Mit einer Änderung der Strafregister-Verordnung ermöglichte der Bundesrat, dass die mit Einbürgerungen befassten kantonalen Behörden ab Februar 2008 einen direkten Zugriff auf die eidgenössischen Datenbanken über laufende Strafuntersuchungen erhalten werden. Die im Vorjahr von Nationalrat Freysinger (svp, VS) eingereichte Motion, welche unter anderem diesen Zugriff forderte, war damals von der Linken bekämpft und deshalb bisher vom Rat noch nicht behandelt worden.

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 45'042 etwas unter dem Vorjahreswert (47'607). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte Serbien (inkl. Kosovo) mit 10'428 Personen (weitere 6900 kamen aus den vier anderen Nachfolgestaaten Jugoslawiens), gefolgt von Italien (4759) und der Türkei (3046). Als eines der letzten Länder mit einer grossen Anzahl von in die Schweiz Ausgewanderten hob Deutschland im Berichtsjahr das Verbot der doppelten Staatsbürgerschaft auf, was in Zukunft zu mehr eingebürgerten Deutschen führen dürfte.

Gegen den Antrag seiner vorberatenden Kommission, in welcher es zu einer unheiligen Allianz der SVP mit der Linken gekommen war, hiess der Nationalrat die parlamentarische Initiative Pfisterer (fdp, AG) gut. Diese sieht im Sinne eines indirekten Gegenvorschlags zur SVP-Volksinitiative vor, dass in den Gemeinden Volksabstimmungen über Einbürgerungen möglich sein sollen, wenn dies das kantonale Recht so vorsieht. Allfällige Ablehnungsanträge müssten aber begründet werden und bei einem negativen Volksentscheid wäre eine Beschwerde an ein letztinstanzlich entscheidendes kantonales Gericht möglich. In der Detailberatung hatte der Nationalrat diese Bestimmungen zuerst verschärft und beschlossen, dass an einer Gemeindeversammlung der Antrag auf Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs schriftlich formuliert sein muss. In der Differenzbereinigung liess er diese Bestimmung zwar fallen, beharrte aber darauf, dass Volksentscheide nur in Gemeindeversammlungen erlaubt sein sollen, nicht aber an der Urne, da dort keine Begründung möglich ist. Der Ständerat wollte, nicht zuletzt aus abstimmungsstrategischen Gründen, den Kantonen das Recht geben, Urnenabstimmungen dann zuzulassen, wenn vorgeschrieben wird, dass eine Ablehnungsempfehlung begründet werden muss. Er konnte sich aber nicht durchsetzen. Wenn die Gesamtheit der Stimmberechtigten und nicht eine dem Amtsgeheimnis unterstehende politische Behörde über eine Einbürgerung entscheidet, stellen sich besondere Probleme des Datenschutzes. Der Nationalrat stellte sich zuerst hinter einen Antrag Hutter (svp, SG), der verlangte, dass zusätzlich zu den vom Ständerat festgelegten Informationen, welche den Stimmbürgern bekannt zu geben sind (Staatszugehörigkeit, Wohnsitzdauer und Angaben, die erforderlich sind, um über die Integration zu urteilen), auch die Religionszugehörigkeit aufzuführen ist. Er musste in der Differenzbereinigung aber darauf verzichten, da dies der Ständerat als für das Verfahren unnötige Beeinträchtigung der Privatsphäre kritisierte und deshalb ablehnte. In der Schlussabstimmung hiessen der Nationalrat und der Ständerat die Gesetzesrevision mit 109 zu 73 resp. 36 zu 5 Stimmen gut. Die SVP stimmte nahezu geschlossen dagegen. Diese Bestimmungen werden nur dann in Kraft treten, wenn die Initiative der SVP bei Volk und Ständen keine Mehrheit findet oder zurückgezogen wird.

Seit der 1992 eingeführten erleichterten Einbürgerung von ausländischen Ehegatten von Schweizerinnen und Schweizern war es vermehrt zu unrechtmässig erfolgten Einbürgerungen gekommen, indem das für die Heirat erforderliche Zusammenleben nur vorgetäuscht worden war oder die eingebürgerte Person bereits in einer anderen Ehe lebte (so genannte Scheinehen). Nach geltendem Recht können diese Einbürgerungen innert fünf Jahren rückgängig gemacht werden. In nicht wenigen Fällen (jährlich werden rund 100 verdächtige Fälle untersucht), dauern die erforderlichen Abklärungen aber länger. Nationalrat Lustenberger (cvp, LU) hatte deshalb 2006 mit einer parlamentarischen Initiative eine Ausdehnung dieser Frist verlangt. Die Staatspolitischen Kommissionen beider Räte hatten dieser Anregung Folge gegeben und diejenige des Nationalrats arbeitete eine entsprechende Teilrevision des Bürgerrechtsgesetzes aus. Sie beantragte insbesondere die Verlängerung der Frist zum Entzug des missbräuchlich erworbenen Bürgerrechts auf acht Jahre, wobei während eines Beschwerdeverfahrens die Verjährungsfrist automatisch stillstehen soll. In der Vernehmlassung und auch in der Kommission hatten die SP und die GP diese auch vom Bundesrat begrüsste Neuerung bekämpft.

