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Jahresrückblick 2021: Föderativer Aufbau

Wie schon im Vorjahr befeuerte der anhaltende Kampf von Bund und Kantonen gegen die Covid-19-Krise auch 2021 die öffentliche Debatte um Vor- und Nachteile sowie allfälligen Reformbedarf des Föderalismus in der Schweiz. Die Stärken des Systems zeigten sich etwa darin, dass einzelne Kantone mit Innovationen vorangingen, die andere Kantone oder der Bund im Erfolgsfall übernehmen konnten – ein Beispiel dafür waren 2021 die vom Kanton Graubünden eingeführten Massentests, die zum Vorbild für die nationale Teststrategie wurden. Ein anderer Vorteil bestand darin, dass den regional teilweise unterschiedlichen epidemiologischen und gesellschaftlichen Ausgangslagen durch spezifische Regimes Rechnung getragen werden konnte. Kantonal unterschiedliche Regelungen wurden jedoch in der Presse bisweilen auch als «Flickenteppich» problematisiert, zumal die Unterschiede nicht immer sachlich begründbar erschienen. Wenn es aufgrund der epidemiologischen Entwicklung unpopuläre Massnahmen zu beschliessen galt, war teilweise auch ein Schwarzpeterspiel zu beobachten, das die Entscheidfindung verzögerte, indem Kantone und Bund einander gegenseitig die Verantwortung zuschoben – so etwa beim Entscheid über Massnahmen zur Eindämmung der fünften Welle Anfang Dezember. Die Grenzen des Föderalismus traten auch in der Auseinandersetzung um die Öffnung der Restaurantterrassen in Skigebieten zutage, als mehrere Kantone sich vorübergehend weigerten, die verbindliche Vorgabe des Bundes zur Schliessung der Terrassen umzusetzen. Im Weiteren stellten die Planung und Durchführung von Tests, Impfungen und Contact-Tracing die Kantone vor grosse Herausforderungen, welche von manchen Beobachterinnen und Beobachtern auch der Kleinheit der kantonalen Verwaltungen zugeschrieben wurden.

Nicht nur, aber auch vor dem Hintergrund der Covid-19-Krise wurden Reformvorschläge für das föderalistische System der Schweiz diskutiert. Dazu gehörte die auch von der KdK propagierte Idee, ein paritätisch zusammengesetztes gemeinsames Führungsgremium von Bund und Kantonen zu schaffen, das bei künftigen Krisen die Koordination und Vorbereitung von Entscheidungen des Bundesrats und der Kantonsregierungen übernehmen würde. Der Stadtpräsident von Biel schlug derweil vor, mit einem Städtereferendum, bei dem analog zum bestehenden Kantonsreferendum acht grössere Städte eine nationale Referendumsabstimmung bewirken könnten, die Rolle der Städte in der Bundespolitik zu stärken; der Vorschlag erinnerte an Forderungen nach einem Gemeindereferendum oder nach einer Vertretung der Städte im Ständerat, die in den letzten Jahren erfolglos geblieben waren. Ob eine nennenswerte Föderalismusreform diesmal mehrheitsfähig werden könnte, war Ende 2021 noch nicht absehbar.

Für intensive Debatten sorgte das Verhältnis zwischen städtischen und ländlichen Gebieten in der Schweiz. Sie flammten zunächst nach dem Abstimmungswochenende vom 13. Juni auf, an dem gleich bei drei Vorlagen – dem CO2-Gesetz, der Trinkwasser- und der Pestizidinitiative – über unterschiedliche Betroffenheiten und Interessen von Stadt- und Landbevölkerung diskutiert wurde und sich in den meisten städtischen Gemeinden Ja-Mehrheiten, in den ländlichen Gebieten hingegen überwiegend Nein-Mehrheiten ergaben. Richtig Fahrt nahm die Debatte aber auf, als sich die SVP bei 1.-August-Reden und in den darauf folgenden Wochen über «Schmarotzertum» und Arroganz von «Luxus-Sozialisten und Bevormunder-Grünen» in den Städten beklagte und sich als Verteidigerin der Interessen der Landbevölkerung darstellte. Die Partei lancierte dabei etwa Forderungen nach einer Revision des Finanzausgleichssystems oder nach der Einführung eines Bezirks- oder Gemeindemehrs bei kantonalen Abstimmungen analog zum Ständemehr auf Bundesebene. Gegenstimmen warfen der SVP vor, mit ihrer Rhetorik die Bevölkerung zu spalten und den Stadt-Land-Graben selbst mutwillig zu vertiefen; im Übrigen fliesse aus den meisten Städten mehr Geld aufs Land als umgekehrt.

Bei einer Stimmbeteiligung von über 88 Prozent entschieden sich die Stimmberechtigten von Moutier am 28. März mit 54.9 Prozent Stimmenanteil für einen Kantonswechsel ihrer Gemeinde von Bern zu Jura. Nachdem eine erste Abstimmung zum selben Thema 2017 wegen Unregelmässigkeiten annulliert worden war, handelte es sich beim diesjährigen Urnengang in den Worten von Le Temps um «la votation la plus contrôlée de l'histoire suisse». Zwar gab es auch im Zusammenhang mit der diesjährigen Abstimmung wieder Gerüchte um Abstimmungstourismus und um mögliche Ungereimtheiten im Wählendenregister der Gemeinde, doch Abstimmungsbeschwerden blieben diesmal aus; dazu dürfte auch das relativ deutliche Ergebnis beigetragen haben. Die Kantone Jura und Bern unterzeichneten in der Folge eine Roadmap für die Verhandlungen über die Modalitäten des Kantonswechsels; demnach soll Moutier spätestens ab dem 1. Januar 2026 offiziell Teil des Kantons Jura sein.

