Mitte März 2014 behandelte der Nationalrat als Erstrat einen Entscheid des Bundesrates. Dieser hatte Ende 2013 beschlossen, den Einsatz der Swisscoy im Rahmen der multinationalen Kosovo Force (KFOR) bis Ende 2017 zu verlängern. Die sicherheitspolitische Kommission (SiK-NR) hatte dem Ratsplenum Eintreten beantragt und gleichzeitig die volle Unterstützung für den Bundesratsentwurf signalisiert. Eine Minderheit Clottu (svp, NE) hatte Nichteintreten beantragt. Fünf SVP Angehörige gehörten dieser Minderheit an; sie sahen in der Weiterführung des Engagements der Schweizer Armee die Neutralität des Landes beeinträchtigt und beklagten die abermalige Verlängerung des Einsatzes. Stattdessen solle sich die Schweiz vermehrt auf diplomatischer Ebene engagieren. Die Sprecher der anderen Fraktionen zeigten sich mit dem Entwurf einverstanden und waren sich einig, dass die Schweiz den eingeschlagenen Weg nicht abrupt ändern könne. Darüber, dass die Stabilität im Kosovo auch für die Sicherheit in der Schweiz relevant sei, war man sich ebenfalls einig. Eintreten wurde schliesslich mit 166 zu 56 Stimmen deutlich beschlossen, wobei sich die SVP-Fraktion geschlossen dagegen wehrte. Die Detailberatung wurde neben dem Kommissionsantrag auf Zustimmung zum Bundesratsentwurf um zwei Anträge bereichert. Die gleiche Minderheit Clottu (svp, NE) wollte die Anzahl eingesetzter Armeeangehöriger auf 220 beschränken (entgegen dem Bundesratsentwurf, der die Zahl 235 vorsah) und ein Einzelantrag Rutz (svp, ZH) beantragte die Beendigung des Einsatzes per Ende 2017. Beide Anträge wurden abgelehnt. Mit 116 zu 52 Stimmen und damit immer noch gegen den Willen der Volkspartei wurde das Geschäft dem Ständerat überwiesen. Dieser hatte in der Sommersession darüber zu befinden. Ohne Änderungsantrag stimmte die SiK des Ständerates dem Entwurf zu und Kommissionssprecher Baumann (cvp, UR) unterstrich, dass sich auch die aussenpolitische sowie die Finanzkommission des Ständerates positiv zur Vorlage geäussert hätten. Ohne längere Diskussion wurde der Entwurf einstimmig mit 42 Stimmen angenommen. Der Einsatz der Schweizer Armee im Kosovo wird damit bis mindestens 2017 weiterlaufen und zudem können neu bis zu 235 Armeeangehörige eingesetzt werden. Dannzumal wird die Bundesversammlung erneut darüber befinden müssen. Ein vorzeitiger Abbruch des Einsatzes bleibt jedoch möglich.

Die im November 2010 vom Bundesrat erlassene Botschaft über die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) wurde in der ersten Jahreshälfte in den Räten behandelt. Im Ständerat war das Eintreten unbestritten und der Bundesbeschluss wurde ohne Gegenstimme angenommen. Im Nationalrat hingegen beantragte eine Kommissionsminderheit Lachenmeier-Thüring (gp, BS) mit Unterstützung der Grünen- und SVP-Fraktion Nichteintreten. Es wurde argumentiert, dass es nicht Soldaten, sondern Polizisten aus dem entsprechenden Land brauche, um Sicherheit zu gewährleisten. Die Mehrheit der SiK-NR vertrat hingegen die Ansicht, dass militärische Präsenz im Kosovo unerlässlich sei und empfahl, am Entwurf des Bundesrates festzuhalten. Eine zivile Friedensförderung könne erst angestrebt werden, wenn die Sicherheit der Lage im Kosovo gewährleistet sei. Mit 93 zu 71 Stimmen wurde schliesslich Eintreten auf die Vorlage beschlossen. Die Kommissionsminderheit konnte sich auch mit dem Vorschlag, die Aufstockung des Kontingents von 50 auf 80 Armeeangehörige abzulehnen, nicht durchsetzen. In der Detailberatung scheiterte zudem der Antrag, den Bundesrat zu beauftragen, bis Ende 2012 ein Szenario zum Abzug aus dem Kosovo per Ende 2014 zu erarbeiten. Zum Ständeratsbeschluss wurde lediglich eine Differenz geschaffen: Im Nationalrat wurde präzisiert, dass der Swisscoy Einsatz jederzeit reduziert oder abgebrochen werden könne. Dem schloss sich der Ständerat diskussionslos an.

