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Jahresrückblick 2022: Umweltschutz

Zentrales Thema im Bereich des Umweltschutzes war 2022 erneut die Klimapolitik. Dabei standen die Diskussionen um die Gletscherinitiative respektive allen voran um deren indirekten Gegenvorschlag im Zentrum der politischen Aufmerksamkeit: Mit dieser in der Herbstsession unter Dach und Fach gebrachten Vorlage in Form des «Bundesgesetzes über die Ziele im Klimaschutz, die Innovation und die Stärkung der Energiesicherheit» beschlossen die Räte, dass die Schweiz bis 2050 klimaneutral werden soll. Dies soll unter anderem mit Emissionsreduktionszielen in den einzelnen Sektoren Gebäude, Verkehr und Industrie, einem Sonderprogramm zum Ersatz von fossilen Heizungsanlagen und zur Stärkung der Energieeffizienz sowie mit der Förderung von neuartigen Technologien und Prozessen sichergestellt werden. Die SVP ergriff gegen die von ihr als «Stromfresser-Gesetz» bezeichnete Vorlage das Referendum. Auch gegen das dringliche Bundesgesetz, mit dem das Parlament den Ausbau der Photovoltaik mittels grossflächiger Anlagen in den Bergen voranbringen will, wurde das Referendum ergriffen.
Im Berichtsjahr stellte der Bundesrat zudem das CO2-Gesetz für die Zeit nach 2024 vor, das an das geltende CO2-Gesetz anknüpfte, welches vom Parlament bis 2024 verlängert worden war. Ziel ist eine Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 gegenüber 1990 um 50 Prozent, was mit konkreten Massnahmen und finanziellen Mitteln über insgesamt CHF 4.1 Mrd in den verschiedensten Bereichen, wie etwa dem Verkehrswesen, beim Import von Treibstoffen, aber auch beim Finanzmarkt erreicht werden soll.
Im September 2022 startete schliesslich die Unterschriftensammlung für die Klimafonds-Initiative, mit der die SP und die Grünen einen Fonds zur Finanzierung von Massnahmen einrichten wollen, die den Klimawandel und seine Folgen für Mensch, Wirtschaft und Umwelt in Übereinstimmung mit dem Klimaabkommen von Paris bekämpfen.
Trotz dieser verschiedenen Projekte blieb die mediale Berichterstattung zum Thema Umweltschutz im Jahr 2022 jedoch hinter derjenigen des Vorjahrs zurück, als an der Urne über das CO2-Gesetz abgestimmt worden war. Jedoch sorgte der heisse Sommer 2022 für einen Anstieg der Medienberichterstattung zum Thema «Klimapolitik» sowie zum Thema «Schutz vor Naturgefahren». Letzteres wurde aufgrund mehrerer Hitzeperioden sowie der in manchen Regionen der Schweiz stark ausgeprägten Trockenheit in zahlreichen Zeitungsartikeln diskutiert – insbesondere im Hinblick auf die Situation in der Landwirtschaft (vgl. Abbildung 1).

Beim Biodiversitäts- und Landschaftsschutz stand der vermeintliche oder tatsächliche Widerspruch zwischen Naturschutz und Ausbau der erneuerbaren Energien im Fokus von Medien und Politik. Im Frühjahr 2022 gab es einige Medienaufmerksamkeit zu Projekten in den Bereichen Photovoltaik und Wasserkraft sowie zu den diesbezüglichen Reaktionen von Organisationen des Natur- und Landschaftsschutzes. So stiess etwa ein geplanter Photovoltaikpark im Hochgebirge oberhalb von Gondo (VS) bei der ENHK auf Widerstand. Deren Präsidentin Heidi Z’graggen (mitte, UR) wehrte sich gegen die «Verunstaltung» der Schweizer Landschaften durch Solarpanels. In einer Motion forderte sie deshalb ein Moratorium für den Bau solcher Anlagen. Überdies wehrte sich die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz im Nachgang zu einem runden Tisch zur Wasserkraft gegen einen neuen Stausee am Gornergletscher und die Organisation Aqua Viva opponierte zusammen mit dem Grimselverein gegen einen geplanten Stausee beim Triftgletscher. Als Grund für den Widerstand wurde in beiden Fällen der Landschaftsschutz vorgebracht.
Das Dilemma zwischen Ausbau der Erneuerbaren und Schutz der Umwelt fand auch im Rahmen der nationalrätlichen Debatte über die Biodiversitätsinitiative und deren indirekten Gegenvorschlag ihren Niederschlag. Dazu gesellten sich intensive Debatten über den Schutz der Biodiversität und der diesbezüglichen – je nach Sichtweise positiven oder negativen – Folgen für die Landwirtschaft. Während sich der Nationalrat in der Herbstsession für den indirekten Gegenvorschlag und für einen qualitativen Ansatz des Biodiversitätsschutzes anstelle eines konkreten Flächenziels aussprach, konnte sich die kleine Kammer im Berichtsjahr noch nicht zur Vorlage äussern.

Beim Thema Gewässerschutz führte ein Bericht der GPK-NR zum Grundwasserschutz, der insbesondere die Vollzugsdefizite der Kantone beim planerischen Grundwasserschutz bemängelte, zur Einreichung dreier Vorstösse ebendieser Kommission: Eine erste Motion verlangte verbindliche Fristen für die Umsetzung aller rechtlich vorgesehener Massnahmen des planerischen Grundwasserschutzes, eine zweite Motion wollte, dass das geltende Gewässerschutzrecht um Aufsichts- und Interventionsmöglichkeiten beim Vollzug erweitert wird, und ein Postulat forderte die Prüfung und gegebenenfalls die Anpassung des Gewässerschutzprogramms in der Landwirtschaft. Alle drei Vorstösse wurden in der Wintersession 2022 vom Nationalrat gutgeheissen.

