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Jahresrückblick 2019: Rechtsordnung

Die innere und äussere Sicherheit der Schweiz war der Themenkomplex des Kapitels Rechtsordnung, der im Jahr 2019 – gemessen an der Anzahl Zeitungsartikel in den jeweiligen Bereichen – deutlich am meisten Medienaufmerksamkeit generierte. Es stand zum einen die Frage im Raum, wie die Schweiz mit Schweizer Dschihadistinnen und Dschihadisten – sowohl mit den in die Schweiz zurückgekehrten als auch mit den im Ausland verbliebenen – umgehen sollte. Während im Februar das erste Gerichtsurteil gegen Schweizer Dschihad-Rückkehrende, zwei minderjährige Geschwister aus Winterthur, ausgesprochen wurde, verkündete der Bundesrat im März, Schweizer IS-Kämpferinnen und -Kämpfer nicht aktiv in die Schweiz zurückholen zu wollen, sondern sie vor Ort der Strafverfolgung zu überlassen. Zum anderen erhitzte die Debatte darüber, ob die Schweiz ausländische Dschihadistinnen und Dschihadisten auch in Folterstaaten ausliefern sollte, die Gemüter. Hier trafen mit der öffentlichen Sicherheit in der Schweiz und der Wahrung der Grundrechte (insbesondere des aus dem zwingend-völkerrechtlichen Folterverbot abgeleiteten Non-Refoulement-Gebots) zwei gewichtige Rechtsgüter frontal aufeinander. Während das Parlament der öffentlichen Sicherheit mehr Gewicht beimass und die entsprechende Motion (Mo. 16.3982) an den Bundesrat überwies, bleibt abzuwarten, wie der Bundesrat dieser Forderung nachkommen wird, ohne das zwingende Völkerrecht zu verletzen.

Zur Stärkung der öffentlichen Sicherheit widmete sich der Bundesrat im Jahr 2019 auch weiterhin der Terrorismusprävention im Inland. So unterbreitete er dem Parlament mit den Botschaften zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (PMT) sowie zum Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe zwei weitere grosse Projekte zur Umsetzung der Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung. Mit dem Vorläuferstoffegesetz soll der Zugang zu bestimmten chemischen Substanzen erschwert werden, die durch Missbrauch gravierenden Schaden verursachen können. Damit soll verhindert werden, dass Terroristinnen und Terroristen diese Stoffe zur Herstellung von Sprengstoff einfach in der Schweiz beschaffen können, während ihr Handel in der EU strenger reglementiert ist. Das PMT soll derweil der Polizei neue Instrumente zum Umgang mit terroristischen Gefährderinnen und Gefährdern an die Hand geben, die vor, nach oder ergänzend zu einem Strafverfahren angewandt werden können. Um die Gefährdung durch radikalisierte Personen zu mindern, sollen diese vom terroristischen Umfeld ferngehalten, an der Ausreise in ein Konfliktgebiet gehindert sowie, wenn nötig, in ihrem Bewegungsradius eingeschränkt werden.

Eine weitere wichtige Vorlage im Bereich der inneren Sicherheit war 2019 zweifellos die Übernahme der EU-Waffenrichtlinie und die damit einhergehende Verschärfung des Schweizer Waffenrechts. Auf das im Januar zustande gekommene Referendum folgte ein mehrmonatiger, emotionaler Abstimmungskampf, der die Medienberichterstattung in den für das Kapitel Rechtsordnung relevanten Themen in der ersten Jahreshälfte dominierte. Während für die Befürworterseite klar war, dass die – bereits mit einer Ausnahmeregelung für die Schweiz versehene und daher insgesamt moderate – Richtlinie übernommen werden müsse, um die Schweizer Mitgliedschaft bei Schengen/Dublin nicht zu gefährden, sah die Gegnerschaft durch das «Entwaffnungsdiktat der EU» – so ihr Slogan – die Schweizer Freiheit und Identität substanziell bedroht. Am 19. Mai 2019 stimmte das Schweizer Stimmvolk der Übernahme der EU-Waffenrichtlinie mit 63.7 Prozent (bei einer Stimmbeteiligung von 43.9%) schliesslich deutlich zu. Gemäss der nachfolgenden VOTO-Analyse fusste der Vorsprung des Befürworterlagers vor allem auf jenen Stimmberechtigten, die eine Verschärfung des Schweizer Waffenrechts zwar nicht unbedingt für notwendig hielten, aber Schengen/Dublin nicht aufs Spiel setzen wollten.

Ein weiteres 2019 lanciertes Referendum richtete sich gegen das E-ID-Gesetz, das im September von den eidgenössischen Räten verabschiedet worden war. Hauptkritikpunkt am neuen Gesetz war, dass die E-ID von privaten Anbietern und nicht vom Staat herausgegeben werden soll. Das Referendumskomitee um die «Digitale Gesellschaft» und die Kampagnenplattformen «Wecollect» und «Campax», unterstützt von der SP und den Grünen, begann im Oktober mit der Unterschriftensammlung. Weitere grosse Gesetzgebungsprojekte, die 2019 vorangetrieben wurden, sind die Totalrevision des Datenschutzgesetzes, die Revision des Erbrechts und die Anpassung der Strafprozessordnung.

Im Bereich Strafrecht erlangte überdies der Fall «Carlos», sechs Jahre nach seinem Bekanntwerden, wieder die volle Aufmerksamkeit der Medien. Im Herbst musste sich «der wohl bekannteste junge Straftäter der Schweiz», wie ihn die NZZ betitelte, vor dem Bezirksgericht Dielsdorf (ZH) für 29 im Justizvollzug begangene Straftaten verantworten. Damit wurde, so der Tenor in der Presse, der Öffentlichkeit einmal mehr vor Augen geführt, dass «Carlos» die Strafvollzugsbehörden überfordere. Das Urteil sah für «Carlos» eine mehrjährige Freiheitsstrafe vor, die jedoch zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgeschoben werden sollte (sog. «kleine Verwahrung»); alle fünf Jahre wird überprüft werden, ob die Therapie angeschlagen hat oder ob eine Verlängerung der Massnahme nötig ist. Im Vorfeld sowie im Nachgang des Verfahrens wurde der Skandal, den das Bekanntwerden von «Carlos» im Zürcher Justizvollzugswesen ausgelöst hatte, noch einmal aufgerollt und die Mitschuld der Medien an der nicht enden wollenden Misere diskutiert.

Das zentrale Thema im Bereich der Grundrechte war auch 2019 das Verhüllungsverbot. Mit der Botschaft zum Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot unterbreitete der Bundesrat dem Parlament im März seinen Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot». Die eidgenössischen Räte schlossen sich für die im kommenden Jahr anstehende Abstimmung den Empfehlungen des Bundesrates an und plädierten für die Ablehnung der Initiative und die Annahme des Gegenvorschlags.

Jahresrückblick 2019: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2019

Der Ständerat hatte die beiden Standesinitiativen Graubünden (Kt.Iv. 17.318) und Wallis (Kt.Iv. 18.307) für eine Aufstockung des Grenzwachtkorps bereits im März 2019 abschreiben wollen, doch der Nationalrat hatte im Juni desselben Jahres gegen die Abschreibung votiert, weshalb die kleine Kammer in der darauffolgenden Wintersession erneut darüber befinden musste. Da das Transformationsprojekt DAZIT und damit die Umstrukturierung der EZV auf gutem Wege seien, erachtete die Mehrheit der SiK-SR die beiden Standesinitiativen als hinfällig und beantragte abermals deren Abschreibung. Die Minderheit wollte hingegen an den Initiativen festhalten, um zuerst zu überprüfen, ob das Anliegen im Rahmen der Umstrukturierung der Zollverwaltung wirklich umgesetzt werde. Mit 19 zu 18 Stimmen schrieb der Ständerat die beiden Initiativen definitiv ab und besiegelte deren Schicksal damit denkbar knapp.

