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Im Oktober 2019 stimmte die RK-SR mit 8 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung der Initiative ihrer Schwesterkommission zu, einen Straftatbestand «Stalking» zu kodifizieren. Sie teilte die Einschätzung ihrer Schwesterkommission, dass die explizite Verankerung der bundesgerichtlichen Rechtssprechung im Strafrecht von Vorteil sei und erhoffte sich die Schliessung allfälliger Strafbarkeitslücken.

StGB-Tatbestände mit Stalking ergänzen (Pa.Iv. 19.433)
Verbesserung des Schutzes für Stalking-Opfer

Die Rechtskommissionen beider Räte gaben in der zweiten Jahreshälfte 2019 einer parlamentarischen Initiative Amherd (cvp, VS) Folge, um Cybergrooming, d.h. die sexuelle Belästigung von Minderjährigen im Internet, unter Strafe zu stellen. Die aktuelle Rechtslage sei nicht ausreichend, um das Grooming effektiv zu bekämpfen, konstatierte die Initiantin. Sie liess jedoch offen, ob ein spezifischer Tatbestand für Cybergrooming geschaffen oder bestehende Tatbestände ergänzt werden sollten. In jedem Fall forderte sie die Ausgestaltung des Tatbestands als Offizialdelikt, um die Minderjährigen bestmöglich zu schützen.

Cybergrooming mit Minderjährigen endlich unter Strafe stellen (Pa.Iv. 18.434)

Mit seiner Botschaft vom 29. Mai 2019 beantragte der Bundesrat dem Parlament, die jüngsten Änderungen des Römer Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs zu ratifizieren. Die Versammlung der Vertragsstaaten des Römer Statuts hatte im Dezember 2017 beschlossen, die Zuständigkeit des IStGH dahingehend zu erweitern, dass er die Verwendung von biologischen Waffen, von Waffen, die durch Splitter verletzen, die durch Röntgenstrahlen nicht entdeckt werden können, sowie von blindmachenden Laserwaffen als Kriegsverbrechen ahnden kann. Gemäss der Botschaft ist die Verwendung der genannten Waffentypen in der Schweiz bereits seit 2011 verboten. Mit der Ratifikation leiste die Schweiz ihren Beitrag zur Bekämpfung der Straflosigkeit bei den schlimmsten Verbrechen und trage zur Umsetzung der verfassungsmässigen Grundsätze der Schweizer Aussenpolitik – Friedenssicherung, Stabilität und Wohlstand – bei, erläuterte Bundesrat Ignazio Cassis dem Nationalratsplenum. Wie es ihm seine Rechtskommission einstimmig (bei 5 Enthaltungen) beantragt hatte, nahm der Nationalrat den Bundesbeschluss über die Genehmigung der Änderungen des Römer Statuts in der Herbstsession 2019 mit 106 zu 57 Stimmen bei 3 Enthaltungen diskussionslos an. Die Gegenstimmen und Enthaltungen stammten allesamt aus der SVP-Fraktion, aus deren Reihen niemand zustimmte.

Änderung des Römer Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs (19.028)
Internationaler Strafgerichtshof / Römer Statut

Zwischenzeitlich war das Anliegen der parlamentarischen Initiative der GPK-SR, wirksamere Strafbestimmungen zur Verfolgung der organisierten Kriminalität, vom Bundesrat in den Entwurf zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität aufgenommen worden. Der Ständerat verlängerte die Behandlungsfrist der Initiative in der Herbstsession 2019 daher um weitere zwei Jahre, um die Umsetzung der Forderung in der bundesrätlichen Vorlage abzuwarten.

Wirksamere Strafbestimmungen zur Verfolgung der organisierten Kriminalität (Pa.Iv. 14.401 und Mo. 15.3008)

Zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Rickli (svp, ZH) für die staatliche Haftung bei bedingten Entlassungen und Strafvollzugslockerungen hatte die RK-NR vorgeschlagen, Art. 380a StGB dahingehend zu erweitern, dass der Staat für im geöffneten Straf- oder Massnahmenvollzug durch einen Rückfall verursachte Schäden haftet, und zwar unabhängig von einem unerlaubten Handeln oder Verschulden vonseiten des Staates (Kausalhaftung). In der Vernehmlassung fiel dieser Vorschlag jedoch durch: Bei 40 von 46 Vernehmlasserinnen und Vernehmlassern stiess der Vorentwurf auf uneingeschränkte Ablehnung; nur die BDP und der Schweizerische Gewerbeverband brachten ihre vorbehaltlose Unterstützung zum Ausdruck, während die CVP mit Vorbehalt zustimmte. Die Hauptkritik der Vernehmlassungsteilnehmenden bezog sich dabei nicht auf die Umsetzung, sondern auf das Anliegen an sich, da es das System der stufenweisen Wiedereingliederung von Gefangenen torpediere. Es wurde mithin befürchtet, die Regelung führe zu weniger gewährten Vollzugsöffnungen, zu mehr Gerichtsverfahren infolge Anfechtung der ablehnenden Entscheide sowie zu erhöhtem Platzbedarf und damit zu mehr Überbelegung in Strafanstalten. Einerseits würde so die Rückfallgefahr nicht gemindert und die öffentliche Sicherheit nicht erhöht. Andererseits wäre eine solche Regelung mit erheblichem Mehraufwand für die Kantone verbunden, in deren Zuständigkeit der Strafvollzug liegt. Nicht zuletzt darum lehnten alle 25 teilnehmenden Kantone den Entwurf einhellig ab. Für die Kommissionsmehrheit war dieses Ergebnis Grund genug, die parlamentarische Initiative nicht weiterzuverfolgen und dem Rat mit 15 zu 9 Stimmen deren Abschreibung zu beantragen. Eine Minderheit Rickli wollte die Umsetzung des Vorstosses dennoch weiterverfolgen und beantragte dementsprechend die Verlängerung der Behandlungsfrist. Es müsse endlich etwas dagegen getan werden, dass nie jemand die Verantwortung übernehme, wenn ein Täter während gelockerten Strafvollzugs oder bedingter Entlassung rückfällig werde, appellierte Andrea Martina Geissbühler (svp, BE) an das Nationalratsplenum; zur Sicherheit der Bevölkerung müssten Täter im Zweifel eingesperrt bleiben. Der Nationalrat gab diesem Minderheitsantrag in der Sommersession 2019 mit 101 zu 87 Stimmen bei einer Enthaltung statt, womit er die Behandlungsfrist bis zur Sommersession 2021 verlängerte. Neben der geschlossenen SVP-Fraktion stimmten auch grosse Teile der FDP-, CVP- und BDP-Fraktionen für die Fristverlängerung, während sich das links-grüne Lager abgesehen von der einen Enthaltung geschlossen dagegen stellte.

