Die geplanten Teilrevisionen diverser Verordnungen im Kernenergiebereich sorgten in der Vernehmlassung für viel Aufruhr. Geplant waren einerseits Änderungen in den Kriterien zur Störfallanalyse und der dazugehörigen Ausserbetriebnahme und andererseits neue Regelungen zur Abklinglagerung von radioaktiven Abfällen. Für viel Zündstoff sorgte hierbei vor allem die erste Änderung – auch bekannt unter dem Namen «Lex Beznau».

Die Betreiberfirmen von Kernkraftwerken sind verpflichtet, deterministische Störfallanalysen durchzuführen. Störfälle werden dabei in drei Kategorien unterteilt: Schwerwiegende naturbedingte Fälle, die jedoch nur sehr selten eintreten, erhalten die Ziffer drei. Mit der Ziffer zwei versehen werden schwerwiegende naturbedingte Störfälle, die etwas häufiger vorkommen als jene in Kategorie drei. Leichtere und häufige naturbedingte Störfälle bekommen die Ziffer eins. Zudem erhalten die jeweiligen Störfälle maximale Dosisgrenzwerte – also Richtlinien, wie viel Radioaktivität bei einem Störfall maximal austreten dürfte – zugeteilt.
Unklar formuliert war bisher jedoch die Kategorisierung der in der Natur auftretenden Ereignisse, die durchschnittlich einmal alle 10'000 Jahre stattfinden. Gemäss Zeitungsberichten beziehe sich dies vor allem auf schwerere Erdbeben. Diese seltenen Erdbeben bildeten in Art. 123 Abs. 2 der Strahlenschutzverordnung (StSV) den Übergang zwischen der Kategorie zwei, für die ein strenger Dosisgrenzwert von 1 mSv (Millisievert) pro Jahr gilt, und der Kategorie drei, für die ein viel höherer Grenzwert von 100 mSv pro Jahr gilt. Unklar war deshalb, zu welcher Kategorie und zu welchem Grenzwert die oben beschriebenen seltenen Erdbeben gehören. Dass hier eine rechtliche Unsicherheit bestand, erkannte die KNS bereits im Jahr 2012 und beantragte Klärungsbedarf. Mit einer Konkretisierung, dass für solche Ereignisse die einfacher einzuhaltende Kategorie drei gelten sollte, wollte der Bundesrat die bisherige Praxis in den Verordnungen verankern.
Anwohner rund um die Kernkraftwerke Beznau I und II sowie drei Umweltorganisationen hatten aber schon im Jahr 2015 beim ENSI ein Gesuch eingereicht mit dem Ziel, solche Ereignisse der Kategorie zwei und somit dem strengeren Dosisgrenzwert 1 mSv pro Jahr zuzuordnen. Bei einer solchen Zuordnung müssten beide Anlagen in Beznau bis zu einer allfälligen Nachrüstung vom Netz genommen werden, da sie diesen Grenzwert nicht einhalten könnten. Mittels einer Verfügung hatte das ENSI dieses Begehren jedoch abgelehnt und den Entscheid damit begründet, dass dies weder der bisherigen Praxis noch der ursprünglichen Regelungsabsicht des Bundesrates entspreche und womöglich sämtliche AKWs der Schweiz unmittelbar bei der Zuteilung zur Kategorie zwei vom Netz genommen werden müssten. Diese Verfügung war danach beim Bundesverwaltungsgericht angefochten worden. Zu erwarten ist auch ein allfälliger Weiterzug des noch ausstehenden Bundesverwaltungsgerichtsentscheids an das Bundesgericht.

