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Die ausserparlamentarische, sprich gesellschaftliche Debatte im Sektor Raumplanung des Jahres 2019 drehte sich in den Printmedien vor allem um die Probleme der Kantone bei der Umsetzung des neuen Raumplanungsgesetzes (RPG). Dies vor allem deshalb, weil der Bundesrat im Frühling 2019 einen Einzonungsstopp verhängte, der nicht weniger als acht Kantone betraf. Bereits Mitte Februar 2019, nur wenige Tage nach der klaren Ablehnung der «Zersiedelungsinitiative» der Jungen Grünen, berichteten Tages-Anzeiger und Aargauer Zeitung von den Absichten des Bundesrates, fünf Kantone mit einem Einzonungsstopp zu belegen. Aufgrund des 2013 per Volksabstimmung angenommenen RPG mussten alle Kantone bis Ende April 2019 ihren revidierten Richtplan genehmigen lassen. Auch sollte bis dann überall die Einführung einer Mehrwertabgabe abgeschlossen sein. Beide Massnahmen dienen der Verkleinerung der Bauzonen und dem verdichteten Bauen darin. Im April folgte dann die definitive Entscheidung, dass wegen fehlender Mehrwertabschöpfungsregelung für die Kantone Genf, Luzern, Schwyz, Zug und Zürich ab sofort ein Einzonungsstopp gelte. Dazu kamen dann ein paar Tage später die Kantone Glarus, Obwalden und Tessin, deren Richtpläne nicht fristgerecht eingereicht worden waren. In quasi letzter Minute genehmigt wurden dagegen die Richtpläne von Baselland, Jura, Freiburg, Wallis und Zug; zudem wurde die Aufhebung des Einzonungsstopps für Zug in Aussicht gestellt, sobald die Volksabstimmung über die Regelung der Mehrwertabgabe am 19. Mai 2019 vorbei sein und die Regelung in Kraft treten würde. In der Tat nahm das Zuger Wahlvolk die Teilrevision seines Planungs- und Baugesetzes klar mit 67 Prozent Ja-Stimmen an. Der Einzonungsstopp für Luzern wurde schliesslich im November 2019 aufgehoben, da der Kanton seine Mehrwertabgabe mittlerweile bundesrechtskonform angepasst hatte.

Genehmigung kantonaler Richtpläne nach Inkrafttreten der RPG-Revision
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

In Erfüllung des Postulats Hêche (sp, JU), das einen Bericht über die Rolle der bundesnahen Unternehmen bei der Entwicklung der Berggebiete und der ländlichen Regionen gefordert hatte, wertete der Bund die Anzahl Arbeitsplätze und das regionale Engagement bundesnaher Unternehmen sowie verschiedene Kennzahlen zu Dienstleistungen im Bereich Beschaffung und Grundversorgung aus. Aufgrund der gewählten Untersuchungsebene der Kantone wurden Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Graubünden, Tessin, Wallis, Neuenburg und Jura als «Berggebiete und ländliche Räume» definiert und waren Gegenstand der Untersuchung. So flossen ländliche Gebiete in anderen Kantonen, etwa solche in Bern, nicht in die Untersuchung mit ein, womit die Untersuchungseinheit nicht deckungsgleich ist mit derjenigen im Bericht «Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete». Der Bericht zum Postulat Hêche folgert, dass sich in den untersuchten Kantonen wichtige Standorte bundesnaher Betriebe befinden und es in Bezug auf den erfolgten Stellenabbau keine Benachteiligung für ländliche Räume und Berggebiete im Vergleich zu städtischeren Gebieten gebe. Ferner würden sich die Unternehmen bereits zum aktuellen Zeitpunkt erheblich und gezielt für die Entwicklung der Berggebiete und ländlichen Räume einsetzen. Aufgrund dessen sah der Bundesrat keinen Handlungsbedarf zur Anpassung der strategischen Ziele oder zum Beschluss neuer Massnahmen.