Auch 2021 kam es in verschiedenen Kantonen zu Gemeindefusionen, beispielsweise in Tresa TI, Assens VD oder Seedorf UR. Zwei besonders prominente Fusionsprojekte standen indessen im Gegenwind: Das seit 2017 laufende Vorhaben einer Fusion der Stadt Freiburg mit den umliegenden Gemeinden wurde beerdigt, nachdem eine Konsultativabstimmung im September in sechs von neun potenziellen Fusionsgemeinden negativ ausgefallen war. Und von den Gemeinden um die Stadt Bern beschlossen 2021 auch Kehrsatz und Frauenkappelen den Ausstieg aus den Fusionsabklärungen, nachdem Bolligen und Bremgarten dies bereits früher getan hatten und Köniz gar nie eingestiegen war. Im Projekt verbleiben somit noch die Stadt Bern und Ostermundigen.

Die Presse berichtete 2021 deutlich häufiger als in den drei Vorjahren über Fragen des Föderalismus, wie die APS-Zeitungsanalyse (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang) zeigt. Dies ist zum einen auf das Thema der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen bei der Pandemiebekämpfung zurückzuführen, vor allem aber auch auf die Abstimmung in Moutier. Diese wurde insbesondere in jurassischen und bernischen Zeitungen sehr ausgiebig behandelt und ist für den klaren Spitzenwert an Zeitungsartikeln im März 2021 verantwortlich (vgl. Abbildung 1). Seit 2016 war der Föderalismus in der Presse denn auch nur einmal noch häufiger Thema als 2021 – nämlich im Jahr 2017, als in Moutier der erste Anlauf für eine Abstimmung über die Kantonszugehörigkeit stattfand.

Jahresrückblick 2021: Föderativer Aufbau
Dossier: Jahresrückblick 2021

Le 28 mars 2021 a lieu le scrutin sur l'appartenance cantonale de la commune de Moutier, qui – après que le vote de 2017 a été annulé – décide à nouveau si elle veut rejoindre le canton du Jura ou rester dans le canton de Berne. La campagne précédant la votation s'est déroulée de manière plutôt paisible, ceci notamment en raison du contexte sanitaire. Néanmoins, plusieurs thèmes ont animé les débats et provoqué quelques tensions.

La campagne a été lancée à la fin du mois d'octobre 2020 par le mouvement autonomiste «Moutier, ville jurassienne», imité quelques jours plus tard par son adversaire «MoutierPlus». Contraints de renoncer aux rassemblements en raison de la pandémie, la campagne s'est avant tout jouée dans la presse, à travers les tous-ménages et sur les réseaux sociaux.

Les autorités communales et cantonales se sont engagées à faire preuve de retenue, afin d'éviter des recours similaires à ceux de 2017. En janvier 2021, le conseil municipal de Moutier et les gouvernements bernois et jurassien se sont alors mis d'accord sur l'avenant ajouté au message de la votation. S'il n'était pas question de revoir les expertises réalisées en 2017, il s'agissait de corriger certaines informations du message remis à la population. Trois points principaux étaient mis en avant dans ce document: tout d'abord, seule Moutier devait encore se prononcer sur son appartenance cantonale, les communes de Belprahon et Sorvilier ayant décidé de rester bernoises en septembre 2017. En cas de transfert, la commune de Moutier formerait donc un district et une circonscription à elle seule durant la première législature. Ensuite, un scénario a été élaboré pour pérenniser l'hôpital de Moutier indépendamment de l'appartenance cantonale. Cependant, la liste hospitalière, qui détermine quelles prestations sont offertes par un hôpital, a continué de susciter de nombreuses inquiétudes. Le gouvernement jurassien a alors confirmé début mars que «les prestations offertes sur le site de Moutier seront reconnues sur la liste hospitalière jurassienne au même titre qu'elles le sont aujourd'hui sur la liste hospitalière du canton de Berne». Parallèlement, le président du conseil d'administration de l'hôpital Anthony Picard précisa dans la presse que «même si elle est établie par une autorité politique, la liste hospitalière répond à des critères de pratique médicale, de statistique et de viabilité économique», soulignant le fait que les prestations offertes par un hôpital ne dépendent pas uniquement de la volonté du canton dans lequel il se trouve. L'hôpital de Moutier réaffirma par ailleurs son impartialité début mars, quelques jours après la distribution d'un tous-ménage appelant à voter non pour préserver l'hôpital. Ce tous-ménage, signé par 112 personnes, a suscité une vive controverse car certains signataires n'auraient pas été au courant du caractère politique de celui-ci. À noter qu'aucun mouvement officiel n'a indiqué être à son origine.
Le dernier point de l'avenant abordait la question des emplois cantonaux à Moutier. Alors qu'en 2017, le gouvernement bernois faisait état de 170 emplois à plein temps (EPT) liés aux unités administratives du canton dans la cité prévôtoise, ce chiffre est tombé à 144 en 2021. Selon le président du conseil-exécutif bernois Pierre-Alain Schnegg (BE, udc), il y a eu une externalisation des tâches diminuant par conséquent le nombre d'emplois directement liés au canton. Ces postes n'ont pas pour autant disparu et dépendent maintenant d'entreprises privées. Côté jurassien, grâce à l'augmentation des effectifs au sein des services de l'informatique et des contributions, qui migreraient en Prévôté, 180 EPT seraient prévus au lieu des 170 EPT communiqués en 2017. Pour des raisons d'efficacité, le tribunal des mineurs ne devrait pas être, quant à lui, implanté à Moutier. Quelques jours après la publication de ces chiffres, la délégation du conseil-exécutif bernois pour les affaires jurassiennes a présenté de nouvelles données. En tenant compte des emplois dans l'enseignement, les églises nationales et les services psychiatriques, le nombre d'EPT «liés au canton» à Moutier se monterait selon ce calcul à 274.4 EPT, contre 267.8 en 2017. Ce message a provoqué de vives réactions dans le camp autonomiste, qui dénonça des erreurs de comparaison et décria le caractère contradictoire de la communication bernoise, quelques jours après la publication commune de l'avenant. Il a finalement été décidé au cours de la conférence tripartite Jura que l'Office fédéral de la justice (OFJ) rédigerait un document en collaboration avec les autorités cantonales pour clarifier ces chiffres. Les conclusions de ce document ont indiqué que «compte tenu des chiffres indiqués et des difficultés méthodologiques, une variation de quelques EPT est admissible. Néanmoins, les données disponibles ne permettent pas de conclure à une augmentation du nombre des emplois bernois à Moutier». Un «euphémisme» selon les séparatistes, qui ont reproché au canton de Berne de se retirer progressivement de Moutier.

D'autres acteurs ont fait connaître leur position et leurs arguments au cours de la campagne. Le conseil du Jura bernois (CJB) a annoncé fin février qu'il souhaitait voir Moutier rester bernoise, soulignant par la voix de sa présidente Virginie Heyer (BE, plr) les avantages dont profite la région au sein du canton de Berne – à savoir un siège réservé au conseil-exécutif, douze sièges réservés au Grand conseil, un statut particulier et des enveloppes financières spécialement dédiées au CJB. La minorité pro-jurassienne du CJB a dénoncé à travers cette prise de position une ingérence dans l'autonomie communale prévôtoise.
De son côté, le gouvernement jurassien a confirmé début mars ses engagements déjà pris avant le vote de 2017. Il a mis en avant le poids politique qu'aurait Moutier dans le Jura, devenant la deuxième plus grande commune du canton, ce qui lui assurerait sept des soixante sièges au Parlement et une influence significative sur les orientations cantonales. Le Parlement jurassien s'est par la suite prononcé à l'unanimité pour ces engagements et a ainsi envoyé un signal fort sur sa volonté de voir la cité prévôtoise rejoindre le dernier-né des cantons helvétiques.
Le conseil municipal de Moutier a lui réitéré début mars son vœu de voir un «oui» sortir des urnes, restant néanmoins sur la réserve afin d'éviter les reproches qui lui ont été faits par le passé. Dans le même temps, les partis de l'Entente jurassienne – qui regroupe le Rassemblement des prévôtois jurassiens (RPJ), le Rauraque, le parti socialiste autonomiste (PSA), le PCSI et le PDC – tenaient tour à tour des conférences de presse pour présenter leurs arguments en faveur d'un rattachement au canton du Jura.
Le Grand conseil bernois faisait lui un appel du pied à Moutier en acceptant à la quasi unanimité (une abstention) une révision de la loi sur le statut particulier du Jura bernois et de la minorité francophone du district bilingue de Bienne. Selon le député Philippe Messerli (BE, pev), «cette révision rend le statut de la minorité francophone plus attrayant», ajoutant qu'il espérait que Moutier puisse en profiter.

À l'approche de l'échéance, la campagne a gagné en intensité. Le comité non séparatiste «MoutierPlus» a notamment mené une action symbolique en accrochant une grande bâche arborant un émoticône jaune avec des lunettes de soleil sur une paroi rocheuse à l'entrée de la ville. Muriel Käslin, porte-parole du mouvement, souhaitait par ce geste «redonner le sourire aux prévôtois et envoyer une image positive de Moutier au reste de la Suisse», ajoutant que «le séparatisme a divisé la ville, détériorant l'image de la cité loin à la ronde.» La bâche, situé face à une autre paroi rocheuse arborant, elle, un drapeau jurassien, a fait l'objet de déprédations quelques jours plus tard, ce qui a poussé le mouvement non séparatiste à déposer une plainte contre inconnu.
Dans les deux camps, la capacité à mobiliser un maximum d'électrices et électeurs a clairement été l'une des pierres angulaires de la campagne, notamment pour ramener de leur côté les personnes indécises, dont la part est estimée à 25 pour cent par les différentes parties. Entre 2017 et 2021, 18 pour cent du corps électoral prévôtois a changé. Cela correspond à environ 800 personnes, un nombre susceptible de faire basculer le vote. Le Quotidien Jurassien précisait que près de 300 nouveaux votants étaient des jeunes citoyennes et citoyens ayant obtenu leur majorité. Ayant pour la plupart grandi à Moutier, ils étaient déjà dans le bain de la Question jurassienne. Ce ne serait donc pas là qu'il y aurait le plus de voix à gagner. Parmi les 500 personnes restantes, la moitié sont arrivées de communes bernoises, notamment voisines de Moutier, et un quart de communes jurassiennes. Encore une fois des citoyennes et citoyens a priori au courant du sujet. Restent une centaine de personnes qui ont donc fait l'objet de toutes les convoitises, les chances qu'elles soient indécises étant plus grandes. Le Quotidien Jurassien soulignait néanmoins que, de par leurs relations et les raisons qui les ont poussées à s'établir à Moutier, ces personnes avaient déjà eu l'occasion de se faire un avis. Cela n'a pas découragé les mouvements des deux bords d'aller à la pêche aux nouveaux ayants-droit, en adoptant cependant des tactiques différentes. Les non séparatistes se sont contentés d'un courrier pour présenter leurs arguments, ne voulant pas se montrer «intrusifs». Les autonomistes ont rencontré les nouveaux venus, convaincus de l'efficacité du contact humain pour faire passer leur message.

La campagne a bénéficié d'une grande attention médiatique au niveau local. Les courriers des lecteurs se sont multipliés à l'approche du vote dans le Quotidien Jurassien. Au cours des derniers mois, il a été rare de voir un exemplaire du journal régional vierge de tout article traitant du sujet. Au niveau national, le scrutin n'a en revanche pas fait l'objet d'une grande couverture médiatique. C'est seulement durant la semaine précédant la votation que les reportages ont commencé à fleurir dans les principaux médias. Dans la partie germanophone du canton de Berne, le journaliste de la Berner Zeitung Stefan von Bergen a indiqué que beaucoup de citoyennes et citoyens «ne savent sans doute même pas qu'il y a un vote». Sollicités par le Quotidien Jurassien, plusieurs membres du Grand conseil bernois ont également fait part d'un intérêt relativement limité pour la question, espérant avant tout que ce vote permettrait de tourner définitivement la page de la Question jurassienne. Là se situe également l'enjeu principal de ce scrutin pour de nombreuses citoyennes et de nombreux citoyens de Moutier fatigué.e.s par des années de tensions entre autonomistes et non séparatistes.

Votation communale du 18 juin 2017 à Moutier sur l'appartenance cantonale et répétition du 28 mars 2021
Dossier: Moutier und der Jurakonflikt

L'armée pourra comme au printemps être mobilisée en service d'appui des hôpitaux dans le domaine des soins de base ou le transport de patients. Jusqu'à 2'500 militaires pourront être engagés, à condition que les cantons en fassent la demande et qu'ils prouvent que les ressources – en matériel et en personnel – civiles sont épuisées. Les cantons pourront recourir à cet appui jusqu'au 31 mars 2021. L'arrêté est soumis pour approbation au Parlement. Des formations professionnelles, des militaires en service long, des formations en service et des volontaires assureront l'appui. Des formations supplémentaires seront mobilisables dans les 96 heures suivant le déclenchement de l'engagement. Les militaires engagés se verront imputer jusqu'à 38 jours de service pour cet appui.
Depuis le 27 octobre 2020, plusieurs cantons ont adressé une demande pour bénéficier du soutien de l'armée. Celles des cantons de Vaud, de Fribourg, de Berne, de Bâle-Ville et du Valais ont été approuvées. Environ 200 membres de la compagnie sanitaire 1 ont été convoqués par SMS pour un engagement en faveur du canton de Genève. En Valais, 39 soldats sanitaires de la «compagnie de volontaires du Valais» soutiennent les hôpitaux de Sion, de Martigny et de Viège.

Second appui de l'armée en faveur des autorités civiles dans la lutte contre le Covid-19 (OCF 20.083)
Dossier: Assistenzdienst der Armee im Rahmen der Massnahmen zur Bekämpfung von Covid-19

Im Oktober 2020 wurde der Ergebnisbericht zur Vernehmlassung des indirekten Gegenvorschlags zur Organspende-Initiative, welche vom 13. September bis zum 13. Dezember 2019 gedauert hatte, veröffentlicht. Insgesamt hatten 81 Akteurinnen und Akteure Stellung genommen, wobei sich mit 53 von ihnen ein Grossteil der Vernehmlassungsteilnehmenden vollumfänglich oder grundsätzlich zustimmend zum Gegenvorschlag aussprachen. Zu ihnen gehörten 21 Kantone, die beiden Parteien GLP und GPS sowie dreissig Organisationen, darunter auch Swisstransplant, eine Unterstützerin der Volksinitiative. Explizit abgelehnt wurde die Vorlage von 16 Vernehmlassungsteilnehmenden. Als Gründe für die ablehnende Haltung wurden die Befürwortung der Volksinitiative (JU), des Erklärungsmodells (LU, CVP, EVP, CBCES, EKS, MERH_UZH, NEK) oder der parlamentarischen Initiative Nantermod (fdp, VS; pa.Iv. 18.443; FDP), aber auch die zu enge Zustimmungslösung (ÄPOL) und der Wunsch nach Beibehaltung der aktuell gültigen erweiterten Zustimmungslösung (HGS) aufgeführt. Weitere Argumente gegen den indirekten Gegenvorschlag liessen sich auf ethische Bedenken (SH, HLI, MIGUNIBE, SPO) oder auf die Forderung zurückführen, dass die Vorlage Teil eines Gesamtprojekts zur Einwilligung in der Gesundheits- und Humanforschung sein sollte (Privatim). Weder eine zustimmende noch eine ablehnende Haltung nahmen aus diversen Gründen zehn Vernehmlassungsteilnehmende ein (BL, TG, iEH2, SPS, BDP, SVP, GDK, insieme, SBK und SGG). Der SAV, santésuissse und der SSV verzichteten auf eine Stellungnahme.

Positiv aufgenommen wurde von der Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden die geplante Einbindung der Angehörigen. In diesem Zusammenhang kam denn auch mehrfach die Forderung auf, dass eine Organentnahme nur zulässig sein soll, wenn die Angehörigen erreicht werden können. Auch die gesetzliche Verankerung eines Registers wurde grösstenteils befürwortet, wobei verschiedene Änderungsvorschläge eingingen. Einer von ihnen bestand darin, dass neben der Dokumentation des Widerspruchs auch eine Zustimmung festgehalten werden können sollte. Von verschiedenen Seiten wurde zudem der Wunsch geäussert, dass der Stiftung Swisstransplant die Registerführung zukommen soll, weil sie bereits über ein Register verfüge. Ferner wurde der Information der Bevölkerung über das Widerspruchsmodell ein hoher Stellenwert beigemessen.

Organspende-Initiative und indirekter Gegenvorschlag (BRG 20.090)
Dossier: Transplantation von Organen, Geweben und Zellen

Durch die Annahme zweier Motionen (Mo. 20.2451; Mo. 20.3460) war der Bundesrat vom Parlament in der Sommersession 2020 beauftragt worden, eine Vorlage zur Regelung der Geschäftsmieten auszuarbeiten, die eine Aufteilung der Mietzinse von Betrieben oder Einrichtungen, die während der ersten Welle der Corona-Pandemie behördlich geschlossen werden mussten oder nur stark eingeschränkt betrieben werden konnten, im Verhältnis von 40 (Mieterseite) zu 60 (Vermieterseite) für die Dauer der behördlich verordneten Massnahmen vorsah.

Vom 1. Juli bis zum 4. August 2020 gab der Bundesrat einen Entwurf für ein entsprechendes Covid-19-Geschäftsmietegesetz in die verkürzte Vernehmlassung, deren Ergebnis unter den 178 stellungnehmenden Parteien kontrovers ausfiel. Neben elf Kantonen (AR, BL, GE, LU, NW, OW, SZ, TG, UR, ZG, ZH) lehnten mit den FDP.Liberalen und der SVP auch zwei grosse Parteien sowie Economiesuisse, der Schweizerische Gewerbeverband, der Hauseigentümerverband und Immobilienverbände die Vorlage ab. Zustimmung erfuhr der Entwurf von acht Kantonen (AI, BS, FR, GL, GR, NE, SO, VD), den Parteien der Grünen, SP, CVP und EVP, von den Organisationen der Mieterinnen und Mieter, dem Schweizerischen Städteverband sowie von Gastro- und Berufsverbänden. Sechs Kantone (AG, BE, SG, SH, TI, VS) und die GLP hoben sowohl Vor- als auch Nachteile des Entwurfs hervor. Die sich in der Überzahl befindenden ablehnenden Stellungnehmenden kritisierten, dass der Staat mit einem solchen Gesetz massiv in die Vertragsverhältnisse zwischen Privaten eingreife, was in keinem Verhältnis zum volkswirtschaftlichen Nutzen einer solchen Regelung stehe. Ferner bestehe keine Verfassungsgrundlage für ein solches Vorgehen und ein allgemeiner Verteilschlüssel von 60/40 sei kein geeignetes Mittel, um den unterschiedlichen Situationen der Betroffenen gerecht zu werden. Die befürwortende Seite sprach sich in der Vernehmlassung teilweise für weitergehende Forderungen aus, man akzeptiere jedoch den gewählten Weg als Kompromiss und begrüsse ein rasches Vorwärtsgehen, liess etwa Natalie Imboden, Generalsekretärin des Mieterinnen- und Mieterverbandes, gegenüber Le Temps verlauten. Im Anschluss an die Vernehmlassung passte der Bundesrat die Vorlage punktuell an, in erster Linie, um Unsicherheiten in der Anwendung zu reduzieren.

Am 18. September 2020 präsentierte der Bundesrat seine Botschaft zum Covid-19-Geschäftsmietegesetz. Darin verzichtete er aufgrund der kontroversen Stellungnahmen darauf, dem Parlament die Botschaft zur Annahme zu beantragen, und bekräftigte ebenfalls seine bereits im Frühjahr vertretene negative Haltung gegenüber einer solchen Regelung (vgl. etwa Mo. 20.3161; Mo. 20.3142 oder die Stellungnahme des Bundesrates zur Situation der Geschäftsmieten). Dass der Bundesrat «seine eigene» Vorlage ablehnt (NZZ), war einigen Pressetiteln einen zentralen Vermerk wert. Konkret regelt der Gesetzesentwurf Mietverhältnisse von öffentlich zugänglichen Einrichtungen und Betrieben, die aufgrund der Covid-19-Verordnung 2 (Fassung 17./19./21.3.20) schliessen mussten (z.B. Restaurants, Coiffeursalons), und von Gesundheitseinrichtungen, die ihre Tätigkeiten reduzieren mussten. Für Erstere soll das Gesetz über die gesamte Dauer der vom Bund verordneten Schliessung gelten (17.3-21.6.20), während Gesundheitseinrichtungen, die ihren Betrieb einschränken mussten, gemäss Entwurf lediglich für eine maximale Dauer von zwei Monaten von einer solchen Mietzinsreduktion profitieren könnten. Von der 60/40-Regelung betroffen sind nur Mietverhältnisse, deren Nettomietzins pro Monat CHF 14'999 nicht übersteigt. Bei einem Nettomietzins zwischen 15'000 und 20'000 ist es beiden Mietparteien vorbehalten, durch eine einseitige schriftliche Mitteilung auf die Gesetzesregelung zu verzichten. Die Regelung gilt nur für Vertragsparteien, die zuvor noch keine ausdrückliche Einigung erzielt haben. Für den Fall, dass Vermieterinnen und Vermieter oder Pächter und Pächterinnen durch die Mietzinsreduktion in eine wirtschaftliche Notlage geraten würden, soll beim Bund eine finanzielle Entschädigung beantragt werden können. Dieser stellt dafür einen Härtefallfonds in der Höhe von maximal CHF 20'000 bereit.

Covid-19-Geschäftsmietegesetz
Dossier: Diskussionen um Erlass von Geschäftsmieten während des Lockdown

Um zu verhindern, dass die seit dem 13. März 2020 vom Bundesrat verabschiedeten Verordnungen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, die sich direkt auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung stützen, welcher der Regierung das befristete Erlassen von Verordnungen und Verfügungen als Reaktion auf schwere Störungen der öffentlichen Ordnung erlaubt, nach sechs Monaten automatisch ausser Kraft treten, unterbreitete der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft über die Rechtsgrundlagen dieser Verordnungen. Seit April 2020 hatten die Bundeskanzlei und das EJPD dieses dringliche Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid 19-Epidemie, kurz Covid-19-Gesetz, erarbeitet. Dieses soll den Bundesrat dazu befähigen, auch künftig entsprechende erforderliche Massnahmen weiterzuführen und anzupassen.

Zwischen dem 19. Juni 2020 und dem 10. Juli 2020 wurde der Gesetzesentwurf in eine verkürzte Vernehmlassung geschickt, in welcher über 1'000 Stellungnahmen eingingen. Der Grossteil der Stellungnehmenden waren Privatpersonen, die der Vorlage argwöhnisch gegenüberstanden. Bei den Kantonen stiess das Gesetz auf grössere Zustimmung, wobei alle von ihnen Änderungsvorschläge oder Kommentare einbrachten. 14 Kantone (ZH, BE, LU, OW, NW, GL, FR, SO, SH, AI, SG, GR, TG und GE) sprachen sich grundsätzlich für den Entwurf aus, da sie die Existenz einer rechtlichen Basis für das Weiterverfolgen der durch den Bundesrat getroffenen Massnahmen als eine Notwendigkeit erachteten. Weder eine ausdrückliche Zustimmung noch eine Ablehnung erfuhr die Vorlage von Seiten weiterer elf Kantone (UR, ZG, BS, BL, AR, AG, TI, VD, VS, NE und JU). Der Kanton Schwyz und die KdK sahen explizit von einer Stellungnahme ab. Letztere wird ihre Meinung aller Voraussicht nach zu einem späteren Zeitpunkt einbringen. Bei den Parteien stiess der Gesetzesentwurf auf unterschiedlich grosse Unterstützung. Während ihm die CVP und EVP bedingungslos zustimmten, knüpften die GLP, die Grünen und die EDU ihre Zustimmung an Vorbehalte. Gegen die Vorlage in der vorliegenden Form sprachen sich FDP.Liberale, SP und SVP aus. Die BDP, Ensemble à Gauche, die Lega und die PdA verzichteten trotz Einladung auf eine Stellungnahme zum Gesetzesentwurf. Von den 60 Organisationen, die am Vernehmlassungsverfahren teilnahmen, unterstützten 27 das Vorhaben, 33 stimmten ihm zwar nicht explizit zu, lehnten es aber auch nicht ausdrücklich ab – keine einzige stellte sich somit ausdrücklich dagegen.

Am 12. August 2020 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zum Gesetzesentwurf, nachdem er als Reaktion auf die Vernehmlassungsantworten einige Änderungen am Vorentwurf vorgenommen hatte – namentlich die Aufnahme des «generellen und verbindlichen Einbezug[s] der Kantone» und die vollständige Überarbeitung der Bestimmungen zum Gesundheitswesen, dem Arbeitnehmerinnen- und Arbeitnehmerschutz sowie dem Kulturbereich. Der Gesetzesentwurf besteht insgesamt aus 14 Artikeln, welche die Befugnisse der Landesregierung im Umgang mit der Covid-19-Epidemie insbesondere bezüglich der Eindämmung der Auswirkungen auf die Gesellschaft, Wirtschaft und die Behörden festlegen. Er betrifft überdies auch den Ausländerinnen-, Ausländer- und Asylbereich, die Entschädigung bei Erwerbsausfall, die Arbeitslosenversicherung sowie «justizielle, verfahrensrechtliche, gesellschaftsrechtliche und insolvenzrechtliche Massnahmen». Zudem wurde vorgesehen, dass das Gesetz lediglich bis Ende 2021, anstatt wie ursprünglich geplant bis Ende 2022, befristet werden soll. Für Bestimmungen im Bereich der Arbeitslosenversicherung wurde jedoch eine Befristung bis Ende 2022 festgehalten.

Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid 19-Epidemie (Covid-19-Gesetz; BRG 20.058)
Dossier: Covid-19-Gesetz und Revisionen

Im Mai 2018 beschäftigte sich die WBK-SR mit der Vorprüfung einer Standesinitiative des Kantons Bern. Diese forderte eine Anpassung des MedBG, welche zur Folge hätte, dass die Kantone pro Arzt oder Ärztin in Weiterbildung jährlich eine Pauschale von mindestens CHF 15'000 an ihre Krankenhäuser entrichten müssten. Zudem soll zwischen den Kantonen ein Ausgleichsmechanismus geschaffen werden, um eine Teilung der Kosten, die durch die ärztliche Weiterbildung verursacht werden, zu ermöglichen. Der Solidaritätsgedanken bezüglich Weiterbildungsfinanzierung wurde von der Kommission zwar durchaus positiv bewertet und sie erachtete die Standesinitiative auch als gerechtfertigt. Es sei jedoch den Kantonen selbst überlassen, wie sie in die Weiterbildung der Ärztinnen und Ärzte investieren wollen. Es gehe nun vielmehr darum, Anreize zu schaffen, um skeptische Kantone zur Unterzeichnung der interkantonalen Vereinbarung über die ärztliche Weiterbildung zu bewegen. Diese war 2014 von der Plenarversammlung der GDK verabschiedet worden. Für das Inkrafttreten brauche es den Beitritt von 18 Kantonen, bislang seien es 14 Kantone. Die WBK-SR hielt es deshalb für zu früh, auf Bundesebene tätig zu werden, und beantragte mit 10 zu 1 Stimmen, dem Geschäft keine Folge zu geben. Eine Kommissionsminderheit bestehend aus Werner Luginbühl (bdp, BE) sah das jedoch anders und sprach sich für Folgegeben aus.

Ärztliche Weiterbildungsfinanzierung (Kt.Iv. 17.309)

Die SGK des Ständerates hatte Mitte 2016 eine Motion zur Transparenz bei der Spitalfinanzierung durch die Kantone formuliert, die in der Herbstsession besprochen wurde. Dabei ging es um eine Evaluation der KVG-Revision Spitalfinanzierung, die bereits angestossen worden war, jedoch um einen Aspekt erweitert werden sollte. Es gab Anzeichen, dass die Kantone in unterschiedlichem Ausmass Leistungserbringer subventioniert hatten und damit möglicherweise den anvisierten und kantonsübergreifenden, fairen Wettbewerb unter den Spitälern verzerrt haben könnten. Die Evaluation sollte aufzeigen, welche Kantone in den Jahren 2012 bis 2015 solche Unterstützungsleistungen ausgerichtet hatten. Die Transparenz über die Finanzierung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen und Investitionen habe sich laut einer Studie zwar verbessert, sie sei jedoch ungenügend. Unzureichend sei zudem die Datenlage, weil weder interkantonale noch intertemporale Vergleiche möglich seien. Da nun wettbewerbsverzerrende Subventionszahlungen nicht ausgeschlossen werden können, sah sich die SGK veranlasst diese Motion einzureichen.
Die Problematik wurde bereits früher durch den Kanton Bern erkannt, der 2015 eine Standesinitiative (15.312) mit gleichem Inhalt deponiert hatte. Die Kommission wollte mit der inhaltlichen Behandlung der Initiative abwarten, bis eine Machbarkeitsstudie zur „Finanzierung von Investitionen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen von Spitälern“ vorliege. Dieses mittlerweile zur Verfügung stehende Dokument offenbarte die in der Motion aufgegriffenen Schwachstellen. Die SGK-SR kam sodann zum Schluss, dass Handlungsbedarf gegeben war, jedoch nicht mittels gesetzgeberischer Massnahmen, weswegen die Standesinitiative nicht unterstützt werden sollte. Diesem Antrag folgte der Ständerat einstimmig. Die Motion wurde hingegen mit 31 zu 2 Stimmen bei 5 Enthaltungen entgegen dem Antrag des Bundesrates an den Nationalrat überwiesen.

Transparenz bei der Spitalfinanzierung durch die Kantone

Wie kaum anders zu erwarten war, stützten die beiden zur Standortfrage der hochspezialisierten Medizin in Auftrag gegebenen Gutachten die Sicht der jeweiligen Mandanten. Die „Berner“ Expertise vertrat die Auffassung, dass in der Schweiz nicht nur zwei Universitätskliniken (Zürich und Lausanne) modernste Spitzenmedizin, insbesondere Transplantationen, anbieten sollen, sondern auch Bern, Basel und Genf, wobei sich die fünf Spitäler in einem oder zwei Netzwerken zusammenschliessen müssten, um auszuhandeln, wer welchen Eingriff durchführt. Das „Zürcher“ Gutachten kam zum entgegengesetzten Schluss und empfahl eine Zentralisierung auf zwei Standorte.

Gutachten zur Standortfrage der hochspezialisierten Medizin
Dossier: Koordination der Spitzenmedizin

Erstmals wurden in der Schweiz mehrere Spitäler wegen Überkapazitäten geschlossen. Den Anfang machte der Kanton Zürich, welcher Spitäler mit nur geringem Einzugsgebiet ganz abschaffte und die Akutabteilungen von sechs Regionalspitälern aufhob. Der Bundesrat hiess diese Konzentration gut, da mit der Schliessung ganzer Spitäler mehr Kosten gespart werden könnten als mit einem linearen Bettenabbau. Zu Ende des Frühjahrs gab auch der Kanton Bern bekannt, mehrere Regionalspitäler schliessen zu wollen. Einen ganz anderen Weg beschritt der Kanton Thurgau: ab 1.1.2000 sind die vier kantonalen Spitäler nicht mehr dem Gesundheitsdepartement unterstellt, sondern einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft; von dieser grösseren Autonomie und unternehmerischen Freiheit erhofft man sich eine kostenbewusstere Führung der Spitäler.

mehrere Spitäler wegen Überkapazitäten geschlossen Kanton Zürich Bern Thurgau

Zukunftsgerichtete Wege in der Spitalplanung geht der Kanton Bern. Mit dem neuen Spitalversorgungsgesetz, welches nach einem Referendum von rund 67% der Stimmenden angenommen wurde, setzt sich der Kanton in die Lage, mit den Spitälern Leistungsvereinbarungen abzuschliessen. Diese sollen nicht für einzelne Leistungen, sondern in der Regel für ganze Leistungspakete gelten. Diese werden durch im voraus festgelegte Pauschalen abgegolten, die sämtliche entstehenden Betriebskosten inklusive Amortisation entschädigen. Die einzelnen Pakete werden im Rahmen öffentlicher Submissionsverfahren ausgeschrieben und dann jene Offerten berücksichtigt, welche das günstigste Verhältnis zwischen Preis und verlangter Leistung aufweist. Im Kanton Bern wird damit gerechnet, dass durch diese Effizienzsteigerung rund zehn Regionalspitäler verschwinden werden.

KVG Spitalplanung Kantone

Die Berner Ärzte verloren an der Urne ihren Kampf für die uneingeschränkte Selbstdispensation in ihren Praxen. Die Stimmberechtigten verwarfen die Volksinitiative «für einen patientenfreundlichen Medikamentenbezug» deutlich. Den Initianten wurde im Vorfeld der Abstimmung vorgeworfen, mit einem irreführenden Titel agiert zu haben. So wurde das Volksbegehren von einem überparteilichen gegnerischen Komitee in «Nebenerwerbsinitiative» umgetauft. Der Kantonalverband bernischer Krankenkassen rechnete vor, dass in der Region Bern pro Arztpraxis und Jahr durch den Medikamentenverkauf im Durchschnitt CHF 120'000 eingenommen werden, obgleich das geltende Gesetz die Abgabe von Medikamenten über die Erstversorgung hinaus nur dann erlaubt, wenn der Arzt in einer Ortschaft praktiziert, in der nicht mehr als eine öffentliche Apotheke besteht.

Berner Ärzte erhalten kein Recht auf uneingeschränkte Selbstdispensation (1994)

Das BAG und der Kanton Bern finanzierten ein Pilotprojekt in der Frauenstrafanstalt Hindelbank (BE), das mit umfassenden Massnahmen der Ansteckung der Gefangenen mit dem AIDS-Virus vorzubeugen sucht. Dazu gehört neben Information und Beratung auch die Abgabe steriler Spritzen an Frauen, die intravenös Drogen konsumieren. Der Drogenkonsum in der Anstalt bleibt aber weiterhin verboten und strafbar. Der scheinbare Widerspruch ergibt sich aus der ernüchternden Bilanz der bisherigen Drogenpolitik im Strafvollzug, die nicht verhindern konnte, dass trotz strenger Kontroll- und Strafmassnahmen immer wieder harte Drogen in die Strafanstalten eingeschmuggelt und dort konsumiert werden.

HIV in Strafanstalten (1991–1995)

Anfang August 1993 nahm die Stiftung Exit in Burgdorf ihr erstes Sterbehospiz offiziell in Betrieb. In dem Haus, welches zehn Patienten beherbergen kann, sollen – unter strenger Wahrung des Verbotes aktiver Sterbehilfe – die Achtung der Selbstbestimmung des Todkranken und das Recht auf einen menschenwürdigen Tod gelebt werden. Der Betrieb untersteht der Aufsicht der Gesundheitsdirektion des Kantons Bern.

Erstes Sterbehospiz der Schweiz (1993)

Nach Zürich, wo sich die Besetzung des 1990 von der Regierung beschlossenen Lehrstuhls für Naturheilkunde weiter verzögerte, wird möglicherweise auch der Kanton Bern die Alternativmedizin als eigenständiges Fach in die Ausbildung der angehenden Arztinnen und Ärzte einbeziehen: Im September 1992 reichten über 20'000 Stimmberechtigte eine entsprechende Volksinitiative ein.

Schaffung der Kollegialen Instanz für Komplementärmedizin an der Universität Bern (1995)

Der einzig neue Ansatzpunkt schien die Bereitschaft des Bundesrates zu sein, die Auswirkungen einer diversifizierten Drogenabgabe an Abhängige zu prüfen. Allgemein wurde dies als Zustimmung des Bundes zu den vor allem in den Städten Basel, Bern und Zürich seit längerem geforderten gezielten Versuchen mit der medizinisch kontrollierten Abgabe von Heroin verstanden, welche ein Gutachten des EJPD vom Vorjahr als rechtlich nicht ganz unbedenklich, aber doch zulässig eingestuft hatte. Im Kanton Bern und in der Stadt Zürich gaben die Legislativen bereits grünes Licht für derartige Versuche.

Massnahmenpaket zur Drogenpolitik: Ärztlich kontrollierter Zugang zu Heroin (1991–1997)
Dossier: Bundesbeschluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin

Nur zögerlich erfolgt der Beitritt der Kantone zum revidierten Heilmittelkonkordat. In Basel beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat einen befristeten Beitritt bis spätestens zum Jahr 2000, in Bern bewegte sich die vorberatende Parlamentskommission in dieselbe Richtung. In beiden Fällen wurde die Zurückhaltung damit begründet, dass in diesem Bereich eine Bundesregelung dringend notwendig wäre. Dies auch im Hinblick auf eine Annäherung an Europa, da die Schweiz als einziges westeuropäisches Land keine Medikamentenkontrollstelle mit staatlichem Charakter hat.

Concordat intercantonal sur les médicaments (1970–1993)
Dossier: Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG)

Die Gesundheitsstatistik ist in der Schweiz im Vergleich zu anderen Industrieländern wenig ausgebaut. Nun soll erstmals eine umfassende Studie über den Gesundheitszustand der Bevölkerung Auskunft geben. Die Gesundheitsdirektionen der Kantone Bern, Genf, Tessin, Waadt und Zürich, die Bundesämter für Statistik (BfS) und für Gesundheitswesen (BAG) sowie das Schweizerische Institut für Gesundheits- und Krankenhauswesen (SKI) schlossen sich in einem interkantonalen Gesundheitsindikatorenprojekt (IGIP) zusammen, welches u.a. die Schaffung einer zentralen Datenbank vorsieht.

Interkantonales Gesundheitsindikatorenprojekt (1989)