In der Vernehmlassung, die bis Mitte April 2018 andauerte, meldeten sich sowohl Regierungen diverser Schweizer Kantone und Städte, als auch diverse Organisationen, Kommissionen, Parteien und Dachverbände aus der Schweiz und Deutschland, sowie viele Einzelpersonen aus der Schweiz, Deutschland und Frankreich zu Wort. So liess beispielsweise der Regierungsrat des Kantons Aargau – also dem Kanton, wo sich die Anlagen Beznau I und II sowie Leibstadt befinden – verlauten, dass er die Präzisierungen in den Verordnungen als sinnvoll erachte. Ähnlich klang es in den Stellungnahmen der Kantone Basel-Land, Freiburg und Graubünden. In den Kantonen Luzern, Appenzell-Ausserrhoden und Zürich erachtete man die Präzisierungen als sinnvoll, äusserte aber Bedenken an der Herabsetzung der Schutzbestimmungen und betonte deshalb die Wichtigkeit des Postulats Müller (fdp, LU, Po. 18.3175). Klar oder mehrheitlich klar gegen die genannte Konkretisierung/Herabsetzung der Sicherheitsanforderungen von 1 mSv auf 100 mSv äusserten sich die Regierungen der Kantone Appenzell-Innerrhoden, Basel-Stadt, Genf, Jura, Neuenburg, Schaffhausen, Schwyz, Tessin, Uri, Waadt und Wallis – sowie Bern und Solothurn, die Standortkantone der anderen beiden Atomkraftwerke.
Nebst den Kantonsregierungen liessen auch diverse Parteien von sich hören. Aussergewöhnlich war hierbei der einstimmige Tenor unter diversen Parteien von links bis rechts betreffend die zeitliche Komponente. Sowohl die SP, die Grünen und die GLP als auch die FDP und die SVP störten sich am Zeitpunkt der Vernehmlassung. Die SP und die GLP forderten eine Sistierung des Vorhabens bis zum Gerichtsentscheid aus St. Gallen. Auch die Grünen kritisierten, dass der Bundesrat das gerichtliche Verfahren nicht abwarte, verlangten aber darüber hinaus einen generellen Verzicht auf die Revision. Die FDP erklärte, die Beschwerde sei kein Grund, um die Vernehmlassung zu verzögern, jedoch sei die Dringlichkeit dieser Verordnungsanpassung zu wenig ersichtlich. Die SVP schrieb in einer kurzen Stellungnahme, dass wohl erst durch das Gerichtsverfahren Anpassungen in Angriff genommen worden seien. Die KNS habe ja schon im Jahr 2012 bemerkt, dass ein gewisser Klärungsbedarf bestehe. Eine Ausnahme im Tenor bildete die BDP. In ihrer offiziellen Stellungnahme erwähnte sie die mögliche Problematik betreffend den Rechtsstreit nicht. Sowohl die SP als auch die Grünen äusserten sich generell ablehnend zu den Verordnungsänderungen, was sie auch deutlich kundtaten. «Wir lehnen die vorgelegten Verordnungsänderungen mit Nachdruck ab und kritisieren die vorgeschlagenen inhaltlichen Anpassungen sowie das gewählte Vorgehen scharf», schrieb etwa die SP. Die Grünen gingen einen Schritt weiter und beschuldigten den Bundesrat, mit dieser Lex Beznau die Grundlagen schaffen zu wollen, um die alten Anlagen in Beznau weiter in Betrieb halten zu können. Die FDP und die SVP zeigten sich mit den Änderungen grundsätzlich einverstanden. Gemäss FDP würden die Anpassungen selber keine Abstriche bei der Sicherheit mit sich bringen sondern nur die heutige Praxis auf Verordnungsebene präzisieren. Nicht offiziell zur Vorlage äusserte sich die CVP, was Martin Bäumle (glp, ZH) in einer Anspielung im Tages-Anzeiger als Unterstützung für ihre Energieministerin Doris Leuthard wertete.
Eine weitere brisante kritische Stellungnahme kam schliesslich von André Herrmann, dem ehemaligen Präsidenten der Eidgenössischen Kommission für Strahlenschutz (KSR). Er warf dem Bundesrat vor, das Vorsorgeprinzip zu verletzen: Die Kommission empfehle, solchen Ereignissen einen Grenzwert von 20 bis 50 mSv zuzuordnen und nicht 100 mSv, wie dies der Bundesrat vorsah.

Malgré l’absence de soutien des partis gouvernementaux, les signatures pour les référendums (armée et protection civile) ont été déposées lors de la deuxième moitié du mois de janvier. Le camp des opposants conservateurs s’est amenuisé au fil de la campagne et la gauche s’est en grande partie désintéressée de l’objet. Cette dernière s’est concentrée sur les thèmes à teneur plus sociale au menu de la votation de mai. Le camp conservateur s’est trouvé diminué par les divisions internes de l’UDC. Ce parti a finalement accepté le projet en assemblée, principalement grâce à l’engagement de son conseiller fédéral Samuel Schmid, en charge du dossier. De nombreuses sections cantonales ont toutefois rejeté Armée XXI. Quant à l’ASIN, d’ordinaire prompte à combattre tout projet de réforme de la défense nationale ou marquant une volonté d’ouverture du pays, son comité a décidé de ne pas donner de mot d’ordre et de ne pas soutenir financièrement les opposants. Le manque de moyens du principal comité opposé à la réforme (Bürgerkomitee für eine unabhängige und leistungsfähige Milizarmee in einer neutralen und sicheren Schweiz), dirigé par l’ancien divisionnaire Hans Wächter, et la difficulté de coordonner l’action des nombreux groupes le composant ont été soulignés par de nombreux commentateurs. Début avril, un « Comité fédéral pour une Suisse souveraine, neutre et démocratique », regroupement d’organisations proches des milieux conservateurs, a condamné une dérive politique vers l’OTAN et la création de dépendances techniques et organisationnelles par rapport à l’étranger. De plus, la capacité de la nouvelle armée à défendre l’intégralité du territoire a été mise en question. En fin de campagne de votation, durant la dernière semaine d’avril, un comité de parlementaires, présidé par le conseiller national Thurgovien Alexander Baumann (udc) et composé d’une dizaine de députés, est venu renforcer le camp de l’opposition. Ils ont rappelé le danger que représentait le projet pour la milice, ainsi que le risque d’aboutir à une armée à deux classes. Ils ont en outre prétendu que les coûts allaient exploser et qu’à terme c’était l’entrée dans l’OTAN qui était visée par le DDPS. Les rangs de l’opposition parlementaire étaient nettement plus réduits que lors du vote au plénum. Sur les 18 UDC qui avaient refusé le projet au parlement, ils n’étaient plus que huit dans ce comité. On y trouvait la frange la plus conservatrice du parti représentée par le Zurichois Ulrich Schlüer, accompagné du président de l’ASIN Hans Fehr, de Toni Bortoluzzi (ZH) ou encore de Christoph Mörgeli (ZH). L’unique député des Démocrates suisses, le bernois Bernhard Hess, ainsi que le représentant de l’Union démocratique fédérale, le bernois Christian Waber, s’étaient associés à cette démarche. De nombreux poids lourds de l’UDC, tels le président du parti Ueli Maurer ou Christoph Blocher, malgré leur opposition aux changements législatifs, ne figuraient pas dans ce comité, de même qu’aucun romand. Il convient de préciser que la gauche, au sein de laquelle se trouvaient certains opposants, avait d’emblée refusé d’être associée à un tel comité parlementaire.
Le conseiller fédéral Samuel Schmid, ainsi que des représentants des gouvernements cantonaux, ont lancé la campagne à l’occasion d’une conférence de presse organisée à la mi-février. Ils ont rappelé qu’Armée XXI était le meilleur compromis pour avoir une défense nationale moins chère, moderne, plus souple et répondant aux menaces de son temps. Ils ont également rappelé que la coopération internationale ne remettait pas en cause la neutralité. Ils ont souligné que la formation serait améliorée, avec des cours de répétition à un rythme annuel. De plus, l’abaissement de l’âge de libération, combiné au raccourcissement de la formation des cadres, devraient faciliter le recrutement de volontaires pour un service d’avancement. Le chef du DDPS a également défendu la réorganisation de la protection civile et estimé que la meilleure coopération entre les institutions chargées de la sécurité (polices, pompiers, services sanitaires, protection civile) justifiait le soutien aux modifications légales. Le conseiller d’Etat valaisan Jean-René Fournier (pdc), président de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires militaires, a fait part de l’appui des 26 cantons aux deux projets de réformes, estimant qu’ils prenaient en compte la limitation croissante des ressources financières et les structures fédéralistes de la Suisse.
Un comité favorable aux réformes, intitulé « 2 x oui pour l’Armée XXI et pour la protection de la population » et fort de 116 parlementaires bourgeois, s’est présenté aux médias à la fin du mois de février. Outre les arguments de l’efficacité et de la modernité, les avantages de la réduction des jours de service pour les vies familiales et professionnelles ont été mis en exergue. La capacité de cette nouvelle structure à faire face aux nouvelles menaces (terrorisme, extrémisme) a également été invoquée. Les délégués du parti socialiste ont recommandé de voter blanc à la réforme Armée XXI. Trois sections cantonales ont cependant accepté Armée XXI (Fribourg, Neuchâtel, Thurgovie). L’Assemblée des délégués de l’UDC s’est laissée convaincre par son conseiller fédéral Samuel Schmid, même si elle n’a accepté la réforme de l’armée que de justesse (165 voix contre 161). Douze sections cantonales et les Jeunes UDC se sont en outre opposés à la réforme de l’armée. Le PRD et le PDC ont recommandé l’approbation des projets. Au sein du parti écologiste, les délégués se sont montrés plus réceptifs aux changements proposés, alors que le groupe parlementaire avait nettement refusé le texte (8 non et une abstention), et ont recommandé de voter blanc. La composition du comité référendaire, principalement des personnalités conservatrices et des officiers à la retraite, a poussé les écologistes à ne pas rejoindre le camp des opposants. Concernant la loi sur la protection de la population, les prises de position des partis et associations ont peu varié par rapport à celles sur Armée XXI.
Les deux réformes ont été largement soutenues par la population et par l’unanimité des cantons. Celle de l’armée a été acceptée par 76% des votants. Celle de la protection de la population l’a été encore plus largement avec 80% d’approbation. Cette dernière n’a été que marginalement présente dans le débat. Bien que la majorité des cantons n’était pas requise, le résultat illustre le large soutien populaire aux réformes, même dans les cantons considérés comme plus conservateurs. Les cantons de Berne, Fribourg, Vaud et Neuchâtel ont été les plus enthousiastes et ont accepté Armée XXI à plus de 80% alors qu’Uri (63% de oui), Schaffhouse (62%) et Schwyz (60%) ont été les plus sceptiques. La plus forte résistance constatée dans les cantons périphériques peut s’expliquer par les conséquences de la réorganisation de l’armée. La fusion de places d’armes, la centralisation des arsenaux ou l’affaiblissement de l’ancrage territorial des troupes étaient de nature à les rendre méfiants. L’ancien divisionnaire Hans Wächter, responsable du principal comité d’opposants, a estimé que c’était la fin de la Suisse « telle que nous la connaissons ». Le conseiller national UDC thurgovien Alexander Baumann, chef de fil du comité parlementaire défavorable aux réformes, a fustigé la propagande d’Etat, à hauteur de plusieurs millions de francs, menée par le DDPS. Ce dernier a répliqué que l’information aux soldats aurait également été faite sans référendum. De nombreux commentateurs ont souligné l’importance de l’engagement de Samuel Schmid dans la campagne. Par la sobriété de ses interventions et sa capacité à convaincre les régions périphériques qu’elles ne seraient pas les grandes perdantes de ces changements, le ministre de tutelle est parvenu à neutraliser bon nombre d’oppositions.


Modification de la loi sur l’armée et l’administration militaire. Votation du 18 mai 2003.

Participation: 50%
Oui: 1 718 452 (76,0%)
Non: 541 577 (24,0%)

Mots d'ordre:
– Oui: PDC, PRD, UDC (12*), PCS, PEV, PL; Economiesuisse, USP, UCAPS, USAM, USS.
– Non: DS, PSL, UDF, PdT.
– Blanc: PS (3*), PE.
– Liberté de vote: Lega.
– Pas de mot d’ordre: CSC.
* Recommandations différentes des partis cantonaux.


L'analyse VOX a montré que même les sympathisants de l’UDC ont majoritairement soutenu les réformes et accepté celle de l’armée à 64% et de la protection de la population (71%). Les sympathisants des autres partis gouvernementaux l’on fait encore plus nettement : 77% d’approbation d’Armée XXI par les socialistes (81% pour la protection de la population) contre 87% par les radicaux (88%) et 91% par les démocrates-chrétiens (93%). Au niveau des caractéristiques sociales et politiques ayant joué un rôle dans l’orientation du vote, le clivage entre défenseurs de valeurs modernistes ou traditionalistes s’est révélé significatif. Les citoyens estimant défendre une Suisse moderne ont accepté Armée XXI à 83% (86% pour la protection de la population) alors que ceux se réclamant d’une Helvétie gardienne des traditions ne l’ont fait qu’à 63% (68%). Le critère de la confiance dans le gouvernement semble également avoir eu un impact sur le niveau de soutien aux projets. Contrairement aux scrutins précédents sur l’armée, la ligne de conflit entre ses opposants et ses partisans ne semble pas avoir joué de rôle, les niveaux de soutien des deux camps étant très proches. Les commentateurs ont estimé que la nature des objets permettait de comprendre le peu de différences. La question ne concernait ainsi pas l’existence de l’institution mais uniquement le maintien d’une structure, l’Armée 95, jugée dépassée par les deux camps.

Eine Woche vor den dortigen Regierungs- und Parlamentswahlen trafen sich die CVP-Delegierten in Luzern zur Parolenfassung für die neun Vorlagen, welche im Mai zur Abstimmung gelangten. Sie empfahlen alle sieben von der Linken unterstützten Volksinitiativen zur Ablehnung, die Revision der Armee und des Bevölkerungsschutzes zur Annahme. Einstimmig nahmen sie eine Resolution der Jungen CVP an, welche einen Ausbildungsabzug zur steuerlichen Entlastung von Familien forderte.