Haftung bei bedingten Entlassungen und Strafvollzugslockerungen (Pa.Iv. 13.430)

Da das Bundesamt für Justiz in der Zwischenzeit im Rahmen der Umsetzung der Motion 16.3002 bereits gesetzgeberische Arbeiten zur Vereinheitlichung des Strafvollzugs bei gefährlichen Tätern aufgenommen hatte, beantragte die RK-NR ihrem Rat im Frühling 2019, die Behandlungsfrist für die parlamentarische Initiative Rickli (svp, ZH) zur Verwahrung bei rückfälligen Tätern zu verlängern. Sie wollte zuerst die Umsetzung der Motion 16.3002 abwarten, bevor sie allenfalls selber gesetzgeberisch tätig werden wollte. In der Sommersession 2019 stimmte der Nationalrat der Fristverlängerung bis 2021 stillschweigend zu.

Verwahrung bei rückfälligen Tätern (Pa.Iv. 13.463)

Mit der stillschweigenden Überweisung eines Postulats Mazzone (gp, GE) in der Sommersession 2019 beauftragte der Nationalrat den Bundesrat zu prüfen, wie Instrumente der Wiedergutmachungsjustiz in die schweizerische Rechtsordnung integriert werden könnten. Die Wiedergutmachungsjustiz fördere im Nachgang einer Straftat die gemeinsame Lösungssuche aller beteiligten Personen und sei somit eine «sehr interessante Ergänzung zur üblichen Strafjustiz», begründete die Postulantin ihr Anliegen. Zu den vielfältigen Vorteilen der Wiedergutmachungsjustiz zählten ein ausgeprägteres Gerechtigkeits- und Sicherheitsgefühl für das Opfer einer Straftat sowie eine geringere Rückfallgefahr auf der Täterseite.

Wiedergutmachungsjustiz in unsere Rechtsordnung integrieren (Po. 18.4063)
Anpassung der Strafprozessordnung (2011– )

Der Bundesrat soll in einem Bericht darlegen, wie die lebenslange Freiheitsstrafe reformiert werden könnte, um besonders schweren Straftaten besser gerecht zu werden. Mittels Postulat wurde diese Forderung im Juni 2018 von Andrea Caroni (fdp, AR) an den Ständerat (Po. 18.3530) und von Natalie Rickli (svp, ZH) an den Nationalrat (Po. 18.3531) herangetragen. Als problematisch erachteten die Postulanten an der lebenslangen Freiheitsstrafe unter anderem, dass die Dauer der tatsächlich verbüssten Strafe vielmehr von der Rückfallgefahr des Täters abhängt und weniger von der Schwere der begangenen Tat. Drei im Postulat genannte Reformvorschläge umfassen erstens die Möglichkeit für die Gerichte, die bedingte Entlassung bei besonders schwerem Verschulden für länger als die heute gebräuchlichen 10 oder 15 Jahre auszuschliessen; zweitens die Möglichkeit, eine bedingte Entlassung bei besonders schwerem Verschulden ganz auszuschliessen; und drittens die Möglichkeit für deutlich längere Freiheitsstrafen als Alternative zur lebenslangen Freiheitsstrafe. Der Bundesrat stand einer Diskussion der verschiedenen komplexen Fragen, die die lebenslange Freiheitsstrafe und deren Anwendung – sowohl unter Juristinnen und Juristen als auch in der Gesellschaft – aufwirft, offen gegenüber und beantragte die Postulate zur Annahme. Der Ständerat begrüsste in der Herbstsession 2018 einen ergebnisoffenen Bericht zum Thema und überwies das Postulat Caroni einstimmig an den Bundesrat. Das Postulat Rickli wurde von der Grünen Nationalrätin Sibel Arslan (basta, BS) bekämpft, weshalb dessen Diskussion erst in der Sommersession 2019 stattfand. Arslan sah keine Notwendigkeit oder Dringlichkeit für ein solches Vorgehen, vermutete populistische Hintergedanken seitens der Postulantin und wies auf die Schwierigkeit hin, besonders schwere Straftaten zu definieren. Nachdem Justizministerin Karin Keller-Sutter ausgeführt hatte, der Bundesrat erachte es als wichtig, die lebenslange Freiheitsstrafe besser zu verstehen, und das EJPD habe zudem in Erfüllung des überwiesenen Postulats Caroni bereits mit der Ausarbeitung des geforderten Berichts begonnen, stimmte die grosse Kammer dem Schwesterpostulat Rickli mit 112 zu 62 Stimmen zu.

