Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik

Nach dem Jahr 2020, das auch im Bereich der Aussenpolitik mehrheitlich von der Covid-19-Pandemie dominiert worden war, kehrten 2021 wieder andere Themen ins Scheinwerferlicht zurück. Allen voran gewannen die Beziehungen zur EU aufgrund unvorhergesehener Ereignisse an Salienz. Die Zeitungsanalyse 2021 von Année Politique Suisse unterstreicht diese Entwicklung eindrücklich: Zeitungsartikel zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und Europa machten im vergangenen Kalenderjahr rund die Hälfte aller Artikel im Themenbereich Aussenpolitik aus (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang).

Hauptgrund für die Prominenz der bilateralen Beziehungen in den Medien dürfte das Ende der Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU im Mai 2021 gewesen sein. Zwar widerspiegelte der mediale Tonfall nach dem Treffen zwischen Bundespräsident Parmelin und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen Ende April die Hoffnung, dass sich die Verhandlungen in eine weitere Runde würden retten können, doch die Reaktionen aus Politik und Wirtschaft zeigten die verhärteten Fronten in der Diskussion in der Schweiz auf. Auch das Parlament übte Ende April/Anfang Mai zunehmend Druck auf den Bundesrat aus, endlich neue Ansätze in die seit längerem blockierten Verhandlungen zu bringen. Ein Abbruch der Verhandlungen schien für den Bundesrat schliesslich angesichts der bestehenden Differenzen unvermeidlich, wobei die einseitige Entscheidung von der EU überhaupt nicht begrüsst wurde. Verschiedene politische und zivilgesellschaftliche Akteure wie die SP und die Operation Libero drängten nach dem Verhandlungsabbruch auf neue Lösungsansätze, der polarisierendste zielte gar auf einen EU-Beitritt ab. Eine in der Folge rasch ergriffene Massnahme betraf die seit 2019 blockierte zweite Kohäsionsmilliarde, die auf Initiative des Bundesrats in der Herbstsession von beiden Räten freigegeben wurde. Nachdem dieser zweite Schweizer Beitrag aufgrund der Nichtverlängerung der Börsenäquivalenz 2019 blockiert worden war, erhoffte sich der Bundesrat von der Freigabe nun die Assoziierung an Horizon Europe.

Die Verschlechterung der Beziehungen zur EU hatte sich zu Beginn des Jahres noch nicht unbedingt abgezeichnet. Im März hatte der Bundesrat die Botschaft zur Prümer Zusammenarbeit und dem Eurodac-Protokoll veröffentlicht und damit die Grundlage für eine vertiefte Kooperation mit der EU in Sachen Kriminalitätsbekämpfung gelegt. Diese waren in den beiden Räten unbestritten und wurden einstimmig angenommen. Auch ein weiteres Geschäft im Rahmen der Schengen-Weiterentwicklung, die Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen, fand im Ständerat eine grosse Mehrheit. Etwas umstrittener gestalteten sich die Ratsdebatten über die Schweizer Beteiligung an der Weiterentwicklung von Frontex und über eine dafür nötige Revision des AIG. Da die Räte und die vorberatenden Kommissionen der EU-Migrationspolitik kritisch gegenüberstanden, brachten sie Ausgleichsmassnahmen in die Vorlage ein, um der humanitären Tradition der Schweiz gerecht zu werden. In der Folge wurde vor allem über deren Ausgestaltung diskutiert und weniger über den Frontex-Beitrag, der personelle und finanzielle Mittel umfasste und aufgrund der drohenden Beendigung der Schengen-Assoziierung bei einer Nichtübernahme unbestritten schien.

Deutlich positiver als die EU-Politik liest sich die Bilanz der Schweiz im Hinblick auf die Kooperation mit einzelnen europäischen Staaten. Die bilateralen Beziehungen zum Vereinigten Königreich im Nachgang des Brexit nahmen 2021 weiter Form an. Im Januar nahm der Ständerat als Zweitrat eine Motion Cottier (fdp, NR) an, die eine vertiefte Handelsbeziehung im Rahmen der «Mind the Gap-Strategie» des Bundesrats verlangte. Zudem veröffentlichte der Bundesrat im Juni die Botschaft zum Abkommen mit dem Vereinigten Königreich über die Mobilität von Dienstleistungserbringenden, durch das die Schweiz einen vereinfachten Zugang zum britischen Arbeitsmarkt erhalten soll. Dieses nahm die kleine Kammer in der Wintersession einstimmig an. Auch die Nutzung des französischen Satellitensystems «Composante Spatiale Optique» wurde von beiden Räten ohne grösseren Widerstand angenommen.

Auch in der Aussenwirtschaftspolitik ereignete sich im vergangenen Jahr einiges, angefangen mit der Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, welches die Schweizer Bevölkerung im März mit 51.6 Prozent Ja-Stimmen knapper als erwartet annahm. Deshalb werteten auch die unterlegenen Gegner und Gegnerinnen des Abkommens dieses Resultat als Erfolg, insbesondere im Hinblick auf das Freihandelsabkommen mit dem Mercosur, welches gemäss geltender Gesetzgebung automatisch dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Erwähnenswert war im Kontext des Aussenhandels auch die Anpassung des Embargogesetzes, durch die das Einfuhrverbot von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen, Munition und weiteren Gütern aus Russland und der Ukraine fortgeführt werden konnte und die es dem Bundesrat erlaubt, in vergleichbaren Situationen nicht mehr die Bundesverfassung für ein Embargo bemühen zu müssen.

Deutlich weniger Veränderungen als in anderen Jahren gab es bei den Beziehungen zu internationalen Organisationen. Hervorzuheben ist hier die Sistierung des UNO-Migrationspakts durch den Ständerat, welcher die Ergebnisse der Subkommissionen der aussenpolitischen Kommissionen zum Thema «Soft Law» abwarten wollte. Ebenfalls von Bedeutung waren die Bewilligung der von der WAK-SR geforderten ständigen parlamentarischen Delegation bei der OECD durch die beiden Räte in der Herbstsession und die Ratifikation der ILO-Übereinkommen 170 und 174.

Einen Bedeutungsaufschwung erlebten die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit China, was sich in einer Vielzahl an parlamentarischen Vorstössen äusserte. Auslöser für die rege Tätigkeit des Parlaments war die mit Spannung erwartete Publikation der Schweizer China-Strategie im März. Diese wurde unter anderem für ihren unklaren Umgang mit den chinesischen Menschenrechtsverletzungen kritisiert, weshalb die aussenpolitischen Kommissionen der Räte selbst aktiv wurden. Bereits vor Veröffentlichung der China-Strategie hatte die APK-NR in der Frühjahrssession einen Bericht zur Umsetzung des bilateralen Menschenrechtsdialogs eingefordert – mit diesem sollte die China-Strategie beurteilt werden. Auch die Situation der tibetischen Exilgemeinschaft in der Schweiz, die laut APK-NR unter der zunehmenden Einflussnahme Chinas leidet, wurde in der Frühjahrssession thematisiert. Kurz darauf engagierte sich die APK-NR auch in diesem Themenfeld: Mittels Motion forderte sie einen stärkeren Fokus der Schweiz auf die Förderung der Menschenrechte in China, der auch in der Schweizer China-Strategie zum Ausdruck kommen sollte. Die Motion wurde vom Nationalrat zwar befürwortet, aber vom Ständerat abgelehnt. Die APK-NR war es auch, die den Bundesrat im Sommer mit einem Postulat ins Schwitzen brachte, das die Prüfung von vertieften Beziehungen mit Taiwan – unter anderem auf politischer Ebene – forderte, was ganz und gar nicht zur Ein-China-Politik der Schweiz passte und vom Bundesrat daher abgelehnt wurde. Anders sah dies der Nationalrat, der das Postulat überwies. Etwas allgemeiner ging die APK-SR vor, die in einer von ihrem Rats bereits unterstützten Motion eine Institutionalisierung des zwischenstaatlichen Austauschs und der Koordination von Schweizer Akteuren mit China verlangte, um die politische Kohärenz der China-Politik sicherzustellen.

Zu kleineren Ausschlägen in der APS-Zeitungsanalyse 2021 führten zudem die Guten Dienste der Schweiz (vgl. Abbildung 1). Im Juni fand in Genf das viel beachtete Treffen zwischen US-Präsident Biden und dem russischen Präsidenten Putin statt, das von den Bundesräten Cassis und Parmelin genutzt wurde, um die Bedeutung des internationalen Genfs als Standort für interdisziplinäre Kooperation hervorzuheben. Im August verstärkte sich die Berichterstattung in diesem Themenbereich aufgrund der durch die Machtübernahme der Taliban ausgelösten Krise in Afghanistan. In deren Wirren evakuierte die Schweiz ihr DEZA-Kooperationsbüro in Kabul und vergab den lokalen Mitarbeitenden der Schweizer Aussenstellen insgesamt 230 humanitäre Visa. Im Bereich der Menschenrechte hatte der Bundesrat noch vor diesen beiden Grossereignissen die Leitlinien Menschenrechte 2021-2024 publiziert.

Die vorübergehenden Lockerungen der globalen Corona-Massnahmen machte sich im EDA vor allem anhand der Auslandreisen von Aussenminister Cassis bemerkbar. Nach einem mageren 2020 schien der EDA-Vorsteher 2021 einiges nachzuholen und reiste in mehrere Länder, die im Fokus der Schweizer MENA-Strategie standen, darunter Algerien, Mali, Senegal, Gambia, Irak, Oman, Libanon, Libyen und Saudi-Arabien. Von besonderer Bedeutung war der Staatsbesuch in der Ukraine, den Cassis zum Anlass nahm, um den Vorbereitungsprozess für die Ukraine-Reformkonferenz 2022 einzuläuten.

Dans le cadre de la norme internationale en matière d'échange de renseignements, établie par l'OCDE, la Suisse s'est engagée à introduire l'échange automatique de renseignements (EAR) en matière fiscale. Ainsi, des procédures de consultation sont lancées afin de déterminer quels Etats et territoires remplissent les conditions nécessaires pour appartenir au réseau partenaire de la Suisse. L'objectif de ces démarches est de renforcer la compétitivité et l'intégrité de la place financière helvétique. Une procédure de consultation a été lancée pour la Chine, l'Indonésie, la Russie, l'Arabie Saoudite, le Liechtenstein, la Colombie, la Malaisie, les Emirats arabes unis, Montserrat, Aruba, Curaçao, le Belize, le Costa Rica, Antigua-et-Barbuda, la Grenade, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, les îles Cook et les îles Marshall. Si le Parlement approuve les décisions prisent après les procédures de consultation, les premiers échanges automatiques pourraient avoir lieu dès 2019.

Au mois de mars, les parlementaires ont pris acte du rapport de politique économique extérieure 2012 . Le rapport se concentre premièrement sur les relations de la Confédération avec les régions frontalières. Bien que le rapport salue l’intensité et l’imbrication économique des relations transfrontalières, les membres de la CPE-CN ont soulevé certains problèmes liés à ces échanges, notamment le chômage ou le dumping de compétences; des problèmes qui touchent surtout les cantons limitrophes. Au niveau multilatéral, le rapport a pris note des craintes de l’OMC face à l’augmentation des mesures protectionnistes dans l’économie mondiale. Il regrette l’impasse dans lequel se trouve le Cycle de Doha. En outre, le rapport s’est penché sur la fragilité économique de l’Union Européenne. En effet, la situation économique du vieux continent a amené l’UE à augmenter la pression dans les dossiers fiscaux et institutionnels. La Suisse a également rappelé son attachement aux relations bilatérales. En 2012, trois accords bilatéraux (Hong Kong, Ukraine et Monténégro) sont entrés en vigueur. De plus, de nombreuses négociations se sont prolongées (Bosnie et Herzégovine, Chine, Amérique centrale, Inde, Indonésie, Russie), ont débutées (Vietnam) ou ont été officiellement ouvertes (Malaisie). En plus de prendre acte du rapport, les parlementaires ont adopté trois arrêtés fédéraux. Premièrement, les chambres ont adopté l’arrêté fédéral portant approbation de l’amendement de la convention AELE relatif aux échanges de produits agricoles et aux règles d’origine, soit un accord qui permettra aux pays membres de l’AELE et aux Etats tiers de s’accorder les mêmes concessions douanières. Deuxièmement, les parlementaires ont adopté un accord sur la promotion et la protection réciproque des investissements avec la Tunisie. Dans les deux chambres, l’accord initial a été préféré à des propositions de minorité – minorité Fehr (ps, SH) au Conseil national et Recordon (Verts, VD) au Conseil des Etats – qui souhaitaient que l’accord contienne des dispositions protégeant les droits de l’homme et encourageant la responsabilité sociale des entreprises. Le dernier arrêté fédéral portant approbation des mesures touchant le tarif des douanes a été adopté à l’unanimité.

Compte tenu de la nouvelle appréciation du franc suisse, l'industrie suisse d'exportation n'en est pas moins demeurée remarquable, puisqu'elle est parvenue à accroître ses livraisons à l'étranger de 4,2% en volume et de 2,0% en valeur nominale. Cependant, eu égard à une conjoncture internationale relativement favorable, à une reprise des investissements en Europe occidentale et à une demande toujours en forte augmentation dans le Sud-Est asiatique, la Suisse a malgré tout perdu des parts de marché, comme ce fut déjà le cas l'année précédente.

Les résultats des exportations ont connu des différences marquées selon les branches économiques passées en revue. Sont parvenues à de bons résultats les livraisons suisses de biens semi-finis et intermédiaires, en particulier dans les secteurs des métaux (+7,3% en valeur nominale) et des machines (+4,9%), qui ont profité d'une reprise progressive des investissements des entreprises en Europe occidentale. Connaissant des hausses plus modérées, les exportations de l'industrie chimique (+2,4%), des matières plastiques (+2,2%), du commerce des denrées alimentaires (+1,4%) et de celui des instruments de précision (+0,9%) se sont néanmoins bien comportées comparativement aux livraisons suisses dans les secteurs des textiles (-6,8%) et de l'habillement (-7,0%) qui ont été touchés de plein fouet par la faiblesse de la consommation privée en Europe occidentale et par les fluctuations monétaires. L'industrie horlogère n'a, quant à elle, pas été en mesure de maintenir ses exportations au niveau enregistré l'année précédente, puisque celles-ci ont baissé de 3,6%.

Les taux de croissance des exportations suisses en direction des pays industrialisés (+2,4%) d'une part, et des pays non-membres de l'OCDE (+2,3%) d'autre part, semblent, à première vue, avoir progressé dans la même mesure par rapport à 1994. Toutefois, la répartition géographique des exportations helvétiques au sein de ces deux grands agrégats a connu de fortes variations. Les livraisons vers la plupart des pays européens ont augmenté (UE: +1,8% et AELE: +2,6%), à l'exception de la Belgique (-8,1%), de l'Autriche (-7,3%), de la Grande-Bretagne (-2,0%) et, dans une moindre mesure, de la Suède (-0,4%). En ce qui concerne les pays de l'OCDE non européens (+1,1%), les exportations vers le Japon ont enregistré une hausse de 8,0%. En raison de la grave crise financière qui a secoué le Mexique fin 1994, les livraisons à destination de ce pays devaient par contre s'effondrer d'environ un tiers, alors que celles vers les Etats-Unis ont ralenti de 1,8%.

Au sujet des pays extérieurs à la zone OCDE - qui ont absorbé 21% du total des exportations helvétiques en 1995 -, ce sont les livraisons vers l'Europe de l'Est qui ont globalement connu la plus forte augmentation par rapport à l'année précédente (+7,3%), les principales progressions étant liées au commerce avec la Pologne (+18,8%) et la Tchéquie (15,9%). Parmi les pays non producteurs de pétrole (-0,3%), le Brésil a enregistré la hausse la plus significative des importations en provenance de Suisse (+14,6%), devant la Corée du Sud (+5,1% après les 50,8% d'augmentation de 1994) et Singapour (+2,8%). Les livraisons vers les pays de l'OPEP ont augmenté de 3,8% alors que celles en direction de la Chine (-2,3%) ont subi une baisse substantielle pour la seconde année consécutive (-11% en 1994 déjà).

La forte croissance qu'ont connue les achats helvétiques en provenance de l'étranger durant l'année 1995 (+6,5% en volume et 4,0% en valeur nominale) s'explique en majeure partie par la réduction du prix des importations liée à l'évolution du cours du change. Rendus plus attractifs, les produits étrangers ont été préférés, à différents niveaux, à ceux des offreurs suisses du marché intérieur.

Les exportations européennes, que ce soit de l'UE (+4,7%) ou de l'AELE (+7,8%) ont crû de façon significative par rapport à l'année précédente, avec notamment une progression des importations suisses en provenance de l'Autriche et de la Suède de 9,0% respectivement 8,3%. Plus modestes, les achats suisses auprès des pays de l'OCDE non européens ont connu un essor de 2,4%. En ce qui concerne les pays non-membres de l'OCDE - dont les biens exportés ont représenté le 8,7% du total des produits importés en Suisse - ce sont les importations en provenance de l'Europe de l'Est qui ont été marquées par la plus forte expansion (+27,6%). En revanche, les exportations des pays non producteurs de pétrole (-4,0%), des pays de l'OPEP (-0,2%) et de la Chine (-6,0%) ont toutes trois diminué.

Autre point de concertation dont le but est de servir la paix dans le monde, l'Organisation des Nations Unies. En 1969, l'Assemblée fédérale avait décidé la présentation périodique, par le gouvernement, d'un rapport sur les relations de la Suisse avec la grande institution. Le premier de ces documents a été publié en 1971. Il décrit l'oeuvre et l'évolution de l'Organisation de 1969 à 1971, l'importance et la complexité des tâches mondiales qu'elle dirige ainsi que la multiplicité des liens qui unissent déjà notre pays à ses institutions spécialisées. L'entrée de la Chine populaire au palais de Manhattan a fait de 1971 une année capitale pour l'Organisation, en passe de devenir véritablement et prochainement universelle. Le Conseil fédéral saisit l'occasion pour signaler le danger d'isolement qui menace le pays. A la longue, l'absence de la Suisse serait même mal comprise de l'opinion mondiale qui voit par ailleurs notre pays collaborer si activement aux institutions techniques de l'Organisation. Il devient ainsi nécessaire, selon le Conseil fédéral, de clarifier cette situation ambigue. A cette fin, notre exécutif a déclaré son intention de créer, comme en 1918 et 1945, une commission consultative ad hoc ayant mandat d'étudier le problème de l'adhésion. Toutefois la décision finale ne devrait intervenir qu'une fois résolu le problème prioritaire de nos rapports avec la future Europe des Dix.