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  • Politische Grundfragen

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  • Wahlen, Friedrich Traugott (svp/udc) alt-BR/ex-CF

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Ursprünglich war das Projekt Totalrevision vor 25 Jahren, nach der letzten grossen Staatskrise, der sogenannten Mirage-Affäre, an die Hand genommen worden. 1977 hatte die Expertenkommission Furgler einen Verfassungsentwurf präsentiert, der im anschliessenden Vernehmlassungsverfahren sehr unterschiedlich beurteilt wurde. Der Bundesrat hielt, wie auch die Mehrheit der Vernehmlassungsantworten, eine Totalrevision der Bundesverfassung für notwendig und beantragte der Bundesversammlung, die förmliche Einleitung des Verfahrens zu beschliessen. Seinem Bericht an die Bundesversammlung legte er eine Modellstudie des EJPD bei. Diese Studie, welche aufgrund des Schlussberichts der Arbeitsgruppe Wahlen, der bisherigen Verfassungsentwürfe sowie von totalrevidierten Kantonsverfassungen erarbeitet worden war, sollte die wichtigsten Züge einer neuen Verfassung aufzeigen. Die eidgenössischen Räte beschlossen 1987 die Totalrevision der Bundesverfassung und beauftragten den Bundesrat, einen Entwurf mit einer allerdings nur formalen Revision, welche das geltende Recht systematisch ordnet, vereinheitlicht und verständlicher darstellt, zu erarbeiten. Der Auftrag einer rein formalen Revision hatte zur Folge, dass sich niemand mehr enthusiastisch hinter das Projekt stellen konnte.

Rekapitulation der Vorbereitung der Verfassungsreform
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

En ce qui concerne la revision totale de la Constitution fédérale, l'accent a été porté sur les travaux de trois sous-commissions, dont les projets partiels n'étaient pas encore achevés en fin d'année. Aux avant-projets de 1974 s'ajoute une proposition d'un groupe de juristes de l'Université de Bâle, qui dépasse les autres en concision, mais fait naître, de ce fait même, des doutes quant à son utilité pratique. On prit note dans le public d'une décision de principe favorable à une juridiction constitutionnelle, limitée à des cas concrets donnant lieu à recours, ainsi que de discussions sur le sens et la forme d'un préambule. Une étude politologique critiqua vigoureusement la manière dont la commission Wahlen a traité la question et, s'inspirant de l'exemple de la République fédérale allemande, plaida pour une modification radicale de la structure de l'Etat; ce serait le seul moyen de tirer la politique suisse de son engourdissement. Une voix socialiste préconisa l'encouragement des travaux de revision sur le plan cantonal, ce qui pourrait produire un effet stimulant sur la revision fédérale.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