Als Erstrat befasste sich der Nationalrat mit der von der SVP eingereichten Volksinitiative zur Einbürgerungspolitik („für demokratische Einbürgerungen“). Seine Staatsrechtliche Kommission beantragte mit 13 zu 12 Stimmen im Gegensatz zum Bundesrat, die Initiative zur Annahme zu empfehlen. Hauptargument dieser aus der geschlossenen SVP und einigen FDP- und CVP-Kommissionsmitgliedern gebildeten Mehrheit war, dass man trotz des Bundesgerichtsurteils von 2003 die Einbürgerung weiterhin als rein politischen Akt ohne Rekursmöglichkeit betrachte. Da die Initiative unter anderem genau dies in die Verfassung schreiben will, sei sie zu unterstützen. Eine von den Grünen unterstützte Kommissionsminderheit beantragte, die Initiative für ungültig zu erklären, da sie nicht umsetzbar sei. Da sowohl die Bundesverfassung als auch das Völkerrecht eine Rechtsweggarantie und zudem auch ein Diskriminierungsverbot vorschreiben, könne sie – ähnlich wie die Initiative für eine lebenslange Verwahrung – nicht im Sinn der Initianten umgesetzt werden. Diesen Antrag auf Ungültigkeit lehnte der Nationalrat nach einer sehr langen Debatte mit 132 zu 49 Stimmen ab. Fast ebenso deutlich distanzierte sich der Rat aber auch vom Antrag seiner Kommissionsmehrheit: Er empfahl mit 117 zu 63 Stimmen die Initiative zur Ablehnung. Neben der fast geschlossenen SVP (Ausnahme Gadient, GR) sprachen sich nur sechs Freisinnige und vier Christlichdemokraten für die Initiative aus. Im Ständerat betonte Escher (cvp, VS) den antiföderalistischen Charakter der Initiative, die sich in die Organisationsrechte der Kantone einmische, einen Bereich, in welchem der Bund bisher über keine verfassungsmässigen Kompetenzen verfüge. Die kleine Kammer lehnte die Initiative in der Schlussabstimmung mit 34 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab.

In den Kantonen und Gemeinden blieb die Regelung der Einbürgerung weiterhin ein beliebtes Aktionsfeld der SVP. Der Freiburger Grosse Rat beschloss, dass die kommunalen Einbürgerungsentscheide in Zukunft durch die Exekutive und nicht mehr durch die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament gefällt werden sollen. Die SVP reichte dagegen das Referendum ein. Eine solche Regelung kennen bereits die Kantone Genf, Neuenburg und Waadt sowie seit 2005 auch der Kanton Bern. Im Kanton Wallis stimmte das Volk mit 72% Ja-Stimmen einer Übertragung der Kompetenz zur kommunalen Einbürgerung von der Bürger- auf die Einwohnergemeinde zu. Nur die SVP kämpfte dagegen, die Bürgergemeinden selbst waren damit aber einverstanden, da sie gemäss revidiertem Bundesrecht nur noch verwaltungskostendeckende Einbürgerungsgebühren verlangen dürfen. Im Aargau bekämpfte die SVP das Vollzugsgesetz zu dieser neuen nationalen Regelung, dass die Gemeinden nur noch kostendeckende Einbürgerungsgebühren verlangen dürfen, mit einem Behördenreferendum. Das Volk nahm die von der SVP als „Gratiseinbürgerung“ bekämpfte Vorlage deutlich (68% Ja) an.

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 47'607 deutlich über dem Vorjahreswert (39'753). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte Serbien mit 11'701 Personen, gefolgt von Italien (4591) und der Türkei (3457).