Aufstockung des Grenzwachtkorps (Kt.Iv. 17.318 und 18.307)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Gleichzeitig mit der Verabschiedung der Botschaft zur Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) durch den Bundesrat Mitte Dezember 2019 veröffentlichte das EDA die Vernehmlassungsergebnisse zum entsprechenden Vorentwurf. Alles in allem war das Vorhaben des Bundesrates bei den stellungnehmenden Kantonen, Parteien und Organisationen auf ein sehr positives Echo gestossen: 110 der insgesamt 116 Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser hatten die Vorlage grundsätzlich befürwortet. Dahingegen hatten ihr der Kanton Schwyz, die FDP und die SVP sowie das Centre Patronal, der schweizerische Gewerbeverband und die Unabhängigkeitspartei Schweiz ablehnend gegenübergestanden; sie hatten die Errichtung einer NMRI nicht für notwendig gehalten. Nichtsdestotrotz hatten auch viele der befürwortenden Teilnehmenden «deutlichen Anpassungsbedarf» an der Vorlage gesehen, wie der Ergebnisbericht feststellte. Rund die Hälfte der Stellungnehmenden, darunter zahlreiche Organisationen aus dem humanitären Bereich, hatten ausdrücklich gefordert, dass die Schweizer NMRI die sogenannten Pariser Prinzipien der UNO umfassend verwirklichen müsse, sodass sie von der GANHRI mit der Bestnote A akkreditiert würde, denn alles andere würde weder dem menschenrechtlichen Selbstverständnis der Schweiz noch ihrem Image auf dem internationalen Parkett gerecht. Als problematisch war hierfür vor allem die vorgesehene universitäre Trägerschaft der NMRI gesehen worden. Ein Grossteil der Teilnehmenden hatte zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der NMRI daher angeregt, ihr eine eigene Rechtspersönlichkeit, beispielsweise als Stiftung oder Verein, zukommen zu lassen.
Der Bundesrat nahm letztere Kritik aus der Vernehmlassung in seiner Botschaft auf, indem er darin die NMRI als öffentlich-rechtliche Körperschaft ausgestaltete. Die NMRI sollte ihre Tätigkeiten im Rahmen ihres Mandats selbst bestimmen. Der Bund und die Kantone sollten mit beratender Funktion, aber ohne Stimmrecht Einsitz nehmen und die NMRI finanziell unterstützen – der Bund mit Finanzhilfe im Umfang von einer Million Franken pro Jahr, die Kantone mit der Übernahme der Kosten für die Infrastruktur der NMRI. Die ursprünglich angedachte universitäre Verankerung sollte insofern beibehalten werden, als die NMRI an einer oder mehreren Universitäten situiert werde. Als Aufgaben der NMRI nannte die Botschaft die Information und Dokumentation, Forschung, Beratung, Menschenrechtsbildung, Sensibilisierung und den internationalen Austausch zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte sowohl im innerstaatlichen Bereich als auch in Bezug auf die innerstaatliche Umsetzung internationaler menschenrechtlicher Verpflichtungen. Dabei werde sie aber keine Verwaltungsaufgaben und keine Ombudsfunktion wahrnehmen, auch behandle sie keine Einzelfälle und spreche keine verbindlichen Empfehlungen aus, präzisierte der Bundesrat in der entsprechenden Medienmitteilung. Damit die Ablösung des Pilotprojekts SKMR, das Ende 2020 auslaufe, nahtlos erfolgen könne, sah der Bundesrat zudem die Verlängerung der Pilotphase um weitere zwei Jahre vor.

Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI)
Dossier: Nationale Menschenrechtsinstitution

Als Zweitrat befasste sich in der Wintersession 2019 der Nationalrat mit dem Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung, das der Bundesrat dem Parlament als indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» unterbreitet hatte. Über die Initiative selbst wollte die Volkskammer erst nach der Verabschiedung – oder Versenkung – des Gegenvorschlags befinden. Die Mehrheit der vorberatenden SPK-NR hatte ihrem Rat nämlich Nichteintreten auf die Vorlage beantragt. Wie Kommissionssprecher Balthasar Glättli (gp, ZH) dem Ratsplenum schilderte, war diese Mehrheit durch eine Art unheilige Allianz von Initiativbefürwortern und -befürworterinnen einerseits sowie der kategorischen Gegnerschaft eines Verhüllungsverbots andererseits zustande gekommen. Während Erstere den Gegenvorschlag als nicht geeignet ansahen, das Ziel der Initiative zu erreichen, kritisierten Letztere, der Entwurf wolle – nicht anders als die Initiative – ein Problem lösen, das gar nicht existiere, und sei damit genauso unnötig. Trotz des Nichteintretensantrags hatte die Kommission bereits die Detailberatung der Vorlage durchgeführt, um den Prozess im Falle des Eintretens nicht zu verzögern, und den Entwurf um einige Elemente zur Stärkung der Gleichstellung der Geschlechter ergänzt.
Die Eintretensdebatte im Nationalrat wurde von beiden Lagern entsprechend hitzig geführt und förderte manch erstaunliche Argumentationslinie zutage. So warf SVP-Vertreter Andreas Glarner (svp, AG) dem Bundesrat vor, «noch nie in der Geschichte der Eidgenossenschaft» habe es «einen derart untauglichen und unwürdigen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative» gegeben. Gleichzeitig bekräftigten andere Voten derselben Fraktion nicht nur deren Ablehnung des Gegenvorschlags, sondern auch die Absicht, mit der Initiative die gesellschaftliche Stellung der Frauen zu verbessern. Demgegenüber hielten die Grünen in ihrer Ablehnung eines jeglichen Verhüllungsverbots die liberale Staatsordnung der Schweiz hoch und mussten sich von der SP prompt dafür schelten lassen, mit der Ablehnung des Gegenvorschlags eine «riesige Chance [zu] verpassen» (Beat Jans; sp, BS), der von Links-Grün schon so lange angestrebten Gleichstellung in der Gesellschaft näher zu kommen, wie Cédric Wermuth (sp, AG) bemerkte. Den Fraktionen der FDP und der GLP hingegen war der Gegenvorschlag offenbar liberal genug, weshalb sie ihn – wie auch die Mitte-Fraktion – mehrheitlich unterstützen wollten. Mit 94 zu 90 Stimmen bei 5 Enthaltungen fiel der Entscheid des Nationalrats schliesslich knapp für Eintreten.
In der Detailberatung folgte die grosse Kammer dann durchwegs den Anträgen ihrer Kommissionmehrheit und verlieh damit dem Gleichstellungsaspekt der Verhüllungsfrage im Gegenvorschlag mehr Gewicht. So sollen dem Bund im Gleichstellungsgesetz erstens Förderprogramme zur Verbesserung der Gleichstellung zwischen Frau und Mann in der Gesellschaft ermöglicht werden. Zweitens sollen finanzielle Beiträge des Bundes für die Integration gemäss dem Ausländer- und Integrationsgesetz zukünftig ausdrücklich auch insbesondere der Frauenförderung zugutekommen. Drittens soll die Verbesserung der Situation der Frauen in den Zielkatalog des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe aufgenommen werden. Alle drei Änderungen stiessen bei der Ratsmehrheit, nicht aber bei der geschlossenen SVP- sowie der Mehrheit der FDP-Fraktion, auf Zustimmung. Den so neu verstärkt auf Gleichstellung ausgerichteten Gegenvorschlag nahm die grosse Kammer letztlich mit 105 zu 82 Stimmen bei 7 Enthaltungen an. Zudem verlängerte sie die Frist für die Behandlung der Volksinitiative bis im März 2021 und billigte, dass ihre SPK von der 2016 eingereichten Petition «Für ein Gesichtsverhüllungsverbot» (16.2012) Kenntnis genommen hatte.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Dossier: Nationales Burkaverbot