Au Conseil national, la commission de politique de sécurité (CPS-CN) a recommandé par 12 voix contre 6 de ne pas entrer en matière concernant l’opération Atalante de l’UE (projet 2). Hostile à tout engagement militaire ou activité militaire à l’étranger, le groupe UDC a demandé la création d’une base légale solide pour l’engagement de militaires à l’étranger avant même l’envoi d’un contingent militaire au sein de l’opération Atalante, il a donc proposé de renvoyer le débat à la session de septembre. Le groupe écologiste s’est opposé à l’entrée en matière sur le projet Atalante (projet 2) au vu de l’absence de compétences maritime des militaires suisses. Il a recommandé de renforcer l’action de la Confédération dans la promotion de la paix et l’appui à la médiation. La cheffe du DFAE a rappelé les 10 ans de présence de la coopération suisse au développement en Somalie et le besoin de stabilité pour mettre en place ses activités. Elle a ajouté que depuis 10 ans c’était la première fois que ses activités ne pouvaient être menées. L’entrée en matière a été refusée par 103 voix contre 84, seule une petite majorité du groupe socialiste et les groupes PDC et PLR se sont rallié au projet du Conseil fédéral. Concernant le projet de modification de la LAAM, la majorité de la CPS-CN a recommandé de ne pas entrer en matière car la modification proposée permettait un engagement militaire sans mandat exprès de l’ONU. Les groupes socialiste, vert, PLR, PDC et PBD ont appuyé la majorité de la commission. Le Conseil National a donc refusé d’entrer en matière sur cet objet et a renvoyé le débat à la sortie du nouveau rapport sur la politique de sécurité prévue en décembre.

Parallèlement à ces débats, le Conseil national a refusé par 104 voix contre 60 une initiative parlementaire du groupe UDC qui visait à renoncer à tout engagement pour des missions de promotion de la paix à l’étranger  .

En mars, les discussions sur le projet de modification de la loi sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) présenté au début de l’année précédente ont repris dans le cadre d’une procédure d’élimination des divergences. Après la décision du Conseil des Etats de maintenir sa position de l’année précédente, les deux chambres s’opposaient encore sur trois volets du projet. Le Conseil des Etats souhaitait maintenir les cours de répétitions à l’étranger pour certaines formations de troupe tandis que le Conseil national s’y opposait. La chambre des cantons a en outre estimé que l’engagement de militaires à l’étranger pour une durée de plus de trois mois dans le cadre de la promotion de la paix et pour le service d’assistance exigeait une approbation du parlement au plus tard lors de la deuxième séance suivant l’engagement, alors que celle du peuple a considéré que l’aval devait être donné au plus tard lors de la séance suivant l’engagement. Enfin, la chambre haute a jugé que l’engagement de troupes pour protéger les représentations suisses à l’étranger nécessitait la consultation des seuls présidents des CPS (CPS-CN et CPS-CE) et des commissions de politique extérieure (CPE-CN et CPE-CE), quand la chambre basse a estimé que la consultation devait s’adresser à tous les membres de ces mêmes commissions. Les chambres ayant maintenu leur position respective sur ces trois points de désaccord, la convocation d’une conférence de conciliation a été nécessaire. Le Conseil national a rejeté les propositions de la conférence de conciliation par 108 voix contre 63 suivant ainsi une minorité de la CPS-CN soutenue par la majorité des membres des groupes socialistes, verts et UDC. En conséquence, le projet a été liquidé.