En automne, le groupe de travail, présidé par l'ancien conseiller fédéral Wahlen, a publié le rapport final sur la préparation d'une revision totale de la Constitution fédérale. Il rassemble les résultats de l'enquête effectuée dans les années 1967-1969 en les rangeant dans un ordre systématique et exprime son avis sur divers points ; il ne s'éloigne que peu des principes en vigueur. Les principales propositions de modification seront évoquées lorsque nous aborderons les thèmes particuliers. Dans une introduction rédigée pour l'essentiel par le prof. K. Eichenberger, on a attribué à la Constitution un rôle à mi-chemin entre la consécration des valeurs les plus hautes et une simple esquisse des procédures de règlement des différends, et l'on a relevé que des états de fait nouveaux demandaient éclaircissement, comme les relations entre l'Etat-providence et la participation démocratique ou le rôle des partis, des associations et des «mass media». Le groupe de travail a recommandé au Conseil fédéral de poursuivre l'oeuvre et de confier à une commission élargie le soin d'élaborer un avant-projet de nouvelle Constitution, comme cela avait déjà été prévu en 1967. La grande commission devrait chercher à rester davantage en contact avec l'opinion publique afin de préparer le citoyen à se prononcer.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Aucun progrès décisif n'a marqué la révision totale de la Constitution. On attendait le rapport final du groupe de travail Wahlen; il en a approuvé le contenu en octobre, prévoyant de le publier en 1973. Lors du débat sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale, on proposa une modification de la procédure de révision qui devait permettre la mise sur pied d'un conseil constitutionnel. Une thèse de droit proposa de réduire la Constitution fédérale à quelques principes fondamentaux et intangibles, ceci afin de permettre à la législation de s'adapter sans difficultés à l'évolution sociale. Dans plusieurs cantons, des démarches préliminaires en vue d'une révision totale de la Constitution furent entreprises ou poursuivies; les citoyens argoviens approuvèrent le principe d'une telle révision de même que celui de l'élection d'un conseil constitutionnel.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Les thèmes de discussion politiques ne se limitèrent pas aux affaires urgentes et aux élections; ils englobèrent aussi les questions fondamentales de l'entité nationale. Une critique radicale s'attaqua à l'ordre établi. Elle ne fut pas le fait de la seule extrême gauche; elle se manifesta aussi dans l'Annuaire de la Nouvelle Société Helvétique (NSH), sous le titre: «La Suisse que nous voulons», où s'exprimèrent des représentants de la jeune génération. Plusieurs d'entre eux émirent des critiques au sujet du concept de croissance économique, au sujet aussi de la propriété privée, de la répartition du travail, de la structure hiérarchique de la société et même de l'indépendance nationale. Comme solution, certains proposèrent une utopique démocratie socialiste. D'autres réclamèrent des réformes plus concrètes ou un rajeunissement de la politique, celle-ci devant se caractériser par plus de clarté, plus de fidélité aux principes, plus de tolérance, de solidarité et d'élan. Une autre publication, se fondant sur une analyse de la crise de confiance du 7 juin 1970, réclama une démocratie plus dynamique devant s'exprimer par une opposition plus nette – jusqu'au sein du Parlement – afin de pouvoir convertir en force productive les manifestations d'une agressivité croissante. Les revendications contenues dans les deux publications dépassèrent nettement tout ce que l'enquête faite en vue d'une révision totale de la Constitution avait pu révéler en fait d'ouverture aux réformes. Mais ce manque d'ouverture de la population suisse fut contesté à son tour; et ceux qui le mirent en doute attribuèrent l'échec relatif de l'enquête à la méthode utilisée. Le groupe de travail Wahlen ne parvint pas à terminer son rapport final en 1971; son président en annonça la publication pour 1972 et laissa entendre qu'à ce moment-là, le Conseil fédéral désignerait une commission chargée d'élaborer un projet de Constitution.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Als Reformarbeit auf weite Sicht wurden auch die Vorbereitungen für eine Totalrevision der Bundesverfassung weitergeführt. Die Arbeitsgruppe Wahlen veröffentlichte im August die eingegangenen Vernehmlassungen, deren wesentlichste Postulate zur Hauptsache schon im Rahmen der schweizerischen Politik des Jahres 1969 erwähnt worden sind. Alt Bundesrat Wahlen stellte an einer Pressekonferenz fest, dass kaum originelle Vorschläge für eine Umgestaltung des Staates eingegangen seien; es wurde allerdings kritisch vermerkt, dass man auf Entscheid des Bundesrates nicht alle Eingaben in die Veröffentlichung aufgenommen hatte. Von der sog. «ausserparlamentarischen Opposition» lagen jedoch keine Stellungnahmen vor. Besondere Beachtung fand ausser der Befürwortung einer Abschaffung des Ständerates (Universität Zürich) vor allem diejenige einer Einführung des Präsidialsystems in der Landesregierung (Kanton Solothurn). Die Partei der Arbeit beschränkte sich im wesentlichen darauf, als Etappe auf dem Weg zum Sozialismus die Verstaatlichung wichtiger Unternehmungen, ein Mitbestimmungsrecht in den Betrieben sowie Kontrollbefugnisse des Staates gegenüber der Wirtschaft zu fordern. Die Arbeitsgruppe gab bekannt, dass sie aufgrund der vorliegenden Stellungnahmen einen Schlussbericht verfassen werde, der jedoch nicht vor Ende 1971 zu erwarten sei. Das EJPD werde darauf eine erweiterte Kommission mit der Ausarbeitung eines Vorentwurfes zu einer neuen Bundesverfassung beauftragen.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