Die Terrorismusbekämpfung umfasse, führte Ständerat Daniel Jositsch (sp, ZH) als Berichterstatter der SiK-SR in der Wintersession 2019 vor dem Ratsplenum aus, die drei Elemente des Nachrichtendiensts, der strafrechtlichen Instrumente und der polizeilichen Instrumente. Da der Ständerat die Vorlage zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus gerade eben an die Kommission zurückgewiesen habe, müsse man das mit jener über die polizeilichen Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) wohl auch tun, weil «die beiden Vorlagen eine Gesamtheit» bildeten, folgerte Jositsch. Der entsprechende Antrag auf Rückweisung mit dem Ziel, die beiden Vorlagen dann gemeinsam behandeln zu können, stammte von Ständerat Roberto Zanetti (sp, SO) und wurde von der Mehrheit der Kantonskammer mit 34 zu 10 Stimmen unterstützt.
Um überhaupt über die Rückweisung befinden zu können, hatte der Rat aber zuerst auf das Geschäft eintreten müssen. In der Eintretensdebatte hatte Ständerat Thomas Minder (parteilos, SH) deutliche Worte für das seiner Meinung nach zu lasche «Kuschelgesetz» gefunden. Obwohl er «von diesen präventiven Soft-Massnahmen nicht begeistert» sei, seien sie immerhin «besser als gar nichts», hatte er seine Absicht begründet, dennoch einzutreten. Sowohl Kommissionssprecher Jositsch als auch Bundesrätin Karin Keller-Sutter hatten der Kritik entgegengesetzt, man habe die innerhalb der Grenzen des Rechtsstaats gelegenen Möglichkeiten ausgeschöpft. Die von Minder geforderte Präventivhaft für terroristische Gefährderinnen und Gefährder bedeute letztlich, Personen aufgrund ihrer Gesinnung zu inhaftieren. «Man muss sich immer überlegen, wie es wäre, wenn ein solches Instrument in den Händen des politischen Gegners wäre. Das möchte ich mir also nicht unbedingt vorstellen müssen», so die Justizministerin.

Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT; 19.032)
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung
Dossier: PMT und damit umgesetzte Vorstösse
Dossier: Vorstösse und Massnahmen zur Bekämpfung islamistischer Radikalisierungstendenzen

Der Ständerat befasste sich in der Wintersession 2019 als Erstrat mit dem Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit dem dazugehörigen Zusatzprotokoll sowie über die Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität. Das Übereinkommen verbietet einerseits Dschihad-Reisen sowie die Rekrutierung und Ausbildung von Terroristinnen und Terroristen und strebt andererseits Verbesserungen in der internationalen Zusammenarbeit in den Bereichen Rechtshilfe und Auslieferung an. Die Umsetzung dieser Bestimmungen macht eine Anpassung des schweizerischen Strafrechts und weiterer Gesetze notwendig. Die Kantonskammer trat oppositionslos auf das Geschäft ein, gab sodann aber mit 33 zu 12 Stimmen einem Einzelantrag Rieder (cvp, VS) auf Rückweisung des Geschäfts an die Kommission statt. Damit wurde die SiK-SR beauftragt, das Geschäft unter Einbezug eines Mitberichts der RK-SR erneut zu beraten. Da das Geschäft mit dem Ziel der Terrorismusbekämpfung zwar unbestritten die Sicherheitspolitik, mit der Umsetzung im Strafrecht aber auch die traditionelle Domäne der Rechtskommission betreffe, handle es sich um eine «Schnittstellenproblematik» zwischen den beiden Kommissionen, waren sich sowohl SiK-Berichterstatter Daniel Jositsch (sp, ZH) als auch Antragssteller und RK-Mitglied Rieder einig. Die ständerätliche Rechtskommission solle die strafrechtlichen Massnahmen unter dem Aspekt des Rechtsschutzes, u.a. des Grundrechts- und des Menschenrechtsschutzes, der Bürgerinnen und Bürger beurteilen, und so das Gesamtbild der Vorlage ergänzen. Stein des Anstosses war die Kritik des Anwaltsverbands gewesen, dass mit der angedachten Dynamisierung der Rechtshilfe die Staatsanwältinnen und -anwälte künftig vorzeitig und ohne richterliche Überprüfung Informationen an ausländische Ermittlungsbehörden weitergeben dürften, und zwar nicht nur bei Terrorismus, sondern auch bei anderen Straftaten, die Rechtshilfe erlauben.

Terrorismus und organisierte Kriminalität: Übereinkommen des Europarates und Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums (BRG 18.071)
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung
Dossier: Internationale polizeiliche Zusammenarbeit
Dossier: Übereinkommen des Europarates zur Verhütung des Terrorismus / Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen organisierte Kriminalität

Le Conseil fédéral a présenté son concept global de protection et de défense du cyberespace civil et militaire, dans son rapport sur l’organisation de la Confédération pour la mise en œuvre de la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques. Une organisation supradépartementale a été privilégiée pour assumer les tâches de cybersécurité, de cyberdéfense et pour la poursuite pénale de la cybercriminalité. Le soutien de l'armée lors de cyberincidents et le déroulement de ses interventions doit encore être défini avec les autorités civiles. Pour assurer la mise en œuvre de la Stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques (SNPC) 2018-2022, les ressources financières ont été augmentées et une soixantaine de postes de travail supplémentaires ont été créés. Enfin, en comparaison internationale, la Suisse possède des structures dans le domaine de la cybersécurité similaires à celles de plusieurs autres pays. Aucun des pays étudiés, à savoir l'Allemagne, la Finlande, la France, Israël, l’Italie et les Pays-Bas, ne possède une organisation unique pour la réalisation des travaux liés aux cyberrisques et n'a confié à son armée la responsabilité d'assurer la protection contre ce type de danger.

Eine klare Cyber-Gesamtstrategie für den Bund (Po. 18.3003)
Dossier: Cyber Defence

Le Conseil fédéral présente une ébauche de la structure et des tâches du centre de compétences pour la cybersécurité dans son rapport sur l’organisation de la Confédération pour la mise en œuvre de la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques. Trois mesures y sont décrites, afin que l'organisation du centre de compétences réponde aux exigences de centralisation formulées par le Parlement, tout en s'appuyant sur les capacités existantes. Le guichet national devra se créer une aura externe afin d'être perçu comme le guichet unique. Il faudra disposer d'un pool d'experts pour appuyer les offices dans la mise en œuvre des mesures dans le domaine de la cybersécurité. Enfin, pour la réalisation de certaines tâches, le centre de compétences devra collaborer avec les services munis de l'expertise et des capacités nécessaires.