Po. Caroni und Rickli: Reform der «lebenslangen» Freiheitsstrafe für besonders schwere Straftaten

Mittels parlamentarischer Initiative beabsichtigte SVP-Nationalrat Gregor Rutz (ZH), die mit der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eingeführte Härtefallklausel in Art. 66a Abs. 2 StGB aufzuheben. Seiner Ansicht nach verhindere diese «Täterschutzklausel» zu viele Landesverweisungen und widerspreche damit dem Ansinnen der Ausschaffungsinitiative und letztlich dem Volkswillen. Dies überzeugte die Mehrheit des Nationalrates jedoch nicht: Mit 105 zu 64 Stimmen bei 2 Enthaltungen – die befürwortenden Stimmen kamen aus der geschlossenen SVP-Fraktion sowie vereinzelt aus den Fraktionen der BDP und der CVP –, gab er der Initiative keine Folge. Die grosse Kammer schloss sich damit der Mehrheit ihrer Staatspolitischen Kommission an, die es im Lichte der abgelehnten Durchsetzungsinitiative für eine Missachtung des Volkswillens hielt, die Härtefallklausel wieder abzuschaffen; das Volk habe sich mit diesem Abstimmungsergebnis klar zur Härtefallklausel und zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit bekannt.

Für eine konsequente Durchsetzung des Strafrechts. Streichung der Täterschutzklausel bei Landesverweisungen (Pa.Iv. 18.425)

Im Rahmen der Beratung des Bundesgesetzes über den Schutz gewaltbetroffener Personen hatte die RK-NR bei der Bundesverwaltung ein «Aussprachepapier» in Auftrag gegeben, das die Frage der Kodifizierung eines Straftatbestands «Stalking» erörtern sollte. Nach Kenntnisnahme dieses Berichts sprach sich die Kommission im Mai 2019 mit 16 zu 5 Stimmen bei einer Enthaltung für eine Kommissionsinitiative aus, deren Ziel es war, die Tatbestände Drohung (Art. 180 StGB) und Nötigung (Art. 181 StGB) explizit um Verhaltensweisen wie Auflauern, mehrmaliges Belästigen oder Nachstellen zu ergänzen. Die Kommission entschied sich zu diesem Schritt, obwohl das Aussprachepapier ihr geraten hatte, «nicht allzu grosse Erwartungen in die Kodifizierung einer Stalking-Strafnorm» zu setzen; der Schutz der Opfer liesse sich dadurch «wohl nicht entscheidend verbessern», so das Resümee des Papiers. Als Vorteile einer solchen Anpassung des StGB waren im Bericht hingegen die Kodifizierung der bundesgerichtlichen Rechtssprechung sowie die Festschreibung, dass Stalking in seinem Gesamtzusammenhang und nicht nur in Form einzelner Delikte betrachtet werden muss, genannt worden.

StGB-Tatbestände mit Stalking ergänzen (Pa.Iv. 19.433)
Verbesserung des Schutzes für Stalking-Opfer

Anfang 2019 war die SiK-SR im Gegensatz zu ihrer Schwesterkommission einstimmig der Ansicht, die Schaffung einer Terrorismusstrafnorm über den Weg der parlamentarischen Initiative, wie es die FDP-Fraktion verlangt hatte, sei nicht zielführend. Vielmehr sollten entsprechende Anträge in der Detailberatung der bundesrätlichen Vorlage zur Umsetzung des Übereinkommens und Zusatzprotokolls des Europarates zur Verhütung des Terrorismus eingebracht werden. Der Ständerat folgte dem Antrag seiner Kommission in der Frühjahrssession 2019 stillschweigend und gab der parlamentarischen Initiative keine Folge.

Pa.Iv. FDP-Fraktion: Schaffung einer Strafbestimmung zur Terrorismusbekämpfung

Mit seiner Botschaft vom 15. März 2019 beantragte der Bundesrat dem Parlament die eidgenössische Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» zur Ablehnung und gleichzeitig seinen indirekten Gegenvorschlag in Form des Bundesgesetzes über die Gesichtsverhüllung zur Annahme. Er ging mit den Initianten insofern einig, als die Gesichtsverhüllung in der Öffentlichkeit den demokratischen Grundwerten der Offenheit und des Austauschs zuwiderlaufe und die Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen fundamentalistischen Strömungen im Islam zuzurechnen und als Integrationsverweigerung zu deuten sei. Darüber hinaus merkte er jedoch an, dass vollverhüllte Personen in der Schweiz «äusserst selten» zu sehen seien und es sich meistens um Touristinnen handle, «die nicht eigentlich zum gesellschaftlichen Zusammenhalt des Landes beitragen». Ein generelles Verhüllungsverbot erachtete der Bundesrat daher als unverhältnismässig, zumal ein Verbot auch die Gefahr berge, dass sich betroffene Frauen zuhause einschlössen und dadurch zusätzlich isoliert würden. Das Argument, die Initiative ziele genauso auf Vermummungen, um Kriminalität und Vandalismus am Rande von Demonstrationen zu begegnen, liess die Regierung ebenso wenig gelten, da Vermummungsverbote auf kantonaler Ebene bereits in Kraft seien. Des Weiteren kritisierte der Bundesrat die abschliessende Aufzählung der Ausnahmen, die keinen Spielraum für touristische Interessen, für Möglichkeiten zur gewaltfreien Demonstration oder für wirtschaftliche Tätigkeiten lasse. Nicht zuletzt sei die Initiative auch mit Umsetzungsschwierigkeiten verbunden, da es einerseits allgemein schwierig sei, Bekleidungsvorschriften im öffentlichen Raum durchzusetzen und der Bund andererseits keine umfassende Kompetenz erhielte, sondern die Regeln mit den Kantonen gemeinsam, jeweils gemäss ihren verfassungsmässigen Zuständigkeiten, umsetzen müsste. Die zweite Forderung der Initianten, niemand dürfe zur Gesichtsverhüllung gezwungen werden, erachtete die Regierung als bereits erfüllt, da ein solcher Zwang schon heute unter den Nötigungstatbestand von Art. 181 StGB falle. Als Hauptargument ging aus der bundesrätlichen Medienmitteilung jedoch klar der Eingriff in die Autonomie der Kantone hervor: Traditionell regelten in der Schweiz die Kantone den öffentlichen Raum, weshalb sie selber über die Frage des Verhüllungsverbots entscheiden sollten.
Zur Rechtfertigung des Gegenvorschlags brachte der Bundesrat vor, er anerkenne, dass die Gesichtsverhüllung in gewissen Situationen problematisch sein könne, namentlich wenn jemand dazu genötigt werde – was aber ohnehin schon strafbar sei, weshalb der Bundesrat, auch in Reaktion auf die Vernehmlassung, diesen Teil in der Zwischenzeit aus seinem Gegenvorschlag gestrichen hatte – oder wenn eine Behörde eine Person identifizieren müsse. Dieses zweite Problem werde durch das Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung gelöst, indem es für solche Situationen unter Androhung von Strafe eine Pflicht zur Enthüllung des Gesichts festschreibe. Das neue Gesetz trage so zur Vermeidung von Spannungen bei und stelle sicher, dass die Behörden ihre Aufgaben erfüllen können. Die kantonale Autonomie werde damit nicht tangiert, da sich die neuen Regeln nur auf Behörden auswirkten, die ihre Aufgaben gestützt auf Bundesrecht wahrnehmen.
Weil der Gegenvorschlag mit der Volksinitiative unvereinbar ist, wird er nur in Kraft treten können, wenn die Initiative zurückgezogen oder abgelehnt wird. Initiant Walter Wobmann (svp, SO) gab in der Presse indes bekannt, man werde die Initiative nicht zurückziehen. Der «nebulöse» Gegenvorschlag des Bundesrates bringe nichts; der Initiative schrieb er dagegen grosse Erfolgschancen zu.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Nationales Burkaverbot

