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Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand aus mindestens vier Gründen 2019 im Fokus der politischen Debatte. Zuerst gab die Departementsverteilung im Nachgang der Bundesratsersatzwahlen vom Dezember 2018, bei denen Doris Leuthard (cvp) und Johann Schneider-Ammann (fdp) durch Viola Amherd (cvp) und Karin Keller-Sutter (fdp) ersetzt worden waren, zu reden (vgl. auch den entsprechenden Peak bei der Medienberichterstattung). Nicht nur, dass mit Viola Amherd zum ersten Mal in der Geschichte der Schweiz eine Frau das VBS übernahm, sondern auch der Wechsel von Guy Parmelin ins WBF und von Simonetta Sommaruga ins UVEK wurden in den Medien diskutiert. Kommentiert wurde dabei insbesondere, dass die Verteilung offenbar erst nach einem Mehrheitsbeschluss innerhalb des Gremiums zustande gekommen war, was als schlechter Start und Herausforderung für die künftige Konkordanz interpretiert wurde. Mit der Wahl von zwei Frauen in die Landesregierung wurde der Debatte um die verfassungsmässige Festschreibung einer Frauenquote im Bundesrat der Wind aus den Segeln genommen. Ein entsprechender Vorstoss, der vom Ständerat noch angenommen worden war, wurde vom Nationalrat versenkt. Auch die Idee einer Karenzfrist, also das Verbot für ehemalige Magistratspersonen, Mandate von Unternehmen anzunehmen, die in Beziehung zu ihrem Regierungsamt stehen, wurde – wie schon 2015abgelehnt. Die Gesamterneuerungswahlen für den Bundesrat Ende Jahr lösten eine breite und medial stark begleitete Debatte um Zauberformel, Konkordanz, Systemstabilität und die Ansprüche der bei den Wahlen 2019 sehr erfolgreichen Grünen Partei auf einen Bundesratssitz aus. Die Mehrheit des Parlaments entschied sich, Regula Rytz, die Sprengkandidatin der Grünen, nicht anstelle von Ignazio Cassis in die Exekutive zu wählen.

Auch die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament war im Berichtjahr Gegenstand parlamentarischer Arbeit. Beraten wurde dabei insbesondere die Idee eines Verordnungsvetos. Die auf eine parlamentarische Initiative Aeschi (svp, ZG; Pa.Iv. 14.422) zurückgehende, 2014 eingereichte Idee sieht vor, dass ein Drittel der Mitglieder eines Rates gegen die Veröffentlichung einer bundesrätlichen Verordnung ein Veto einlegen kann, wenn die Stossrichtung der Verordnung nicht dem Willen des Parlaments entspricht. Während sich eine Mehrheit des Nationalrats davon eine präventive Wirkung erhoffte, lehnte die Mehrheit des Ständerats die Vorlage als zu kompliziert ab. Ein weiteres Mal abgelehnt wurde – ebenfalls nach längeren Diskussionen – die Idee einer Neuorganisation der Legislaturplanung. Das Parlament debattiert in schöner Regelmässigkeit seit der 2002 eingeführten Änderung, ob die Diskussionen um die zahlreichen Änderungsanträge an der Legislaturplanung zielführend seien. Der Antrag, die Planung wie vor 2002 einfach zur Kenntnis nehmen zu können und eben nicht als Bundesbeschluss behandeln zu müssen, stiess aber im Parlament erneut auf taube Ohren. Die Wahrscheinlichkeit ist gross, dass die Diskussion nach den eidgenössischen Wahlen 2019 erneut losgehen wird.

Im Nationalrat wurde 2019 die Frage erörtert, wie politisch die Verwaltung sei. Während eine Motion Bigler (fdp, ZH; Mo. 17.4127), die eine Offenlegung der Interessenbindungen von Kaderangestellten verlangt, von der grossen Kammer angenommen wurde, lehnte diese ein Postulat Burgherr (svp, AG; Po. 17.3423) ab, mit dem hätte untersucht werden sollen, wann und wie die Verwaltung effektiv politischen Einfluss ausübt. Dauerbrenner im Parlament waren auch 2019 Sparmassnahmen bei den Personalkosten in der Verwaltung. Diese sollten, wäre es nach dem Nationalrat gegangen, mit Hilfe von Digitalisierung oder durch einen Ausgabenstopp in den Griff bekommen werden – der Ständerat verweigerte aber jeweils seinen Segen dazu.