Schaffung eines Cybersecurity-Kompetenzzentrums auf Stufe Bund (Mo. 17.3508)
Dossier: Cyber Defence

Gut ein Jahr nach der Veröffentlichung des Vernehmlassungsberichts verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zum Vorläuferstoffgesetz. Kernelement des neuen Gesetzes ist die Regulierung des Zugangs von Privatpersonen zu Vorläuferstoffen für explosionsfähige Stoffe. Darunter fallen Chemikalien wie Wasserstoffperoxid, Aceton und Nitrate, die in Produkten des täglichen Gebrauchs enthalten sind und zur Herstellung von sogenannten Home-Made Explosives (HME) missbraucht werden können. Produkte, die erhöhte Konzentrationen dieser Stoffe enthalten, sollen von Privatpersonen künftig nur noch mit einer Bewilligung des Fedpol erworben werden können, zu deren Erlangung der Verwendungszweck des Produkts angegeben werden muss. Die Liste der betroffenen Substanzen sowie die Konzentrationsgrenzwerte will der Bundesrat von der EU übernehmen, um keine neuen technischen Handelshemmnisse zu schaffen. Zudem sollen die Herstellung und der Besitz von HME ausdrücklich verboten werden. Darüber hinaus will der Bundesrat die betroffenen Wirtschaftssektoren für das Missbrauchsrisiko sensibilisieren und sie ermutigen, Verdachtsfälle dem Fedpol zu melden. Das neu geschaffene Meldesystem soll den Polizeibehörden bei der Verhinderung von einschlägigen Straftaten einen entscheidenden Vorteil verschaffen. Der Bundesrat betonte in der Botschaft aber gleichermassen, dass das neue Gesetz für die Endverbraucherinnen und -verbraucher, die Wirtschaftsakteure und die Kantone nur geringfügige Auswirkungen habe, insbesondere was die Kosten und die Personalschulung betreffe.

Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung

In der Herbstsession 2019 befasste sich der Ständerat als Erstrat mit der Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» sowie mit dem indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates, dem Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung. In der ausführlichen Debatte über die Symbolik der Gesichtsverhüllung und deren Vereinbarkeit mit in der Schweizer Gesellschaft zentralen Werten war der Grundtenor parteienübergreifend derselbe: Man sei nicht für die Burka, denn sie sei tatsächlich Ausdruck eines fundamentalistischen Islams und der Unterdrückung der Frau und als solcher in der Schweizer Gesellschaft problematisch. Ausserhalb der SVP-Fraktion setzte sich dennoch keine Kantonsvertreterin und kein Kantonsvertreter für die Annahme der Initiative ein, da sie mehrheitlich nicht als Lösung des Problems gesehen wurde. Ein solches Verbot tauge nicht, da das – allseits anerkannte – Problem nicht rechtlicher, sondern gesellschaftlicher Natur sei, wie Ständerat Daniel Jositsch (sp, ZH) argumentierte: «Wir können nicht mit dem Gesetz gewissermassen am gesellschaftlichen Grashalm ziehen [...].» Mit 34 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen empfahl der Ständerat die Initiative zur Ablehnung und versenkte einen Minderheitsantrag Minder (parteilos, SH)/Föhn (svp, SZ) auf Empfehlung zur Annahme.
Der bundesrätliche Gegenvorschlag hatte unterdessen in der SPK-SR zwei Änderungen erfahren, die die Ständekammer beide stillschweigend genehmigte. Erstens soll nicht nur, wer sich wiederholt der Aufforderung zur Enthüllung widersetzt, mit Busse bestraft werden, sondern generell, wer sich dieser Aufforderung widersetzt. Zweitens wurde ein neuer Absatz eingefügt, demnach bei Verletzung der Enthüllungspflicht eine allfällig verlangte Leistung verweigert werden kann, sofern das anwendbare materielle Recht eine solche Verweigerung nicht ausschliesst. Das so angepasste Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung nahm der Ständerat mit 35 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen an. Obwohl er nicht restlos zu überzeugen vermochte, führe letztlich nichts am Gegenvorschlag vorbei, resümierte Werner Luginbühl (bdp, BE).
Schliesslich stimmte die kleine Kammer auch der Fristverlängerung für die Behandlung der Volksinitiative um ein Jahr zu und nahm zur Kenntnis, dass ihre Kommission der Petition für die Ungültigerklärung der Initiative aus Gründen der Einheit der Materie (Pet. 15.2044) keine Folge gegeben hatte. Wie Kommissionssprecherin Pascale Bruderer Wyss (sp, AG) erläuterte, sei die Kommission zum Schluss gekommen, dass der Initiativtext ein einziges Sachthema betreffe, nämlich die Frage nach dem Umgang mit verhüllten Personen in der Öffentlichkeit, und die Einheit der Materie somit gegeben sei.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Dossier: Nationales Burkaverbot

In Erfüllung eines Postulats Béglé (cvp, VD) legte der Bundesrat dem Parlament im Juni 2018 seinen Bericht «Kriminelle Schlepper verstärkt bekämpfen» vor. Da Menschenschmuggel eine grenzüberschreitende Kriminalitätsform ist, müsse bei seiner Bekämpfung auf internationaler Ebene angesetzt werden. Dazu sei die Schweiz sehr gut aufgestellt. Einerseits nutze sie für die operative Zusammenarbeit der Polizei- und Grenzschutzbehörden verschiedene wichtige Plattformen (Interpol, Europol, Eurojust) und beteilige sich an Operationen der Frontex gegen Schlepperkriminalität. Andererseits wirke sie beim Austausch in globalen Foren aktiv mit, beispielsweise am Migrationsgipfel in Valletta, was es der Schweiz ermögliche, Wissen auszutauschen und ihre Anliegen einzubringen. Insgesamt passe die Schweiz ihr Engagement laufend an. Unmittelbarer Handlungsbedarf machte der Bundesrat keinen aus. Der Nationalrat zeigte sich damit zufrieden und schrieb das Postulat im Sommer 2019 ab.

Kriminelle Schlepper verstärkt bekämpfen (Po. 16.3616)

Rund zwei Jahre nach dem Beschluss des Bundesrates für die Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) und rund eineinhalb Jahre nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist zum entsprechenden Bundesgesetz fehlte von der neuen Institution «immer noch jede Spur», wie das St. Galler Tagblatt im Mai 2019 konstatierte. Schuld an der Verzögerung, so der einheitliche Tenor in der Presse, sei Aussenminister Ignazio Cassis, der das Projekt, das noch von seinem Vorgänger Didier Burkhalter aufgegleist worden war, nun «auf die lange Bank» schiebe, wie die NZZ titelte. Es wurde gemutmasst, der neue EDA-Vorsteher sei mit der in der Vernehmlassung vorgeschlagenen Version nicht zufrieden und plane die Entschlackung des Projekts, zumal nach den ablehnenden Stellungnahmen der SVP und der FDP die Chancen im Parlament nicht besonders gut stünden. Ausser Spekulationen blieben den beteiligten Akteuren mangels amtlicher Informationen allerdings nur wenige Möglichkeiten; das EDA liess gemäss St. Galler Tagblatt einzig verlauten, man arbeite an einer mit den Pariser Prinzipien konformen Institution, die voraussichtlich im Januar 2021 den Betrieb aufnehmen werde. «Man hält uns hin», beklagte sich Eugen David, Präsident des Beirats des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) – immerhin des Pilotprojekts, das durch die NMRI abgelöst werden sollte – in der NZZ. Skepsis bezüglich der Fortführung des Projekts breitete sich allmählich nicht nur bei der SKMR und einigen Menschenrechtsorganisationen, sondern auch in parlamentarischen Kreisen aus. SP-Nationalrätin Yvonne Feri (sp, AG) fragte den Bundesrat mittels Interpellation (Ip. 19.3443), wie es um die Zukunft des SKMR stehe, dessen Pilotphase Ende 2020 ende, und wie die Regierung gedenke, einen bruchlosen Übergang zur neuen Institution sicherzustellen. Im Juni doppelte BDP-Ratskollegin Rosmarie Quadranti (bdp, ZH) mit einer Motion (Mo. 19.3610) nach und forderte den Bundesrat nachdrücklich auf, «die Gesetzesvorlage zur Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) dem Parlament rasch zu unterbreiten».

Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI)
Dossier: Nationale Menschenrechtsinstitution

Anders als der Ständerat und seine Kommission sprach sich die SiK-NR im April 2019 mehrheitlich gegen die Abschreibung der beiden Standesinitiativen Graubünden (Kt.Iv. 17.318) und Wallis (Kt.Iv. 18.307) zur Aufstockung des Grenzwachtkorps aus. Mit der vom Bundesrat geplanten, über die folgenden Jahre schrittweisen Aufstockung des GWK-Personalbestands im Rahmen der Umstrukturierung der Zollverwaltung und des Programms DaziT sei das Kernanliegen der beiden Standesinitiativen – die Gewährleistung der Sicherheit an der Schweizer Grenze – nicht erfüllt, so die Kommissionsmehrheit. Die Minderheit argumentierte, mit den 44 zusätzlichen GWK-Stellen, die das Parlament in der Wintersession 2018 gesprochen habe, sei die Forderung nach einer Aufstockung sehr wohl erfüllt. Der Nationalrat folgte in der Sommersession 2019 mit 124 zu 40 Stimmen bei 8 Enthaltungen dem Antrag seiner Kommissionsmehrheit und schrieb die beiden Standesinitiativen nicht ab; damit soll der Druck auf den Bundesrat in dieser Angelegenheit aufrechterhalten werden.

Aufstockung des Grenzwachtkorps (Kt.Iv. 17.318 und 18.307)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Im März 2019 fand die 7. Cyber-Landsgemeinde des Sicherheitsverbundes Schweiz statt. Im Zentrum der Veranstaltung und des Interesses stand die im April des Vorjahres vom Bundesrat verabschiedete zweite Nationale Strategie zum Schutz vor Cyberrisiken (NCS). Auf dem Programm der Konferenz stand eine Reihe von Themen aus der Umsetzungsagenda, beispielsweise die Risikoanalyse zur Verbesserung der IKT-Resilienz oder die Ausgestaltung einer übergreifenden Austauschplattform zu aktuellen Bedrohungen aus dem Cyber-Raum. Die institutionalisierte Einbindung der Kantone in die Organisationsstruktur für Cyber-Sicherheit auf Stufe Bund stellte gar eines der Kernthemen dar, mit denen sich der SVS über die vergangenen Jahre beschäftigt hatte.

Im Mai stand ferner die vierte Konferenz des Sicherheitsverbundes Schweiz an. Der Fokus des Zusammentreffens verschiedener Akteure lag auf der Zusammenarbeit zwischen staatlichen Sicherheitsorganen und privaten Unternehmen. Mit Verweis auf die bisherigen Erfahrungen wurde festgehalten, dass auch staatliche Sicherheitsakteure auf private Dienstleister zurückgreifen. Diese hätten die Kapazitäten, um die staatlichen Organe zu ergänzen, wurde betont. In Anwesenheit von Bundesrätin Karin Keller-Sutter konnten die Kantone Erfahrungen austauschen, aber auch ihre Vorstellungen äussern. So pochte Regierungsrat Norman Gobbi (TI, lega) auf eine flexible Gesetzgebung, die dem Subsidiaritätsprinzip gerecht werde und den Kantonen in den betreffenden Feldern ihre Kompetenzen überlässt.

Cyber-Landsgemeinden und Konferenzen des Sicherheitsverbunds Schweiz
Dossier: Sicherheitsverbund Schweiz (SVS)
Dossier: Cyber Defence

Nachdem das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) in der Vernehmlassung mehrheitlich positiv beurteilt worden war, brachte der Bundesrat keine grossen Änderungen am Entwurf mehr an und verabschiedete die Botschaft im Mai 2019 zuhanden des Parlaments. Mit dem neuen Gesetz wird der Bund nun auf Antrag der Kantone verschiedene Massnahmen wie eine Meldepflicht, ein Kontakt- oder Rayonverbot, ein Ausreiseverbot oder Hausarrest gegen terroristische Gefährder verhängen können. Um die Grundrechte zu schützen, ist die Anordnung von Hausarrest nur als letztes Mittel vorgesehen und setzt gemäss dem Entwurf zusätzlich zur Bewilligung durch das Fedpol eine richterliche Genehmigung voraus. Diese Massnahmen sollen gemäss Botschaft eine «zunehmende Hinwendung zur Gewalt» verhindern und sowohl vor einem Strafverfahren als auch nach Beendigung des Strafvollzugs sowie unter Umständen während des Strafprozesses eingesetzt werden können. Damit in Zukunft sichergestellt ist, dass für terroristische Gefährder bei bevorstehender Ausschaffung eine Ausschaffungshaft angeordnet werden kann, wird die Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz als neuer Haftgrund aufgenommen. Die von der KKJPD vorgeschlagene gesicherte Unterbringung für Gefährder (GUG) nahm der Bundesrat nicht in die Vorlage auf, da ein juristisches Gutachten zum Schluss gekommen war, eine solche Einbehaltung rückfallgefährdeter radikalisierter Personen im Gefängnis, nachdem diese ihre Strafe verbüsst haben, sei nicht mit der EMRK vereinbar. Neu gegenüber der Vernehmlassungsvorlage ist hingegen die Bestimmung, dass rechtskräftig ausgewiesene Ausländerinnen und Ausländer, die nicht in ihr Herkunftsland zurückgebracht werden können, nicht mehr vorläufig aufgenommen werden können und statt Sozialhilfe nur noch Nothilfe erhalten. So soll gewährleistet werden, dass Personen mit einer ausländerrechtlichen Ausweisung nicht besser gestellt sind als solche mit einer strafrechtlichen Landesverweisung. Überdies will der Bundesrat mit der Vorlage die Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und den Informationsaustausch für und zwischen den Behörden verbessern.

Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT; 19.032)
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung
Dossier: PMT und damit umgesetzte Vorstösse
Dossier: Vorstösse und Massnahmen zur Bekämpfung islamistischer Radikalisierungstendenzen

Im Gegensatz zur SiK-SR, welche die von verschiedenen Kantonen vorgebrachte Forderung nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps (siehe Kt.Iv. SG 17.311, Kt.Iv. GR 17.318 und Kt.Iv. VS 18.307) durch das Vorsehen von 44 zusätzlichen Vollzeitstellen für das GWK im Voranschlag 2019 als erfüllt betrachtete, gab sich die SiK-NR damit nicht zufrieden. Dass die Besetzung der neuen Stellen gemäss Beschluss des Bundesrates im Rahmen des Programms DaziT vorgenommen werden und damit erst schrittweise in den kommenden Jahren erfolgen soll, entspreche nicht dem Beschluss des Parlaments, kritisierte die Mehrheit der nationalrätlichen Kommission. Sie hätte gern sofort neues Grenzwachtpersonal angestellt gesehen. Die Minderheit bezeichnete das Vorgehen des Bundesrates indes als «pragmatisch und angemessen». Mit 15 zu 9 Stimmen beantragte die Kommission ihrem Rat die Fristverlängerung für die Standesinitiative Basel-Landschaft (Kt.Iv. 15.301), da deren Hauptanliegen weiterhin nicht erfüllt sei. Der Nationalrat folgte diesem Antrag in der Frühjahrssession 2019 stillschweigend und verlängerte die Behandlungsfrist bis zur Herbstsession 2020.

Aufstockung des Grenzwachtkorps und angemessene Verteilung der Ressourcen auf die Regionen (Kt.Iv. 15.301 und 17.311)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Anfang 2019 war die SiK-SR im Gegensatz zu ihrer Schwesterkommission einstimmig der Ansicht, die Schaffung einer Terrorismusstrafnorm über den Weg der parlamentarischen Initiative, wie es die FDP-Fraktion verlangt hatte, sei nicht zielführend. Vielmehr sollten entsprechende Anträge in der Detailberatung der bundesrätlichen Vorlage zur Umsetzung des Übereinkommens und Zusatzprotokolls des Europarates zur Verhütung des Terrorismus eingebracht werden. Der Ständerat folgte dem Antrag seiner Kommission in der Frühjahrssession 2019 stillschweigend und gab der parlamentarischen Initiative keine Folge.