Entreprises fédérales contribuent au développement des régions de montagne et des espaces ruraux(Po. 16.3460)

Im Jahr 2018 genehmigte der Bundesrat Richtplananpassungen von insgesamt sechs Kantonen. Nachdem in den drei vergangenen Jahren bereits neun Kantone ihre Richtpläne angepasst hatten und somit von den mit der Revision des Raumplanungsrechts in Kraft getretenen Übergangsbestimmungen befreit worden waren, entfiel neu auch für die Kantone Nidwalden, Waadt, Appenzell Innerrhoden, Thurgau, Appenzell Ausserrhoden und Solothurn die Pflicht, bei künftigen Einzonungen zeitgleich eine entsprechende Fläche kompensieren zu müssen.
In ihren Richtplänen gingen die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Solothurn, Thurgau und Waadt von einer Bevölkerungsentwicklung aus, die unterhalb des Szenario «Hoch» des BFS aus dem Jahr 2015 zu liegen kommt. Auf der anderen Seite planten die Kantone Appenzell Innerrhoden und Nidwalden ihren Bauzonenbedarf der nächsten Jahre unter Annahme des hohen Bevölkerungsszenarios. Appenzell Innerrhoden plante gar in zwei Varianten; neben dem Szenario «Hoch» des BFS präsentierte der Kanton ein noch höheres Wachstumsszenario. Der Bundesrat erinnerte den Kanton in seiner Antwort auf den Richtplan daran, dass ein grösseres Siedlungsgebiet erst dann beansprucht werden dürfe, wenn das vorhergesagte Szenario auch tatsächlich eintrifft. Die Kantone Nidwalden und Solothurn können ihren Bauzonenbedarf für die nächsten 15 Jahre voraussichtlich mit bestehenden Zonen abdecken. In den Kantonen Thurgau und Waadt könnten fallweise Einzonungen nötig werden. Auch auf das Bevölkerungsszenario «Hoch» des BFS (2015) gestützt wird der Kanton Appenzell Innerrhoden seine bestehenden Bauzonen in den nächsten 15 Jahren wohl nicht auslasten (96.6%). Mit dem angepassten Richtplan beauftragte der Kanton deswegen die Gemeinden, wo nötig Auszonungen zu prüfen. Ferner besteht für den Kanton bei neuen Einzonungen nach wie vor eine Kompensationspflicht. Auch der Kanton Appenzell Ausserrhoden wird mit dem von ihm gewählten Szenario «Mittel-Plus» seine bestehenden Bauzonen nicht gänzlich auslasten (99.2%), weswegen auch dort Auszonungen notwendig werden könnten.

Genehmigung kantonaler Richtpläne nach Inkrafttreten der RPG-Revision
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Auch die Kantone Aargau, Schwyz, Uri und St. Gallen dürfen künftig wieder Einzonungen vornehmen, ohne zeitgleich eine entsprechende Fläche auszonen zu müssen. Im Jahr 2017 genehmigte der Bundesrat die überarbeiteten Richtpläne dieser vier Kantone, womit auch für sie die Übergangsbestimmungen zum revidierten Raumplanungsgesetz nicht länger gelten. In ihren Richtplänen gingen die Kantone Aargau, Schwyz und Uri von einer hohen Bevölkerungszunahme aus, während sich der Kanton St. Gallen in seiner Richtplanung auf eine Bevölkerungsentwicklung nach dem Szenario «mittel» stützte. Der Bundesrat wies insbesondere den Kanton Uri an, die Bevölkerungsentwicklung eng zu verfolgen, da die Bauzonen im Kanton bereits zum gegebenen Zeitpunkt überdimensioniert waren. Sollte sich die Bevölkerung also anhand eines mittleren oder gar tiefen Szenarios weiterentwickeln, würde sich die Auslastung weiter verschlechtern und womöglich grössere Rückzonungen nötig werden.

Genehmigung kantonaler Richtpläne nach Inkrafttreten der RPG-Revision
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Mit dem 2013 an der Urne befürworteten Raumplanungsgesetz (RPG) waren die Kantone beauftragt worden, innert fünf Jahren ihre Richtpläne zu überarbeiten. Bis zur Genehmigung der kantonalen Richtpläne durch den Bund sieht das Gesetz ein Bauzonenmoratorium vor; eine neue Einzonung verlangt demnach die gleichzeitige Auszonung einer mindestens gleich grossen Fläche. Das Bundesgericht kam in seinem Urteil zum Bauzonenmoratorium vom Oktober 2015 zum Schluss, dass den Kantonen wenig Spielraum bleibe, um ein solches zu umgehen. Konkret hatte sich die oberste Gerichtsinstanz mit dem Thema zu beschäftigen, weil das Freiburger Kantonsgericht im Vorjahr die Einzonung einer grossen Parzelle bewilligt hatte und nun umstritten war, ob das Moratorium auch für Beschwerdefälle gelte, die vor Inkrafttreten des Gesetzes bereits hängig waren. Das Bundesgericht vertrat die Ansicht, dass viele Kantone, der Kanton Freiburg eingeschlossen, über zu grosse Bauzonen verfügten und es absehbar sei, dass die Behörden in naher Zukunft etliche Rückzonungen beschliessen müssten, was in der Regel teuer und schwer durchsetzbar sei. Das im Gesetz statuierte Moratorium sei von überwiegendem öffentlichem Interesse und gelte demnach auch für diese Fälle.

Im Mai des Folgejahres bewertete das Bundesgericht auch eine Neueinzonung ohne entsprechende zeitgleiche Auszonung im Kanton Waadt als unzulässig. Die Waadtländer Behörden hatten die Neueinzonung als dringlich eingestuft – was eine Aufschiebung der notwendigen Auszonung möglich machen würde –, da mit einer Unternehmensexpansion zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen werden könnten. Das Bundesgericht vertrat die Ansicht, dass Einzonungen aus diesen Gründen nicht in jedem Fall als dringlich bewertet werden können und verneinte im konkreten Fall die Dringlichkeit.

Urteil zu Bauzonenmoratorium

Eine von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz und Pro Natura verfasste Studie, welche die Baulandreserven der Kantone Jura, Neuenburg, Schaffhausen und Wallis unter die Lupe genommen hatte, kam im März 2015 zu alarmierenden Befunden. In den vier Kantonen, die im gesamtschweizerischen Vergleich am meisten Bauland horteten, befänden sich insgesamt rund 340 ha Bauland in streng geschützten Biotopen, was ungefähr 500 Fussballfeldern entspreche. Allein im Kanton Wallis seien 290 ha Bauland in dieser sogenannten „roten Zone” zu finden. Ferner überschneide sich in den vier untersuchten Kantonen im Vergleich zu den „roten Zonen” beinahe das Zehnfache an Bauland mit Landschaften und Naturdenkmälern von nationaler Bedeutung, den sogenannten BLN-Gebieten. Die Verbände forderten die Kantone auf, die ökologisch schädlichsten Bauzonen rasch zu beseitigen.
Mit den Zahlen der Studie konfrontiert relativierten die kantonalen Verantwortlichen diese zwar aufgrund der nicht ganz aktuellen Datenlage, zeigten aber dennoch Verständnis für das Anliegen der Naturschutzverbände. Die sich in der roten Zone befindenden Baulandreserven seien zu überprüfen und gegebenenfalls zurückzuzonen, so etwa die Walliser Dienststelle für Raumplanung. Das Wallis sei jedoch „reich an Landschaften von aussergewöhnlicher Schönheit und Vielfalt” – ein Viertel des Kantonsgebietes gehöre zum Bundesinventar für Landschaften und Naturdenkmäler (BLN). Da seien Konflikte nicht zu vermeiden.

Gemäss Studie liegen viele Bauzonen in Schutzgebieten (2015)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Im Herbst präsentierte die Regierungskonferenz der Gebirgskantone ihre räumliche Strategie der alpin geprägten Räume in der Schweiz. Darin brachten die sieben Kantone Glarus, Graubünden, Nidwalden, Obwalden, Tessin, Uri und Wallis Vorschläge zur Konkretisierung des Raumkonzepts Schweiz ein, dessen Strategie für den Alpinraum ihrer Ansicht nach zu wenig differenziert ausgefallen war. In Erhalt und Nutzung natürlicher Ressourcen, der Stärkung der alpinen Zentren, der verbesserten Erschliessung mit Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur sowie im Ausbau und der optimierten Nutzung der Wasserkraft sehen die Gebirgskantone die vier vordringlichsten Handlungsfelder zur erfolgreichen Entwicklung des Alpenraums.

räumliche Strategie der alpin geprägten Räume in der Schweiz

Ende August eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zur Revision der Raumplanungsverordnung, zum Erlass der neuen technischen Bauzonenrichtlinien sowie zur Ergänzung des Leitfadens für die kantonale Richtplanung. Die Änderungen erfolgten in erster Linie in Reaktion auf die Annahme des revidierten RPG bei der Volksabstimmung vom Frühjahr sowie in Umsetzung der parlamentarischen Initiative Darbellay (cvp, VS) betreffend Lockerung der Bestimmungen zur Pferdehaltung in der Landwirtschaftszone (siehe oben). Die Reduktion der Bauzonen auf maximal den Bedarf der nächsten 15 Jahre soll laut bundesrätlichem Entwurf auf kantonaler statt auf lokaler Ebene umgesetzt werden. Im Falle einer Auslastungsquote von unter 95% wären die Kantone verpflichtet, Rückzonungen vorzunehmen. Zeitgleich publizierte das Bundesamt für Raumentwicklung erste offizielle, provisorische Zahlen zur Auslastung der Bauzonen in den Kantonen. Gemäss der Bauzonen-Statistik 2012 des ARE wird die Auslastung in den Kantonen Jura, Neuenburg, Schaffhausen und Wallis in 15 Jahren voraussichtlich weniger als 95% ausmachen, womit insbesondere diese Kantone Rückzonungen zu befürchten hätten. Die Auslastungsziffern beruhten auf einer Schätzung der Bevölkerungsentwicklung des Bundesamts für Statistik (BFS), wobei das Szenario „hoch“ gewählt worden war (9 Mio. Einwohner im Jahr 2027). Bei einem mittleren Bevölkerungswachstum müssten mehr als 10 Kantone mit Rückzonungen rechnen. Ferner sollen laut der Vernehmlassungsvorlage bis zur Anpassung der kantonalen Richtpläne und im Sinne eines Bauzonenmoratoriums neue Einzonungen durch entsprechende Auszonungen kompensiert werden, wobei für öffentliche Gebäude sowie Vorhaben von kantonaler Bedeutung Ausnahmen gelten. Betreffend Höhe der finanziellen Entschädigung bei Rückzonungen verzichtete der Bundesrat auf die Festlegung von Kennwerten. In ihren Vernehmlassungsantworten äusserten gewichtige Stellungnehmer grundsätzliche Vorbehalte zum Verordnungsentwurf des Bundesrates. Die kantonalen Baudirektoren beanstandeten die Missachtung der kantonalen Zuständigkeiten in der Raumplanung, den hohen bürokratischen Aufwand sowie die auf dem Bevölkerungsszenario des BFS beruhende Bauzonen-Statistik. Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) forderte, Kantone müssten auf eigene Zahlen zur Bevölkerungsentwicklung zurückgreifen können. Auf der anderen Seite hatte die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz im Vorfeld bei mindestens der Hälfte der Kantone Rückzonungsbedarf geortet und kritisierte entsprechend die Wahl des Bevölkerungs-Szenarios durch das zuständige Bundesamt. Gewichtige Vertreter wie die SVP, Economiesuisse und der Schweizerischer Ingenieur- und Architektenverein (SIA) lehnten die Vorlage komplett ab. Sie missbilligten unter anderem die fehlende Berücksichtigung wirtschaftlicher Überlegungen, die Überregulierung sowie den mangelnden Praxisbezug. Auch die Fachorganisationen für Pferdezucht und Pferdesport überzeugte der Verordnungsentwurf nicht. Sie bezweifelten, ob die vorgesehenen Bestimmungen die heutige Praxis tatsächlich erleichtern würden. Das urbane Genf zeigte sich als einer der wenigen Kantone mit der geplanten Umsetzung zufrieden und stellte sich hinter eine stärkere Zentralisierung der Umsetzungskontrolle durch den Bund.

Revision der Raumplanungsverordnung (RPV)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Das Abstimmungsergebnis vom 3. März fiel mit 62,9% Ja-Stimmen bei einer Stimmbeteiligung von 46,5% klar zu Gunsten der RPG-Revision aus. Einzig der Kanton Wallis stand mit einer äusserst tiefen Zustimmungsrate von 19,6% geschlossen und deutlich für ein Nein ein. Gegen die Vorlage stellten sich darüber hinaus mit Gros-de-Vaud und Aigle zwei Bezirke im Kanton Waadt, das nördliche Tessin, das Obersimmental im Kanton Bern und die Bernina-Region im Bündnerland. Alle anderen Bezirke sprachen sich mehrheitlich für die Revision aus. Auch die Kantone Jura (62,8%), Neuenburg (67,7%) und Schaffhausen (63,2%), welche mit Annahme des Gesetzes ebenfalls mit Auszonungen rechnen müssen (siehe unten), stimmten mit relativ deutlichem Mehr für das revidierte Gesetz. Deutliche Zustimmungswerte über 70% fanden sich grösstenteils im stark zersiedelten Mittelland und in den Bezirken rund um die deutschsprachigen urbanen Zentren. Die klarste Befürwortung fand sich in den Bezirken Solothurn und Zürich-Stadt mit einem Ja-Anteil von 80,3%, resp. 80,1%. Das Abstimmungsergebnis sei ein „Meilenstein in der Siedlungsentwicklung“, interpretierte Bundesrätin Leuthard (cvp) das Resultat. Von Seiten des Referendumskomitees liess man verlauten, man fordere nun eine massvolle Umsetzung des RPGs, welche regionalen Gegebenheiten Rechnung trage. Trotz der Abstimmungsniederlage wertete die SVP das deutliche Bekenntnis gegen die fortschreitende Zersiedelung als positives Zeichen – und zwar für die eigene Masseneinwanderungsinitiative. Der Landschaftsschutz liege der Bevölkerung offensichtlich am Herzen, liess SVP-Präsident Brunner verlauten. In der Abstimmungskampagne zur Volksinitiative werde man daher bewusst auf diese Thematik setzen, um auch ökologisch sensibilisierte Stimmbürgerinnen und Stimmbürger anzusprechen. Ähnliche Schlüsse zogen auch die Urheber der Ecopop-Initiative. Gleich nach dem Volksentscheid plädierte die Walliser Regierung auf eine früheste Inkraftsetzung des revidierten RPG per 1.1.2015. Darüber hinaus verlangte der Kanton ein Treffen mit dem Gesamtbundesrat sowie den Einbezug bei der Umsetzung der neuen Gesetzesbestimmungen.


Abstimmung vom 3. März 2013

Beteiligung: 46,5%
Ja: 1 476 942 (62,9%)
Nein: 871 514 (37,1%)

Parolen:
– Ja: SP(1*), CVP(6*), GPS, BDP, GLP, EVP, FDP Frauen; MV, Travail.Suisse, SBV, SIA, STV, WWF.
– Nein: SVP(3*), FDP(8*), JCVP; Economiesuisse, HEV, SGV.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Erste Teilrevision des Raumplanungsgesetzes RPG 1 (BRG 10.019)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Im April hiess der Bundesrat den Sachplan Fruchtfolgeflächen (FFF) gut, welcher der Schweiz ein Mindestmass an landwirtschaftlich verwertbarem Boden erhalten will, und setzte dazu gesamtschweizerisch einen Mindestumfang von 438'560 Hektaren, etwa 10% der gesamten Landesfläche, fest. Der geforderte Umfang an FFF ist in den meisten Kantonen bereits ausgeschieden und provisorisch gesichert. Einzig in Bern, Luzern, Freiburg, Sankt Gallen und dem Jura ist dies noch nicht vollständig erfolgt.

Sachplan Fruchtfolgeflächen

Obwohl zusammen mit demjenigen Genfs als einer der letzten eingereicht, fand der Richtplan des Kantons Jura die volle Anerkennung des Bundesrates. Es wird damit gerechnet, das Verfahren mit der Tessiner Vorlage im Herbst nächsten Jahres abschliessen zu können.

Richtpläne