Le projet, truffé de sujets hautement sensibles, a été en grande partie traité par les chambres au cours de l’année sous revue. Au Conseil national, le deux projets ont tout d’abord fait l’objet de deux propositions: l’une de non-entrée en matière, déposée par Theophil Pfister (udc, SG), et l’autre de renvoi au Conseil fédéral (assortie du mandat de renforcer le système de milice et de rendre l’instruction et l’engagement à l’étranger de la troupe plus restrictifs), déposée par Peter Föhn (udc, SZ). Ces deux propositions reprenaient les positions de l’UDC dans le domaine de la sécurité refusant, d’une part, l’engagement de l’armée suisse à l’étranger et, d’autre part, de s’écarter du principe de l’armée de milice. Ces propositions ont toutefois été rejetées par le plénum, respectivement par 116 voix contre 28 et par 125 voix contre 35. L’entrée en matière acquise, les débats ont porté sur la LAAM et plus particulièrement sur les services d’instruction effectués à l’étranger. Une majorité de la commission, constituée de représentants du groupe UDC et des Verts, a tout d’abord proposé d’abandonner le projet de réforme qui visait à donner au Conseil fédéral les compétences légales pour organiser tout ou partie des services à l’étranger si l’objectif de la formation ne peut être atteint en Suisse. Une minorité emmenée par Hans Widmer (ps, LU) souhaitait, de son côté, restreindre ces services aux engagements relevant du service de promotion de la paix ou aux missions de police aérienne. Une seconde proposition de minorité Engelberger (prd, NW) proposait quant à elle de suivre le projet du Conseil fédéral. Cette dernière proposition a finalement été adoptée par le plénum, par 107 voix contre 37. Par ailleurs, une minorité de la commission emmenée par Josef Lang (pe, ZG) et Christian Miesch (udc, BL) s’est opposée à ce que le personnel militaire ait une quelconque obligation d’effectuer des services d’instruction et des engagements à l’étranger dans le cadre de la promotion de la paix et du service d’appui. Malgré la défense apportée par le conseiller fédéral Samuel Schmid à la position du gouvernement et le soutien des groupes démocrate-chrétien et radical-libéral, cette proposition de minorité a été approuvée par 68 voix contre 60, de même que celle qui visait à ce que les engagements à l’étranger prévus pour plus de 3 semaines soient soumis à l’approbation préalable de l’Assemblée fédérale (79 voix contre 74), rejetant au passage les solutions proposées par la majorité de la commission (engagement de plus de 3 mois) et par le Conseil fédéral (engagement de plus de 6 mois). Concernant la question des services d’appui en faveur des autorités civiles, le plénum a adopté, par 75 voix contre 66, une proposition de minorité Voruz (ps, VD) qui visait à exclure les services d’appui prévisibles et de longue durée. Suivant l’avis de sa commission par 84 voix contre 77, le plénum a également retiré au gouvernement la compétence d’astreindre les spécialistes civils du DDPS à effectuer des services d’appui à l’étranger. Au vote sur l’ensemble, le projet a été adopté par 115 voix contre 69.