Um sicherzustellen, dass strafrechtliche Landesverweisungen konsequent vollzogen und damit dem Willen des Gesetzgebers, die Härtefallklausel nur in Ausnahmefällen anzuwenden, Rechnung getragen wird, beantragte die Mehrheit der SPK-NR ihrem Rat, eine entsprechende Motion Müller (fdp, AG) anzunehmen und damit verfahrensökonomische Anreize zum Verzicht auf eine Landesverweisung zu beseitigen. Angesichts der noch dürftigen Datenlage zur Anwendung der bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eingeführten Härtefallklausel erachtete die Kommissionsminderheit eine Anpassung zu diesem Zeitpunkt jedoch als voreilig. Der Nationalrat folgte in der Frühjahrssession 2019 als Zweitrat grossmehrheitlich seiner Kommissionsmehrheit und nahm die Motion, die auch der Bundesrat zur Annahme beantragt hatte, mit 126 zu 54 Stimmen bei 4 Enthaltungen an.

Mo. Müller: Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen

Als sich die SPK-NR bei der Detailberatung der DSG-Revision mit dem darin vorgesehenen Sanktionssystem beschäftigte, stellte sich ihr die Frage, ob in diesem Zusammenhang anstatt natürliche Personen (z.B. die Führungskräfte eines Unternehmens) eher oder auch juristische Personen (das Unternehmen selbst) zur Rechenschaft gezogen werden sollten. Dazu müssten neben strafrechtlichen Sanktionen auch Verwaltungssanktionen für Verstösse gegen das Datenschutzrecht eingeführt werden. Da bei den Verwaltungssanktionen in der Schweiz «beträchtliche Rechtsunsicherheit» herrsche, wie Kommissionssprecher Heinz Brand (svp, GR) vor dem Nationalratsplenum Justizministerin Karin Keller-Sutter zitierte, hatte die Kommission ein Postulat verfasst mit dem Auftrag, die allgemeine Einführung pekuniärer Verwaltungssanktionen im Schweizer Recht zu prüfen. Der Bundesrat erklärte sich bereit, sich dieser Thematik umfassend anzunehmen und gesetzliche Lösungen für ein System pekuniärer Verwaltungssanktionen zu prüfen, das alle betroffenen Rechtsbereiche (neben dem Datenschutz- beispielsweise auch das Kartell- und das Fernmelderecht) abdecken kann. Der Nationalrat überwies das Postulat in der Frühjahrssession 2019 stillschweigend.

Instrument der pekuniären Verwaltungssanktionen (Po. 18.4100)

