dreifuss qu'à Philippe Roch, directeur de l'OFEFP, de confirmer le rôle pilote joué par la Confédération dans ce domaine, puisque tous deux ont affirmé que la Suisse sera sans doute en mesure de stabiliser ses émissions de gaz carbonique en l'an 2000 à leur niveau de 1990. Il est à relever qu'à l'heure où se déroulait la conférence, les autorités fédérales n'avaient pas encore fixé les objectifs à atteindre pour le siècle prochain. Cette lacune devait cependant être comblée dès la fin octobre avec la mise en consultation d'un projet de loi sur la réduction des émissions de CO2 prévoyant une diminution de 10% de celles-ci pour l'an 2010.

La première Conférence ministérielle de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques - signée par 122 Etats lors du Sommet de la terre de Rio en juin 1992 - s'est ouverte fin mars à Berlin. Ayant pour objectif principal de déterminer les moyens qu'entend prendre la communauté internationale pour lutter contre le réchauffement de la planète par la stabilisation, puis la réduction, dès l'an 2000, des gaz à effet de serre, la conférence n'a pas tardé à révéler d'importantes dissensions entre les participants. Intéressée au premier plan par le réchauffement planétaire, l'Association des petits Etats insulaires a proposé de fixer un niveau d'émissions de CO2 inférieur de 20% à celui de 1990 à l'horizon de l'an 2005. Bien que repris par l'Inde, la Chine et le Brésil, ce scénario ambitieux - auquel la majorité des pays du tiers-monde ne tarda pas à se rallier - ne fut pas sans contraster avec l'attitude divisée des pays industrialisés: si l'Union européenne accepta de considérer la proposition des pays en développement comme base de discussion, les Etats-Unis, le Japon et le Canada montrèrent en revanche de fortes réticences à l'égard d'un renforcement des objectifs de la convention. Emmenée par la conseillère fédérale Ruth Dreifuss, la délégation helvétique se prononça pour sa part en faveur de l'adoption d'un mandat de négociations en vue de la signature d'un protocole sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre après l'an 2000, sans pour autant mentionner de buts précis. C'est précisément par l'adoption d'un mandat de négociations guère plus contraignant que la Conférence de Berlin s'est soldée, à la grande déception des organisations de protection de l'environnement. Le protocole résultant des futures négociations devrait dès lors être adopté à l'occasion de la prochaine conférence ministérielle qui se tiendra à Tokyo en 1997.