In dem oben skizzierten politischen Klima ging die Materialsammlung der Arbeitsgruppe Wahlen, die vom Bundesrat 1967 zur Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung eingesetzt worden war, zu Ende. Ein entschiedener Befürworter der Revision stellte enttäuscht fest, dass es der Aktion nicht gelungen sei, eine Grundwelle konstruktiver Reformdiskussionen auszulösen und damit die Bewegung der «ausserparlamentarischen Opposition» aufzufangen, und dass ein guter Teil der politischen und wissenschaftlichen Prominenz passiv geblieben sei. Ein dem «Establishment» ferner stehender Kritiker erklärte den Mangel an Interesse damit, dass der Bürger nicht den Eindruck habe, er könne die wichtigen Entscheidungen wirklich beeinflussen; er machte geltend, dass sich das von Max Imboden 1964 als «Mittellage zwischen ungebrochener Zuversicht und nagendem Zweifel» charakterisierte «Malaise», von dem noch die Motionäre Obrecht und Dürrenmatt (Mo. 9347 bzw. Mo. 9364) ausgegangen seien (vgl. hier), inzwischen radikalisiert habe, und er warnte davor, die Diskussion auf organisatorisch-funktionelle Fragen zu beschränken und staatliche Zielsetzungen und gesellschaftspolitische Aufgaben auszuklammern. Demgegenüber gab Prof. K. Eichenberger in seiner Rektoratsrede an der Basler Universität zu bedenken, dass der heutige Mensch auf den Leistungsstaat nicht zu verzichten bereit sei und dass Leistungsstaat und Demokratie nur in einem Kompromiss verbunden werden könnten, woraus sich die Unbrauchbarkeit ideologischer Konzepte ergebe.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

L'abondance des problèmes réglés en 1968 par la législation et le grand nombre de réformes pendantes, dans le contexte de mise en question et de contestation violente que nous avons décrit, donnent une idée du travail gigantesque que représente la révision totale de la Constitution fédérale. Le groupe de travail, institué par le Conseil fédéral en 1967 (Commission Wahlen), a poursuivi son enquête. Son secrétariat a dû répondre à une forte demande de questionnaires: une dizaine de milliers d'exemplaires ont été expédiés, ce qui dénote un intérêt considérable dans la population. La commission devra présenter un premier rapport à fin 1969 sur les révisions partielles préalables; elle devrait être en mesure de fournir un rapport final en 1971. De très nombreux groupes se sont mis au travail pour répondre au questionnaire, mais le délai fixé par la commission n'a guère pu être respecté: la discussion ne fait encore que commencer. Une proposition de la Fondation pour la collaboration confédérale de créer des commissions intercantonales pour les différents sujets à l'étude ainsi que d'élaborer un compte rendu détaillé commun des réponses cantonales, en vue de l'adresser à la Commission Wahlen, s'est heurtée au refus de la plupart des cantons qui préfèrent livrer leurs réponses sous la forme qui leur paraît la mieux appropriée à leur personnalité. L'opportunité de la révision totale ne paraît pas encore s'être imposée largement. Les nombreux avis publiés par les spécialistes du droit public se partagent entre les procédures de révision partielle et de révision totale. Parmi les prises de positions déjà connues, la tendance à préférer la révision partielle s'affirme chaque fois que leurs auteurs émettent une revendication qu'ils jugent fondamentale. Nous ne pouvons ici dresser le catalogue des propositions faites; mais certaines offrent la possibilité de servir de points de cristallisation de débats encore peu formulés: ce pourrait être le cas, le suffrage féminin et les articles d'exception mis à part, d'une juridiction constitutionnelle, des rapports entre la Confédération et les cantons et de leurs implications institutionnelles, de l'introduction de normes autorisant l'adhésion aux organisations supranationales, des droits sociaux, du développement des services fournis par l'Etat à la communauté, etc. La controverse entre centralisateurs et fédéralistes s'est en tous cas déjà développée au sujet du Conseil des Etats, que d'aucuns voudraient abolir, d'autres transformer en une assemblée d'ambassadeurs cantonaux, à pouvoirs consultatifs òu coordinateurs, et d'autres en une deuxième Chambre représentative de tous les courants politiques et dotée de pouvoirs réduits. Dans le même ordre d'idées, il faut signaler l'adoption par le Conseil national, contre l'avis du Conseil fédéral, d'un postulat Schmid (ind., ZH) préconisant l'unification des procédures pénales et civiles cantonales. Ces exemples, sans être révélateurs d'une évolution inéluctable, montrent néanmoins le surgissement de préoccupations susceptibles de grands développements.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

L'opinion publique s'est partagée sur plus d'un point particulier. Tout d'abords un accord a fait défaut sur les problèmes de l'opportunité de révisions partielle, préalables, du moment choisi, qui n'est peut-être pas du tout propice ni ne le justifie, enfin de l'ampleur à donner à cette révision. Ce sont les milieux catholiques qui se montrèrent les plus sceptiques à ce sujet. Ils préféreraient que les points dont la révision s'impose avec le plus d'urgence (les articles confessionnels entre autres) soient réglés d'abord par des révisions partielles. On a avancé, pour justifier ce point de vue, qu'une révision totale, à moins d'être superficielle seulement, serait trop chargée et ne survivrait pas à la votation populaire. A ce propos, le conseiller national Leo Schürmann a qualifié le travail de la commission Wahlen de vulgaire exercice de séminaire au niveau le plus élevé. Pour des raisons analogues, une révision par paquets a été demandée par de nombreux observateurs. En ce qui concerne l'ampleur de la révision, le groupe de travail s'attira un soutien d'autant plus large que, tout en affirmant qu'il ne fallait pas mettre en question les fondements spirituels de la Constitution, il proposa de réévaluer tout ce qui touche au rôle de la Suisse dans le monde et à son intégration. Certains cantons se mirent tout de suite à l'ouvrage, et en premier lieu le Tessin.
Malgré ces débuts prometteurs, le destin de la révision totale est encore incertain. Par ailleurs, la réforme de plusieurs structures et institutions qui ne sont plus adaptées aux réalités est d'une telle urgence qu'on ne peut pas attendre un règlement global. Cela vaut particulièrement pour les structures du fédéralisme et pour le système actuel de gouvernement, qui n'est plus en mesure, à bien des égards, de satisfaire à une efficacité suffisante.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Le Conseil fédéral chargea en mai un groupe de travail, composé de neuf membres et placé sous la présidence de l'ancien conseiller fédéral Wahlen, des préparatifs préliminaires à une révision totale. Le 27 novembre déjà, ce groupe publia un catalogue de 100 questions. Les gouvernements cantonaux, les universités et les partis furent invités à prendre position sur les questions qui les intéresseraient et, au besoin, à en formuler d'autres. On laissa ouverte l'opportunité qu'il y aurait à faire précéder la révision totale d'une série de révisions partielles (suffrage féminin, droit foncier, articles confessionnels) ou non. Partout, on se montra agréablement surpris de la manière ouverte et expéditive avec laquelle ces premiers travaux avaient été conduits. Toutefois, des critiques furent émises sur le choix des autorités et des groupes consultés. Mais, sur ce point, la presse accorda un appui sérieux au groupe de travail.

Arbeitsgruppe Wahlen (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)