Frischen Wind in die gesellschaftliche Debatte ums nationale Verhüllungsverbot brachte die grossmehrheitliche Zustimmung des St. Galler Stimmvolks zu einem Verhüllungsverbot auf kantonaler Ebene im September 2018. Damit war St. Gallen nach dem Tessin der zweite Kanton, in dem die Gesichtsverhüllung in der Öffentlichkeit verboten wurde. Der Präsident des Initiativkomitees der nationalen Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot», der Solothurner SVP-Nationalrat Walter Wobmann, deutete die St. Galler Entscheidung als ein positives Zeichen für die bevorstehende Abstimmung über das schweizweite Verhüllungsverbot. Bundespräsident Berset gab demgegenüber in der Presse zu Protokoll, man nehme das Resultat auf Kantonsebene zur Kenntnis, aber auf nationaler Ebene sei die Debatte eine andere – dies wohl, weil die St. Galler Bestimmung die Gesichtsverhüllung nur dann verbietet, wenn von ihr eine Gefährdung für die öffentliche Sicherheit ausgeht.
Im Zuge der gleichzeitig laufenden Vernehmlassung zum Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot, das vom Bundesrat als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative aus der Taufe gehoben worden war, taten im Herbst 2018 zahlreiche Akteure ihre Ansichten zur Burkafrage in den Medien kund. Unter den Parteien lehnten neben der SVP – ihres Erachtens nehme der bundesrätliche Gegenvorschlag das Anliegen der Initiative nicht ernst – auch die Grünen den indirekten Gegenvorschlag ab. Sie betrachteten den Gegenvorschlag als unverhältnismässig und unnütz, da Nötigung ohnehin bereits verboten sei und der Gegenvorschlag genauso wenig zu den Rechten und zur Gleichberechtigung muslimischer Frauen beitrage wie die Initiative; letztlich schürten beide Vorurteile gegen die muslimische Bevölkerung. Auf der anderen Seite begrüsste die GLP den Vorschlag des Bundesrates vorbehaltlos. Die CVP und die FDP unterstützten beide die Stossrichtung des Bundesrates, brachten aber entgegengesetzte Vorbehalte zum Ausdruck. Während sich die CVP eine weitergehende Regelung im Sinne eines auf Gesetzesebene verankerten, allgemeinen Verhüllungsverbots wünschte, lehnte die FDP ein solches auf nationaler Ebene kategorisch ab – dies liege in der Kompetenz der Kantone – und zweifelte generell am Gesetzgebungsbedarf in dieser Frage, da es sich bei der Burka in der Schweiz um eine marginale Erscheinung handle. Für gut befand die FDP jedoch die klaren Regeln zum Behördenkontakt. Dieser Teil des bundesrätlichen Vorschlags war – neben der Feststellung, es sei richtig, der Initiative überhaupt mit einem indirekten Gegenvorschlag entgegenzutreten – auch der einzige Punkt, den die SP mehr oder weniger einhellig unterstützte. In allem, was darüber hinausging, zeigten sich die Sozialdemokraten gespalten. Der Waadtländer Nationalrat Pierre-Yves Maillard, der sich schon zuvor als Burka-Gegner zu erkennen gegeben hatte, fand in seiner Partei rund 40 Mitstreiterinnen und Mitstreiter, die ein Verbot der Burka in der Schweiz befürworteten, wenn auch nicht in der Bundesverfassung, sondern auf Gesetzesstufe. Sein Lausanner Parteikollege Benoît Gaillard bezeichnete die Burka als eine religiöse Praxis, die der Gleichstellung von Mann und Frau, den Menschenrechten und den Fundamenten der Demokratie zuwiderlaufe. Man dürfe nicht ein Jahrhundert des Kampfes für die Gleichstellung der Geschlechter der Toleranz gegenüber einer religiösen Minderheit opfern, denn der Gesichtsschleier beraube die Frauen ihrer öffentlichen Existenz, was nicht mit der Schweizer Bürgerschaft vereinbar sei. Der bundesrätliche Gegenvorschlag tauge demnach gemäss Maillard nicht, um den Erfolg der Initiative zu verhindern. Ebenfalls für ein Burkaverbot auf Gesetzesstufe sprach sich die Waadtländer Ständerätin Géraldine Savary aus; sie sah den Vorschlag des Bundesrates als geeigneten Ausgangspunkt für die entsprechende parlamentarische Debatte. Mit einer rein parlamentarischen Lösung, hoffte sie, könnte die Abstimmung über die Volksinitiative verhindert und der Abstimmungskampf vermieden werden, der die muslimische Bevölkerung stigmatisieren und die Frauen «als Geiseln nehmen» werde, wie sie der «Tribune de Genève» erklärte. Eine andere Ansicht vertrat hingegen beispielsweise der Genfer Nationalrat Carlo Sommaruga, der den Gegenvorschlag genügend überzeugend fand, um den zögernden Teil der Wählerschaft zu gewinnen. Er erlaube die Bestrafung von Nötigung und lasse gleichzeitig den Frauen, die sich aus freien Stücken verschleiern wollten, die Wahl; allen unsere Vorstellung von Gleichheit aufzuzwingen wäre hingegen Ausdruck eines «kolonialen Feminismus», wie Sommaruga von «Le Temps» zitiert wurde.
Von den insgesamt 69 eingegangenen Stellungnahmen qualifizierte der Ergebnisbericht zur Vernehmlassung rund zwei Drittel, mehrheitlich mit Vorbehalten, als befürwortend und ein Drittel als ablehnend. Neben der SVP, den Grünen, der EVP, der EDU, dem Egerkinger Komitee, der EKR, dem SGB und vier weiteren Organisationen lehnten sowohl die KKJPD als auch sieben Kantone den bundesrätlichen Gegenvorschlag ab. Ihrer Ansicht nach sollten die Kantone selbst über die Frage des Verhüllungsverbots entscheiden können beziehungsweise bringe der Vorschlag des Bundesrates keinen Mehrwert gegenüber dem geltenden Recht. Demgegenüber unterstützten die übrigen Parteien der Bundesversammlung, 18 Kantone, verschiedene Frauen- und Menschenrechtsorganisationen sowie u.a. die EKF, die SKG, der schweizerische Tourismusverband und Hotelleriesuisse den Gegenvorschlag, wobei einige von ihnen erklärten, dass dieser sogar noch weiter gehen dürfte. Positiv hervorgehoben wurde von verschiedenen Teilnehmenden, dass der Gegenvorschlag die Autonomie der Kantone wahre und so auch Rücksicht auf die Tourismusdestinationen nehme, dass er Probleme gezielt dort löse, wo sie aufträten, und dass er klare und einfach anwendbare Regeln enthalte. Der Bezug zur Initiative wurde unterschiedlich beurteilt. Während einige die Ansicht vertraten, der Gegenvorschlag nehme das Anliegen der Initiative auf und beseitige deren unangemessene Punkte, sahen andere keine Vergleichbarkeit mit der Initiative. Passend zum Tenor der Vernehmlassungsergebnisse resümierte der Tages-Anzeiger, der Vorschlag des Bundesrates sei «umstritten, aber nicht chancenlos».