Pa.Iv. FDP-Fraktion: Schaffung einer Strafbestimmung zur Terrorismusbekämpfung

Anders als zuvor der Nationalrat war die SPK-SR mehrheitlich (6 zu 4 Stimmen, 2 Enthaltungen) der Ansicht, das Non-Refoulement-Prinzip sei ein fester Bestandteil der Bundesverfassung und schütze selbst verurteilte Terroristinnen und Terroristen zu Recht vor der Ausschaffung in ein Land, wo ihnen Folter oder die Todesstrafe droht. Demzufolge beantragte sie die Motion Regazzi (cvp, TI), die die Ausweisung von Dschihadistinnen und Dschihadisten in Folterstaaten ermöglichen sollte, ohne Gegenantrag zur Ablehnung. Dem Ständeratsplenum wurde in der Frühjahrssession 2019 dann jedoch ein Einzelantrag Minder (parteilos, SH) auf Annahme der Motion vorgelegt. Der parteilose Antragsteller argumentierte, das zwingende Völkerrecht greife hier nicht, sei gar «für jeden Rechtsstaat absurd und total unbefriedigend», denn «diese Nichtrückkehrer, diese Dschihadisten, diese Gefährder» kosteten den Staat «Millionen von Franken» und verursachten «in den Kantonen, beim Bund und in der Bevölkerung Frust und Unverständnis». Nicht zuletzt nahm er damit Bezug auf die fünf wegen Terrorismus verurteilten Iraker der «Schaffhauser IS-Zelle», die nach verbüsster Strafe nicht in den Irak ausgeschafft werden können, da ihnen dort mutmasslich Folter droht. FDP-Ständerat Andrea Caroni (AR) entgegnete mit einem Plädoyer für den Rechtsstaat, in dem er seine Ratskolleginnen und -kollegen dazu aufrief, sich nicht für Folter herzugeben und nicht das «innere Heiligtum» des Rechtsstaats preiszugeben. Die Schweiz solle ihre «höchsten Werte [...] nicht im blinden Eifer gegen die blinden Eiferer zerstören, damit wir nicht eines Tages werden wie sie». Überdies sei der Fokus der Motion auf Dschihadistinnen und Dschihadisten – «das Feindbild du jour» – unverständlich, denn Massenmord und Terrorismus seien nicht an eine Religion gebunden. Gegen den Vorstoss argumentierte ebenso Justizministerin Karin Keller-Sutter: Das menschenrechtliche Rückschiebungsverbot könne als Teil des zwingenden Völkerrechts nicht einfach umgangen werden. Zusätzlich wies sie auf die laufenden Arbeiten zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus hin und erläuterte, es sei nicht ganz einfach, geforderte Massnahmen wie beispielsweise die geschützte Unterbringung von Gefährderinnen und Gefährdern grundrechtskonform umzusetzen. Doch damit biss sie – wie im Nationalrat schon ihre Vorgängerin – letztlich auf Granit. Mit 22 zu 18 Stimmen bei einer Enthaltung nahm die kleine Kammer die Motion an. Auch wenn man das zwingende Völkerrecht nicht brechen könne, so müsse doch etwas getan werden, war in etwa der Grundtenor des Entscheids.
Das für eine Motion ungewöhnlich grosse Medienecho widerspiegelte ebenfalls die Umstrittenheit des Entscheids. Angesichts der Kritik, die Motion stelle den Rechtsstaat infrage, verteidigten die Befürworter – allen voran Motionär Fabio Regazzi – ihren Standpunkt, verurteilte Terroristen müssten sich nicht auf die Menschenrechte berufen können und «man müsse die Sorgen der Bevölkerung ernst nehmen» (NZZ). Demgegenüber sprach Gegner und FDP-Nationalrat Kurt Fluri (SO) gegenüber der NZZ von «Hysterie» und «Populismus». Die Menschenrechtsorganisation Amnesty International Schweiz bezeichnete den Gesetzgebungsauftrag als «inakzeptabel». Als Element des zwingenden Völkerrechts könne das Non-Refoulement-Prinzip in einem Rechtsstaat keinesfalls, auch nicht unter dem Deckmantel der inneren Sicherheit, derogiert werden. Wie der Bundesrat den verbindlichen Auftrag umsetzen will, war zunächst noch unklar; gemäss NZZ wolle das Justizdepartement «die Sache nun genauer analysieren».

Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht (Mo. 16.3982)

Mit 27 zu 13 Stimmen bei einer Enthaltung lehnte der Ständerat im Frühjahr 2019 die Motion Fässler (cvp, AI) für die Wiedereinführung einer Bewilligungspflicht für ausländische Redner an politischen Veranstaltungen ab. Nach einer lebhaften Debatte zeigte sich offenbar die Ratsmehrheit von den Argumenten des Bundesrates und der Mehrheit der SPK-SR, die beide die Ablehnung der Motion beantragt hatten, überzeugt: Die Verhältnismässigkeit einer solchen Massnahme in Bezug auf die Meinungsäusserungsfreiheit sei äusserst zweifelhaft, durch digitale Medien könne das Verbot leicht umgangen werden und die Schweizer Behörden verfügten über andere, wirksame Instrumente, um eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch ausländische politische Rednerinnen und Redner zu verhindern. Bundesrätin Karin Keller-Sutter erachtete in ihren Ausführungen die Wiedereinführung der Bewilligungspflicht «in einem liberalen Rechtsstaat [...] und in einer Gesellschaft wie der Schweiz, die [...] von sich aus [...] fähig ist, radikalen oder extremistischen Tendenzen zu widerstehen» als unnötig und problematisch, da der Weg zur Gesinnungsprüfung dann nicht mehr weit sei.

Mo. Fässler: Bewilligungspflicht für ausländische Redner an politischen Veranstaltungen