Der Bundesrat beantragte dem Parlament im Oktober, die im Vorjahr von der SVP eingereichte Volksinitiative zur Einbürgerungspolitik zur Ablehnung zu empfehlen. Falls die Bundesversammlung der von der parlamentarischen Initiative Pfisterer (fdp, AG) verlangten Gesetzesänderung zustimmen würde, fände diese als indirekter Gegenvorschlag auch die Unterstützung des Bundesrates. Seine Opposition zur Volksinitiative begründete der Bundesrat vorwiegend mit zwei Argumenten: Zum einen sei der neuen Rechtsauslegung des Bundesgerichts Rechnung zu tragen, dass ein Einbürgerungsentscheid kein rein politischer Akt sei, sondern auch rechtsstaatlichen Ansprüchen wie einem Diskriminierungsverbot genügen müsse. Zum andern greife die von der Initiative geforderte absolute Autonomie der Gemeinden bei der Festlegung des kommunalen Einbürgerungsverfahrens in die Kompetenzen der Kantone ein.

Bei Einbürgerungen kann es vorkommen, dass die Informationen der Gemeinde- und Kantonalbehörden über Tatsachen, welche zur Ablehnung eines Gesuchs führen könnten, nicht auf dem aktuellen Stand sind. SVP-Nationalrat Freysinger (VS) hatte deshalb mit einer Motion (Mo. 04.3551) verlangt, dass diese Instanzen auch auf Datenbanken über laufende Strafuntersuchungen und gelöschte Verurteilungen sowie über die Urteilsbegründungen Zugriff erhalten. Trotz der Unterstützung dieses Vorstosses durch den Bundesrat schrieb ihn der Nationalrat wegen Fristüberschreitung ab. Freysinger doppelte gleich nach und wurde auch diesmal vom Bundesrat unterstützt. Der Nationalrat verschob die Behandlung der Motion, nachdem sie von Vertretern der SP und der GP bekämpft worden war.

In den Kantonen und Gemeinden blieb die Regelung der Einbürgerung ein beliebtes Aktionsfeld der SVP im Berichtsjahr. Im Kanton Solothurn reichte sie das Referendum gegen eine Gesetzesrevision ein, weil diese den Entscheid über die zuständige Einbürgerungsinstanz (Kommission, Exekutive oder Gemeindeversammlung) den Gemeinden überlassen wollte. Die Neuerung wurde in der Volksabstimmung gutgeheissen. Ebenfalls erfolglos bekämpfte die SVP in Obwalden das revidierte Einbürgerungsgesetz, welches unter anderem eine Anpassung an die Bundesgerichtsentscheide (Begründungspflicht für eine Ablehnung) vornahm.

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 39'753 deutlich über dem Vorjahreswert (36'957). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte erneut Serbien-Montenegro mit 9482 Personen, gefolgt von Italien (4162) und der Türkei (3467).

Die SPK des Ständerat legte im Herbst ihre Vorschläge für die Umsetzung der 2003 gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Pfisterer (fdp, AG) vor. Diese Initiative versucht, die bisherigen Verfahrenskompetenzen der Gemeinden mit den vom Bundesgericht formulierten Anforderungen an einen fairen Entscheid bei Einbürgerungsbeschlüssen in Einklang zu bringen. Die SPK hielt sich an ihren Vorentwurf aus dem Vorjahr, der in der Vernehmlassung breite Zustimmung gefunden hatte. Kommunale Volksabstimmungen (an der Urne oder in einer Gemeindeversammlung) über Einbürgerungsgesuche sollen zwar weiterhin möglich sein, aber nur dann, wenn vor dem Entscheid ein begründeter Ablehnungsantrag vorliegt. Die bis zum Bundesgerichtsurteil in einigen Orten der Zentralschweiz gängige Praxis, über alle Einbürgerungen grundsätzlich an der Urne abzustimmen, wäre damit nicht mehr möglich. Die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs soll zudem vor einem letztinstanzlich entscheidenden kantonalen Gericht anfechtbar sein. Der Ständerat beriet die Vorschläge in der Dezembersession und stimmte ihnen zu. Zuvor hatte er mit 33 zu 6 Stimmen einen Nichteintretensantrag Brändli (svp, GR) abgelehnt.

Die SVP konnte im November ihre Volksinitiative zur Einbürgerungspolitik einreichen. Diese verlangt, dass die Gemeinden ihre Entscheidungsinstanz und -prozedur autonom festlegen dürfen und keine Rekurse gegen die kommunalen Einbürgerungsentscheide möglich sind. Die Sammelkampagne hatte sich für die SVP als sehr mühsam erwiesen und die erforderlichen 100'000 Unterschriften kamen erst in letzter Minute und dank Sondereinsätzen zusammen. Nachdem bei der Kontrolle viele ungültige Unterschriften festgestellt worden waren, nahm die Bundeskanzlei eine genaue Nachzählung vor, welche mit einem äusserst knappen Ergebnis endete: Die Initiative war mit 100'038 gültigen Unterschriften versehen und damit zustande gekommen. Einen inhaltlich ähnlichen Vorstoss hatte im Jahr 2003 der Berner SVP-Nationalrat Joder in Form einer parlamentarischen Initiative eingereicht. Gegen die von der SPK mit knapper Mehrheit beschlossene Empfehlung lehnte es das Plenum mit 104:73 Stimmen ab, dieser Folge zu geben. Vertreter der FDP und der CVP bekundeten zwar Verständnis für das Anliegen, die Gemeindeautonomie zu schützen, lehnten jedoch die Forderung nach einem Verbot der Beschwerdemöglichkeit ab.

Im Kanton Schwyz, wo bisher besonders häufig Gemeindeversammlungen über Einbürgerungen entschieden, nahm das Volk mit knappem Mehr (52%) eine Volksinitiative der SVP an, die explizit geheime Abstimmung ermöglichen will. Die Regierung gab im Herbst einen Vorschlag in die Vernehmlassung, der diese Forderung unter Berücksichtigung der vom Bundesgericht im Jahr 2003 verlangten Begründungspflicht für eine Ablehnung umsetzt. Sie lehnte sich dabei an die parlamentarische Initiative Pfisterer an und verlangt, dass, wer bei Einbürgerungsgesuchen den Antrag auf eine geheime Abstimmung stellt, eine Begründung für die Gesuchsablehnung abgeben muss. In der Luzerner Vorortsgemeinde Emmen, wo serienweise negative Einbürgerungsentscheide in Volksabstimmungen an der Urne für Aufsehen gesorgt hatten, kam man von dieser, vom Bundesgericht beanstandeten Art der Beschlussfassung wieder ab. Die Stimmberechtigten optierten im Verhältnis zwei zu eins dafür, in Zukunft eine Einbürgerungskommission über die Gesuche entscheiden zu lassen. Sogar die lokale SVP, welche mit einer Volksinitiative für die Einführung der Urnenabstimmung verantwortlich gewesen war, befürwortete diesen Systemwandel.

Im Kanton Bern fand eine Volksabstimmung zu der von der Regierung beantragten und vom Parlament gegen die Stimmen der SVP beschlossenen neuen Vorschrift statt, dass kommunale Einbürgerungsentscheide überall durch die Exekutiven zu fällen sind. Bei rund zwei Dritteln der bernischen Gemeinden war dafür bisher die Legislative (Gemeindeversammlung oder Parlament) zuständig gewesen. Am 25. September wurde die neue Regelung gegen den Widerstand der SVP mit rund 60% Ja-Stimmen angenommen. Auch im Kanton Appenzell-Ausserrhoden sind in Zukunft die Gemeindeexekutiven für Einbürgerungsentscheide zuständig. Gegen ein vom Kantonsparlament beschlossenes Gesetz wurde das Referendum nicht ergriffen. In der Stadt Zürich reichten die PdA und die Alternative Liste eine Volksinitiative mit demselben Ziel ein; das Parlament hiess eine analoge Motion gut. Im Kanton Zürich wurde mit der Annahme der neuen Kantonsverfassung die Bestimmung aufgehoben, dass über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nur ortsansässige Gemeindebürger entscheiden dürfen.

Der Bundesrat beschloss, das Projekt einer Verkürzung der in der Schweiz im internationalen Vergleich sehr langen nationalen Wohnsitzpflicht von zwölf Jahren nicht weiter zu verfolgen. Die Volksabstimmung von 2004 habe gezeigt, dass eine Reduktion momentan nicht mehrheitsfähig sei. Er forderte die Kantone aber auf, ihre kantonalen und kommunalen Wohnsitzpflichten zu vereinheitlichen und zu verkürzen. Diese zum Teil sehr langen Fristen (z.B. 12 Jahre kantonale Wohnsitzpflicht in Nidwalden oder sogar 15 Jahre in einzelnen Zürcher Gemeinden) entsprächen der heutigen Mobilität der Menschen nicht mehr.

