L'abondance des problèmes réglés en 1968 par la législation et le grand nombre de réformes pendantes, dans le contexte de mise en question et de contestation violente que nous avons décrit, donnent une idée du travail gigantesque que représente la révision totale de la Constitution fédérale. Le groupe de travail, institué par le Conseil fédéral en 1967 (Commission Wahlen), a poursuivi son enquête. Son secrétariat a dû répondre à une forte demande de questionnaires: une dizaine de milliers d'exemplaires ont été expédiés, ce qui dénote un intérêt considérable dans la population. La commission devra présenter un premier rapport à fin 1969 sur les révisions partielles préalables; elle devrait être en mesure de fournir un rapport final en 1971. De très nombreux groupes se sont mis au travail pour répondre au questionnaire, mais le délai fixé par la commission n'a guère pu être respecté: la discussion ne fait encore que commencer. Une proposition de la Fondation pour la collaboration confédérale de créer des commissions intercantonales pour les différents sujets à l'étude ainsi que d'élaborer un compte rendu détaillé commun des réponses cantonales, en vue de l'adresser à la Commission Wahlen, s'est heurtée au refus de la plupart des cantons qui préfèrent livrer leurs réponses sous la forme qui leur paraît la mieux appropriée à leur personnalité. L'opportunité de la révision totale ne paraît pas encore s'être imposée largement. Les nombreux avis publiés par les spécialistes du droit public se partagent entre les procédures de révision partielle et de révision totale. Parmi les prises de positions déjà connues, la tendance à préférer la révision partielle s'affirme chaque fois que leurs auteurs émettent une revendication qu'ils jugent fondamentale. Nous ne pouvons ici dresser le catalogue des propositions faites; mais certaines offrent la possibilité de servir de points de cristallisation de débats encore peu formulés: ce pourrait être le cas, le suffrage féminin et les articles d'exception mis à part, d'une juridiction constitutionnelle, des rapports entre la Confédération et les cantons et de leurs implications institutionnelles, de l'introduction de normes autorisant l'adhésion aux organisations supranationales, des droits sociaux, du développement des services fournis par l'Etat à la communauté, etc. La controverse entre centralisateurs et fédéralistes s'est en tous cas déjà développée au sujet du Conseil des Etats, que d'aucuns voudraient abolir, d'autres transformer en une assemblée d'ambassadeurs cantonaux, à pouvoirs consultatifs òu coordinateurs, et d'autres en une deuxième Chambre représentative de tous les courants politiques et dotée de pouvoirs réduits. Dans le même ordre d'idées, il faut signaler l'adoption par le Conseil national, contre l'avis du Conseil fédéral, d'un postulat Schmid (ind., ZH) préconisant l'unification des procédures pénales et civiles cantonales. Ces exemples, sans être révélateurs d'une évolution inéluctable, montrent néanmoins le surgissement de préoccupations susceptibles de grands développements.

La vie politique en Suisse a accéléré son mouvement. Les signes en sont apparus dans plusieurs domaines, notamment dans le voeu exprimé d'une révision totale de la Constitution fédérale. L'acceptation des motions Obrecht et Dürrenmatt (Mo. 9347 et Mo. 9364) a entraîné, en 1967, les premiers examens de cette question. Parmi les travaux qui ont été entrepris pour aplanir le champ des investigations, il faut mentionner en premier lieu l'Annuaire 1967 de la Nouvelle Société helvétique (NSH). Cet ouvrage expose sans détours la tension existante entre le droit constitutionnel et la réalité. Bien que la vingtaine de contributions qui le composent ne parviennent pas à des conclusions semblables, l'existence de ce fossé en ressort à l'évidence. Ainsi, nous y apprenons que le développement rapide de la technique, des domaines économique et social, place la Suisse devant de sérieux problèmes inconnus jusqu'ici (pollution de l'eau, de l'air et du sol, par exemple), qu'il fait croître en raz de marée des tâches anciennes (éducation, recherche, communications), qu'il rend plus urgente, tout en la rendant plus facile, l'intervention de l'Etat sur le plan social. Les structures politiques ne répondent plus du tout aux conditions qui régnaient en 1874 ou même en 1848. La multiplicité des partis, l'existence d'associations économiques bien plus influentes, une administration qui a atteint le gigantisme en même temps que les tâches de l'Etat et qui volontiers se complaît à l'autocratie, sont des données dont les constituants du XIXe siècle n'avaient pu tenir compte. Le problème central qui est posé à la Suisse est celui, selon Huizinga, de savoir si elle parviendra «à trouver les formes de liberté qui seront encore possibles dans un monde fortement mécanisé».