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Nationales Burkaverbot

Nachdem die RK-SR Vertretungen der Kantone, der Strafverfolgungsbehörden, der Richterinnen und Richter, der Anwältinnen und Anwälte, der Polizeibeamtenschaft sowie Strafrechtsexpertinnen und -experten zum StGB-Revisionsprojekt «Harmonisierung der Strafrahmen» angehört hatte, befürwortete sie grundsätzlich den Handlungsbedarf. Aufgrund der in den Anhörungen verbreitet geäusserten Kritik entschied sich die Kommission jedoch dafür, die Vorberatung der Vorlage zunächst einer Subkommission anzuvertrauen. Diese soll sich insbesondere auch mit den zahlreichen hängigen parlamentarischen Initiativen und Vorstössen zum Umgang mit Delikten gegen die sexuelle Integrität sowie zur Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte beschäftigen, deren Umsetzung die Kommission in die Harmonisierung der Strafrahmen integrieren möchte. Wie die NZZ berichtete, gehörten dieser Subkommission die drei Juristen Daniel Jositsch (sp, ZH), Andrea Caroni (fdp, AR) und Beat Rieder (cvp, VS) an. Sie müssten die Vorlage neu aufgleisen, denn in den Anhörungen der Kommission habe sich gezeigt, dass der vorliegende Entwurf ein «Rohrkrepierer» sei. Die Hauptkritikpunkte waren gemäss der NZZ, dass die Erhöhung der Mindeststrafen erstens nicht die besonders brutalen oder rücksichtslosen Täterinnen und Täter treffe, die in der Öffentlichkeit für Empörung sorgten, sondern jene, deren Verschulden am geringsten sei. Zweitens führe die Erhöhung der Mindeststrafen zu ungerechten Ergebnissen, da der richterliche Handlungsspielraum bei besonders leichten Fällen eingeschränkt werde. Drittens hänge die Glaubwürdigkeit der Justiz weniger von der Höhe der Mindeststrafen als vielmehr vom Prozessrecht ab, das festlege, wie schnell auf eine Tat reagiert und die Täterschaft zur Rechenschaft gezogen werden könne. Schliesslich sei die Revision nicht kohärent, da die Kriterien, nach denen die Mindeststrafen der einzelnen Delikte neu definiert würden, nicht ersichtlich seien.

Harmonisierung der Strafrahmen (BRG 18.043)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)
Revision des Strafgesetzbuches (2008– )

Beim Bundesgesetz über den Schutz gewaltbetroffener Personen waren zu Beginn der Wintersession 2018 noch zwei Differenzen ausstehend. Die Möglichkeit, dass die Gerichtskosten der unterliegenden Partei auferlegt werden können, wurde sowohl von der RK-SR als auch vom Ständerat begrüsst. Die vom Nationalrat ergänzte Übergangsbestimmung jedoch, die eine Evaluation des Gesetzes nach vier Jahren vorsieht, strich der Ständerat wieder mit der Begründung, sie sei ineffektiv und überflüssig. Bundesrätin Simonetta Sommaruga betonte hier zuhanden des Protokolls, dass der Bundesrat zu gegebener Zeit eine Evaluation der neuen Regelungen plane, vier Jahre dafür allerdings eine zu kurze Zeitspanne seien.
Die Mehrheit der RK-NR beantragte ihrem Rat daraufhin, dem Ständerat zu folgen und auf die zusätzliche Übergangsbestimmung zu verzichten. Die Wirksamkeitsüberprüfung von Gesetzesänderungen sei eine grundsätzliche Aufgabe der Regierung und des Parlaments; Letzteres könne eine Evaluation jederzeit anstossen, wenn der Bundesrat nicht von sich aus tätig werde. Zudem schreibe die Übergangsbestimmung vor, dass die Ergebnisse der Evaluation vier Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes vorliegen müssten; in einem solch kurzen Zeitraum sei eine seriöse Datengrundlage aber noch gar nicht verfügbar. Justizministerin Sommaruga versicherte auch im Nationalrat, dass es eine Evaluation geben werde. Eine Minderheit wollte an der Evaluation nach vier Jahren festhalten, blieb im Nationalrat letztlich jedoch chancenlos. Mit 122 zu 64 Stimmen hiess die grosse Kammer das Bundesgesetz über den Schutz gewaltbetroffener Personen ohne die umstrittene Übergangsbestimmung gut. In der Schlussabstimmung sprach sich der Nationalrat schliesslich mit 195 zu 2 Stimmen für das Gesetz aus; der Ständerat nahm es einstimmig an.

Bundesgesetz über den Schutz gewaltbetroffener Personen (BRG 17.062)
Verbesserung des Schutzes für Stalking-Opfer

Zum siebten Mal verlängerte der Nationalrat Ende 2018 die Behandlungsfrist für die 2003 eingereichte parlamentarische Initiative Abate (fdp, TI), die höhere Strafen bei sexuellen Handlungen mit Kindern fordert. Die RK-NR erklärte, die Umsetzung der Initiative im Rahmen der Beratung der Vorlage zur Harmonisierung der Strafrahmen zu prüfen, welche der Bundesrat im April 2018 zuhanden der Räte verabschiedet hatte.

Höheres Strafmass für sexuelle Handlungen mit Kindern (Pa.Iv. 03.424)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Um den Vorschlägen des Bundesrates zur Anpassung der Strafprozessordnung nicht vorzugreifen – diese sollten Anfang 2019 dem Parlament vorgelegt werden –, verlängerte der Nationalrat auf Antrag seiner Rechtskommission die Frist für die vier parlamentarischen Initiativen Poggia (mcg, GE; Pa.Iv. 12.463 und Pa.Iv. 12.492) und Jositsch (sp, ZH; Pa.Iv. 12.495 und Pa.Iv. 12.497) um weitere zwei Jahre bis zur Wintersession 2020.

Parlamentarische Initiativen zur Anpassung der Strafprozessordnung
Anpassung der Strafprozessordnung (2011– )

Anders als zuvor der Ständerat fand der Nationalrat in der Wintersession 2018 keinen Gefallen am Vorhaben der Motion Rieder (cvp, VS), das Strafmass für Landfriedensbruch nach Art. 260 StGB dahingehend zu erhöhen, dass zusätzlich zu einer Geldstrafe zwingend immer auch eine Freiheitsstrafe ausgesprochen werden muss. Stillschweigend folgte er dem Antrag seiner Rechtskommission und lehnte die Motion ab. Es sei unverhältnismässig, die blosse Teilnahme an einer Veranstaltung, in deren Rahmen es zu Gewalttätigkeiten komme, härter zu bestrafen als die Begehung einer Gewalttat – zum Beispiel Körperverletzung – selber. Ausserdem verwies die Kommission auf die anstehende Harmonisierung der Strafrahmen, die eine geeignete Gelegenheit biete, die von der Motion aufgeworfene Frage zu entscheiden.

Landfriedensbruch ist kein Bagatelldelikt (Mo. 17.3863)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Mit der Annahme einer Motion der RK-NR im Herbst 2016 hatten die eidgenössischen Räte den Bundesrat beauftragt, einheitliche Bestimmungen zum Strafvollzug bei gefährlichen Tätern festzulegen. Infolgedessen analysierte das Bundesamt für Justiz in Zusammenarbeit mit der KKJPD die kantonalen Vollzugspraktiken und erarbeitete Vorschläge für verschiedene gesetzgeberische Massnahmen. Der entsprechende Bericht wurde im November 2018 am ersten Forum des Schweizerischen Kompetenzzentrums für den Justizvollzug (SKJV) in Freiburg vorgestellt. In vier Bereichen wurden uneinheitliche Systeme oder Funktionsweisen als möglicherweise problematisch erkannt: bei den Fachkommissionen zur Beurteilung der Gemeingefährlichkeit, beim Risikomanagement, beim Informationsaustausch zwischen allen Beteiligten sowie beim Verfahren zur nachträglichen Anordnung oder Änderung einer Sanktion bzw. zur Verlängerung einer Massnahme. Der bedeutendste Neuerungsvorschlag sieht die Schaffung einer Aufsichtsmassnahme als Zwischenform zwischen einer therapeutischen und einer sichernden Massnahme – z.B. einer Verwahrung – vor, die nach Ende der Sanktion bei gefährlichen Straftätern mit erhöhtem Rückfallrisiko angeordnet werden könnte. Damit soll verhindert werden, dass gefährliche Straftäter am Ende der Sanktion ohne Vorbereitung, Betreuung oder Auflagen freigelassen werden, falls das Gericht einen Antrag auf nachträgliche Anordnung oder Änderung der Sanktion bzw. Verlängerung der Massnahme ablehnt.

Mo. RK-NR: Einheitliche Bestimmungen zum Strafvollzug bei gefährlichen Tätern
Straf- und Massnahmenvollzug bei gefährlichen Tätern

Im Gegensatz zum Nationalrat blieb die Motion Flückiger-Bäni (svp, AG) für schärfere Strafen bei Gewalt gegen Polizei, Behörden und Beamte im Ständerat chancenlos. Die kleine Kammer folgte in der Herbstsession 2018 dem einstimmigen Antrag ihrer Rechtskommission und erteilte dem Vorstoss eine stillschweigende Absage. Sie verkenne damit nicht den politischen Handlungsbedarf in dieser Sache, erachte die Forderungen der Motion jedoch als unverhältnismässig für den sehr breiten und facettenreichen Tatbestand von Art. 285 StGB, begründete die Kommission ihren Antrag. Der Problematik werde stattdessen im Zuge der Strafrahmenharmonisierung Rechnung getragen.

Schärfere Strafen bei Gewalt gegen Polizei, Behörden und Beamte (Mo. 16.3547)
Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Indem eine Landesverweisung in jedem Fall von einem Strafgericht ausgesprochen werden müsse, bei der Anwendung der Härtefallklausel jedoch teilweise das Strafbefehlsverfahren angewandt werde, böten die Bestimmungen über die strafrechtliche Landesverweisung einen verfahrensökonomischen Anreiz, die Härtefallklausel anzuwenden und auf einen Landesverweis zu verzichten. So begründete Ständerat Philipp Müller (fdp, AG) seine Motion, mit der er den Bundesrat beauftragen wollte, die entsprechenden Bestimmungen anzupassen, um den konsequenten Vollzug von Landesverweisungen sicherzustellen. Der Bundesrat begrüsste die offene Formulierung des Vorstosses und erklärte sich bereit, künftig als sich notwendig erweisende Anpassungen vorzunehmen, sollte sich abzeichnen, dass der Wille des Gesetzgebers in der Praxis nicht umgesetzt werde. Der Ständerat lehnte in der Herbstsession 2018 zuerst einen Ordnungsantrag Jositsch (sp, ZH) ab, der die Motion der Kommission zur Vorberatung zuweisen wollte, damit diese die Forderung im Zusammenhang mit der Revision der Strafprozessordnung beraten könnte. Die Ratsmehrheit sah eine solche Vorgehensweise nicht als zweckmässig an und wollte sich direkt zum Anliegen der Motion äussern, die schliesslich oppositionslos angenommen wurde.