2022 gab es schliesslich auch Fortschritte beim Thema Abfallvermeidung: Ein auf die parlamentarische Initiative «Schweizer Kreislaufwirtschaft stärken» zurückgehender Entwurf in Form einer Revision des USG war in der Vernehmlassung grundsätzlich positiv aufgenommen worden. Die Vorlage, die den Grundsatz der Ressourcenschonung im USG verankern will und die Massnahmen in zahlreichen Bereichen, wie etwa beim Abfallwesen, beim Littering, beim Produktedesign oder im Bausektor fordert, wird wohl nächstes Jahr im Parlament diskutiert werden.

Jahresrückblick 2022: Umweltschutz
Dossier: Jahresrückblick 2022

Über ein Jahr nachdem der Nationalrat Nichteintreten auf die bundesrätliche Vorlage für die zweite Etappe der RPG-Teilrevision beschlossen hatte, wagte die UREK-SR im Frühjahr 2021 einen nächsten Anlauf beim umstrittenen Revisions-Vorhaben. In einer Medienmitteilung verkündete sie Ende April, diesbezüglich einen Vorentwurf einstimmig verabschiedet zu haben. Der Kommissionsentwurf übernimmt die weitgehend unbestrittenen Teile des Bundesratsentwurfes. Insbesondere sollen die Kantone neu mehr Handlungsspielraume betreffend das Bauen ausserhalb von Bauzonen erhalten. Sie sollen demnach punktuell Bauten, welche über die allgemeinen Bestimmungen über das Bauen ausserhalb von Bauzonen hinausgehen, in Einklang mit ihren kantonalen Richtplänen erlauben dürfen, um so besser auf regionale Eigenheiten eingehen zu können. Allerdings sollen potentielle Mehrnutzungen mit Kompensations- und Aufwertungsmassnahmen anderenorts ausgeglichen werden müssen. Die UREK fügte dem Vorentwurf ausserdem Bestimmungen hinzu, welche mit Hilfe von finanziellen Anreizen für die Beseitigung von Bauten ausserhalb der Bauzone die Anzahl dort angesiedelter Gebäude (derzeit rund 600'000) stabilisieren soll. Damit erachtete die Kommission die zentralen Forderungen der Landschaftsinitiative als aufgenommen und präsentierte denn auch ihren Vorentwurf als einen indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative.
Verglichen mit dem Entwurf des Bundesrates strich die Kommission mehrere umstrittene Punkte aus dem Gesetzesentwurf: Erstens strich sie die generelle Beseitigungspflicht von Bauten ausserhalb von Bauzonen, bei welchen der bewilligte Zweck weggefallen ist. Zweitens sind keine Bestimmungen mehr zu Speziallandwirtschaftszonen (beispielsweise Gewächshäuser oder Bauten für die Tierhaltung) mehr im Vorentwurf enthalten. Kritisiert worden waren diese Bestimmungen, weil sie vorgesehen hatten, dass diese Speziallandwirtschaftszonen wann immer möglich an Bauzonen anschliessen sollen, was laut Gegnerinnen und Gegnern im Falle von Tierhaltung zu Geruchsemissionen bis in die Bauzone hätte führen können. Drittens wurde der Objektansatz des sogenannten Planungs- und Kompensationsansatzes gestrichen, womit neu nur noch auf den Gebietsansatz fokussiert wird. Damit soll die Komplexität der Vorlage reduziert werden. Viertens wurden die im bundesrätlichen Entwurf enthaltenen Strafbestimmungen gestrichen.

Die Befürworterinnen und Befürworter der Landschaftsinitiative zeigten sich erfreut über die Arbeiten der Kommission. Raimund Rodewald, Geschäftsleiter der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, äusserte sich in der Zeitung «24 heures» und meinte, der Vorschlag müsse erst noch genauer analysiert werden, man begrüsse ihn allerdings und sei optimistisch bezüglich dessen Qualität. Anders sah dies Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich. In einem Gastkommentar in der NZZ kritisierte er, dass mit dem Vorschlag weiterhin nicht klar sei, welche Nutzweisen für Bauten ausserhalb von Bauzonen zulässig sein können. Wenn man diese Entscheidung den Kantonen überlasse, werde die Bautätigkeit ausserhalb der Bauzonen weiter zunehmen, so Griffel. Ausserdem kritisierte er, dass der neue Planungsansatz die derzeitigen Ausnahmeregelungen nicht ersetzen, sondern ergänzen soll, womit «ein komplexes System auf ein komplexes System aufgepfropft» werden soll.

Die Kommission gab den Vorentwurf bis Mitte September 2021 in die Vernehmlassung. Es ist damit schon der dritte Entwurf zur zweiten RPG-Revision, der in die Vernehmlassung geschickt wurde.

2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 18.077)
Dossier: 2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit erfüllte Vorstösse
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Im März 2019 und somit einen Monat nach dem Urnengang zur Zersiedelungsinitiative lancierten die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, Pro Natura, Birdlife Schweiz und der Schweizer Heimatschutz die Biodiversitätsinitiative und eine Volksinitiative «Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)». Letzteres Anliegen sei dringend, da die überbaute Fläche ausserhalb der Bauzonen zwischen 1985 und 2009 um über 186 Quadratkilometer zugenommen habe, führten die Initiantinnen und Initianten bei der Lancierung gegenüber den Medien aus. Die Initiative ist auch als Reaktion auf das jüngste Vorhaben zur Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) zu verstehen: Bereits während den Diskussionen um die zweite RPG-Teilrevision hatten Umwelt- und Naturschutzverbände die darin vorgesehenen Regelungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen als unzulänglich kritisiert. Raimund Rodewald, Geschäftsleiter der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, befürchtete mit der Revision gar eine Verschlechterung der Situation, da den Kantonen mehr Kompetenzen eingeräumt würden. Das Volksanliegen trägt denselben Namen wie eine im Jahr 2008 lancierte Landschaftsinitiative, die nie zur Abstimmung kam. Sie war nach Annahme der als griffig erachteten ersten Teilrevision des Raumplanungsgesetzes zurückgezogen worden.

Volksinitiative zur Einschränkung des Bauens ausserhalb der Bauzonen (Landschaftsinitiative; BRG 21.065)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

L'initiative «pour l'avenir de notre nature et de notre paysage», dite Initiative biodiversité, a été lancée conjointement à l'initiative «contre le bétonnage de notre paysage» par Pro Natura, Patrimoine suisse, la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, et Birdlife Suisse. Les 100'000 signatures devront être récoltées jusqu'en septembre 2020. Le comité souhaite renforcer la protection de la biodiversité, du paysage et du patrimoine bâti; la mise à disposition de surfaces et de fonds pour maintenir la biodiversité, notamment par le biais de la désignation d'objets à protéger au niveau national et cantonal. En cas d'acceptation, la Constitution fédérale serait complétée par l'article 78a, précisant le rôle de la Confédération et des cantons en la matière.

Biodiversitätsinitiative (BRG 22.025)

Dass die Zersiedelungsinitiative an der Urne verworfen wurde, erstaunte nach dem starken Rückgang der Unterstützung vor der letzten Umfragewelle wenig. Am 10. Februar 2019 legten bei einer unterdurchschnittlichen Stimmbeteiligung von 37.9 Prozent mit 63.7 Prozent beinahe zwei Drittel der Stimmenden ein Nein in die Urne und in keinem Kanton fand sich eine Mehrheit für das Volksanliegen. Überdurchschnittlich hohe – wenn auch dort nicht mehrheitliche – Unterstützung erfuhr die Initiative in den Städten. So stimmte etwa die Bevölkerung in den Städten Bern und Zürich sowie im Kanton Basel-Stadt und Genf der Initiative mit 46.5 Prozent bis gut 49 Prozent zu. In Bezug auf die im Laufe des Abstimmungskampfes abnehmende Unterstützung in der Bevölkerung sowie auch auf das schlussendlich erfolgte Ergebnis handle es sich bei diesem Anliegen um eine durchschnittliche Initiative, konstatierte etwa die NZZ.
Die Initianten zeigten sich zwar enttäuscht vom Resultat, äusserten sich aber zufrieden, mit ihrer Volksinitiative eine wichtige Diskussion angestossen zu haben. Dass das Thema Zersiedelung und Bauen ausserhalb der Bauzonen mit dem jüngsten Urnengang noch lange nicht vom Tisch ist, zeigte sich bereits am Tag nach der Abstimmung. Die Medien berichteten von zwei geplanten Volksanliegen, die von einer Allianz aus Umwelt- und Naturverbänden im März lanciert werden sollen. Die Gegner hingegen sahen sich durch das Abstimmungsresultat darin bestätigt, dass das Volk eine föderalistisch organisierte Raumplanung bevorzuge und den Kantonen im Rahmen der zweiten RPG-Teilrevision, deren Beratung im Parlament noch ausstand, ausreichend Spielraum zugestanden werden müsse. Der bisher vorliegende Entwurf des Bundesrates zum Bauen ausserhalb der Bauzonen werde von Natur- und Heimatschutzverbänden als «komplett untauglich» eingestuft, wie sich Raimund Rodewald von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz in der BaZ zitieren liess. Nicht zuletzt zeigte sich bereits eine Woche nach der Abstimmung, dass nicht alle Kantone die erste RPG-Teilrevision fristgerecht umgesetzt hatten, weswegen der Bund in den betroffenen Gebieten einen Einzonungsstopp verhängte.


Abstimmung vom 10. Februar 2019

Beteiligung: 37.9%
Ja: 737'241 (36.3%) / Stände: 0
Nein: 1'291'513 (63.7%) / Stände: 20 6/2

Parolen:
– Ja: SP, GPS, EVP; Pro Natura, VCS, Greenpeace, Biosuisse, Kleinbauernvereinigung, Alpeninitiative.
– Nein: GLP, CVP, BDP, FDP, SVP, EDU; Economiesuisse, HEV, SBV, SGV, Städteverband, Arbeitsgemeinschaft Berggebiete.

Volksinitiative "Zersiedelung stoppen – für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung (Zersiedelungsinitiative)"

Der Abstimmungskampf zur Zersiedelungsinitiative startete relativ spät und verlief generell eher flau. Mitte Dezember präsentierte das gegnerische Komitee erstmals seine Argumente für ein Nein, danach blieb es bis Ende Jahr still um das Volksanliegen, das der Schweizer Bevölkerung am 10. Februar 2019 zur Abstimmung unterbreitet wurde. Gemäss Nein-Komitee sei die Initiative «überflüssig und unnütz», wie man bald darauf auch auf Abstimmungsplakaten lesen konnte. Sie schade der Wirtschaft und mit der ersten Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (RPG) werde dem Anliegen bereits ausreichend Rechnung getragen. Die Forderung nach Einfrieren der Bauzonen sei zu starr und befeuere den Raumplanungswettbewerb zwischen den Kantonen. Auf der anderen Seite weibelten die Befürworterinnen und Befürworter mit eindrücklichen Zahlen zur fortschreitenden Überbauung für ihr Anliegen. Jeden Tag werde eine Grünfläche in der Grösse von acht Fussballfeldern verbaut, was einem Quadratmeter pro Sekunde entspreche. Die Initianten wehrten sich gegen das Argument, die vorgeschlagene Regelung sei zu starr; es sei durchaus möglich, neue Bauzonen einzuzonen, sofern andernorts eine Fläche derselben Grösse ausgezont würde. Aufgrund der Tatsache, dass die Raumplanung in erster Linie Sache der Gemeinden und Kantone ist, erachteten die Gegnerinnen und Gegner dies jedoch nicht als praktikable Lösung.
Generell stiessen die (jungen) Grünen mit ihrer Initiative nicht auf übermässige Unterstützung. Mit der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz beschloss eine Urheberin der Landschaftsinitiative, die bereits eine Einschränkung der Zersiedelung gefordert hatte und aufgrund der Annahme der ersten Teilrevision des Raumplanungsgesetzes schliesslich zurückgezogen worden war, Stimmfreigabe. Die Forderung nach Beschränkung der Bautätigkeit teile man zwar, erachte jedoch den strikten Plafond als nicht zielführend. Es sei wahrscheinlich, dass die Zersiedelung im ländlichen Raum, wo die überdimensionierten Bauzonen mehrheitlich liegen, gar fortschreite. Darüber hinaus sei man mit der ersten RPG-Teilrevision zufrieden und wolle durch eine Plafonierung der Bauzonen nicht deren Redimensionierung gefährden. Zu Letzterem waren Kantone mit speziell überdimensionierten Bauzonen im Rahmen der ersten RPG-Teilrevision aufgefordert worden. Ein ähnlicher Tenor war von der GLP zu vernehmen, die gar die Nein-Parole ausgab. Es sei abzuwarten, wie die erste RPG-Teilrevision umgesetzt werde und inwiefern in der zweiten Teilrevision das Bauen ausserhalb der Bauzonen eingeschränkt werde. Nicht zuletzt wiesen auch der fög-Abstimmungsmonitor und die APS-Inserateanalyse eine eher negative Medienresonanz sowie eine sehr einseitige, beinahe ausschliesslich vom gegnerischen Lager dominierte Inseratekampagne in den Printmedien nach, was das Bild der ungleich langen Spiesse im Abstimmungskampf verdeutlichte.
Dennoch äusserten verschiedene Akteure in den Medien auch Verständnis für das Anliegen und sogar die Gegnerschaft ging einig, dass der Kulturlandverlust gebremst werden müsse. Die bestehenden Bauzonen böten durchaus noch Platz für eine grosse Zahl neuer Bewohnerinnen und Bewohner, auch sei das Verdichtungspotenzial noch nicht ausgeschöpft, wurden verschiedene Studien in den Medien zitiert. Ein klares Ja fassten darüber hinaus die SP-Delegierten, obwohl sich eine nicht vernachlässigbare Minderheit ihrer Fraktion in den Räten enthalten hatte. Die SP zeigte sich jedoch im Abstimmungskampf in den Medien wenig präsent. Auch der Verband Pro Natura, ebenfalls Urheber der Landschaftsinitiative, gab die Ja-Parole heraus. Support erhielt die Initiative Ende Januar auch von den Architekten Mario Botta und Benedikt Loderer, sowie von einem Kollektiv aus weiteren, im Bereich Architektur und Raumplanung tätigen Personen. Auch die Kleinbauernvereinigung unterstützte, im Gegensatz zum Schweizerischen Bauernverband, das Volksanliegen.

In ersten, gegen Ende Dezember und in der ersten Januarhälfte durchgeführten Umfragen erhielt die Initiative noch Wohlwollen bei einer knappen Mehrheit der Befragten. In der dritten Umfragewelle, die Ende Januar publiziert wurde, hatte das Volksbegehren dann aber deutlich an Zuspruch eingebüsst. Die Medien schrieben dies dem Verdienst der neuen UVEK-Vorsteherin Simonetta Sommaruga zu. Ihr sei es mit diversen Auftritten gelungen, die Bevölkerung davon zu überzeugen, dass mit dem revidierten Raumplanungsgesetz bereits ein griffiges Instrument zur Eindämmung der Zersiedelung vorliege. Gemäss Autoren der Tamedia-Umfrage werde die Bundesrätin als glaubwürdig eingestuft. Vor ihrer Zeit als Bundesrätin war Sommaruga darüber hinaus Teil des Initiativkomitees der Landschaftsinitiative gewesen. Das Initiativkomitee der Zersiedelungsinitiative zeigte sich in Bezug auf die eigene Initiative nicht glücklich über die kürzlich erfolgte Departementsrochade. Mit Bundesrätin Sommaruga habe man eine starke Gegnerin im Abstimmungskampf. Darüber hinaus helfe es der Initiative nicht, dass sie von einer linken Bundesrätin bekämpft werde.

Volksinitiative "Zersiedelung stoppen – für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung (Zersiedelungsinitiative)"

L'avant-projet élaboré suite au dépôt de l'initiative parlementaire relative au rôle de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage a été approuvé par la CEATE-CE par 7 voix contre 5. Une dérogation à la règle selon laquelle un objet inscrit dans un inventaire fédéral d'objets d'importance nationale doit être conservé intact serait possible si des intérêts équivalents ou supérieurs de la Confédération ou des cantons s’opposent à l’intérêt de protection d’importance nationale. Les intérêts des cantons seraient ainsi davantage considérés lors de la pesée des intérêts entre la protection des objets d'importance nationale et l'utilité des projets proposés. La valeur de l'expertise de la Commission fédérale de la protection de la nature et du paysage (CFNP) et de son homologue des monuments historiques (CFMH) est précisée en droit procédural. Une minorité, par crainte d'atteinte aux objets inscrits à l'inventaire, refuse que les intérêts des cantons soient intégrés dans la pesée des intérêts.
Lors de la procédure de consultation, 13 cantons (ZH, UR, SZ, OW, GL, ZG, SO, SH, AI, GR, TG, VS, NE), la droite, le PDC et les milieux de l'énergie se sont déclarés favorables au projet de modification de la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Neuf cantons (BE, NW, FR, BS, BL, AG, VD, GE, JU), la gauche, les Vert'libéraux et les organisations de protection de la nature et du patrimoine rejettent et souhaitent l'abandon de la révision. Selon eux, le projet met en danger les sites historiques et l'environnement. La loi sur l'énergie (LEne) révisée permettrait déjà l'équilibre des intérêts. Pour les cantons réfractaires, la formulation imprécise de la disposition pour tenir compte des intérêts des cantons dans la pesée des intérêts risquait de conduire à une insécurité juridique et à une insécurité au niveau de la planification. La révision de la loi sur l'énergie permet déjà l'équilibre des intérêts.
Après un examen approfondi des résultats de la procédure de consultation, la CEATE-CE a approuvé par 8 voix contre 2 et 2 abstentions, le projet de révision de la LPN. Elle a supprimé la disposition donnant plus de poids aux intérêts des cantons lors de la pesée des intérêts. Elle a maintenu la modification qui précise que les expertises de la CFNP et de la CFMH ne constituent que l’une des bases dont dispose l’autorité de décision pour la pesée de tous les intérêts en présence.

Entscheidungsmacht der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK)

Im Jahr 2017 war zunehmende Kritik von Seiten der Landschaftsschützer und -planer betreffend Zunahme der Bautätigkeit im Nichtbaugebiet zu vernehmen. Die vielen, jüngst hinzugefügten Ausnahmen zum Bauen in der Landwirtschaftszone – darunter etwa die neuen raumplanerischen Bestimmungen zur Haltung von Sport- und Freizeitpferden (Pa.Iv. 04.472) oder zur hobbymässigen Kleintierhaltung in der Landwirtschaftszone (Mo. 16.3622) – förderten das Missbrauchspotential, bekräftigte Lukas Bühlmann, Direktor der Vereinigung für Landesplanung, gegenüber der Aargauer Zeitung und stützte damit die Position der Stiftung für Landschaftsschutz Schweiz. Die Zeitung ihrerseits rechnete vor, dass in der ursprünglichen Fassung des Raumplanungsgesetzes (RPG) aus dem Jahr 1980 gerade einmal zwei Bestimmungen das Bauen ausserhalb der Bauzonen regelten; im aktuellen RPG seien es deren 30. Von Seiten des Bauernverbands wurde betont, dass der Strukturwandel den Bauernstand zur Modernisierung zwinge, was etwa das Anbieten von Agrotourismus und das Betreiben von «Besenbeizen» bedinge, und somit gewisse Möglichkeiten zu Rennovationen am Bau erforderlich seien. Die NZZ wies darauf hin, dass gesamtschweizerische Zahlen zu den Auswirkungen dieser Ausnahmeregelungen sowie zu strukturell bedingten Veränderungen fehlten. Ein Postulat, das einen Bericht über die Wirkungen und Defizite der Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen sowie das Aufzeigen von Massnahmen zur Stärkung des Vollzugs gefordert hatte, war zwei Jahre zuvor vom Nationalrat abgelehnt worden. Dass die Bestimmungen teilweise zu grosszügig ausgelegt würden, hatte auch das ARE mit Bezug auf eine Bestimmung aus dem Jahr 2012 im Kanton Bern festgestellt, wonach das Bundesamt vom Kanton Anpassungen der Bewilligungspraxis gefordert hatte. Die Bestimmung beruht auf Annahme einer Standesinitiative aus dem Kanton St. Gallen und sieht vor, dass für Bauten, die nach Inkrafttreten der strikten Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet noch landwirtschaftlich genutzt wurden (Stichtag 1.7.72), dieselben baulichen Möglichkeiten in Bezug auf Abbruch, Wiederaufbau und Erweiterung zulässig sind wie für Wohnbauten oder zum Stichtag nicht mehr genutzte landwirtschaftliche Gebäude, wobei Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild an gewisse Bedingungen geknüpft sind.
Zu Reden gab ferner die Annahme einer Kommissionsmotion durch den Ständerat im Herbst 2017. Das Anliegen bezweckte, den Kantonen die Umnutzung von nicht mehr benötigten landwirtschaftlichen Bauten – so etwa Ställe oder Maiensässe – in Wohnraum zu erleichtern, sofern diese auf einer Grundlage im Richtplan basiert. Während die Befürworter des Anliegens argumentierten, dass damit bedrohtes Kulturgut erhalten werden könne, befürchtete die Stiftung Landschaftsschutz zahlreiche neue Zweitwohnungen, da das Ausführungsgesetz zur Zweitwohnungsinitiative keine Regelungen zu Bauten ausserhalb der Bauzonen festlege. Das Anliegen wurde jedoch im Folgejahr vom Ständerat, nach Abänderung durch den Nationalrat, abgelehnt und somit erledigt.
Auf harsche Kritik von Seiten der Landesplanung und des Naturschutzes, aber auch von Seiten der Kantone, stiess nicht zuletzt das jüngste, vom Bundesrat angestossene Gesetzesvorhaben zur Regelung des Bauens ausserhalb der Bauzonen, wie im Sommer 2017 durch veröffentlichte Stellungnahmen zur ergänzenden Vernehmlassung zur zweiten RPG-Revision bekannt wurde. Während Landschaftsschützer und -planer die zusätzlichen Gestaltungsmöglichkeiten für die Kantone mit Blick auf einen griffigen Kulturlandschutz kritisch beäugten, hinterfragte insbesondere die BPUK die Vollzugstauglichkeit des damals vorliegenden Entwurfs. In seiner Grundidee bezweckt die RPG-Teilrevision die Abkehr von einem Ausnahmen-Regime hin zur Definition von grundsätzlichen Rahmenbedingungen, gemäss welchen Kantone in ihren Richtplänen Nichtbaugebiete bestimmen dürften, in denen eine Umnutzung grundsätzlich zulässig ist.

Verbände äussern 2017 vermehrt Kritik an den Regelungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Gegen eine im September 2014 vom Grossen Rat des Kantons Wallis auf 80 Jahre verliehene Konzession für die Wasserkraftanlage Chippis-Rhone (VS) hatten Umweltverbände (der WWF Schweiz und die WWF-Sektion Wallis, die Stiftung für Landschaftsschutz und Pro Natura) eine Beschwerde beim Kantonsgericht Wallis und schliesslich beim Bundesgericht erhoben. Sie kritisierten den lückenhaften Bericht für die Umweltverträglichkeitsprüfung, die Dauer der Konzession sowie die unzureichende Bestimmung der Restwassermenge – will heissen dem Anteil an Wasser, der im Sinne der Erhaltung der Biodiversität ungehindert die Stauanlagen passieren kann und beispielsweise Fischen die Passage erlaubt. Das Bundesgericht gab im November 2017 der Beschwerde teilweise statt, was zur Folge hatte, dass das Kantonsgericht Wallis und der Staatsrat erneut über die Konzession entscheiden müssen. Der Kanton Wallis reichte daraufhin eine Standesinitiative zur Frage der Restwassermenge bei bestehenden Wasserkraftwerken ein.

Bundesgerichtsentscheid Restwassermengen Wasserkraftanlage Chippis-Rhone (VS)
Dossier: Wasserkraft: Konzessionserneuerungen und Umweltmassnahmen
Dossier: Ausbau und Erhalt von erneuerbaren Energien versus Umweltschutz

Eine von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz und Pro Natura verfasste Studie, welche die Baulandreserven der Kantone Jura, Neuenburg, Schaffhausen und Wallis unter die Lupe genommen hatte, kam im März 2015 zu alarmierenden Befunden. In den vier Kantonen, die im gesamtschweizerischen Vergleich am meisten Bauland horteten, befänden sich insgesamt rund 340 ha Bauland in streng geschützten Biotopen, was ungefähr 500 Fussballfeldern entspreche. Allein im Kanton Wallis seien 290 ha Bauland in dieser sogenannten „roten Zone” zu finden. Ferner überschneide sich in den vier untersuchten Kantonen im Vergleich zu den „roten Zonen” beinahe das Zehnfache an Bauland mit Landschaften und Naturdenkmälern von nationaler Bedeutung, den sogenannten BLN-Gebieten. Die Verbände forderten die Kantone auf, die ökologisch schädlichsten Bauzonen rasch zu beseitigen.
Mit den Zahlen der Studie konfrontiert relativierten die kantonalen Verantwortlichen diese zwar aufgrund der nicht ganz aktuellen Datenlage, zeigten aber dennoch Verständnis für das Anliegen der Naturschutzverbände. Die sich in der roten Zone befindenden Baulandreserven seien zu überprüfen und gegebenenfalls zurückzuzonen, so etwa die Walliser Dienststelle für Raumplanung. Das Wallis sei jedoch „reich an Landschaften von aussergewöhnlicher Schönheit und Vielfalt” – ein Viertel des Kantonsgebietes gehöre zum Bundesinventar für Landschaften und Naturdenkmäler (BLN). Da seien Konflikte nicht zu vermeiden.

Gemäss Studie liegen viele Bauzonen in Schutzgebieten (2015)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Im Februar 2014 präsentierte der Bundesrat seine Botschaft zur Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, die einige Ausnahmen vom Verbot zusätzlicher Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 20% vorsah und die im Grundsatz die Stossrichtung der Übergangsverordnung weiterverfolgte. Altrechtliche Bauten, resp. vor der Volksabstimmung vom 11. März 2012 bereits bestehende oder bewilligte Bauten, sollen gemäss bundesrätlicher Vorlage geschützt werden und dürften - sofern sie als Erstwohnung umgenutzt oder touristisch bewirtschaftet werden - auch erweitert werden. Vom Verbot auszunehmen seien ferner "warme Betten", resp. Hotels und hotelmässige Residenzen sowie Zweitwohnungen, die auf einer Vertriebsplattform als Ferienresidenz zur Miete angeboten werden, sofern sich letztere in im Richtplan entsprechend festgelegten Gebieten befinden. Auch die Schaffung neuer "kalter Betten" soll unter gewissen Voraussetzungen erlaubt bleiben, namentlich durch Umwandlung eines seit 25 Jahren oder länger bestehenden Hotelleriebetriebs, der nicht mehr als solcher weitergeführt werden kann, sowie unter strengen Voraussetzungen in geschützten Baudenkmälern und ortsbild- und landschaftsprägenden Bauten, da solche Bauten oft nur auf diese Art erhalten werden könnten, so der Bundesrat. Vera Weber, Kampagnenleiterin der Zweitwohnungsinitiative, bezeichnete die Botschaft zur Umsetzung des Volksanliegens vor den Medien als Ohrfeige. Auch Raimund Rodewald von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz zeigte sich unzufrieden mit dem bundesrätlichen Vorschlag. Insbesondere die Möglichkeit zur Schaffung zusätzlicher Zweitwohnungen in nicht extensiv genutzten Tourismusgebieten verschandle das Landschaftsbild.

Gesetz zur Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative (BRG 14.023)
Dossier: Zweitwohnungsinitiative und ihre Auswirkungen

Das revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) und die zugehörige Ausführungsverordnung traten am 1. Mai 2014 in Kraft, womit für die Kantone auch das Bauzonenmoratorium bis zur Genehmigung ihrer Richtpläne durch den Bund begann. Die grosse Bedeutung der Revision zeigte sich auch in der kantonalen Medienlandschaft, die diesem Umstand sowie potentiellen und tatsächlichen Hürden bei der Umsetzung viel Druckertinte widmete. Nachdem der bundesrätliche Entwurf der Raumplanungsverordnung im Vorjahr in gewissen Bereichen von verschiedenen Seiten kritisiert worden war, passte die Regierung die Verordnung im Nachgang der Vernehmlassung in einigen Punkten an - dies zur Freude der kantonalen Baudirektoren und zum Leid der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, die mit ihrer Landschaftsinitiative das Revisionsvorhaben überhaupt erst in Gang gesetzt hatte. Gemäss in Kraft gesetzter Raumplanungsverordnung (RPV) steht es den Kantonen offen, ob sie sich bei der Abschätzung ihres Rückzonungsbedarfs an einem "hohen" oder "mittleren" Szenario zum Bevölkerungswachstum orientieren wollen. Der Bund schreibt den Kantonen lediglich vor, dass diese im Falle neuer Baulanderschliessung nicht von einem hohen Bevölkerungswachstum ausgehen dürfen. Dieses rechnet in der Schweiz bis zum Jahr 2035 mit beinahe 10 Mio. Einwohnerinnen und Einwohnern, während das mittlere Bevölkerungsszenario im selben Jahr eine Bevölkerung von 8,8 Mio. erwartet.

Revision der Raumplanungsverordnung (RPV)
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

Ständerat Eder (fdp, ZG) bemängelte die seiner Ansicht nach beinahe uneingeschränkte Entscheidungsmacht der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) in ihrer Rolle als Gutachterin. Mit einer parlamentarischen Initiative forderte er, dass von Gutachten des vom Bundesrat bezeichneten Gremiums nicht länger nur bei triftigen Gründen abgewichen werden darf. Der ENHK solle beim Entscheid über Projekte mit Einfluss auf in den Bundesinventaren aufgenommene Objekte von nationaler Bedeutung nach wie vor eine gewichtige, aber nicht mehr allein ausschlaggebende Rolle zufallen. Stellungnahmen von demokratisch gewählten Behörden oder Gerichten sowie kantonale Interessen sollen stärker in den Entscheid einfliessen. Die ständerätliche Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK-SR) vertrat die Ansicht, dass Gutachten der ENHK keinesfalls höher zu gewichten seien als Stellungnahmen der kantonalen Behörden. Auch sollen sämtliche Interessen in die Gesamtabwägung einbezogen werden; dies insbesondere dann, wenn es sich um Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien handle. Auf Letztere richtete sich auch das Augenmerk des Initianten, der darauf hinwies, dass gerade diese Projekte ein aufwändiges Verfahren mit sich brächten, welches das Durchlaufen verschiedener Bewilligungsstufen und -ämter beinhalte. Die UREK-SR gab dem Anliegen mit 7 zu 4 Stimmen Folge. Diesem Entscheid folgte die nationalrätliche Schwesterkommission – wenn auch mit 13 zu 11 Stimmen bei einer Enthaltung nur knapp. Im Juni eröffnete die UREK-SR ihre Beratungen zur Umsetzung der Initiative. Dabei hörte sie neben Vertretern der ENHK und der Kantone ebenfalls die Umweltallianz, die Alliance Patrimoine und den Verband schweizerischer Elektrizitätsunternehmen an. Landschaftsschützer äusserten sich indessen kritisch zum Vorhaben. Raimund Rodewald, Leiter der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, sprach von einer „faktischen Abschaffung des Landschaftsschutzes“, wenn kantonale Interessen ausreichen würden, um national bedeutsame Landschaften zu verschandeln. Zudem, so die Aussagen des WWF, hätte die ENHK in den letzten fünf Jahren immerhin zwei Drittel der 45 beurteilten Projekte im Bereich erneuerbare Energien bewilligt und die Gutachten der Kommission hätten Umweltverbände häufig zum Rückzug von Einsprachen bewegt. Solche Einsprachen könnten bei einer entsprechenden Praxisänderung wieder zunehmen. Ende Jahr wurde ein vertrauliches Gutachten des Bundesamtes für Justiz publik, worin das Amt in der geplanten Schwächung des Naturschutzes eine mögliche Verfassungsverletzung ortete.

Entscheidungsmacht der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK)

Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz und Pro Natura beschlossen, an ihrer Volksinitiative „Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)“ festzuhalten, da das E-REG als indirekter Gegenvorschlag der Zersiedlung zu wenig Einhalt bieten könne. Dies entsprach der allgemeinen Haltung der Vernehmlassungsteilnehmer. Um die Zersiedlung zu stoppen, verlangt das Initiativkomitee ein Bauzonenmoratorium für die nächsten zwanzig Jahre. Ein von einer knappen Mehrheit aller Ständeräte unterzeichnetes Postulat Luginbühl (bdp, BE) ersuchte den Bundesrat, die Möglichkeit zu prüfen, dem Parlament einen direkten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative vorzulegen. Aufgrund der kontroversen Vernehmlassungsergebnisse teilte der Bundesrat diese Ansicht und beantragte die Annahme des Postulats; er hielt aber fest, dass die Zeit zur Ausarbeitung einer Verfassungsänderung knapp bemessen sei. Zum Zeitpunkt der Behandlung im Ständerat zeichnete sich bereits ab, dass der Bundesrat beabsichtigte, erneut einen indirekten Gegenvorschlag vorzulegen; dieses Mal jedoch in Form einer blossen Teilrevision des RPG. Der Ständerat zeigte sich mit diesem Vorgehen einverstanden und nahm das Postulat an. Der Bundesrat entschloss sich somit, auf eine Totalrevision zu verzichten und das RPG etappenweise zu revidieren.

Volksinitiative „Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)“

Afin de préserver le patrimoine de la région du Gothard face aux divers projets de développement à l’étude ou en cours d’examen par les autorités, la Fondation suisse pour le paysage a émis l’idée de présenter à l’UNESCO une demande de reconnaissance de biosphère pour le Gothard. Les gouvernements des quatre cantons concernés (GR, TI, UR et VS) se sont dits ouverts à cette proposition, tout en faisant part de leur scepticisme. En effet, ils ont estimé que les restrictions d’exploitation qui résulteraient d’une telle reconnaissance seraient préjudiciables au développement de la région et au bien-être des populations concernées.

région du Gothard demande de reconnaissance de biosphère

Die Stiftung „Landschaftsschutz Schweiz“ kündigte an, sie wolle in Ergänzung zu den beiden eidgenössischen Volksinitiativen der Stiftung „Helvetia nostra“ ein eigenes Volksbegehren „Stopp der Zersiedelung“ lancieren, das sich gegen den ungebremsten Bodenverbrauch und die Wachstumspolitik zahlreicher Gemeinden und Kantone richtet. Laut einer Studie von Infras beruht die Zersiedelung der schweizerischen Landschaft nicht zuletzt auf zu gross dimensionierten Bauzonen, die vermutlich bis 2030 gar nicht benötigt werden. Mit dem marktwirtschaftlichen Instrument der Flächennutzungszertifikate könnte der Bodenverbrauch besser gesteuert werden.

Zersiedelung

Les associations de protection de l’environnement sont montées au créneau pour défendre leur droit de recours. Celui-ci était menacé par l’initiative parlementaire de Freund (udc, AR) qui proposait de le supprimer. Pro Natura, le WWF, l’Association transports et environnement et la Fondation pour le paysage rejetaient l’accusation d’abus et estimaient qu’elles utilisaient leur droit de recours avec modération, mais efficacité. Selon une étude de l’Université de Genève, elles ne sont responsables que de 1 à 2% des recours, le reste émanant de particuliers. Devant le Tribunal fédéral, les organisations obtiennent gain de cause en moyenne dans deux cas sur trois. La Commission des affaires juridiques du National a demandé, par 16 voix contre 6, au plénum de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. Elle jugeait la suppression du droit de recours comme démesurée. De plus, un code de déontologie était à venir. Par 96 voix contre 80, le Conseil national a suivi sa commission, aux grands dams de l’UDC, d’une partie des radiaux et de quelques PDC, convaincus que certaines organisations font un usage abusif et arbitraire de leur droit. Plutôt que de pénaliser les abus existants, la majorité du National a préféré attendre le rapport du Conseil fédéral à ce sujet, prévu pour début 2004.

menacé par l’initiative parlementaire de Freund

En début d’année, le Département neuchâtelois de la gestion du territoire a levé une première série de recours contre la réalisation du parc éolien du Crêt-Meuron – sept hélices éoliennes dont l’extrémité des pales culminera à 93 mètres au sommet de la Tête-de-Ran. Alors que le projet était plébiscité par les organisations environnementales, Patrimoine Suisse, la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage et une quinzaine de propriétaires de chalet ont, à nouveau, déposé un recours auprès du Tribunal administratif.

Huit éoliennes

Gemäss der neuen Arealstatistik des BfS haben die Siedlungsflächen in der Schweiz in den letzten zwölf Jahren um mehr als 13% zugenommen. Das entspricht einer Fläche, die grösser ist als der Kanton Schaffhausen. Mehr als die Hälfte der neu entstandenen Siedlungsflächen liegen im Mittelland. Beunruhigend ist, dass die Siedlungsfläche stärker wächst als die Bevölkerung. Zum Schutz des noch unverbauten Bodens forderte die Stiftung Schweizer Landschaftsschutz eine Vereinbarung für den Bodenschutz zwischen Bund und Kantonen nach dem Vorbild des Kyoto-Abkommens.

Siedlungsflächenzunahme in den 1990-er Jahren

Die Natur- und Umweltschutzverbände sowie einzelne Kantone hatten in ihren Vernehmlassungen insbesondere die Zulassung bodenunabhängiger Landwirtschaftsbetriebe kritisiert. Dass der Bundesrat daran festhielt, stiess auf erneute massive Kritik der Naturschützer; sie drohten mit dem Referendum. Der Schweizerische Bund für Naturschutz (SBN) bezeichnete die Revision als unnötig, nicht praktikabel und nicht verfassungskonform. Die kontrollierte Öffnung der Landwirtschaftszone für zusätzliche Bauten verletze den Verfassungsgrundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. In der Landwirtschaft finde mit der Revision ein Wechsel von der Flächenbewirtschaftung zur Gebäudenutzung als Produktionsbasis statt. Ferner entspreche der Vorschlag nicht der am 9. Juni von Volk und Ständen getroffenen Weichenstellung, mit der man sich für eine ökologie- und marktorientierte Landwirtschaft entschied. Die Intensivierung der Produktion konkurrenziere die naturnah produzierenden Bauern. Die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) warnte vor einem „Zersiedlungs-Boom“ und einer markanten Zunahme der Bautätigkeit im Nichtbaugebiet. Es drohten hangarähnliche, charakterlose Bauten als Masthallen oder Gewächshäuser auf der grünen Wiese. Weiter warnte der SL vor zusätzlichen Infrastrukturkosten durch eine weitere Dezentralisierung des Wohnens. Der Schweizer Heimatschutz schliesslich sah mit der Revision die Bemühungen des Heimatschutzes im ländlichen Raum in Frage gestellt.

Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 96.040)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Im Sommer gab der Bundesrat den Vorentwurf für eine Neufassung des 1994 auslaufenden Bundesbeschlusses über Finanzierungsbeihilfen für wirtschaftlich bedrohte Regionen in die Vernehmlassung. Als Neuerung ist vorgesehen, dass der Bund in den neu definierten Regionen die Umstrukturierung und Neugründung von privaten Unternehmen mit der Gewährung von Bürgschaften und Steuererleichterungen – hingegen nicht mehr mit Zinsverbilligungen – unterstützen kann. Zudem soll der Zugang von kleinen und mittleren Betrieben zu Informationen über den europäischen Binnenmarkt und über technologische Innovationen erleichtert und die Werbung für den Wirtschaftsstandort Schweiz im Ausland unterstützt werden. In ersten Reaktionen lehnten die SVP und der Gewerbeverband den Entwurf als unnötigen Interventionismus ab, die SP, die CVP und auch die meisten Kantone beurteilten ihn hingegen vorwiegend positiv. Der Nationalrat überwies diskussionslos ein Postulat (92.3545) Zwahlen (cvp, BE) für eine Ausdehnung des Geltungsbereichs dieses Bundesbeschlusses auf die ganze französischsprachige Schweiz und das Tessin, da diese Regionen eine viel höhere Arbeitslosenrate aufwiesen als die Deutschschweiz.

Neufassung des Bundesbeschlusses über die Finanzierungsbeihilfen für wirtschaftlich bedrohte Regionen
Dossier: Neuorientierung der Regionalpolitik und Unterstützung für wirtschaftlich bedrohte Regionen

Besondere Vorstösse galten dem Schutz der Alpenlandschaften. Gegenüber einer rein wirtschaftlich orientierten Entwicklung der Berggebiete wurde einerseits die Erhaltung von Naturlandschaften ohne technische Anlagen, anderseits die Pflege der alpinen Kulturlandschaft verlangt. Die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege kündigte an, dass sie gegen die Konzessionierung von touristischen Transportanlagen, die sich nicht auf eine normgerechte Zonenplanung stützten, Einsprache erheben werde, und sie befürwortete eine gezielte Strukturhilfe an Bergbauern, um eine Verwilderung alpinen Kulturlandes, die auch den Tourismus beeinträchtigen würde, zu vermeiden.

Erhaltung der Alpenlandschaft (Po. 11252)