Im letzten Jahr der 50. Legislatur kam es im Parlament noch zu fünf Mutationen. Insgesamt wurden in der 50. Legislatur 26 Nationalrats- und zwei Ständeratsmandate ersetzt; rund ein Drittel der Mutationen war durch die SP-Fraktion zu verantworten. Das Büro-NR will sich in einem Bericht auf ein Postulat Feri (sp, AG; Po. 18.4252) der Vereinbarkeit der Parlamentsarbeit mit Familie und Beruf annehmen, einem Thema, das in den letzten Jahren immer virulenter zu werden scheint, wie verschiedene Vorstösse zeigen. Nicht einig wurde man sich in den Räten über verschiedene Spesenregelungen. Die SPK-NR entschloss sich deshalb, mit einer Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 19.431) wenigstens die Übernachtungsentschädigungen einheitlicher zu organisieren. Diskutiert wurde im Parlament auch 2019 wieder über Regeln für transparenteres Lobbying. Die seit Langem schwelende Debatte, die spätestens 2015 mit der sogenannten «Kasachstan-Affäre» viel Fahrt aufgenommen hatte, wurde allerdings stark abgebremst: Fast wäre auch der letzte, ziemlich zahnlose Vorstoss in diese Richtung versandet, wenn nicht der nach den eidgenössischen neu zusammengesetzte Nationalrat den Nichteintretensentscheid auf einen Vorschlag der SPK-SR sozusagen in letzter Minute zurückgenommen hätte.

Etwas stärker in den Fokus als auch schon geriet 2019 die Judikative, was sich auch in der Medienkonjunktur zu diesem Thema zwischen März und September 2019 beobachten lässt. Dies hatte einerseits damit zu tun, dass im Nationalrat über die Revision des ziemlich umstrittenen Bundesgerichtsgesetzes debattiert wurde – insbesondere die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird wohl auch 2020 noch zu reden geben, auch wenn der Ständerat kurz vor Ende Jahr beschloss, nicht auf die Vorlage einzutreten. Andererseits standen einige Ersatzwahlen an, die jedoch in aller Regel geräuschlos über die Bühne gehen. Beinahe wäre jedoch eine Ersatzwahl ans Bundesgericht zur Ausnahme dieser Regel geworden, da die GK entgegen den Gepflogenheiten nicht die am stärksten untervertretene SVP, sondern die CVP berücksichtigte, was beinahe zu einer noch nie vorgekommenen Kampfwahl geführt hätte. Dafür, dass das Gerichtswesen auch in Zukunft im Gespräch bleibt, wird wohl auch die 2019 zustande gekommene Justizinitiative sorgen, die vorschlägt, oberste Richterinnen und Richter per Losverfahren zu bestimmen, um eben diese starke, dem Proporzgedanken geschuldete Verbindung zwischen Judikative und Parteien zu verhindern. Viel zu schreiben gab zudem die Bundesanwaltschaft. Nach langen und stark medial begleiteten Diskussionen zu einer Disziplinaruntersuchung um den amtierenden Bundesanwalts Michael Lauber wurde dieser erst nach einer Verschiebung der Wahl von der Sommer- in die Herbstsession und äusserst knapp für eine dritte Amtsperiode bestätigt.

Im Wahljahr 2019 trat die Nutzung der direkten Demokratie ein wenig in den Hintergrund. An zwei Abstimmungswochenenden wurde lediglich über drei Vorlagen abgestimmt. Dabei folgte die Mehrheit der Stimmbevölkerung sowohl bei den beiden Referenden (STAF und Waffenschutzrichtlinie) als auch bei der Zersiedelungsinitiative der Empfehlung von Parlament und Bundesrat. Die Ablehnung der Zersiedelungsinitiative bedeutet zudem, dass in der 50. Legislatur kein einziges Volksbegehren Erfolg hatte. Die wahlbedingte Abstimmungspause wird wohl in den folgenden Jahren zu einigen Abstimmungswochenenden mit mehreren Vorlagen führen, sind doch Ende 2019 ganze 16 Volksinitiativen im Unterschriftenstadium und 19 abstimmungsreif oder beim Bundesrat oder im Parlament in Beratung. Dafür, dass in Zukunft die direkte Demokratie umfassender genutzt werden könnte, sorgte das Parlament zudem mit seiner Entscheidung zur Kündigung von Staatsverträgen, die zukünftig nicht mehr dem Bundesrat, sondern der Legislative und im Falle eines Referendums der Stimmbevölkerung obliegt. Eines der anstehenden Volksbegehren ist die Transparenzinitiative, für die die SPK-SR 2019 einen indirekten Gegenentwurf in die Vernehmlassung gab, mit dem die Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen im Gesetz geregelt werden soll und der in der Wintersession vom Ständerat mit Anpassungen gutgeheissen wurde.

Einen herben Dämpfer erlitt 2019 die Idee des elektronischen Wählens und Abstimmens. Nachdem der Kanton Genf bereits Ende 2018 sein E-Voting-System eingestellt hatte und das System der Post in einem öffentlich ausgeschriebenen Stresstest den Anforderungen nicht standgehalten hatte, bestanden keine brauchbaren technischen Angebote mehr für die effektive Durchführung von «Vote électronique». Daher entschied sich der Bundesrat, sein Ziel, E-Voting als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, vorläufig zu sistieren. Gegenwind erhielt der elektronische Stimmkanal zudem von einer Anfang 2019 lancierten Volksinitiative für ein E-Voting-Moratorium. Immerhin entschied sich der Nationalrat für eine Motion Zanetti (svp, ZH; Mo. 19.3294) mit dem Ziel, die Abstimmungsunterlagen elektronisch zustellen zu können.

Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2019

Nach dem Ständerat lehnte auch der Nationalrat in der Sommersession 2019 auf Anraten seiner KVF-NR eine Standesinitiative des Kantons Genf mit der Forderung nach Rückerstattung der zu Unrecht erhobenen Mehrwertsteuer auf die Empfangsgebühren an alle Mehrwertsteuerpflichtigen ab, da sich eine gesetzliche Grundlage zur Erfüllung dieser Forderung bereits in Ausarbeitung befand: Nach einem entsprechenden Bundesgerichtsentscheid im Vorjahr hatte sich das UVEK daran gemacht, eine Vorlage für eine pauschale Rückerstattung zu erarbeiten. Diese befand sich zum Zeitpunkt der nationalrätlichen Beratung in der Vernehmlassung.

Standesinitiative aus Genf verlangt Rückerstattung der zu Unrecht vom Bakom erhobenen Mehrwertsteuer
Dossier: Rückerstattung der Billag-Mehrwertsteuern

Die KVF-NR stützte im Januar 2019 den im Jahr zuvor vom Ständerat gefällten Entscheid und gab einer Standesinitiative des Kantons Genf mit der Forderung nach unaufgeforderter Rückerstattung der zu Unrecht erhobenen Mehrwertsteuer auf die Empfangsgebühren an alle Mehrwertsteuerpflichtigen einstimmig keine Folge. Das UVEK habe das Vorhaben zur Erarbeitung einer gesetzlichen Grundlage für eine pauschale Rückvergütung unterdessen bereits in Angriff genommen, weswegen kein zusätzlicher Handlungsbedarf mehr bestehe.

Standesinitiative aus Genf verlangt Rückerstattung der zu Unrecht vom Bakom erhobenen Mehrwertsteuer
Dossier: Rückerstattung der Billag-Mehrwertsteuern

Neben einer Motion Flückiger-Bäni und einer Motion der KVF-NR forderte auch der Kanton Genf in einer Standesinitiative die Rückerstattung der zu Unrecht erhobenen Mehrwertsteuer auf die Empfangsgebühren, und dies unaufgefordert an alle Mehrwertsteuerpflichtigen. In der Herbstsession 2018 hatte sich der Ständerat mit dem Anliegen zu befassen. Ebenso wie beim Kommissionsanliegen, das die Rückerstattung der Mehrwertsteuer auf fünf Jahre beschränken wollte, war die vorberatende Kommission einhellig zur Ansicht gelangt, dass auch die Standesinitiative den gesetzgeberischen Spielraum zu stark einschränke. Man wolle zuerst die fünf hängigen Entscheide des Bundesgerichts abwarten, um sich daran zu orientieren, und empfehle dem Rat deswegen, der Initiative keine Folge zu geben. Im Ständerat zeigte sich Bundesrätin Leuthard mit der KVF-SR einig und erklärte sich bereit, dass der Bund bei entsprechendem Urteil des Bundesgerichts eine gesetzliche Grundlage ausarbeiten werde, worin er eine «möglichst pauschale Rückerstattung» vorschlagen und damit den administrativen Aufwand in Grenzen halten wolle. Stillschweigend folgte der Ständerat seiner Kommission und gab der Standesinitiative keine Folge.

Standesinitiative aus Genf verlangt Rückerstattung der zu Unrecht vom Bakom erhobenen Mehrwertsteuer
Dossier: Rückerstattung der Billag-Mehrwertsteuern

Nachdem die Genfer Regierung 2012 das Kundgebungsgesetz verschärft hatte, legten mehrere linke Organisationen Beschwerde beim Bundesgericht ein. Das neue Gesetz verstosse gegen die Demonstrationsfreiheit. Das Bundesgericht gab den Beschwerdeführern nur in einem Punkt Recht: Es sei nicht zulässig, dass einem Veranstalter die Bewilligung für Demonstrationen bis zu fünf Jahre verweigert würde, wenn es ohne dessen Verschulden bei einer vorgängigen Demonstration zu Krawallen gekommen war.

Loi sur le manifestations

Für einigen Wirbel sorgten die Referenden gegen die Steuerabkommen mit Deutschland, Grossbritannien und Österreich, die von der Auns, dem Bund der Steuerzahler, der Juso und der jungen SVP ergriffen wurden. Aufgrund von Termindruck musste das Abstimmungsbüchlein mit den Referenden bereits gedruckt werden, obwohl noch nicht klar war, ob die Referenden überhaupt zustande kommen würden. Erst Ende Oktober verfügte die Bundeskanzlei das Nichtzustandekommen der drei Referenden aufgrund fehlender Unterschriften. Vom 56-seitigen Bundesbüchlein waren also nur noch 18 Seiten (für die Änderung des Tierseuchengesetzes) gültig. Die Mehrkosten für den Druck betrugen rund CHF 1 Mio. Für lange Diskussionen sorgte aber auch die Kritik der Referendumskomitees an einzelne Gemeinden, welche für die Beglaubigung der Unterschriften zu viel Zeit gebraucht hätten. Das Bundesgesetz über politische Rechte (Art. 62) sieht vor, dass die Unterschriften „unverzüglich“ beglaubigt und dem Komitee zurückgegeben werden müssen. Vor allem die Auns bemängelte insbesondere Gemeinden aus dem Kanton Genf, die beglaubigte Unterschriften mittels B-Post zurückgeschickt hätten, welche dann nicht fristgerecht eingereicht werden konnten. Sie kündigte eine Liste säumiger Gemeinden und gar eine Beschwerde ans Bundesgericht an. Auch der Gewerbeverband beklagte das Verhalten der Gemeinden im Rahmen seiner Unterschriftensammlung gegen das Raumplanungsgesetz. In der Folge wurden verschiedene Lösungen diskutiert. Den Gemeinden solle etwa eine Frist vorgeschrieben werden oder die Beglaubigung sei ausserhalb der Referendumsfrist von 90 Tagen anzusetzen. Eine ähnliche Diskussion wurde bereits Anfang der 1990er Jahre geführt, als das Referendum gegen die NEAT nur sehr knapp zustande gekommen war. Die Staatspolitische Kommission reichte in der Folge eine Kommissionsmotion ein, die getrennte Fristen für das Sammeln und Beglaubigen der Unterschriften verlangt. Noch in der Wintersession nahm die grosse Kammer das Begehren an. Im Ständerat stand das Geschäft 2012 noch aus. Ebenfalls noch nicht behandelt war eine Motion Stamm (svp, AG) (12.4260), die die Verantwortung für die Beglaubigung nach der Frist für die Unterschriftensammlung an die Bundeskanzlei übertragen will.

Getrennten Fristen für das Sammeln und die Beglaubigung der Unterschriften für Intitiativen und Referenden (Motion)

Der Kanton Genf hat in der Volksabstimmung vom 11. März eine Verschärfung des Kundgebungsgesetzes (Loi sur le manifestations) mit 53.9% Ja-Stimmen angenommen. Die Gesetzesrevision stützt sich auf vier Säulen: Prävention, Zusammenarbeit zwischen Organisatoren und der Polizei, Verantwortung der Organisationen und schliesslich Bestrafung derselben, wenn sie ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Nach der Abstimmung formierte sich aus der SP-Genf und der Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) ein Referendumskommittee. Laut den Gegnern ist die Vorlage undemokratisch und verfassungswidrig, weshalb sie Einspruch beim Bundesgericht erhoben. Auch der UNO-Berichterstatter für Versammlungsfreiheit kritisierte das neue Gesetz.

Loi sur le manifestations

À l’automne, le peuple genevois a approuvé par 61,2% des voix l’octroi d’un crédit supplémentaire pour la future ligne transfrontalière du RER genevois Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse (F) (CEVA) afin de couvrir un surcoût de CHF 107 millions par rapport aux CHF 400 millions octroyés par le Grand Conseil en 2002. Suite à l’approbation du Grand Conseil en juin, le référendum avait été lancé par le front anti-CEVA, qui avait déjà tenté de faire barrage au projet l’année précédente au moyen d’une initiative populaire visant à modifier le tracé de la ligne. Le Grand Conseil avait alors invalidé l’initiative, décision confirmée par la suite par le Tribunal fédéral.

Zusatzkredit für CEVA 2009
Dossier: Bahnlinie Genf Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse (CEVA)

Das im Jahr 2000 im Kanton Genf erlassene Verbot jeglicher von öffentlichem Grund aus sichtbarer Plakatwerbung für Tabak und mehr als 15-prozentige Alkoholika verstösst weder gegen übergeordnetes Bundesrecht noch gegen Bestimmungen in der Bundesverfassung. Dies ging aus einem Urteil des Bundesgerichtes hervor, in dem eine aus Kreisen der Werbe-, Tabak- und Alkoholwirtschaft stammende staatsrechtliche Beschwerde abgewiesen wurde. (Zur Lockerung des Alkoholwerbeverbots bei den privaten TV-Sendern siehe hier).

Plakatwerbung für Tabak und mehr als 15-prozentige Alkoholika

Le Grand Conseil genevois a voté deux lois qui attribuent à l’aéroport de Cointrin l’indemnisation des riverains selon le principe du pollueur-payeur. L’aéroport devra ainsi payer CHF 60 millions aux riverains. Il a déposé un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, estimant que ces deux lois violaient sa concession d’exploitation et contrevenaient à son autonomie.

Indemnisation des riverains à l'aéroport de Cointrin (1999)

1972 hatte das Bundesgericht die Verfassungsmässigkeit der Widerspruchslösung bei Organentnahmen anerkannt. Im Berichtsjahr mussten die Lausanner Richter anhand eines neuen Gesetzes des Kantons Genf, welcher von der Zustimmungs- zur Widerspruchslösung übergehen möchte, erneut in dieser Frage Stellung beziehen. Die Billigung der Widerspruchslösung erfolgte nur noch knapp mit 3:2 Stimmen. Gleichzeitig wurden die Bedingungen für dieses Vorgehen in einengendem Sinn präzisiert. Das Bundesgericht erachtete den Genfer Vorschlag, der - falls sich der Verstorbene nicht klar geäussert hat - von einer Einwilligung der Angehörigen ausgehen wollte, wenn sich diese nicht innerhalb von sechs Stunden klar dagegen aussprechen, als ungenügend und verlangte, dass die Angehörigen umfassend zu informieren seien. Können sie nicht erreicht werden, ist eine Organentnahme nicht zulässig. Nur wenn die Angehörigen nach entsprechender Konsultation schweigen oder zustimmen, darf das Organ verpflanzt werden. Ungeachtet der Haltung der Angehörigen ist die Organentnahme zwingend ausgeschlossen, wenn sich der Verstorbene zu seinen Lebzeiten dagegen ausgesprochen hat; selbst in Notfällen und bei Todesgefahr eines potentiellen Organempfängers darf der Wille des Verstorbenen nicht missachtet werden.

Urteil des Bundesgerichts zur Widerspruchslösung bei Organentnahmen (1997)
Dossier: Transplantation von Organen, Geweben und Zellen

Verschiedene Kantone hatten das in der Verordnung über die Behandlung von Staatsschutzakten stipulierte Verfügungsrecht des Bundes über kantonale Akten, die an den Bund weitergeleitet worden waren, bestritten. In seinem Entscheid vom 29. Mai über staatsrechtliche Klagen des Kantons Genf gegen den Bund bzw. des Bundes gegen den Kanton Baselland gab das Bundesgericht dem Bundesrat recht. Es stellte dabei insbesondere fest, dass die rechtlichen Grundlagen für staatsschützerische Aktivitäten des Bundes zwar relativ vage, aber doch gegeben seien.

Verordnung und Bundesbeschluss über die Regelung der Einsicht in Fichen
Dossier: Der Fichenskandal und seine Folgen