Mit seiner Botschaft vom 15. März 2019 beantragte der Bundesrat dem Parlament die eidgenössische Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» zur Ablehnung und gleichzeitig seinen indirekten Gegenvorschlag in Form des Bundesgesetzes über die Gesichtsverhüllung zur Annahme. Er ging mit den Initianten insofern einig, als die Gesichtsverhüllung in der Öffentlichkeit den demokratischen Grundwerten der Offenheit und des Austauschs zuwiderlaufe und die Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen fundamentalistischen Strömungen im Islam zuzurechnen und als Integrationsverweigerung zu deuten sei. Darüber hinaus merkte er jedoch an, dass vollverhüllte Personen in der Schweiz «äusserst selten» zu sehen seien und es sich meistens um Touristinnen handle, «die nicht eigentlich zum gesellschaftlichen Zusammenhalt des Landes beitragen». Ein generelles Verhüllungsverbot erachtete der Bundesrat daher als unverhältnismässig, zumal ein Verbot auch die Gefahr berge, dass sich betroffene Frauen zuhause einschlössen und dadurch zusätzlich isoliert würden. Das Argument, die Initiative ziele genauso auf Vermummungen, um Kriminalität und Vandalismus am Rande von Demonstrationen zu begegnen, liess die Regierung ebenso wenig gelten, da Vermummungsverbote auf kantonaler Ebene bereits in Kraft seien. Des Weiteren kritisierte der Bundesrat die abschliessende Aufzählung der Ausnahmen, die keinen Spielraum für touristische Interessen, für Möglichkeiten zur gewaltfreien Demonstration oder für wirtschaftliche Tätigkeiten lasse. Nicht zuletzt sei die Initiative auch mit Umsetzungsschwierigkeiten verbunden, da es einerseits allgemein schwierig sei, Bekleidungsvorschriften im öffentlichen Raum durchzusetzen und der Bund andererseits keine umfassende Kompetenz erhielte, sondern die Regeln mit den Kantonen gemeinsam, jeweils gemäss ihren verfassungsmässigen Zuständigkeiten, umsetzen müsste. Die zweite Forderung der Initianten, niemand dürfe zur Gesichtsverhüllung gezwungen werden, erachtete die Regierung als bereits erfüllt, da ein solcher Zwang schon heute unter den Nötigungstatbestand von Art. 181 StGB falle. Als Hauptargument ging aus der bundesrätlichen Medienmitteilung jedoch klar der Eingriff in die Autonomie der Kantone hervor: Traditionell regelten in der Schweiz die Kantone den öffentlichen Raum, weshalb sie selber über die Frage des Verhüllungsverbots entscheiden sollten.
Zur Rechtfertigung des Gegenvorschlags brachte der Bundesrat vor, er anerkenne, dass die Gesichtsverhüllung in gewissen Situationen problematisch sein könne, namentlich wenn jemand dazu genötigt werde – was aber ohnehin schon strafbar sei, weshalb der Bundesrat, auch in Reaktion auf die Vernehmlassung, diesen Teil in der Zwischenzeit aus seinem Gegenvorschlag gestrichen hatte – oder wenn eine Behörde eine Person identifizieren müsse. Dieses zweite Problem werde durch das Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung gelöst, indem es für solche Situationen unter Androhung von Strafe eine Pflicht zur Enthüllung des Gesichts festschreibe. Das neue Gesetz trage so zur Vermeidung von Spannungen bei und stelle sicher, dass die Behörden ihre Aufgaben erfüllen können. Die kantonale Autonomie werde damit nicht tangiert, da sich die neuen Regeln nur auf Behörden auswirkten, die ihre Aufgaben gestützt auf Bundesrecht wahrnehmen.
Weil der Gegenvorschlag mit der Volksinitiative unvereinbar ist, wird er nur in Kraft treten können, wenn die Initiative zurückgezogen oder abgelehnt wird. Initiant Walter Wobmann (svp, SO) gab in der Presse indes bekannt, man werde die Initiative nicht zurückziehen. Der «nebulöse» Gegenvorschlag des Bundesrates bringe nichts; der Initiative schrieb er dagegen grosse Erfolgschancen zu.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Dossier: Nationales Burkaverbot

Nachdem die eidgenössischen Räte in der Wintersession 2018 im Rahmen des Voranschlags 2019 dem Grenzwachtkorps 44 zusätzliche Vollzeitstellen zugesprochen hatten, betrachtete die SiK-SR das Hauptanliegen der Standesinitiativen Graubünden (Kt.Iv. 17.318) und Wallis (Kt.Iv. 18.307) zur Aufstockung des Grenzwachtkorps als erfüllt. Angesichts der mit dem Programm DaziT laufenden Transformationsprozesse in der EZV mache es keinen Sinn, jetzt neue Grenzwächterinnen und Grenzwächter anzustellen und auszubilden, um sie wenig später wieder umschulen zu müssen. Die Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage wäre aus formeller Sicht zudem nicht zielführend, weshalb die Kommission im Februar 2019 ihrem Rat einstimmig die Abschreibung der beiden Standesinitiativen beantragte.
In der Frühjahrssession 2019 betonte Kommissionssprecher Josef Dittli (fdp, UR) vor dem Ständeratsplenum, zentral für die mittel- und langfristige Ressourcenplanung des Grenzwachtkorps sei das Programm DaziT, weshalb die Kommission auch regelmässig über die Lage an der Grenze und den Stand des Projekts informiert werden wolle. Die Ständeräte Stefan Engler (cvp, GR) und Beat Rieder (cvp, VS) zeigten sich als Vertreter der initiierenden Kantone indes wenig erfreut über das Vorhaben der Kommission, die Gesetzgebungsaufträge nicht aufrechtzuerhalten. Sie zweifelten daran, dass der Grenzschutz durch das Programm DaziT im erforderlichen Masse verbessert werden könne – Rieder sprach von «Placebopillen» –, und beantragten, an den Initiativen festzuhalten. Mit 20 zu 17 Stimmen bei 3 Enthaltungen (Kt.Iv. VS) bzw. 20 zu 16 Stimmen bei 4 Enthaltungen (Kt.Iv. GR) folgte der Ständerat schliesslich dem Antrag seiner Kommission und schrieb die beiden Initiativen ab.

Aufstockung des Grenzwachtkorps (Kt.Iv. 17.318 und 18.307)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Zusammen mit den beiden Standesinitiativen Graubünden und Wallis (17.318 und 18.307) mit der Forderung, das Grenzwachtkorps aufzustocken, behandelte die SiK-SR im Februar 2019 auch das analoge Anliegen des Kantons St. Gallen (Kt.Iv. 17.311). Während den anderen beiden Standesinitiativen bereits Folge gegeben worden war, befand sich die St. Galler Initiative zu diesem Zeitpunkt immer noch in der Vorprüfung. Indem das Parlament in der Wintersession 2018 bei der Beratung des Voranschlags 2019 44 neue Vollzeitstellen für das Grenzwachtkorps vorgesehen habe, habe es die Forderung der Standesinitiativen erfüllt und es bestehe kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf, so die Ansicht der Kommission. Sie beantragte ihrem Rat daher, der St. Galler Initiative keine Folge zu geben. Der Ständerat folgte diesem Antrag im Frühjahr 2019 stillschweigend, womit das Geschäft erledigt ist.