Das Reformpaket Bürgerecht hatte aus zwei Verfassungs- und drei Gesetzesvorlagen bestanden. Nach der Ablehnung der beiden Verfassungsrevisionen in der Volksabstimmung fielen auch die zwei zugehörigen Gesetzesänderungen aus den Traktanden. Darin wäre unter anderem auch die Verkürzung der minimalen Anwesenheitsdauer in der Schweiz von zwölf auf acht Jahre und der Wohnsitzdauer in der Gemeinde auf drei Jahre für die ordentliche Einbürgerung enthalten gewesen. Die dritte Gesetzesänderung war nicht mit dem Referendum bekämpft worden und kann, da sie sich auf geltendes Verfassungsrecht abstützt, in Kraft gesetzt werden. Sie schreibt vor, dass auf allen drei Entscheidungsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) nur noch kostendeckende Einbürgerungsgebühren zulässig sind. Die Gemeinden haben damit kein Recht mehr, einkommensabhängige „Einkaufssummen“, welche bisher bis zu mehr als zehntausend Franken ausmachen konnten, zu verlangen. Da diese Einnahmen bei Gemeinden und Kantonen für 2005 bereits budgetiert waren, sahen die Bundesbehörden eine Inkraftsetzung auf Anfang 2006 vor.

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 36'957 knapp unter dem Vorjahreswert (37'070). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellte erneut Serbien-Montenegro mit 7840 Personen, gefolgt von Italien (4408) und der Türkei (3568).

Als Reaktion auf die Bundesgerichtsurteile vom Vorjahr, welche kommunale Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als verfassungswidrig untersagt hatten, lancierte die SVP im Mai, wie damals angekündigt, eine Volksinitiative. Das Begehren verlangt, dass die Gemeinden absolut frei sind, die Entscheidungsinstanz und -prozedur festzulegen. Diese kommunalen Einbürgerungsentscheide sollen zudem nicht rekursfähig sein. Der Ständerat gab einer Standesinitiative des Kantons Schwyz Folge (parl. Iv. 03.317), welche das Gleiche wie die 2003 vom Ständerat angenommene parlamentarische Initiative Pfisterer (fdp, AG) verlangt: ein faires Verfahren in einem politischen Entscheid bei Wahrung der kantonalen Autonomie in der Organisation des Entscheids. Die mit der Umsetzung der Initiative Pfisterer befasste SPK des Ständerats verschickte gegen Jahresende einen von ihr ausgearbeiteten Entwurf an die Kantone zur Vernehmlassung. Sie hielt darin am Grundsatz fest, dass die Einbürgerung ein politischer Entscheid bleiben soll. Konkret beantragte sie, dass die Kantone Urnenabstimmungen zulassen können, unter der Bedingung, dass ein Nein begründet werden muss und der Einbürgerungsentscheid angefochten werden kann. Als technische Möglichkeit für die Feststellung der geforderten Begründung schlug sie die Verbindung des Abstimmungszettels mit einem Fragebogen zum Ankreuzen oder Aufschreiben der Ablehnungsgründe vor. Das Bundesgericht hatte sich bei seinem Verdikt von 2003 nur auf Urnenabstimmungen bezogen und nicht auf Gemeindeversammlungen mit offenem Handmehr. Die Beschwerde der SVP des Kantons Schwyz gegen die dort nach dem Verbot von Urnenabstimmungen erlassene neue Regelung gab den Richtern nun Gelegenheit, sich auch zu Entscheiden an Gemeindeversammlungen zu äussern. Diese sind gemäss Bundesgericht zulässig, wenn die Abstimmung nicht geheim ist und Ablehnungsanträge begründet werden müssen. Zumindest in der öffentlichen Urteilsberatung kam aber auch eine deutliche Skepsis der Richter gegen diese Art der Einbürgerung zum Vorschein. Dem Kanton Schwyz wurde empfohlen, zumindest in grösseren Gemeinden andere Gremien wie Parlamente, Exekutiven oder Kommissionen entscheiden zu lassen.

Am 26. September kamen zwei der vom Parlament im Vorjahr verabschiedeten Einbürgerungsvorlagen in die Volksabstimmung. Die eine strebte eine Vereinheitlichung und Lockerung der Vorschriften über die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern an. Hier ging es primär darum, die von einigen Kantonen (GE, VD, FR, NE, JU, BE, BS und ZH) nach der Ablehnung einer ähnlichen Vorlage im Jahre 1994 eingeführten Lockerungen (Gebührenreduktion, kürzere Wohnfristen) zu vereinheitlichen und auf die ganze Schweiz auszudehnen. Die zweite Vorlage postulierte die automatische Einbürgerung von Kindern der dritten Generation. Gemeint waren damit Kinder, deren Eltern die schweizerische Staatsbürgerschaft nicht haben, von denen aber mindestens ein Elternteil in der Schweiz zur Schule gegangen ist und seit minimal fünf Jahren über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt.

Wie nicht anders zu erwarten war, kam es zu einer von den Gegnern dominierten heftigen und emotionalen Kampagne. Dabei waren die Befürworter insofern im Hintertreffen, als der Einsatz und die Werbung nicht nur der FDP, der CVP und der Unternehmerverbände, sondern auch der Linken und der Gewerkschaften sehr zurückhaltend waren. Erst kurz vor der Abstimmung, als klar wurde, dass die in frühen Meinungsumfragen prognostizierte Zustimmung kaum eintreten würde, riefen die Parteivorsitzenden der FDP, der CVP, der SP und der GP in einem gemeinsamen Inserat zu einem Ja auf. Von der Wirtschaft beteiligte sich nur der Arbeitgeberverband, nicht aber Economiesuisse an der Kampagne. Der zuständige Departementsvorsteher Blocher, welcher als Nationalrat gegen die Neuerungen votiert hatte, beschränkte sich darauf, über die Zustimmung des Bundesrats zu informieren sowie die Vor- und Nachteile der neuen Verfassungsbestimmungen darzulegen. Immerhin setzten sich praktisch sämtliche gedruckten Medien in ihrem redaktionellen Teil für die Bürgerrechtsvorlagen ein.

Auf der anderen Seite malten die SVP, die SD und diverse gegnerische Komitees die Gefahr einer „Masseneinbürgerung“ von nicht assimilierten Einwanderern aus fremden Kulturen an die Wand. Ihre Plakate und Inserate weckten den Eindruck, dass kriminelle Ausländer problemlos zu einem Schweizerpass kommen würden und brachten die gehäuft auftretenden Geschwindigkeitsexzesse von jugendlichen Autofahrern aus dem ehemaligen Jugoslawien in einen Zusammenhang mit den Abstimmungsvorlagen. Die Walliser Jungsektion der SVP ging sogar soweit, auf Plakaten zu suggerieren, dass mit der neuen Regelung auch der islamistische Terrorist Bin Laden das Schweizer Bürgerrecht erhalten würde. Ein weiteres Argument der SVP und der SD war, dass es dem Bundesrat und den anderen Parteien nur darum gehe, mittels Masseneinbürgerungen die Ausländerstatistik zu manipulieren und damit ihren Kampf für eine restriktive Einwanderungspolitik zu behindern.

Bei einer hohen Stimmbeteiligung von fast 54% lehnten Volk und Stände am 26. September beide Einbürgerungsvorlagen ab: die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern mit 1'106'529 zu 1'452'453 Stimmen (56,8% Nein), die automatische Einbürgerung von Kindern der dritten Generation etwas knapper mit 1'238'912 zu 1'322'587 Stimmen (51,6% Nein) . Zustimmung fand die erste Vorlage in den Kantonen Basel-Stadt, Freiburg, Waadt, Neuenburg, Genf und Jura, die zweite zusätzlich noch in Bern. Am grössten war die Opposition mit Nein-Stimmenanteilen zwischen 70 und 75% in kleinen Innerschweizer Kantonen (UR, SZ, OW, NW und GL) sowie in Appenzell-Innerrhoden und Thurgau. Der Gegensatz zwischen zustimmender Romandie und ablehnender Deutschschweiz wurde dadurch etwas gemildert, als neben Basel auch die meisten anderen grossen deutschsprachigen Städte (u.a. Bern, Biel, Luzern, Zürich) zugestimmt hatten. Auffallend waren am Ergebnis zwei Dinge: erstens, dass mit Ausnahme von Basel-Stadt alle Deutschschweizer Kantone, welche 1994 der erleichterten Einbürgerung für die zweite Generation noch zugestimmt hatten (ZH, BE, ZG, BL und GR), nun ebenfalls Nein-Mehrheiten aufwiesen; und zweitens, dass die Vorlage für die zweite Generation, welche auf Bundesebene eingeführt hätte, was für rund die Hälfte der Schweiz bereits seit rund zehn Jahren gilt, stärker abgelehnt wurde, als die grundlegende Neuerung der automatischen Bürgerrechtserteilung an die sogenannte dritte Generation. Die Vox-Analyse zeigte, dass das Abstimmungsverhalten zu einem guten Teil von der grundsätzlichen Einstellung zu Ausländern sowie von persönlichen positiven oder negativen Erfahrungen im Zusammenleben mit diesen geprägt gewesen war. Eine weitere Konfliktlinie bestand zwischen Links und Rechts: Die Linke hatte den beiden Vorlagen zugestimmt, während Personen, die sich als rechts stehend bezeichneten, mehrheitlich dagegen waren. Sympathisanten der SP stimmten zu mehr als 80% dafür, Sympathisanten der SVP lehnten zu über 90% ab; die Anhängerschaft der FDP und der CVP war je hälftig gespalten.


Abstimmung vom 26. September 2004

Bundesbeschluss über die erleichterte Einbürgerung (2. Generation)

Beteiligung: 53,8%
Ja: 1'106 529 (43,2%) / 5 1/2 Stände
Nein: 1'452'453 (56,8%) / 15 5/2 Stände

Parolen: Ja: SP, FDP (2*), CVP, GP, LP, EVP; SGB, Travail.Suisse, Arbeitgeberverband.
Nein: SVP, SD, EDU, Lega, FP.
keine Parole: Economiesuisse, SGV, SBV.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Bundesbeschluss über die automatische Einbürgerung (3. Generation)

Beteiligung: 53,8%
Ja: 1'238'912 (48,4%) / 6 1/2 Stände
Nein: 1'322'587 (51,6%) / 14 5/2 Stände

Parolen: Ja: SP, FDP (3*), CVP, GP, LP, EVP; SGB, Travail.Suisse, Arbeitgeberverband.
Nein: SVP, SD, EDU, Lega, FP.
keine Parole: Economiesuisse, SGV, SBV.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Die Zahl der Einbürgerungen lag mit 37'070 knapp unter dem Vorjahreswert (38'833). Die grösste Gruppe von Eingebürgerten stellten zum erstenmal die Staaten des ehemaligen Jugoslawien (12'018, davon 6316 aus Serbien und Montenegro), gefolgt vom bisherigen Spitzenreiter Italien (5375) und der Türkei (4212).

In der Differenzbereinigung stimmte der Nationalrat der Version der kleinen Kammer zu. Dabei beantragte die bürgerliche Kommissionsmehrheit insbesondere, auf das Beschwerderecht zu verzichten. Sie begründete dies mit dem in der Zwischenzeit erfolgten Bundesgerichtsurteil, wonach sich dieses Beschwerderecht bereits auf die neue Bundesverfassung stützen könne. Eine explizite Erwähnung auf Gesetzesstufe sei deshalb nicht erforderlich. Dem widersprachen die Vertreter der SP und der GP in der SPK, welche mit einem Minderheitsantrag eine klare Bestätigung des Bundesgerichtsurteils auch auf Gesetzesstufe forderten. Ebenfalls eine Regelung des Beschwerderechts, allerdings dessen Verbot, forderte die SVP. Da es sich bei den Einbürgerungen um politische und nicht um administrative Entscheidungen handle, solle auch eine Beschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen sein. Beide Anträge wurden ebenso abgelehnt wie der Antrag Fischer (fdp, AG), welcher das Beschwerderecht beibehalten, jedoch auf die Überprüfung der korrekten und fairen Durchführung des Verfahrens beschränken wollte. Vor der Schlussabstimmung wurde im Ständerat nochmals betont, dass der Verzicht auf das Beschwerderecht in beiden Kammern aus diametral entgegengesetzten Gründen erfolge. Zur Bekräftigung dieser Position gab der Ständerat in der Dezembersession auf Antrag seiner Kommission mit 25 zu 9 Stimmen einer parlamentarischen Initiative Pfisterer (fdp, AG) Folge, welche das Beschwerderecht auf die faire und korrekte Durchführung des Verfahrens beschränkt und den Entscheid über das für kommunale Einbürgerungsakte zuständige Organ den Kantonen überlässt.

Die vom Parlament in der Herbstsession verabschiedete neue Bürgerrechtsregelung enthält folgende wichtige Neuerungen: Verkürzung der minimalen Wohnsitzdauer für die ordentliche Einbürgerung von zwölf auf acht Jahre, Vereinheitlichung und Lockerung der Vorschriften über die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern sowie die automatische Einbürgerung von Kindern der so genannt dritten Generation, wobei die Eltern bei der Geburt auf die Bürgerrechtserteilung an das Kind verzichten können. In der Schlussabstimmung über die beiden Verfassungs- und die drei Gesetzesrevisionen stimmte im Nationalrat die SVP fast geschlossen mit Nein; bei demjenigen Gesetz, worin auf eine explizite Regelung des Beschwerderechts verzichtet wurde (BG über den Verlust und Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts), befand sich auch rund ein Drittel der FDP-Fraktion in der Opposition. Der Vertreter der Schweizer Demokraten kündigte das Referendum gegen die Gesetzesrevisionen an. Im Ständerat herrschte Einstimmigkeit mit Ausnahme beim BG über den Verlust und Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts (Beschwerderecht).

In der Folge zogen in vielen Kantonen, in denen bisher Urnenabstimmungen zu Einbürgerungen stattfanden, die Behörden sofort die Konsequenzen aus den Bundesgerichtsurteilen. So beschloss die Luzerner Justizdirektion, den Absatz der Emmener Gemeindeordnung, welcher Volksabstimmungen für Einbürgerungen verlangt, als verfassungswidrig aufzuheben. In Schwyz und Appenzell Ausserrhoden, wo der Entscheid bisher in fast allen Gemeinden an der Urne gefällt wurde, ordneten die Regierungen an, dass dies künftig an der Gemeindeversammlung (SZ) resp. durch die Exekutive, oder, falls vorhanden, durch das Gemeindeparlament geschehen müsse und dass eine Ablehnung zu begründen sei.

Während die meisten Staatsrechtler das Urteil ebenso begrüssten wie die politische Linke, war die Reaktion bei den bürgerlichen Parteien gemischt. Für die CVP und die FDP war der Entscheid – drei Monate vor den nationalen Wahlen – zumindest unglücklich terminiert, und wegen dem Verzicht auf eine Beurteilung der Zulässigkeit der im Vergleich zu den Urnenabstimmungen viel häufigeren Entscheidungen an Gemeindeversammlungen auch wenig hilfreich. Die SVP protestierte heftig gegen das als Beschneidung der Gemeindeautonomie und der Volksrechte kritisierte Urteil. Sie machte das Problem denn auch gleich zu einem Wahlkampfthema. Ihr Parteitag beschloss die Lancierung einer Volksinitiative für eine Verankerung der Möglichkeit von Urnenabstimmungen über Einbürgerungen in der Verfassung. Der Beginn der Unterschriftensammlung wurde allerdings zurückgestellt.

Die politische Auseinandersetzung um den Vollzug des bestehenden, aber auch des sich in der parlamentarischen Debatte befindenden neuen Einbürgerungsrechts war stark geprägt von zwei Bundesgerichtsurteilen vom 9. Juli. Das eine bezog sich auf eine von Stadt und Kanton für ungültig erklärte Volksinitiative der SVP der Stadt Zürich, welche eine Volksabstimmung über jedes einzelne Einbürgerungsgesuch forderte. Das Bundesgericht lehnte die Beschwerde der SVP ab und stellte sich hinter die Argumente der Zürcher Behörden, dass erstens eine Urnenabstimmung in der Stadt Zürich mit jährlich Hunderten von Einbürgerungsentscheiden nicht praktikabel wäre, und zweitens der Anspruch der Stimmenden auf vollständige Information mit dem Recht der Gesuchsteller auf Schutz ihrer Privatsphäre nicht vereinbar wäre. Darüber hinaus fällte das Bundesgericht den Grundsatzentscheid, dass ablehnende Einbürgerungsentscheide ohne Begründung verfassungswidrig seien und, da ja auf dem Abstimmungszettel keine Begründung aufgeführt werden kann, über Einbürgerungen prinzipiell nicht an der Urne entschieden werden darf. Das zweite Urteil betraf Beschwerden von Ausländern, deren Einbürgerungsgesuche in einer Urnenabstimmung in der Gemeinde Emmen (LU) abgelehnt worden waren. Die Richter befanden, dass die Ablehnung aufgrund der ethischen oder religiösen Herkunft der Gesuchsteller (es handelte sich um Personen aus dem Balkan) erfolgt sei. Da dies dem Verfassungsgrundsatz des Diskriminierungsverbots widerspreche, forderten sie den Kanton Luzern auf, die Gemeinde Emmen zu veranlassen, ein verfassungskonformes Verfahren durchzuführen. Zu dem in den meisten Deutschschweizer Gemeinden üblichen Verfahren, die Einbürgerungsentscheide in der Gemeindeversammlung zu fällen, äusserte sich das Bundesgericht nicht. Ebenso wenig nahm es eindeutig Stellung zur Frage, ob eine Einbürgerung ein politischer Entscheid oder ein Verwaltungsakt sei. In der schriftlichen Begründung hielt es dazu fest, dass zwar kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe, dass aber die Stimmenden hier trotzdem eine Verwaltungsfunktion ausübten, da sie über die Rechtsstellung von Einzelnen entschieden. In dieser Funktion seien sie gehalten, das Diskriminierungsverbot zu beachten.