L'opinion publique s'est partagée sur plus d'un point particulier. Tout d'abords un accord a fait défaut sur les problèmes de l'opportunité de révisions partielle, préalables, du moment choisi, qui n'est peut-être pas du tout propice ni ne le justifie, enfin de l'ampleur à donner à cette révision. Ce sont les milieux catholiques qui se montrèrent les plus sceptiques à ce sujet. Ils préféreraient que les points dont la révision s'impose avec le plus d'urgence (les articles confessionnels entre autres) soient réglés d'abord par des révisions partielles. On a avancé, pour justifier ce point de vue, qu'une révision totale, à moins d'être superficielle seulement, serait trop chargée et ne survivrait pas à la votation populaire. A ce propos, le conseiller national Leo Schürmann a qualifié le travail de la commission Wahlen de vulgaire exercice de séminaire au niveau le plus élevé. Pour des raisons analogues, une révision par paquets a été demandée par de nombreux observateurs. En ce qui concerne l'ampleur de la révision, le groupe de travail s'attira un soutien d'autant plus large que, tout en affirmant qu'il ne fallait pas mettre en question les fondements spirituels de la Constitution, il proposa de réévaluer tout ce qui touche au rôle de la Suisse dans le monde et à son intégration. Certains cantons se mirent tout de suite à l'ouvrage, et en premier lieu le Tessin.
Malgré ces débuts prometteurs, le destin de la révision totale est encore incertain. Par ailleurs, la réforme de plusieurs structures et institutions qui ne sont plus adaptées aux réalités est d'une telle urgence qu'on ne peut pas attendre un règlement global. Cela vaut particulièrement pour les structures du fédéralisme et pour le système actuel de gouvernement, qui n'est plus en mesure, à bien des égards, de satisfaire à une efficacité suffisante.

Le Conseil fédéral chargea en mai un groupe de travail, composé de neuf membres et placé sous la présidence de l'ancien conseiller fédéral Wahlen, des préparatifs préliminaires à une révision totale. Le 27 novembre déjà, ce groupe publia un catalogue de 100 questions. Les gouvernements cantonaux, les universités et les partis furent invités à prendre position sur les questions qui les intéresseraient et, au besoin, à en formuler d'autres. On laissa ouverte l'opportunité qu'il y aurait à faire précéder la révision totale d'une série de révisions partielles (suffrage féminin, droit foncier, articles confessionnels) ou non. Partout, on se montra agréablement surpris de la manière ouverte et expéditive avec laquelle ces premiers travaux avaient été conduits. Toutefois, des critiques furent émises sur le choix des autorités et des groupes consultés. Mais, sur ce point, la presse accorda un appui sérieux au groupe de travail.