Aufstockung des Grenzwachtkorps und angemessene Verteilung der Ressourcen auf die Regionen (Kt.Iv. 15.301 und 17.311)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Frischen Wind in die gesellschaftliche Debatte ums nationale Verhüllungsverbot brachte die grossmehrheitliche Zustimmung des St. Galler Stimmvolks zu einem Verhüllungsverbot auf kantonaler Ebene im September 2018. Damit war St. Gallen nach dem Tessin der zweite Kanton, in dem die Gesichtsverhüllung in der Öffentlichkeit verboten wurde. Der Präsident des Initiativkomitees der nationalen Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot», der Solothurner SVP-Nationalrat Walter Wobmann, deutete die St. Galler Entscheidung als ein positives Zeichen für die bevorstehende Abstimmung über das schweizweite Verhüllungsverbot. Bundespräsident Berset gab demgegenüber in der Presse zu Protokoll, man nehme das Resultat auf Kantonsebene zur Kenntnis, aber auf nationaler Ebene sei die Debatte eine andere – dies wohl, weil die St. Galler Bestimmung die Gesichtsverhüllung nur dann verbietet, wenn von ihr eine Gefährdung für die öffentliche Sicherheit ausgeht.
Im Zuge der gleichzeitig laufenden Vernehmlassung zum Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot, das vom Bundesrat als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative aus der Taufe gehoben worden war, taten im Herbst 2018 zahlreiche Akteure ihre Ansichten zur Burkafrage in den Medien kund. Unter den Parteien lehnten neben der SVP – ihres Erachtens nehme der bundesrätliche Gegenvorschlag das Anliegen der Initiative nicht ernst – auch die Grünen den indirekten Gegenvorschlag ab. Sie betrachteten den Gegenvorschlag als unverhältnismässig und unnütz, da Nötigung ohnehin bereits verboten sei und der Gegenvorschlag genauso wenig zu den Rechten und zur Gleichberechtigung muslimischer Frauen beitrage wie die Initiative; letztlich schürten beide Vorurteile gegen die muslimische Bevölkerung. Auf der anderen Seite begrüsste die GLP den Vorschlag des Bundesrates vorbehaltlos. Die CVP und die FDP unterstützten beide die Stossrichtung des Bundesrates, brachten aber entgegengesetzte Vorbehalte zum Ausdruck. Während sich die CVP eine weitergehende Regelung im Sinne eines auf Gesetzesebene verankerten, allgemeinen Verhüllungsverbots wünschte, lehnte die FDP ein solches auf nationaler Ebene kategorisch ab – dies liege in der Kompetenz der Kantone – und zweifelte generell am Gesetzgebungsbedarf in dieser Frage, da es sich bei der Burka in der Schweiz um eine marginale Erscheinung handle. Für gut befand die FDP jedoch die klaren Regeln zum Behördenkontakt. Dieser Teil des bundesrätlichen Vorschlags war – neben der Feststellung, es sei richtig, der Initiative überhaupt mit einem indirekten Gegenvorschlag entgegenzutreten – auch der einzige Punkt, den die SP mehr oder weniger einhellig unterstützte. In allem, was darüber hinausging, zeigten sich die Sozialdemokraten gespalten. Der Waadtländer Nationalrat Pierre-Yves Maillard, der sich schon zuvor als Burka-Gegner zu erkennen gegeben hatte, fand in seiner Partei rund 40 Mitstreiterinnen und Mitstreiter, die ein Verbot der Burka in der Schweiz befürworteten, wenn auch nicht in der Bundesverfassung, sondern auf Gesetzesstufe. Sein Lausanner Parteikollege Benoît Gaillard bezeichnete die Burka als eine religiöse Praxis, die der Gleichstellung von Mann und Frau, den Menschenrechten und den Fundamenten der Demokratie zuwiderlaufe. Man dürfe nicht ein Jahrhundert des Kampfes für die Gleichstellung der Geschlechter der Toleranz gegenüber einer religiösen Minderheit opfern, denn der Gesichtsschleier beraube die Frauen ihrer öffentlichen Existenz, was nicht mit der Schweizer Bürgerschaft vereinbar sei. Der bundesrätliche Gegenvorschlag tauge demnach gemäss Maillard nicht, um den Erfolg der Initiative zu verhindern. Ebenfalls für ein Burkaverbot auf Gesetzesstufe sprach sich die Waadtländer Ständerätin Géraldine Savary aus; sie sah den Vorschlag des Bundesrates als geeigneten Ausgangspunkt für die entsprechende parlamentarische Debatte. Mit einer rein parlamentarischen Lösung, hoffte sie, könnte die Abstimmung über die Volksinitiative verhindert und der Abstimmungskampf vermieden werden, der die muslimische Bevölkerung stigmatisieren und die Frauen «als Geiseln nehmen» werde, wie sie der «Tribune de Genève» erklärte. Eine andere Ansicht vertrat hingegen beispielsweise der Genfer Nationalrat Carlo Sommaruga, der den Gegenvorschlag genügend überzeugend fand, um den zögernden Teil der Wählerschaft zu gewinnen. Er erlaube die Bestrafung von Nötigung und lasse gleichzeitig den Frauen, die sich aus freien Stücken verschleiern wollten, die Wahl; allen unsere Vorstellung von Gleichheit aufzuzwingen wäre hingegen Ausdruck eines «kolonialen Feminismus», wie Sommaruga von «Le Temps» zitiert wurde.
Von den insgesamt 69 eingegangenen Stellungnahmen qualifizierte der Ergebnisbericht zur Vernehmlassung rund zwei Drittel, mehrheitlich mit Vorbehalten, als befürwortend und ein Drittel als ablehnend. Neben der SVP, den Grünen, der EVP, der EDU, dem Egerkinger Komitee, der EKR, dem SGB und vier weiteren Organisationen lehnten sowohl die KKJPD als auch sieben Kantone den bundesrätlichen Gegenvorschlag ab. Ihrer Ansicht nach sollten die Kantone selbst über die Frage des Verhüllungsverbots entscheiden können beziehungsweise bringe der Vorschlag des Bundesrates keinen Mehrwert gegenüber dem geltenden Recht. Demgegenüber unterstützten die übrigen Parteien der Bundesversammlung, 18 Kantone, verschiedene Frauen- und Menschenrechtsorganisationen sowie u.a. die EKF, die SKG, der schweizerische Tourismusverband und Hotelleriesuisse den Gegenvorschlag, wobei einige von ihnen erklärten, dass dieser sogar noch weiter gehen dürfte. Positiv hervorgehoben wurde von verschiedenen Teilnehmenden, dass der Gegenvorschlag die Autonomie der Kantone wahre und so auch Rücksicht auf die Tourismusdestinationen nehme, dass er Probleme gezielt dort löse, wo sie aufträten, und dass er klare und einfach anwendbare Regeln enthalte. Der Bezug zur Initiative wurde unterschiedlich beurteilt. Während einige die Ansicht vertraten, der Gegenvorschlag nehme das Anliegen der Initiative auf und beseitige deren unangemessene Punkte, sahen andere keine Vergleichbarkeit mit der Initiative. Passend zum Tenor der Vernehmlassungsergebnisse resümierte der Tages-Anzeiger, der Vorschlag des Bundesrates sei «umstritten, aber nicht chancenlos».

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und indirekter Gegenvorschlag (19.023)
Dossier: Nationales Burkaverbot

Nachdem die eidgenössischen Räte in der Budgetdebatte 2019 44 zusätzliche Stellen für das Grenzwachtkorps bewilligt hatten, wurde die Motion der SiK-NR, die genau ebendiese Aufstockung zum Gegenstand hatte, obsolet. Der Ständerat lehnte sie folglich in der Wintersession 2018 stillschweigend ab, nachdem die Minderheit der SiK-SR ihren Antrag auf Annahme zurückgezogen hatte.

Aufstockung des Grenzwachtkorps (Mo. 18.3385 und Po. 18.3386)
Dossier: Modernisierung und Digitalisierung der Eidgenössischen Zollverwaltung (DaziT)
Dossier: Forderungen nach einer Aufstockung des Grenzwachtkorps und Transformation der EZV (2016–)

Im Oktober 2018 veröffentlichte das Fedpol den Ergebnisbericht zur Vernehmlassung über das Vorläuferstoffgesetz. Von den 52 Vernehmlassungsantworten fiel die überwiegende Mehrheit positiv aus. Rund 80 Prozent der Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser begrüssten die bundesrätlichen Bestrebungen zur Verbesserung der inneren Sicherheit der Schweiz und zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Elf Teilnehmende, nämlich die SVP, die Kantone Nidwalden, Schwyz und Tessin sowie sieben Wirtschafts- und Industrieorganisationen, lehnten den Vorentwurf insgesamt ab. Sie kritisierten, das neue Gesetz generiere grossen zusätzlichen Aufwand und Datenschutzprobleme bei der Anwendung, verfehle aber aufgrund des eingeschränkten Anwendungsbereichs gleichzeitig das Ziel, die Sicherheit zu verbessern. Auch in den grundsätzlich zustimmenden Stellungnahmen wurden Vorbehalte betreffend den Datenschutz sowie die Zweck- und Verhältnismässigkeit der Regulierung geäussert. Insbesondere die Beschränkung der Regulierung auf den Umgang mit den betroffenen Stoffen im privaten Bereich – wohingegen der Umgang mit denselben Stoffen im professionellen Bereich nicht reguliert wird – mindere die Wirkung des Gesetzes deutlich. Ausserdem sei die auf wenige Chemikalien in bestimmter Qualität vorgesehene Beschränkung leicht umgehbar.

Bundesgesetz über Vorläuferstoffe für explosionsfähige Stoffe
Dossier: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung