Au mois de mars 2016, le Conseil national et le Conseil des Etats ont tous deux pris acte du rapport de politique extérieure 2015. Le compte-rendu fait écho aux quatre axes stratégiques définis dans le cadre de la stratégie de politique étrangère 2012-2015 – soit les relations avec les Etats voisins, les relations avec l'UE, la stabilité en Europe et dans le monde, ainsi que les partenariats stratégiques extra-européens et la gouvernance mondiale.
Durant l'année écoulée, la politique extérieure de la Suisse avait pour thème prioritaire l'engagement en faveur des droits de l'Homme et du droit international à l'échelle mondiale. A cet effet, le rapport fait état de violations graves dans de nombreuses régions du monde, et notamment dans le contexte des guerres en Syrie, en Irak ou au Soudan du Sud. Le compte-rendu souligne également l'importance du maintien de bonnes relations avec les pays voisins. A ce titre, sont par exemple évoquées des avancées majeures en ce qui concerne le processus de mise en œuvre de l'article 121a Cst., le domaine de la migration, les questions de fiscalité ou l'épineux dossier de l'aéroport Bâle-Mulhouse. S'inscrivant à la suite de la votation du 9 février 2014, les relations entre la Suisse et l'UE se sont, de manière générale, concentrées sur la recherche d'une solution qui permette à la fois le maintien de la voie bilatérale et l'application du nouvel article constitutionnel. En décembre 2015, le Conseil fédéral a ainsi réaffirmé sa volonté de parvenir à une entente avec le voisin européen, afin de sauvegarder l'ALCP. Les négociations relatives à un éventuel accord institutionnel ont en outre été relancées. En ce qui concerne la stabilité en Europe et dans le monde, la Suisse a une nouvelle fois œuvré en faveur de la promotion de la paix, que ce soit en Syrie, face à la montée en puissance de l'organisation "Etat islamique", au Yémen, en Libye ou en Ukraine sous la bannière de l'OSCE. La Suisse a par ailleurs contribué activement à la mise sur pied de l'Agenda 2030 de développement durable, adopté à l'ONU au mois de septembre 2015. Nous noterons finalement qu'un chapitre du présent rapport est consacré à la réponse du Conseil fédéral au postulat Aeschi (udc, ZG), "La Suisse à l'heure de l'Asie".

Josef Ostermayer, ministre autrichien de l’Art, de la Culture, de la Constitution et des Médias a été accueilli à Berne par le conseiller fédéral Alain Berset. Lors de cette rencontre, il a été convenu d'institutionnaliser un échange entre les deux pays en matière de politique culturelle. Il a aussi été question de la participation de la Suisse aux programmes MEDIA et Europe Créative de l'UE, compromise depuis l'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse.

Im Januar traf Bundespräsidentin Micheline Calmy-Rey bei einem Besuch in Berlin Bundeskanzlerin Angela Merkel. Im Zentrum der Gespräche stand die Schweizer Haltung zum Steuerstreit mit der EU und zum bilateralen Weg. Ebenfalls traf sich Calmy-Rey mit Bundespräsident Christian Wulff, mit dem deutschen Aussenminister Guido Westerwelle sowie mit Wirtschaftsminister Rainer Brüderle. Anfang Februar folgte die Aussenministerin der Einladung Ungarns und traf in Budapest den ungarischen Staatspräsidenten Pál Schmitt sowie den Aussenminister János Martonyi. Da Ungarn damals die EU präsidierte, standen die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU im Zentrum des Besuchs. Der Bilateralismus mit der EU war ebenfalls ein zentraler Bestandteil der Gespräche, welche Bundespräsidentin Calmy-Rey im Februar in Brüssel mit dem Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, mit EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso sowie mit dem Präsidenten des Europäischen Parlaments Jerzy Buzek führte. Im selben Monat stattete die Bundesrätin dem spanischen König Juan Carlos I. einen offiziellen Besuch ab. Das Treffen diente unter anderem der Vorbereitung des königlichen Besuchs in der Schweiz im Mai. Im März stattete die Bundespräsidentin Aserbaidschan einen offiziellen Besuch ab. Anfang April weilte sie zur Eröffnung der Schweizer Botschaft in Eriwan, der Hauptstadt Armeniens. Mitte desselben Monats traf die Bundespräsidentin in Wien den österreichischen Bundespräsidenten Heinz Fischer sowie Bundeskanzler Werner Faymann. Sie nutzte zudem die Gelegenheit für einen Besuch beim Direktor der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEA). Ende Mai besuchte die Aussenministerin in Tiflis die politische Führung Georgiens. Anfang Juni wurde sie vom italienischen Premierminister Silvio Berlusconi in Rom empfangen, mit welchem sie vor allem über Steuerfragen diskutierte. Dabei drückte sie ihr Missfallen über die italienische Haltung im Steuerstreit aus. Italien hatte die Schweiz aufgrund ihres Steuerregimes auf eine schwarze Liste gesetzt und übte insbesondere auf den Tessiner Finanzplatz Druck aus. Mitte des Monats stattete die Bundesrätin Polen einen offiziellen Besuch ab, welches Anfang Juni von Ungarn die EU-Ratspräsidentschaft übernommen hatte. Dementsprechend stand wiederum das Verhältnis Schweiz-EU im Zentrum des Gesprächs. Ende Juni besuchte Micheline Calmy-Rey aufgrund des 100-jährigen Jubiläums der diplomatischen Beziehungen zwischen Rumänien und der Schweiz Bukarest. Zusammen mit Bundesrat Schneider-Ammann traf die Bundespräsidentin Mitte Juli den russischen Präsidenten Dimitri Medwedew zwecks Einweihung einer Zement-Fabrik von Holcim im russischen Kolomna. Dabei wurden diverse bilaterale und multilaterale Fragen diskutiert. Anfang August bereiste die EDA-Chefin Kenia und besuchte dabei ein UNHCR-Flüchtlingslager, welches mehrere hunderttausend Menschen beherbergt, die das von einer schweren Hungersnot betroffene Gebiet am Horn von Afrika verlassen mussten. In Vaduz traf Micheline Calmy-Rey Ende September am traditionellen Vierländertreffen die deutschen und österreichischen Bundespräsidenten Christian Wulff und Heinz Fischer sowie Fürst Alois von Liechtenstein. Ebenfalls Ende September nahm sie in Tunis am Task-Force-Treffen EU-Tunesien teil, das die europäischen Unterstützungsmöglichkeiten für eine nachhaltige Demokratisierung des Landes aufzeigen sollte. Auf Einladung der Aussenpolitischen Kommission des Europäischen Parlaments besuchte Micheline Calmy-Rey im Oktober Brüssel und erläuterte dem Parlament die Ziele der Schweizer Aussenpolitik. Mitte November stattete die Magistratin Kroatien einen offiziellen Besuch ab und wurde in Zagreb vom kroatischen Präsidenten Ivo Josipovic empfangen. Ebenfalls im November reiste sie nach Serbien, wo sie mit der politischen Führung des Landes zusammentraf. Den letzten Besuch im Ausland in ihrem Amtsjahr als Bundespräsidentin stattete Micheline Calmy-Rey der Türkei ab, wo sie in Ankara Präsident Abdullah Gül traf.

Au mois de mars, Pascal Couchepin, chef du département de l’intérieur, a été invité à Linz (Autriche), ville européenne de la culture durant l’année sous revue, pour un symposium intitulé « Extra Europa ». Il a pu y faire part de l’expérience helvétique et a rencontré le président autrichien, Heinz Fischer. Il a également lancé une polémique en Suisse en proposant d’ouvrir un débat sur les avantages et les inconvénients d’une adhésion de la Suisse à l’UE. En Suisse, ses propos n’ont reçu un écho positif que de la part du parti socialiste. Les libéraux-radicaux et les démocrates-chrétiens ont estimé que ce n’était pas le moment de poser la question et se sont montrés satisfaits des bilatérales, tandis que l’UDC a fermement condamné des propos jugés « eurofanatiques ». En mars encore, il s’est rendu en Russie pour une visite de quatre jours. Il a rencontré les ministres russes de la culture et de la science, Alexander Avdejev et Andrei Fushenko, et a participé à une conférence du Conseil de l’Europe sur la thématique de la cohésion sociale. Il a finalement signé une déclaration d’intention en vue d’une collaboration renforcée dans le domaine de la culture.

Après quatre années, les négociations sectorielles avec l’UE ont trouvé leur conclusion au niveau politique au mois de décembre à Vienne. La volonté de l’Angleterre, puis surtout de l’Autriche, d’aboutir à un compromis avant la fin de leur période de présidence de l’Union a constitué un élément important de cet aboutissement. En début d’année, le domaine des transports a été le principal objet de litige, rapport au coût estimé trop élevé par l’UE de la taxe poids lourds. Les ministres des Affaires étrangères des Quinze ont également exigé plus de souplesse de la part de la Suisse dans les dossiers de la libre circulation des personnes (statut des saisonniers), de l’agriculture (plus grande ouverture aux produits de l’UE) et des allocations chômage. Un coup de frein important a été enregistré au mois de mars avec le veto de l’Allemagne sur le compromis des transports. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger et le commissaire européen Neil Kinnock s’étaient pourtant mis d’accord à Kloten (ZH) à la fin du mois de janvier. Mais l’Allemagne a complètement contesté les bases du calcul du montant de la taxe poids lourds. Suite à ce blocage, les ministres des affaires étrangères de l’UE n’ont pas traité à la fin d’avril le point des bilatérales avec la Suisse, comme il était initialement prévu. Malgré ceci, les négociateurs suisses et européens sont parvenus en juin à un accord sur la libre circulation des personnes et sur l’agriculture. Concernant le premier point, la Suisse a surtout accepté de revoir sa position sur l’attribution des prestations de l’assurance chômage pour les travailleurs étrangers de courte durée. Ce faisant, elle a vaincu les principales réticences de l’Espagne et du Portugal. Sur le second point, elle a accepté la libéralisation du marché du fromage.

Deux semaines plus tard, les principales divergences ont été éliminées et ont ouvert la voie à une première conclusion générale. Celle-ci restait toutefois conditionnée à l’acceptation du compromis de Kloten par les Quinze et à la résolution de problèmes institutionnels ou techniques comme celui de l’appellation «Champagne» (revendiquée par la France et les vignerons d’un petit village vaudois) ou de la viande séchée des Grisons (conflit sur la question des règles d’origine). Dans cette optique, l’acceptation par le peuple de la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) et du financement des transversales alpines (NLFA) ont fourni des arguments de poids à cette conclusion politique. De plus, l’arrivée au pouvoir de la gauche en Allemagne a fait tomber le veto qui bloquait le dossier des transports, lui apportant même un soutien conséquent. La Suisse a toutefois dû faire encore quelques concessions pour que soit définitivement clos le chapitre des transports.

Après la conclusion de ce point qui était de loin le plus sensible, une véritable course contre la montre s’est engagée afin de conclure les bilatérales avant la fin de l’année. L’Autriche, présidente de l’UE pour le deuxième semestre 1998, s’est montrée particulièrement déterminée à ce sujet. Une opposition tactique de la France sur le transport aérien a toutefois failli renvoyer la conclusion à 1999. Multipliant les réunions ministérielles et diplomatiques, les partenaires ont toutefois réussi à s’entendre à l’occasion du sommet européen de Vienne. La Suisse a encore concédé certains points marginaux dans la libre circulation des personnes. Par exemple, les ressortissants de l’UE déjà occupés en territoire helvétique ne seront pas concernés par les diverses restrictions et le calcul des contingents. La période transitoire de deux ans assurant une priorité aux travailleurs domiciliés dans le pays a toutefois pu être maintenue. Berne a par contre lâché du lest dans l’agriculture. L’ouverture aux produits communautaires (notamment fraises, tomates, vins doux) a été augmentée d’une valeur commerciale de quelques 100 millions de francs. L’interdiction pour les vignerons de Champagne (VD) d’utiliser ce nom a également été entérinée. Concernant la viande séchée des Grisons fabriquée avec de la viande argentine, les concessions ont été liées à la levée de l’embargo de certains pays de l’UE (suite à la maladie de la vache folle) sur l’importation de viande bovine suisse. En contrepartie, la Suisse a entre autres pu obtenir les 5e et 7e libertés dans le transport aérien. Malgré un dernier baroud d’honneur du Portugal, les négociations ont été définitivement conclues au niveau politique au soir du 11 décembre. Il faut rappeler que la clause «guillotine», exigée par l’UE, suppose que les sept dossiers constituent un paquet et ne pourront être traités séparément. Le Conseil fédéral a d’ailleurs communiqué qu’ils seront présentés comme tels dans l’arrêté fédéral y relatif. Des mesures d’accompagnement, concernant notamment le dumping salarial, feront partie d’un paquet distinct. Au lendemain de l’accord, les Démocrates suisses et la Lega ont annoncé le lancement d’un référendum contres les bilatérales.

L’UE a élevé la voix afin que la Suisse coopère davantage à la lutte contre la contrebande de cigarettes. Selon les Quinze, la Confédération sert de plaque tournante à un trafic qui prétérite ses intérêts dans la lutte contre la fraude au budget européen. Un accord a été signé en début d’année entre Berne et Bruxelles afin d’améliorer la coopération entre les administrations douanières, mais les effets tardent trop à se faire sentir selon la Commission européenne. Par ailleurs, la Suisse, l’Autriche, l’Italie, l’Allemagne et la France se sont rencontrés dans le Vorarlberg autrichien pour tenter de rapprocher leur politique de sécurité. Lors de cette réunion ministérielle à laquelle a participé le conseiller fédéral Arnold Koller, il a également été question des problèmes liés à l’asile, au Kosovo et de la place de la Confédération au sein de l’espace Schengen. A cet égard, il a été convenu unilatéralement de créer un groupe chargé d’élaborer une solution pour que la Suisse adhère à Schengen sans faire partie de l’UE, comme c’est le cas pour l’Islande et la Norvège. Avec l’entrée en vigueur de l’espace Schengen en début d’année, la Suisse s’est trouvée encore davantage isolée en Europe.

Regroupant l'ensemble des pays membres de l'Union européenne (UE) ainsi que cinq des sept pays de l'AELE, le traité sur l'Espace économique européen (EEE) est entré en vigueur le 1er janvier 1994. Exclue de l'EEE en raison de la votation du 6 décembre 1992, la Suisse a cependant obtenu un statut d'observateur au sein de la Commission parlementaire mixte de l'EEE. Cette instance consultative, qui a été constituée en début d'année, a pour but de favoriser le fonctionnement et le développement de l'EEE. En raison de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande, puis de la Suède à l'Union européenne, la portée du traité sur l'EEE a cependant singulièrement diminué. Réunis en fin d'année, les ministres des affaires étrangères des 17 pays y participant ont néanmoins réaffirmé leur volonté de coopérer au sein du plus grand marché intégré du monde. Les effectifs de son secrétariat bruxellois seront toutefois réduits.

Suite au retrait officiel, au mois de décembre, de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède pour cause d'adhésion à l'Union européenne, l'AELE est entrée dans une phase de grande incertitude quant à son avenir. Réunis à Genève en fin d'année, les ministres du commerce extérieur des sept pays membres de l'AELE ont adopté un budget de transition de CHF 28.7 millions jusqu'à fin juin 1995, date à laquelle l'Association se retrouvera avec quatre membres: la Suisse, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein. Selon toute vraisemblance, les activités liées à l'AELE redimensionnée devraient demeurer à Genève avec un secrétariat réduit dont l'évaluation des besoins futurs a été confiée à un groupe de travail. En revanche, les activités concernant l'EEE devraient être concentrées à Bruxelles. Une commission fera rapport à fin 1995 sur la future organisation de l'Association. D'ici là, la structure juridique de l'AELE ne variera pas. Avec la demande d'adhésion de la Slovénie, l'avenir de l'institution paraît de plus en plus être lié à son élargissement vers les pays d'Europe Centrale et Orientale qui pourraient l'utiliser comme lieu de transition vers l'Union européenne.

L'avènement de l'Europe des Quinze - de par l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande, puis de la Suède - a considérablement modifié le paysage politique et économique européen. Egalement candidate à l'entrée au sein de l'UE, la Norvège a cependant refusé d'y adhérer lors du vote populaire qui s'est déroulé fin novembre.

Lors d'une rencontre trilatérale avec ses homologues allemand et autrichien, le chef du DFEP a abordé le sujet des négociations bilatérales entre la Suisse et l'UE ainsi que le processus d'intégration européenne de façon plus générale.

De façon générale, le traité de l'EEE a été accueilli plutôt favorablement par la classe politique et les milieux économiques. Au mois de mars, le Vorort avait annoncé qu'il jugeait, au vu de l'état des négociations, que le projet d'accord lui paraissait trop déséquilibré et qu'il était assimilable à une adhésion à la CE sans la participation aux décisions. A l'occasion de la signature du traité, l'association patronale a cependant exprimé sa satisfaction concernant la partie économique de l'accord. Par contre, sur le volet institutionnel, le traité ne peut être pour elle qu'une solution transitoire; c'est pourquoi elle le considère comme "une étape utile et acceptable vers une adhésion totale". Pour l'Association suisse des banquiers (ASB), l'absence d'une véritable participation à l'élaboration et à l'application de la législation européenne pose plus rapidement que prévu la question d'une éventuelle adhésion de la Suisse à la CE. La Société suisse des industries chimiques a critiqué le traité de l'EEE en raison du droit de codécision insuffisant pour les pays de l'AELE. Une adhésion pure et simple à la Communauté lui paraît préférable. L'Union suisse des arts et métiers (USAM), qui avait émis plusieurs réserves à l'égard de l'EEE, a réagi avec scepticisme en critiquant notamment l'absence d'un véritable droit de coopération dans le domaine institutionnel. Soulignant la bonne protection des consommateurs en vigueur dans la CE, le Forum suisse des consommatrices (KF) approuve pleinement le traité de l'EEE. Pour l'Union syndicale suisse (USS), la demande d'adhésion devrait se faire au début de l'année 1992, en collaboration avec l'Autriche, la Suède et probablement la Finlande. Tout en s'opposant radicalement à l'adhésion à la CE, l'Union suisse des paysans (USP) a approuvé prudemment le traité en se réjouissant que l'agriculture soit restée en dehors des négociations, mais craint que le choix d'adhérer à la CE ne prenne rapidement le dessus.

Sur le plan institutionnel, les objectifs initiaux de la Suisse n'ont pas été entièrement satisfaits. La CE préserve pleinement son autonomie de décision, les membres de l'AELE n'auront donc pas de droit de codécision pour le développement futur de l'EEE; ils seront toutefois consultés et informés de l'évolution du droit de l'EEE en participant aux commissions d'experts dans les domaines importants. Chaque pays de l'AELE dispose bien d'un droit de veto pour la reprise de toute nouvelle règle communautaire adoptée par la CE. Mais au cas où les pays de l'AELE refuseraient une nouvelle loi communautaire et que cela leur procurerait un avantage concurrentiel, la CE aura la possibilité de suspendre le domaine concerné du traité de l'EEE; les entreprises de l'AELE spécialisées dans ce domaine seraient ainsi exclues du grand marché européen. Etant donné les limites d'application du droit de veto des pays de l'AELE dans le processus décisionnel de l’EEE, de nombreux observateurs ont souligné le caractère déséquilibré du traité, voire même la satellisation programmée des pays de l'AELE. Ce déséquilibre institutionnel en faveur de la CE représente une des principales raisons qui a incité la Suède et l'Autriche à poser une demande d'adhésion.