Les motionnaires ont demandé au Conseil fédéral de constituer un collège de personnalités chargées de recueillir et de trier la documentation relative à la révision totale et de centraliser les propositions émanant de la population. Cet organe pourrait être ensuite chargé d'élaborer les premiers projets. Le 15 juin, la motion Obrecht fut développée par son auteur au Conseil des Etats, alors que, le 28, c'était au tour de la motion Dürrenmatt. Obrecht justifiait sa demande par les raisons suivantes: la Constitution fédérale a perdu de sa clarté et de son unité initiales, à la suite des révisions; certaines institutions ne sont pas satisfaisantes; surtout, le peuple tend à perdre confiance en sa Constitution. Des articles contiennent des prescriptions de détail qui n'ont que faire dans une constitution. L'examen des institutions montre que la Constitution a mal défini leurs tâches respectives et leur séparation: le gouvernement est mal appuyé par la Constitution; les cantons et la Confédération vivent dans un système de relations opportuniste; le peuple est consulté sur des objets d'importance secondaire alors que d'autres, essentiels, lui échappent. Dürrenmatt (Mo. 9364), quant à lui, mit l'accent sur les modalités de la préparation de la révision, et fixa un terme à cette recherche avec l'année 1974; ce terme n'était pourtant pas une condition indispensable. Le conseiller fédéral von Moos accepta les motions, tout en faisant valoir qu'un certain nombre de sujets, parmi les plus importants à traiter – droit foncier, articles d'exception, suffrage féminin – devraient trouver une solution par révisions partielles au préalable; le Conseil fédéral ne se sentait pas lié à un horaire. Depuis la session d'été, il n'a pas pressé la constitution de l'organisme demandé.

La question de la révision totale de la Constitution fédérale a provoqué un débat plus large qu'en 1965. Portée sur le plan parlementaire par les motions Obrecht (rad., SO; Mo. 9347) au Conseil des Etats et Dürrenmatt (lib., BS; Mo. 9364) au Conseil national, elle est parvenue au centre des préoccupations politiques, alors que, l'année précédente, elle était restée le fait de spécialistes. Elle a été soutenue par de larges milieux appartenant à la droite radicale ou libérale, alors que la gauche socialiste demeurait plus réservée; les conservateurs chrétiens-sociaux en ont admis l'idée, tout en posant des préalables. En fait, c'est d'associations telles que la NSH, les Rotary Clubs, celle des professeurs de droit public que sont sortis les échos les plus favorables. La Fédération suisse des employés, la Société des étudiants suisses ont en outre proposé leur collaboration. Les idées directrices, dont le conseiller fédéral Tschudi déplorait l'absence en été 1965, n'ont pas manqué en réalité, tant la nécessité de réformes paraît évidente à un plus grand nombre de personnes. Il s'est pourtant trouvé des critiques pour dénoncer en cette proposition une agitation artificielle, destinée à raffermir l'intérêt politique des citoyens sans but précis. Ceux-ci ont eu le mérite de ramener la discussion à des proportions plus modestes en montrant les écueils possibles: le danger de faire de la révision une fin en soi ne doit pas être ignoré, pas plus que celui d'y voir la panacée aux différentes formes du malaise. De toute façon, l'écho dans l'opinion publique est resté faible.

Im vorliegenden Dossier «Totalrevision der Bundesverfassung 1/2» finden Sie unsere Zusammenfassung über Diskussionen und Reformbestrebungen zur Bundesverfassung ab dem Jahr 1966 bis zu den im Jahr 1996 präsentierten Vernehmlassungsergebnissen zur Totalrevision der Bundesverfassung. Für die Berichterstattung zur Botschaft des Bundesrates, deren parlamentarische Beratung und der Volksabstimmung konsultieren Sie bitte unter folgendem Link unser Dossier «Totalrevision der Bundesverfassung 2/2».

Dans ce dossier «Révision totale de la Constitution fédérale 1/2», vous trouverez notre résumé des débats et des essais de réforme de la Constitution fédérale de l’année 1966 jusqu’aux résultats de la procédure de consultation sur la révision totale de la Constitution fédérale en 1996. Pour les rapports sur le message du Conseil fédéral, les délibérations parlementaires et la votation populaire, nous vous invitons à consulter le dossier «Révision totale de la Constitution fédérale 2/2».