Au cours de l’année sous revue, les chambres ont examiné l’arrêté fédéral concernant la prolongation de la participation de la Suisse à la Kosovo Force multinationale (KFOR). Au Conseil national, UDC et Verts ont proposé, pour des raisons différentes toutefois, de ne pas entrer en matière sur ce projet. Une minorité emmenée par Josef Lang (pe, ZG) a proposé de suspendre la décision sur cet arrêté, jusqu'à ce que la nouvelle situation en matière de droit international public soit clarifiée et, dans le cas d'une indépendance du Kosovo, jusqu'à ce qu'un nouveau mandat soit adopté par l'ONU. Une minorité emmenée par Roland Borer (udc, SO) – finalement devenue une proposition subsidiaire, pour le cas où la proposition de la minorité I serait repoussée – a proposé de suspendre l'engagement de la Swisscoy jusqu'à ce qu'une analyse juridique ait été effectuée, portant sur la déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo et ses conséquences sur la compatibilité entre l'engagement de la Swisscoy et le principe de neutralité. Le conseiller fédéral Samuel Schmid et les orateurs des groupes radical-libéral, PDC et socialiste ont indiqué de leur côté que, vu le grand nombre de Kosovars et de Serbes vivant en Suisse, l’intérêt était grand à ce que la situation dans les Balkans se stabilise. Les députés ont finalement décidé d’entrer en matière sur le projet par 98 voix contre 75, rejetant ensuite les propositions de minorité Lang et Borer par 104 voix contre 80 et 111 voix contre 72, respectivement. Lors de la discussion par article, une minorité Borer (udc, SO) a proposé que l’engagement de l’armée pour le soutien de la KFOR prenne définitivement fin au 31 décembre 2009. Les députés se sont toutefois ralliés à l’avis de la majorité de la commission et du Conseil fédéral et ont rejeté cette proposition par 103 voix contre 75. Par 94 voix contre 74, ils ont également rejeté la proposition, soutenue par l’UDC, visant à biffer la possibilité de renforcer, par 50 personnes au maximum et pour une durée de deux mois, le contingent actuel de 220 personnes, afin d’assurer la sécurité et la gestion de l’infrastructure nécessaires à la mission. Au vote sur l’ensemble, l’arrêté fédéral a été adopté par 95 voix contre 78, malgré l’opposition des Verts et de l’UDC.

L’année sous revue a vécu au rythme des votations sur l’armement et l’entraînement des soldats suisses à l’étranger, soit principalement les contingents de volontaires helvétiques à pied d’œuvre au Kosovo, actifs dans la reconstruction du pays sous protection des troupes allemandes et autrichiennes. La votation portait sur deux articles de la réforme de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire (LAAM), acceptée par le Parlement en 2000 après de vifs débats. Un double référendum avait été alors initié des deux pôles de l’échiquier politique : d’un côté, les mouvements de gauche et le GSsA; de l’autre, les nationalistes de l’Association pour une Suisse Indépendante et Neutre (ASIN), proches de l’UDC. Si les deux mouvements refusaient unilatéralement, mais pour des raisons idéologiques différentes, le premier article de la révision – la possibilité pour les troupes sur place de se défendre de leur propre chef, et de ne plus dépendre de la protection d’un tiers –, seule l’ASIN rejetait le second arrêté – l’opportunité pour les soldats suisses de poursuivre un entraînement à l’étranger. En début d’année, les deux mouvements ont déposé à Berne respectivement 54'000 et 65'000 signatures. Pour l’ASIN, la révision aurait été contraire à l’esprit de la Constitution fédérale qui interdit de se mêler des conflits extérieurs. Selon le GSsA, elle aurait participé à la consolidation d’Armée XXI et à des dépenses militaires somptuaires, alors que la coopération suisse devrait selon lui passer en priorité par les ONG à l’œuvre sur le terrain.
Le gouvernement, Samuel Schmid en tête, est rapidement monté au front pour défendre son projet. Il a du affronter une campagne très vive, principalement orchestrée par l’ASIN et animée par Christoph Blocher (udc, ZH). Via une importante et spectaculaire opération d’affichage – des rangées de tombes symbolisant les futurs soldats suisses tombés à l’étranger –, les opposants ont placé le débat sur le plan émotionnel. Argument récurrent: l’adhésion, voire l’asservissement à l’OTAN en germe dans un éventuel oui, a constitué la pierre angulaire de l’ASIN comme du GSsA. Alors que ce dernier investissait dans la bataille plus de CHF 200'000, l’ASIN a en revanche déboursé officiellement CHF 1.5 millions, même si plusieurs sources ont évalué au double son engagement financier. Dans le camp adverse, la principale contribution est venue du lobby patronal Economiesuisse. Pour le gouvernement, Samuel Schmid a dénoncé une «campagne intolérable», parlant du populisme et du manque d’objectivité des partisans du non que le Conseiller fédéral a traité de «menteurs», en réponse aux arguments selon lesquels un vote positif aurait entraîné la fin de la neutralité suisse et son entrée à l’OTAN. Quelques jours plus tôt, le DDPS avait annoncé avoir reçu des menaces de mort à l’encontre de Samuel Schmid, preuve du climat hautement émotionnel de ces votations. Le chef du DDPS a dû mener une campagne inconfortable contre son parti – UDC –, dont les délégués réunis en assemblée avaient refusé à 80% les deux articles de la révision.
Tandis que l’UDC s’engageait activement contre la révision de la LAAM, le oui a pu compter sur le soutien des autres partis gouvernementaux : les radicaux et le PDC se sont engagés en sa faveur, alors que le PS, très partagé sur la question au niveau romand, a finalement apporté son soutien après de longs débats. A l’Assemblée fédérale, 142 parlementaires se sont rassemblés en comité pour soutenir le gouvernement dans sa campagne pour le oui: une vingtaine de socialistes et 9 membres de l’UDC en faisaient partie. La Société suisses des officiers (SSO) s’est aussi prononcée pour l’armement des soldats à l’étranger, alors que ces mêmes soldats, à travers une pétition adressée aux parlementaires, ont recommandé le oui, fustigeant au passage la campagne «primitive» de l’ASIN. Dans le camp des opposants, des forces politiques traditionnellement en conflit se sont retrouvées au coude à coude pour l’occasion: l’UDC, l’ASIN, l’Union démocratique fédérale (UDF), les Démocrates suisses, le GSsA, les Verts et les Femmes socialistes ont fait campagne pour le «non». L’Union syndicale suisse s’est abstenue de toute recommandation de vote.


«Loi fédérale sur l’armement et l’administration militaire (LAAM) (Armement)». Votation du 10 juin 2001.

Participation: 42.5%
Oui: 1'002'271 (51.0%)
Non: 963'336 (49.0%)

Mots d'ordre:
– Oui: PRD, PDC, PS (7*), PL, PEP; Economiesuisse, USAM, USP, CSC
– Non: UDC (8*), PE (5*), PdL, Lega, PdT, DS, UDF; ASIN
– Pas de mot d’ordre : USS<br>
*Recommandations différentes des partis cantonaux


«Loi fédérale sur l’armement et l’administration militaire (LAAM) (Coopération en matière d’instruction)». Votation du 10 juin 2001.

Oui: 1'001'300 (51.2%)
Non: 956'496 (48.8%)

Mots d'ordre:
– Oui: PRD, PDC, PS (9*), PL, PEP; Economiesuisse, USAM, USP, USS, CSC
– Non : UDC (5*), PE (5*), PdL, Lega, PdT, DS, UDF; ASIN
*Recommandations différentes des partis cantonaux


Appelé aux urnes le 10 juin, le peuple a accepté la révision de la loi militaire: 51% de oui pour le premier article (armement des soldats suisses à l’étranger) et 51.2% en faveur du second (coopération en matière d’instruction). Un vote extrêmement serré qui a dû compter sur une participation moyenne: 42.5%. Face à un objet qui touchait au thème polémique de la neutralité helvétique, les votants se sont exprimés sur un axe idéologique plus que géographique ou linguistique. Le fréquent fossé entre la Suisse romande et alémanique s’est refermé pour l’occasion, et ni le clivage ville-campagne, ni les différences entre les classes d’âge et les sexes n’ont eu d’effets notables. Le front du refus s’est plutôt développé dans les régions périphériques: Suisse centrale, Valais, Grisons et Tessin ont exprimé un non «conservateur» marqué par l’attachement à l’idée de neutralité suisse, alors que Jura et Genève ont pu s’appuyer sur les nombreux votes traditionnellement antimilitaristes. Le Tessin remporte deux records pour cette votation: celui du plus haut pourcentage de non (63%), et celui de la plus faible participation (27.4%). Il apparaît que l’aspect idéologique de la votation a efficacement rebondi sur les consignes des partis: 61% des sympathisants du PS ont voté oui, alors que 74% des partisans de l’UDC ont suivi les recommandations officielles du parti. De plus, les analyses ont montré que les Suisses n’ont pas fait de différence entre les deux objets du volet militaire de la votation: les votants se sont principalement déterminés sur le chapitre «armement», puis ont voté à l’identique sur le second objet. Enfin, un tiers des opposants au projet ont placé des raisons pacifistes en première explication de leur choix.
En tant que membre du gouvernement et conseiller fédéral le plus impliqué dans les enjeux de ces votations serrées, Samuel Schmid a jugé bon de rappeler que ce résultat positif n’était en rien synonyme d’une adhésion à terme à l’OTAN, ni d’un abandon de la neutralité helvétique. Le gouvernement a transmis en septembre le texte de l’arrêté fédéral sur la participation de la Suisse à la Force multinationale de maintien de la paix au Kosovo (KFOR) (MCF 01.055). Celui-ci prolonge le mandat des soldats suisses jusqu’en 2003, allouant pour la période un budget de CHF 70.5 millions. Le texte prévoit aussi d’augmenter de 40% le contingent de la Swisscoy, de 160 volontaires pour l’année sous revue à 220 personnes au maximum. Dès octobre 2002, les volontaires porteront une arme personnelle et seront épaulés par la présence de cinq chars.

Anticipant sur cette révision partielle de la loi fédérale sur l’armée, le Conseil des Etats a transmis un postulat (Po. 99.3043) de sa commission de la politique de sécurité concernant la présence de troupes suisses à l’étranger. En l’occurrence, la chambre des cantons a demandé au gouvernement de mentionner dans la nouvelle loi que seules des personnes dûment formées à cet effet puissent être engagées à l’étranger, que l’inscription à ces missions soit basé sur le volontariat et que le Conseil fédéral détermine dans chaque cas l’étendue des mesures nécessaires à la protection des personnes et des troupes engagées. Par ailleurs, l’annonce de la participation en l’an 2000 de l’armée à la Muba (foire de Bâle) a suscité une levée de boucliers à l’UDC et au GssA. Ces derniers ont considéré comme un acte de propagande cette opération de séduction qui devrait se dérouler entre les deux sessions parlementaires où sera discutée la révision partielle de la loi militaire et lors de la campagne pour l’initiative sur la réduction de moitié des dépenses militaires. Le DDPS s’est défendu en affirmant que cette exposition ne servirait qu’à présenter les grandes lignes de la future « Armée XXI » et que le coût largement contesté de cette opération (5 millions) n’était qu’un plafond.

A l’issue de la procédure de consultation, le PDC et le PRD se sont déclarés favorables à une mise à disposition rapide de soldats armés à l’étranger, alors que le PS et l’UDC ont dénoncé précisément cette précipitation, tout comme la Société suisse des officiers. L’UDC a notamment considéré qu’il fallait attendre l’approbation de RAPOLSEC 2000 avant de rédiger un projet et le PS a averti qu’il n’accepterait qu’un armement strictement réservé à l’autodéfense. Un sondage effectué auprès de 800 personnes a mis en évidence que les Suisses étaient plutôt favorables (55,7%) à un armement des soldats helvétiques à l’étranger et qu’ils soutenaient massivement cette éventualité concernant la SWISSCOY (72%).

Au début de l'été, le Conseil fédéral a déclaré, par la voix du chef du DMF, qu'il entendait répondre positivement, d'ici fin 1996, à l'offre de Partenariat pour la paix (PPP) proposée par l'OTAN en 1994. Cette déclaration d'intention a suscité de multiples discussions dans le monde politique. En effet, si les partis radical et démocrate-chrétien approuvaient le projet de l'exécutif, il n'en allait pas de même pour les deux autres partenaires gouvernementaux. L'UDC, de concert avec la droite nationaliste, fustigeait l'offre de l'OTAN comme portant gravement atteinte à la neutralité helvétique. Contestant l'utilité même du PPP, le parti socialiste – ou du moins une large partie de ses membres – estimait pour sa part que ce projet était particulièrement malvenu dans la mesure où il était nécessaire d'accorder la priorité à des questions autrement plus urgentes de la politique étrangère, notamment celles relatives à l'adhésion à l'ONU ainsi que celles concernant les négociations bilatérales avec l'UE. Le PS ajoutait que la participation au PPP risquait de raviver inutilement la polémique sur la neutralité et de créer ainsi une crispation peu propice à une intégration plus poussée de la Suisse au sein de la communauté internationale.