Mo. Müller: Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen

In der Herbstsession 2018 befasste sich der Nationalrat mit dem Bundesgesetz über den Schutz gewaltbetroffener Personen, wo die Debatte jedoch deutlich weniger harmonisch verlief als im Erstrat. In der Eintretensdebatte versuchte die SVP-Fraktion, indem verschiedene ihrer Exponenten sechsmal dieselbe Zwischenfrage stellten, das Problem der häuslichen Gewalt zu einem Ausländerproblem zu stilisieren und Bundesrätin Simonetta Sommaruga zu einer bestätigenden Aussage zu drängen. Darauf liess sich die Justizministerin jedoch nicht ein und erntete Beifall für ihre Replik: «[W]enn Sie das Problem unbedingt bezeichnen wollen, dann ist es ein Männerproblem». Als diesbezüglich niemand mehr das Wort ergriff, wurde Eintreten ohne Gegenantrag beschlossen.
Die Detailberatung im Nationalrat konzentrierte sich auf drei Punkte: die Weiterbildungsverpflichtung für die Kantone, die Gerichtskosten und die Möglichkeit zur Sistierung des Verfahrens. Einzig bei den Gerichtskosten schuf die grosse Kammer eine Differenz, indem sie der Mehrheit ihrer Rechtskommission folgte und beschloss, dass die Gerichtskosten der unterliegenden Partei auferlegt werden können, wenn diese zu einem Kontakt- oder Rayonverbot oder zu einer elektronischen Überwachungsmassnahme verurteilt wird. Der Entwurf des Bundesrates, dem der Ständerat hier gefolgt war, hatte keine Möglichkeit für eine Überwälzung der Gerichtskosten vorgesehen. In den anderen beiden Punkten schloss sich der Nationalrat dem Beschluss des Ständerates an. Die Kantone sollen, anders als vom Bundesrat ursprünglich angedacht, nicht im Zivilgesetzbuch ausdrücklich dazu verpflichtet werden, für die Weiterbildung von Personen zu sorgen, die im Rahmen ihrer Tätigkeit bei Gerichten oder Kriseninterventionsstellen mit Gewaltschutzfällen zu tun haben. Wie schon der Ständerat war auch die Volkskammer der Ansicht, dass ein solcher Eingriff in die kantonale Souveränität unnötig sei, da die Kantone selber ein Interesse daran hätten, über gut geschultes Personal zu verfügen. Was die Möglichkeit zur Sistierung des Verfahrens betrifft, wurden drei Minderheitsanträge Rickli (svp, ZH) abgelehnt, deren zwei darauf zielten, die Möglichkeit zur Sistierung ganz abzuschaffen und einer die Sistierung nur bei ausgeschlossener Wiederholungsgefahr zulassen wollte. Da man einen Rückfall aber nie mit Sicherheit ausschliessen könne, laufe diese Formulierung auf dasselbe hinaus, argumentierten die Mehrheitsbefürworter, die es als wichtig erachteten, dass dem Opfer nicht jegliche Handlungsmöglichkeit genommen werde. Der Nationalrat blieb deshalb bei der Formulierung des Bundesrates, die auch vom Ständerat gutgeheissen worden war, dass die Staatsanwaltschaft oder die Gerichte ein Verfahren sistieren können, wenn das Opfer darum ersucht und die Sistierung geeignet erscheint, die Situation des Opfers zu stabilisieren oder zu verbessern. Zwei Einzelanträge Feri (sp, AG) und Regazzi (cvp, TI), welche zusätzlich die Berücksichtigung des Wohles allfällig betroffener Kinder verlangten, blieben ebenso chancenlos, da dies sowieso zur Beurteilung der Situation des Opfers gehöre. Die vom Ständerat vorgenommene Anpassung, dass die Kosten einer Überwachungsmassnahme der überwachten Partei auferlegt werden können, hiess die grosse Kammer diskussionslos und stillschweigend gut. Am Schluss ergänzte der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission noch eine Bestimmung, dass der Bundesrat die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der beschlossenen Änderungen und Massnahmen überprüfen und dem Parlament darüber spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten Bericht erstatten und gegebenenfalls Verbesserungen vorschlagen muss. In der Gesamtabstimmung nahmen 122 Nationalrätinnen und Nationalräte die Vorlage an, während sie die 62 Vertreterinnen und Vertreter der SVP-Fraktion geschlossen ablehnten.

Bundesgesetz über den Schutz gewaltbetroffener Personen (BRG 17.062)
Verbesserung des Schutzes für Stalking-Opfer

Nachdem die Vorlage in der Vernehmlassung insgesamt sehr gut angekommen war – von 60 Teilnehmenden hatten nur drei das Vorhaben abgelehnt –, wies die Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung und Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit dem dazugehörigen Zusatzprotokoll sowie zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität keine grundlegenden Unterschiede zum Vorentwurf auf. Der Bundesrat verabschiedete sie Mitte September 2018 zuhanden des Parlaments. Der Kern der Vorlage war die Einführung einer neuen Strafbestimmung, die das Vorfeld von geplanten terroristischen Handlungen abdeckt, indem sie konkret die Anwerbung und Ausbildung von Terroristinnen und Terroristen, das Reisen für terroristische Zwecke und die entsprechende Finanzierung unter Strafe stellt. Über die Anforderungen der Abkommen des Europarats hinaus beinhaltete der Entwurf zudem die Revision der Strafnorm gegen kriminelle Organisationen (Art. 260ter StGB), sodass neu auch terroristische Organisationen davon erfasst werden und bei Verstoss höhere Strafen drohen. Des Weiteren waren auch Anpassungen im Rechtshilfe- und im Geldwäschereigesetz angedacht, wobei letztere insbesondere die Terrorismusfinanzierung erschweren und damit auch der entsprechenden Kritik der GAFI begegnen sollten.

Terrorismus und organisierte Kriminalität. Übereinkommen des Europarates (BRG 18.071)
Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung