Jahresrückblick 2021: Rechtsordnung

Das erste Halbjahr 2021 stand im Zeichen von drei Volksabstimmungen, die die öffentliche Debatte im Bereich der Rechtsordnung prägten. Am 7. März 2021 kamen die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» und das E-ID-Gesetz zur Abstimmung. Am 13. Juni 2021 folgte das Referendum zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT). Die damit einhergehenden Abstimmungskampagnen waren in der Medienkonjunktur deutlich zu erkennen, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Das Thema Bürgerrechte, worunter das Verhüllungsverbot fällt, verzeichnete über das ganze Jahr gesehen den höchsten Anteil an Zeitungsartikeln zur Rechtsordnung (vgl. Abbildung 2 im Anhang) und dominierte die Medienberichterstattung im Bereich Rechtsordnung von Januar bis März (vgl. Abbildung 1). An zweiter Stelle lag im ersten Quartal das Thema Öffentlicher Dienst, dem die E-ID zuzuordnen ist. Von April bis Juni galt die meiste Beachtung dem Thema Innere Sicherheit, wo das PMT-Referendum angesiedelt ist.

Nach einem intensiven und vielschichtigen Abstimmungskampf, in dem viele Argumente gleichzeitig von der Pro- und der Contra-Seite verwendet wurden, nahm die Schweizer Stimmbevölkerung die vom Egerkinger Komitee lancierte Initiative «Ja zum Verhüllungsverbot» am 7. März 2021 mit 51.2 Prozent Ja-Stimmen an. Während das befürwortende Lager den Volksentscheid als klares Zeichen gegen den Islamismus in der Schweiz wertete, beklagte das unterlegene Lager einen unnötigen Eingriff in die Grundrechte von Musliminnen. Die für das Geschäft zuständige Bundesrätin Karin Keller-Sutter, die den Erfolg der Initiative trotz indirekten Gegenvorschlags nicht hatte abwenden können, legte viel Wert darauf zu betonen, das Resultat sei nicht als Votum gegen die Musliminnen und Muslime in der Schweiz zu verstehen. Die Vox-Analyse bestätigte denn auch, dass das Ja nicht nur von kulturellen, sondern ebenso von sicherheitspolitischen und feministischen Argumenten getragen wurde.

Am selben Tag erlitt Justizministerin Karin Keller-Sutter mit dem Nein zur E-ID auch beim zweiten Geschäft aus ihrem Zuständigkeitsbereich eine Niederlage. Die Schweizer Stimmbevölkerung versenkte das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste in der Referendumsabstimmung mit 64.4 Prozent Nein-Stimmen deutlich. Gemäss der Vox-Nachbefragung war es den Behörden nicht gelungen, das Misstrauen gegenüber den privaten Anbieterinnen und Anbietern der E-ID abzubauen, das die Abstimmungskampagne dominiert hatte. Die E-ID ist damit nicht grundsätzlich gescheitert, allerdings würde von der Stimmbevölkerung eine staatliche Lösung gewünscht.

In der dritten Volksabstimmung des Jahres im Bereich Rechtsordnung konnte die Justizministerin schliesslich einen Erfolg verbuchen. Eine klare Mehrheit von 56.6 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hiess am 13. Juni 2021 das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) an der Urne gut. Angesichts der wahrgenommenen Terrorgefahr überwog das Vertrauen in den Bundesrat und die Polizei letztlich die Bedenken bezüglich polizeilicher Willkür und Verlust der Rechtsstaatlichkeit, wovor das Referendumskomitee gewarnt hatte, so die Schlussfolgerung der Vox-Analyse. Der Staat erhält damit verschiedene präventiv-polizeiliche Mittel – von der Meldepflicht bis zum Hausarrest –, um terroristische Gefährderinnen und Gefährder zu kontrollieren.

In der zweiten Jahreshälfte zog das Thema Innere Konflikte und Krisen zunehmende Aufmerksamkeit auf sich, sodass es im September und Oktober im Bereich der Rechtsordnung das von den Medien meistbeachtete Thema war (vgl. Abbildung 1). Dafür verantwortlich waren hauptsächlich die Demonstrationen gegen die Corona-Massnahmen. Insbesondere im Herbst, als der Bundesrat die Zertifikatspflicht beschloss, intensivierten sich die Proteste. So fanden in der Bundesstadt wöchentliche Kundgebungen der Massnahmenkritikerszene statt. Nachdem es mehrmals zu Ausschreitungen gekommen war und die Stadt Bern die Kundgebungen nicht mehr bewilligte – was die Massnahmengegnerinnen und -gegner aber nicht davon abhielt, weiter zu demonstrieren –, wurde auch die Radikalisierung der Szene in den Medien debattiert. Im Vorfeld der Referendumsabstimmung über die zweite Revision des Covid-19-Gesetzes Ende November erhitzten sich die Gemüter weiter. Die aufgeladene Stimmung gipfelte darin, dass aufgrund befürchteter Ausschreitungen am Abstimmungssonntag das Bundeshaus von der Polizei grossräumig abgeriegelt wurde. Eine weitere Eskalation blieb dann aber glücklicherweise aus.

Etwas abseits der Medienaufmerksamkeit widmete sich das Parlament 2021 mehreren umfangreichen Gesetzesrevisionen im Strafrecht. In der Frühjahrssession nahm der Nationalrat die Revision der Strafprozessordnung in Angriff, die der Ständerat in der Wintersession fortsetzte. Das Revisionsprojekt geht auf eine 2015 überwiesene Motion der RK-SR zurück, die den Bundesrat beauftragt hatte, die Strafprozessordnung auf ihre Praxistauglichkeit zu prüfen und allfällige Anpassungen vorzuschlagen. Nachdem die Räte die Bestimmungen zur Sicherheitshaft aufgrund ihrer Dringlichkeit ausgekoppelt und 2020 bereits verabschiedet hatten, begannen 2021 die Beratungen zum Hauptentwurf. Das zweite zentrale Gesetzgebungsprojekt im Strafrecht, die Harmonisierung der Strafrahmen, durchlief 2021 die Differenzbereinigung. Einer der Hauptstreitpunkte dieser Vorlage war, inwieweit die Strafen für Gewalt gegen Behörden und Beamte verschärft werden sollen. Zusammen mit der Revision des Sexualstrafrechts bildet die Strafrahmenharmonisierung die zweite Etappe einer umfassenden StGB-Revision, in der nach dem Allgemeinen Teil (abgeschlossen 2016) nun auch der Besondere Teil erneuert wird. Aufgrund des festgestellten Diskussionsbedarfs hatte das Parlament die Revision des Sexualstrafrechts in einen eigenen Entwurf ausgelagert, der Anfang 2021 in die Vernehmlassung gegeben wurde. Des Weiteren brachten die eidgenössischen Räte in der Wintersession 2021 die Änderung des DNA-Profil-Gesetzes zum Abschluss. Nach Inkrafttreten dürfen die Ermittlungsbehörden neu mittels sogenannter Phänotypisierung äusserliche Merkmale wie Haar-, Haut- und Augenfarbe oder das Alter der gesuchten Person aus DNA-Spuren bestimmen.

Mittels Motion verlangte Ständerat Thomas Minder (parteilos, SH), dass Namensänderungen für Personen mit Landesverweis verunmöglicht werden sollen. Die Möglichkeit zur Namensänderung werde von verurteilten Straftäterinnen und Straftätern genutzt, um sich wieder eine «reine Weste» zu geben. Bei Personen mit Landesverweis sei das Argument, die Namensänderung sei notwendig, um die Resozialisierung in der Gesellschaft zu ermöglichen, allerdings nicht anwendbar. Sie müssten die Schweiz ohnehin verlassen, weshalb in solchen Fällen das öffentliche Sicherheitsinteresse höher zu gewichten sei als das individuelle Interesse der verurteilten Person, begründete der Motionär sein Anliegen. Der Bundesrat zeigte sich in seiner Stellungnahme bereit, das Anliegen «unter dem Vorbehalt der Wahrung der Grundrechte der betroffenen Person» umzusetzen, und beantragte die Motion zur Annahme.
Im Ständerat wurde der Vorstoss in der Wintersession 2021 vor allem vor dem Hintergrund diskutiert, dass die Schaffhauser Behörden dem verurteilten und mit Landesverweis belegten Dschihadisten Osama M. eine Namensänderung bewilligt hatten, wie Motionär Minder schilderte. Sein Schaffhauser Ratskollege Hannes Germann (svp, SH) erklärte weiter, dass es so «einem Mann mit äusserst grossem Gefährdungspotenzial [...] beinahe gelungen [wäre], eine neue Identität zu bekommen», da er «im Strafregister [fast] irgendwo zwischen Stuhl und Bank verschwunden» wäre. Der Staat müsse künftig vermeiden, dass es zu einem solchen «Fast-Super-GAU» kommen könne, appellierte er an die anwesende Bundesrätin Karin Keller-Sutter.
Die Grüne Ständerätin Lisa Mazzone (gp, GE) beantragte die Ablehnung der Motion. Sie warnte davor, aufgrund eines Einzelfalls zu legiferieren, und betonte, dass sie nicht einsehe, weshalb in dieser Frage zwischen Verurteilten mit und ohne Landesverweis unterschieden werden sollte; eine solche Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt und verletze den Verfassungsgrundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz. Wenn es tatsächlich ein Problem sei, dass ein Strafregistereintrag «bei einem Namenswechsel einfach verschwinden kann», dann sei das nicht nur bei Personen mit Landesverweis ein Problem, pflichtete Mathias Zopfi (gp, GL) seiner Fraktionskollegin bei.
Bundesrätin Karin Keller-Sutter bekräftigte den Willen des Bundesrates, die geforderte Anpassung vorzunehmen, unter dem Aspekt der öffentlichen Sicherheit: «Wenn jemand unter einer neu angenommenen Identität eine Gefährdung darstellt, dann ist das eine Gefährdung zu viel.» Mit 28 zu 13 Stimmen bei 2 Enthaltungen nahm die Ständekammer die Motion an.

In Erfüllung eines Postulats Caroni (fdp, AG) veröffentlichte der Bundesrat Ende 2021 einen Bericht zur rechtlichen Ungleichbehandlung von Frauen und Männern im Bundesrecht. Der Bundesrat hatte dazu ein Rechtsgutachten zu direkter Ungleichbehandlung der Geschlechter in den neun Bänden des Landesrechts erstellen lassen. Eine direkte Ungleichbehandlung wurde dabei als bundesrechtliche Regelung definiert, welche nur ein Geschlecht betrifft oder in welcher die Geschlechter nicht gleich behandelt werden. Unterschieden wurde dabei in gerechtfertigte und nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung – eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung verstosse gegen das Grundrecht der Gleichstellung von Mann und Frau in der BV.
Der Bundesrat erachtete die meisten Ungleichbehandlungen aufgrund von biologischen und funktionalen Unterschieden oder zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichberechtigung als gerechtfertigt. So seien beispielsweise verschiedene Regelungen im Bereich von Schwangerschaft und Mutterschaft biologisch und funktional bedingt und somit weitgehend gerechtfertigt. Weiter seinen geschlechtsspezifische Unterschiede im Asylwesen, bei der Förderung von Frauen im Sport und in der Forschung oder aufgrund des Fokus auf Frauen mit einer Behinderung in den Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen für Menschen mit Behinderungen angemessen und tragbar. Im Strafrecht seien beispielsweise der Schwangerschaftsabbruch, die weibliche Genitalverstümmelung oder Kindstötung zu Recht nur auf Frauen bezogen. Ebenfalls als gerechtfertigt erachtete der Bundesrat die primäre Anknüpfung an der Mutter zur Entstehung des Kindsverhältnisses. Hier lag die einzige Unstimmigkeit zwischen dem Bundesrat und dem externen Rechtsgutachten, welches diesen Unterschied als ungerechtfertigt erachtete.
Es gebe aber durchaus einige ungerechtfertigte Unterschiede in bundesrechtlichen Regelungen, erklärte der Bundesrat; diese bedingten möglicherweise eine Anpassung. Nicht gerechtfertigt sei die ausschliessliche Dienstpflicht in der Armee für Männer, zudem könnten das unterschiedliche Rentenalter, die Unterschiede zwischen Witwen- und Witwerrenten, oder die Definition von Vergewaltigung, die nur Frauen als Opfer zulässt, als diskriminierend gewertet werden.
Schliesslich unterstrich der Bundesrat die Bedeutung der Förderung der Gleichstellung von Mann und Frau, zu welcher eben auch die rechtliche Gleichberechtigung gehöre. So habe die Gleichstellungsstrategie 2030 unter anderem zum Ziel, geschlechterdiskriminierende Regelungen im Bundesrecht zu überarbeiten. Der Bundesrat wies zudem darauf hin, dass verschiedene Geschäfte und Reformen hängig seien, durch welche rechtliche Ungleichbehandlungen zwischen Mann und Frau wegfallen könnten. So seien neue Modelle der Dienstpflicht und die obligatorische Teilnahme von Frauen am Orientierungstag der Armee in Prüfung, die Revision des Sexualstrafrechtes sei in der Vernehmlassung und die Reform «AHV 21» könnte eine Angleichung des Rentenalters etablieren.

Mit der Annahme der Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» in der Volksabstimmung vom 7. März 2021 wurde die Bundesverfassung um den neuen Artikel 10a ergänzt, der die Verhüllung des eigenen Gesichts in der Öffentlichkeit verbietet. Zur Umsetzung des Gesichtsverhüllungsverbots gab der Bundesrat im Oktober 2021 eine Änderung des Strafgesetzbuches in die Vernehmlassung. Der vorgesehene Artikel 332a StGB stellt die Gesichtsverhüllung an allen öffentlich zugänglichen Orten unter Strafe. Widerhandlungen sollen mit Busse geahndet werden. Wie in der Verfassung festgeschrieben, bleibt die Verhüllung in Sakralstätten sowie aus Gründen der Gesundheit, der Sicherheit, der klimatischen Bedingungen und des einheimischen Brauchtums weiterhin erlaubt. Zusätzlich schlug der Bundesrat zwei weitere Ausnahmen vor: Sofern sie die öffentliche Ordnung und Sicherheit nicht beeinträchtigen, sollen Gesichtsverhüllungen im öffentlichen Raum auch zur Ausübung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit sowie für Auftritte zu Kunst-, Unterhaltungs- oder Werbezwecken erlaubt sein. «Demonstrieren in Kuhmaske erlaubt, Schal zu kurzen Hosen nicht», fasste der Tages-Anzeiger das Vorhaben des Bundesrats lapidar zusammen. Die Vernehmlassung läuft bis Anfang Februar 2022.

Der Nationalrat stimmte in der Sommersession 2021 als Erstrat einstimmig der Anpassung des Bundesgerichtsgesetzes und weiterer Verfahrensgesetze zu, sodass auch gütliche Einigungen zwischen der Schweiz und der beschwerdeführenden Partei vor dem EGMR zu einer Revision des angefochtenen Bundesgerichtsurteils und einer sogenannten Restitutio in integrum führen können. Bisher war dies nur nach einer Verurteilung der Schweiz durch den EGMR möglich. In der darauffolgenden Herbstsession passierte der völlig unbestrittene Entwurf, der auf eine parlamentarische Initiative Nidegger (svp, GE) zurückging, auch den Zweitrat oppositionslos und wurde in den Schlussabstimmungen einstimmig angenommen.

In der Herbstsession 2021 nahm sich der Ständerat als Zweitrat der Änderung des DNA-Profil-Gesetzes an. Er trat ohne Gegenantrag auf das Geschäft ein. Wie bereits den Nationalrat beschäftigte auch den Ständerat die Frage, welche äusserlichen Merkmale für die Phänotypisierung aus einer DNA-Spur ermittelt werden dürfen bzw. ob die Liste im Gesetz abschliessend sein soll. Der Bundesrat hatte im Entwurf eine Delegationsnorm vorgesehen, die es ihm erlaubt, in Abhängigkeit vom technischen Fortschritt weitere äusserliche Merkmale – zusätzlich zu den im Gesetzestext explizit genannten Augen-, Haar- und Hautfarbe, biogeografische Herkunft und Alter – für die Phänotypisierung zuzulassen. Der Nationalrat hatte diese Bestimmung entgegen dem Antrag seiner Kommissionsmehrheit bestätigt. Der Ständerat tat es ihm nun gleich; die Minderheit Sommaruga (sp, GE), die die Streichung der Delegationsnorm forderte, unterlag mit 26 zu 17 Stimmen. Anders als die Volkskammer sprach sich der Ständerat indes gegen die generelle Möglichkeit aus, nach einem Suizid ein DNA-Profil der toten Person zu erstellen. Für die vorberatende RK-SR sei eine solche Stigmatisierung von Suiziden unverständlich, zumal sich die meisten Suizide ohne vorherige Straftat ereigneten, erläuterte Kommissionssprecher Beat Rieder (mitte, VS). Bestünden Anzeichen auf einen Zusammenhang mit einer Straftat, könne die Staatsanwaltschaft bereits nach geltendem Recht ein DNA-Profil erstellen lassen. Die kleine Kammer folgte ihrer Kommission diesbezüglich stillschweigend und kehrte damit zur bundesrätlichen Version zurück. Differenzen zur Fassung des Bundesrats schuf der Ständerat hingegen bei den Regeln über die Löschung von DNA-Profilen. Einerseits entschied die Kantonskammer, dass DNA-Profile von Beschuldigten im Falle eines Freispruchs, einer Nichtanhandnahme oder einer Einstellung des Verfahrens nur mit Genehmigung des Zwangsmassnahmengerichts weiter aufbewahrt werden dürfen. Der Bundesrat wollte diese Entscheidung der Staatsanwaltschaft überlassen. Justizministerin Karin Keller-Sutter brachte der ständerätlichen Lösung Skepsis entgegen, verzichtete angesichts des einstimmigen Kommissionsbeschlusses jedoch auf eine Abstimmung und kündigte an, die Frage im Nationalrat noch einmal zur Diskussion zu bringen. Andererseits setzte der Ständerat die Löschfrist für DNA-Profile von schuldunfähigen Täterinnen und Tätern auf zwanzig Jahre fest. Der Bundesrat hätte diese Frist, so die EJPD-Chefin, in der Verordnung regeln wollen, begrüsste aber die «grössere Klarheit und Transparenz» des Kommissionsantrages, worauf dieser stillschweigend gutgeheissen wurde. Als Letztes diskutierte die kleine Kammer die Frage, bei welchen Delikten Phänotypisierung und Verwandtenrecherche eingesetzt werden dürfen. Der Nationalrat hatte den bundesrätlichen Vorschlag gutgeheissen, der diese Methoden für alle Verbrechen, d.h. Delikte mit Strafandrohung von mehr als drei Jahren Freiheitsstrafe, vorgesehen hatte. Der ständerätlichen Kommission war dieser Anwendungsbereich zu breit; sowohl die Mehrheit als auch die Minderheit beantragten daher die Einführung eines – mehr oder weniger umfassenden – Deliktkatalogs. Mit 31 zu 12 Stimmen nahm der Ständerat den enger gefassten Katalog der Kommissionsmehrheit an, der nur die schwersten Delikte abdeckt, insbesondere Gewalt- und Sexualdelikte. Nicht anwendbar sein sollen die neuen Ermittlungsverfahren demnach bei Vermögensdelikten wie Diebstahl oder Hehlerei. Dem so angepassten Entwurf stimmte die Ständekammer in der Gesamtabstimmung einstimmig zu.

In Erfüllung eines Postulates der SiK-NR veröffentlichte der Bundesrat im September 2021 einen Bericht zur Frage: Kann der Personalbestand im Grenzwachtkorps aufgrund der Personalreduktion im Zusammenhang mit DaziT bis 2026 aufgestockt werden? Anders als im Postulat angedacht, befürworte der Bundesrat keinen Stellenabbau in der EZV zugunsten eines Stellenaufbaus im GWK. Vor dem Hintergrund des Programms DaziT, welches Prozesse vereinfachen und eine wirkungsvolle Digitalisierung erreichen soll, sei es sinnvoll, den Einsatz der freiwerdenden Ressourcen in der EZV im Rahmen eines umfassenden Gesamtkonzepts der künftigen Kontrolltätigkeit zu planen. Es soll daher künftig – statt wie bisher je separate Fachpersonen für den Zoll und die Grenzwacht – ein neues Berufsbild «Fachspezialist/-in Zoll und Grenzsicherheit» geben. Mit dieser Ausbildung sollen Mitarbeitende über Basiskenntnisse in den Kontrollbereichen Waren, Personen und Transportmittel sowie über eine Spezialisierung innerhalb einer dieser Bereiche verfügen. Dadurch seien sie flexibler einsetzbar und das Ziel eines bedarfsgerechten Einsatzes von Mitarbeitenden werde erreicht, erklärte der Bundesrat.

Die VOX-Analyse zur eidgenössischen Abstimmung vom 7. Juni 2021 über das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) kam zum Schluss, dass das zustimmende Ergebnis von 56.6 Prozent als Vertrauensbeweis in die Polizei und den Bundesrat sowie als Verlangen nach verstärkter Sicherheit gegenüber dem Terrorismus zu werten sei. So zeigte die Auswertung der Nachabstimmungsbefragung, dass Stimmende mit hohem Vertrauen in die Polizei und den Bundesrat der Vorlage häufiger zustimmten als solche mit geringem Vertrauen in diese beiden Organe. Die Zustimmung war überdies unter Männern leicht höher als unter Frauen. Unabhängig vom Geschlecht zeigte sich indes ein klarer Generationengraben: Ältere haben der Vorlage deutlich öfter zugestimmt als Junge. Des Weiteren stiess das PMT bei den Sympathisierenden von Mitte, FDP und SVP auf mehrheitliche Unterstützung, wohingegen Sympathisierende der SP die Vorlage mehrheitlich ablehnten. Trotz offizieller Nein-Parole ihrer Parteien stimmte bei den Sympathisierenden der Grünen und der GLP eine knappe Mehrheit für das Gesetz.
Ja-Stimmende liessen sich bei ihrem Stimmentscheid vor allem von der Angst vor Terrorismus und der Überzeugung, dass eine Verstärkung der Polizei nötig sei, leiten. Besonders das Argument der Notwendigkeit von präventiven Einsätzen durch die Polizei wurde als wichtig empfunden. Für Nein-Stimmende war indessen gerade diese Bevollmächtigung der Polizei und der Ausbau des Überwachungsstaates unter Inkaufnahme potenzieller Menschenrechtsverletzungen ausschlaggebend für die Ablehnung. Die Autorinnen und Autoren der Studie hielten fest, dass die Kontra-Argumente insgesamt stärker polarisierten und auf weniger Zustimmung trafen als die Pro-Argumente.

Bei einer hohen Stimmbeteiligung von 59.6 Prozent hiess eine solide Mehrheit von 56.6 Prozent der Schweizer Stimmbevölkerung das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) in der Referendumsabstimmung vom 13. Juni 2021 gut. Einzig der Kanton Basel-Stadt sprach sich mit einem Ja-Anteil von 45.1 Prozent mehrheitlich gegen das Gesetz aus. Hohe Zustimmung erfuhr die Vorlage derweil in der Romandie, insbesondere im Wallis (65.0%), in Freiburg (63.6%), in Neuenburg (62.0%) und im Jura (61.0%). In den Medien wurde gemutmasst, dass die Westschweiz aufgrund der Nähe zum von Terroranschlägen stark betroffenen Frankreich das Gesetz eher für notwendig gehalten habe, während in der freiheitsliebenden Deutschschweiz die staatlichen Grundrechtseingriffe kritischer beurteilt worden seien.
Die schweizweite Zustimmung blieb damit etwas hinter den von den vorhergehenden Umfragen geschürten Erwartungen zurück. Wie die Presse berichtete, habe es das Nein-Lager kurz vor dem Abstimmungstermin doch noch geschafft, seinen Bedenken bezüglich der Rechtsstaatlichkeit der Massnahmen verstärkt Gehör zu verschaffen. So zeigte sich die Waadtländer Grünen-Nationalrätin Léonore Porchet gegenüber «Le Temps» erfreut, dass man der zuständigen Bundesrätin Karin Keller-Sutter im Vorfeld der Abstimmung einige Klarstellungen zu umstrittenen Punkten im Gesetz abringen konnte, etwa die Bekräftigung, dass Aktivistinnen und Aktivisten sozialer Bewegungen nicht vom Gesetz betroffen sein werden. Nichtsdestotrotz kündigten die Grünen bereits am Abstimmungssonntag an, eine parlamentarische Initiative einreichen zu wollen, mit dem Ziel, die umstrittene, in ihren Augen zu unklar gefasste Terrorismusdefinition zu konkretisieren. Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International betonten, nun die konkrete Anwendung des Gesetzes genau im Auge zu behalten und Menschenrechtsverletzungen gegebenenfalls anzuprangern. Die NZZ wertete das Ergebnis denn auch als «grossen Vertrauensbeweis gegenüber der Polizei»; immerhin habe die Bevölkerung ein Gesetz angenommen, das der Polizei in zentralen Punkten einen grossen Spielraum lasse. «Die Bürgerinnen und Bürger gehen offenkundig davon aus, dass von den Befugnissen menschenrechtskonform und verhältnismässig Gebrauch gemacht wird – und die Gerichte nötigenfalls korrigierend eingreifen», kommentierte die Zeitung. Die Befürwortendenseite zeigte sich indessen zufrieden mit dem Resultat. Die Schweiz könne damit eine Lücke in ihrer Terrorismusabwehr schliessen, erklärte Justizministerin Keller-Sutter gegenüber den Medien.
Noch nicht geschlagen geben wollte sich aus dem unterlegenen Lager die Piratenpartei. Sie hoffte, berichteten «L'Express» und «Le Nouvelliste», dass die Abstimmung wiederholt werden würde. So seien beim Bundesgericht rund 600 Beschwerden gegen die Abstimmung eingereicht worden, die monierten, das Bundesbüchlein sei nicht objektiv gewesen, habe keine klare Meinungsbildung ermöglicht, irreführende Informationen enthalten und wichtige rechtliche Konsequenzen des Gesetzes verschwiegen.


Abstimmung vom 13. Juni 2021

Beteiligung: 59.6%
Ja: 1'811'795 (56.6%)
Nein: 1'390'383 (43.4%)

Parolen:
– Ja: EVP, FDP (1*), KVP, Libertäre Partei, Mitte (Junge Mitte: 1*), Piratenpartei, SVP (2*; JSVP: 2*), BastA!, CSP OW, PCSI JU
– Nein: GLP, GP, PdA, SD, SP, Jungfreisinnige; VPOD, Amnesty International, Chaos Computer Club, Demokratische JuristInnen Schweiz (DJS), Digitale Gesellschaft, Ensemble à Gauche, GSoA, Greenpeace, Schweizerische Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände (SAJV), Schweizerischer Friedensrat, Solidarité sans frontières, Verein «Freunde der Verfassung»
– Stimmfreigabe: EDU; SSV
* Anzahl abweichender Kantonalsektionen

In der Sommersession 2021 schrieben die eidgenössischen Räte die beiden gleichlautenden Motionen ihrer Rechtskommissionen «Gerechtigkeit für Verdingkinder» (Mo. 19.3971 und 19.3973) ab. Deren Forderung, den ehemaligen Verdingkindern die Genugtuung ohne Anrechnung an die Ergänzungsleistungen auszubezahlen, war mit der parlamentarischen Initiative 19.476 inzwischen erfüllt worden.

In der Sommersession 2021 schrieb der Nationalrat auf Antrag des Bundesrats ein Postulat der WBK-NR zur Umsetzung und Einhaltung der Anhörungsrechte von Kindern gemäss Artikel 12 der UNO-Kinderrechtskonvention (KRK) in der Schweiz ab.
Der Bundesrat hatte zur Erfüllung dieses Anliegens im September 2020 einen Postulatsbericht veröffentlicht. Darin kam er – basierend auf einer dem SKMR in Auftrag gegebenen Studie – zum Schluss, dass der Artikel 12 der KRK in der Schweizer Gesetzgebung klar geregelt sei. Einzig in der Praxis gebe es noch Handlungsbedarf. Der Artikel beziehe sich nämlich nicht ausschliesslich auf die Anhörung des Kindes in Verfahren, sondern auf viele weitergehende Formen der Partizipation. So solle dem Kind umfassend das «Recht auf Information, auf Anwesenheit, auf freie Meinungsbildung und -äusserung, auf Berücksichtigung seiner Meinung sowie auf Vertretung» gewährleistet werden. Aus diesem Grund brauche es Massnahmen sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene, um eine breitere Umsetzung des Artikel 12 zu fördern. Insgesamt 11 der 28 Empfehlungen, welche das SKMR an den Bund und die Kantone gerichtet hatte, prüfte der Bundesrat in seinem Bericht ausführlich. Er kam zum Schluss, dass das Verbesserungspotenzial zur Umsetzung der KRK nicht primär auf Bundesebene bestehe, sondern vielmehr bei der «Information und Sensibilisierung von betroffenen Kreisen». Dazu wolle er kantonale Initiativen im Rahmen seiner Kompetenzen weiterhin unterstützen und den gesetzgeberischen Handlungsbedarf bezüglich der fürsorgerischen Unterbringung von Minderjährigen näher evaluieren. Darüber hinaus setze er sich dafür ein, die interdisziplinäre Zusammenarbeit mit den Kantonen für die Partizipation von Kindern und Jugendlichen im Gesundheitsbereich verstärkt zu fördern. In den übrigen Bereichen auf Bundesebene seien die Empfehlungen bereits mehrheitlich umgesetzt und deshalb keine neuen Strategien nötig.

In der Sommersession 2021 schrieben sowohl der Ständerat als auch der Nationalrat die 2017 eingereichte Motion Romano (heute mitte, TI) bezüglich der Ergreifung von Massnahmen, damit sich das Grenzwachtkorps wieder auf seine Kernkompetenzen fokussieren kann, entsprechend dem Antrag des Bundesrats stillschweigend ab. In seinem Bericht über Motionen und Postulate der eidgenössischen Räte im Jahr 2020 begründete der Bundesrat seinen Antrag zur Abschreibung damit, dass nach der Migrationskrise 2015 bereits interne Prozesse angepasst, Effizienzmassnahmen ergriffen und die Zusammenarbeit verschiedener Akteure überprüft worden seien. Auch die Neuausrichtung der eidgenössischen Zollverwaltung trage zu einem verstärkten Fokus der Behörde auf ihren Kernauftrag, nämlich der umfassenden Sicherheit an der Grenze für die Bevölkerung, die Wirtschaft und den Staat, bei. Dies geschehe insbesondere durch die Stärkung der operativen Tätigkeit anhand der Schaffung eines neuen Berufsbilds, welches effizienz- und effektivitätsfördernd «360-Grad-Kontrollen von Waren, Personen und Transportmitteln» erlaube.

In der Sommersession 2021 beriet der Ständerat als Erstrat die Verankerung der nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) im Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und zum Schutz der Menschenrechte. Die NMRI soll als unabhängige, öffentlich-rechtliche Körperschaft das bislang als Pilotprojekt geführte SKMR ablösen. Gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf beantragte die vorberatende APK-SR eine Präzisierung, die jegliche Verwaltungs-, Gerichts- und Ombudsfunktionen für die NMRI explizit ausschliesst. Damit trage sie einem Anliegen Rechnung, das die SPK-SR in ihrem Mitbericht angebracht hatte, erläuterte Kommissionssprecher Matthias Michel (fdp, ZG). Zudem ergänzte die Kommission, dass die Kantone vor dem jeweils vierjährigen Finanzierungsbeschluss angehört werden müssen und dass im Vorstand der NMRI auf eine ausgewogene Vertretung nicht nur der Geschlechter, sondern auch der Sprachregionen geachtet werden muss. Beide Änderungen hiess der Ständerat stillschweigend gut. Eine längere Diskussion führte die Kantonskammer darüber, ob die Aufgaben der NMRI im Gesetz abschliessend aufgelistet werden sollten wie vom Bundesrat vorgesehen oder ob die Aufgabenliste durch Einfügen von «insbesondere» offen gehalten werden soll, wie es eine Minderheit Sommaruga (sp, GE) beantragte. Bundesrat Iganzio Cassis begründete die abgeschlossene Aufgabenliste mit der in den Pariser Prinzipien der UNO angelegten Forderung, dass die NMRI «ein klar festgelegtes Mandat» haben müsse. Durch die abschliessende Auflistung der Funktionen werde dies gewährleistet, eine offen gehaltene Liste schaffe dagegen Unsicherheit. Der Ständerat folgte dieser Argumentation mit 28 zu 15 Stimmen und blieb hier bei der Version des Bundesrats. In der Gesamtabstimmung nahm die kleine Kammer die Vorlage mit 34 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

In der Sommersession 2021 lehnte der Ständerat die Motion Quadranti (bdp, ZH) für eine Übergangslösung bei der Schaffung der NMRI als Zweitrat ab. Da das Anliegen der Motion mit der Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und zum Schutz der Menschenrechte erfüllt werden würde, hatte die APK-SR eine Annahme der Motion als obsolet betrachtet und deshalb deren Ablehnung beantragt. Kommissionssprecher Matthias Michel (fdp, ZG) hielt im Ratsplenum fest, dass der nahtlose Übergang vom SKMR zur NMRI unter Beibehaltung des Status quo, wie ihn Rosmarie Quadranti mit ihrem Vorstoss gefordert hatte, durch die Verlängerung des Mandates des Pilotprojekts bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Grundlage für die NMRI gewährleistet sei.

In Erfüllung des 2019 überwiesenen Postulats Rechsteiner (sp, SG) veröffentlichte der Bundesrat Anfang Juni 2021 einen Bericht zur Antisemitismus-Definition der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA). Darin anerkannte die Regierung den Wert und die praktische Relevanz der rechtlich nicht bindenden Definition «als Leitfaden für die Identifikation antisemitischer Vorfälle». Sie könne insbesondere als Ausgangspunkt dienen, um spezifische, auf den jeweiligen Anwendungsbereich und -zweck ausgerichtete Definitionen zu verfassen. Allerdings erachtete der Bundesrat eine explizite Bestätigung der Definition durch die Schweizer Behörden als nicht angezeigt, weil es sich um einen nicht bindenden internationalen Text handle. Bei der Verwendung der Definition müsse überdies darauf geachtet werden, dass die Meinungsfreiheit gewahrt werde; Kritik an der israelischen Politik müsse beispielsweise – auch in einem politisch heiklen Kontext – frei geäussert werden können. Es seien in diesem Sinne immer alle Bestandteile der Definition – sie umfasst neben der Basisdefinition auch Erläuterungen, Erklärungen und Beispiele – heranzuziehen sowie situativ und kontextuell zu beurteilen. In der Rechtsprechung könne die Anwendung der Definition «helfen, mögliche Verschleierungsstrategien zu entlarven, und dazu führen, dass antisemitische Motivationen bei der Strafverschärfung berücksichtigt werden». Im zweiten Teil des Berichts betrachtete die Regierung die Politik und Massnahmen gegen Antisemitismus auf nationaler und internationaler Ebene und formulierte eine Reihe von konkreten Empfehlungen, um gesamtschweizerisch noch umfassender und konsequenter gegen Antisemitismus vorzugehen. Demnach wünschte sich der Bundesrat eine bessere Koordination von Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene durch die Klärung von Verantwortlichkeiten, die Stärkung des Austauschs und die Förderung einer gemeinsamen strategischen Planung. Auf Bundesebene betraute er die Fachstelle für Rassismusbekämpfung (FRB) und die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) mit der Umsetzung.

Der Nationalrat widmete sich in seiner Sondersession im Mai 2021 als Erstrat der Änderung des DNA-Profil-Gesetzes, mit der eine gesetzliche Grundlage für die Phänotypisierung, d.h. das Auslesen bestimmter äusserer Merkmale der gesuchten Person aus einer DNA-Spur, geschaffen werden sollte. Eine Grüne Minderheit beantragte Nichteintreten, weil ihr der vorliegende Entwurf zu weit ging; sie hätte angesichts der Schwere des damit verbundenen Grundrechtseingriffs einen enger eingegrenzten Anwendungsbereich für die Methode als geboten erachtet. Es sei nicht Aufgabe der Politik, «in vorauseilendem Gehorsam den ganzen Wunschkatalog der Strafverfolgungsbehörden zu erfüllen», appellierte Minderheitssprecherin Marionna Schlatter (gp, ZH) an den Rat. Bundesrätin Karin Keller-Sutter relativierte, es handle sich nicht um einen schweren Grundrechtseingriff, weil es sich bei den ausgewerteten Daten nicht um jene einer bestimmten Einzelperson, sondern um eine anonyme Spur handle. Zudem seien die ausgewerteten äusserlichen Merkmale «für jedermann sichtbar, wie für einen Augenzeugen». Gegen den Widerstand der geschlossenen Grünen Fraktion sowie der hälftig gespaltenen SP-Fraktion trat der Nationalrat mit 137 zu 43 Stimmen bei 6 Enthaltungen auf die Vorlage ein.
Inhaltlich befasste sich der Nationalrat zunächst mit der gesetzlichen Verankerung der Verwandtenrecherche, d.h. die Durchsuchung der DNA-Datenbank nach Personen, deren DNA-Profil grosse Ähnlichkeit zur gefundenen Spur aufweist und die daher mit der Spurenlegerin oder dem Spurenleger verwandt sein könnten. Drei linke Minderheitsanträge, die auf strengere Voraussetzungen und einen engeren Anwendungsbereich für die Verwandtenrecherche zielten, wurden von der bürgerlichen Ratsmehrheit deutlich abgelehnt. Als Zweites diskutierte die grosse Kammer mit der Phänotypisierung den eigentlichen Kern des Geschäfts. Auch hier wurden mehrere Minderheitsanträge aus den Reihen der SP und der Grünen zur Eingrenzung des Anwendungsbereichs und für strengere Voraussetzungen für den Einsatz dieser Ermittlungsmethode von der bürgerlichen Ratsmehrheit verworfen. Erfolgreich war hingegen einzig eine Minderheit Riniker (fdp, AG), die befürwortete, dass der Bundesrat in Abhängigkeit vom technischen Fortschritt künftig weitere äusserlich sichtbare Merkmale – neben den explizit genannten Merkmalen Augen-, Haar- und Hautfarbe, biogeografische Herkunft und Alter – für die Phänotypisierung zulassen kann. Die Kommissionsmehrheit hätte diese Delegationsnorm gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf streichen wollen, sodass neue Merkmale nur über eine Gesetzesänderung hätten hinzugefügt werden können, unterlag aber mit 97 zu 88 Stimmen bei 2 Enthaltungen ebenfalls der bürgerlichen Stimmkraft. Als einzige materielle Änderung gegenüber dem Entwurf des Bundesrats nahm der Nationalrat einen Artikel ins DNA-Profil-Gesetz auf, demzufolge nach Suizid ein DNA-Profil der verstorbenen Person erstellt werden kann, das nach einem Jahr wieder gelöscht wird, sofern der Abgleich mit der DNA-Datenbank keinen Treffer hervorbringt. Bundesrätin Keller-Sutter und eine Minderheit Riniker vertraten vergebens die Ansicht, diese Norm schiesse übers Ziel hinaus. Gemäss geltender Strafprozessordnung könne nach Suizid bereits ein DNA-Profil erstellt werden, wenn Anzeichen vorliegen, dass die tote Person in ein Delikt verwickelt sein könnte, erklärte die Justizministerin. Das Ansinnen, in jedem Fall von Suizid – also auch ohne jegliche Hinweise auf eine Straftat – ein DNA-Profil zu erstellen, bezeichnete sie als eine «fishing expedition». Mit 126 zu 59 Stimmen liess sich der Nationalrat gegen den Widerstand der FDP- und der Grünen Fraktion dennoch darauf ein. Bezüglich der Löschfristen für DNA-Profile lehnte die grosse Kammer sämtliche Minderheitsanträge für eine Verlängerung oder Verkürzung ab und übernahm die Vorschläge des Bundesrats unverändert. In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 125 zu 54 Stimmen bei 12 Enthaltungen an. Die Grüne Fraktion, die sich schon gegen Eintreten ausgesprochen hatte, lehnte das Geschäft auch in der Gesamtabstimmung geschlossen ab, ebenso jene zwei Drittel der SP-Fraktion, die sich nicht der Stimme enthielten.

Die Aussenpolitische Kommission des Ständerates nahm im Oktober 2020 die Arbeiten zur Ergänzung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte auf, deren Ziel die Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) ist. Sie entschied zunächst, sich ein besseres Bild vom Verhältnis der neuen Institution zu den Kompetenzen der Kantone machen zu wollen. Zu diesem Zweck gab sie Anfang 2021 einen Mitbericht bei der Staatspolitischen Kommission in Auftrag, der aufzeigen soll, wie sich die neue Organisation in das Schweizer Staatssystem eingliedert. Ende März desselben Jahres kam die SPK-SR in ihrem Mitbericht zum Schluss, dass die NMRI, solange ihr keine Überwachungsfunktion zukomme, die kantonalen Zuständigkeiten nicht tangiere. Die APK-SR nahm daraufhin im April vom Mitbericht Kenntnis und teilte die Einschätzung der Staatspolitischen Kommission. Mit Betonung, dass die Kompetenzen der NMRI nicht überdehnt werden dürften, um die kantonalen Zuständigkeiten zu wahren, verabschiedete sie die in verschiedenen Punkten angepasste Vorlage mit 9 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen zuhanden ihres Rates.

La conseillère nationale Judith Bellaïche (pvl, ZH) charge le Conseil fédéral d'étudier comment le piratage éthique pourrait être institutionnalisé et encouragé dans l'Administration fédérale et les entreprises liées à la Confédération. Le piratage éthique vise à chercher et détecter les failles, afin de renforcer la sécurité du réseau et des systèmes informatiques. Pour ce faire, il faudrait des directives qui définissent le cadre du piratage éthique, notamment le processus pour détecter les failles de sécurité et les tests de robustesse. Toute poursuite à l'encontre des pirates impliqués dans ce type de piratage doit être exclue. Le Centre national pour la cybersécurité devrait accompagner et soutenir cette démarche.
Le Conseil fédéral a proposé d'accepter le postulat, lequel a été adopté sans discussion par le Conseil national.

Nachdem das Büro-NR die beiden parlamentarischen Initiativen der Grünen (20.403) und der SP-Fraktion (20.404) für die Einsetzung einer PUK zur Aufarbeitung der Crypto-Affäre im November 2020 mit 8 zu 5 Stimmen abgelehnt hatte, befasste sich in der Frühjahrssession 2021 der Nationalrat damit. Neben dem ablehnenden Antrag der Mehrheit lagen ihm auch zwei Minderheitsanträge für die Annahme der beiden Initiativen vor. Die Vertreterinnen und Vertreter der SP und der Grünen, die im Ratsplenum für Folgegeben plädierten, attestierten der GPDel zwar gute Arbeit, sahen in deren Bericht aber einige Fragen unbeantwortet, insbesondere jene, ob die Schweiz mit dem Vorgehen im Fall Crypto AG die Neutralität verletzt habe. Im «vielleicht grössten aussenpolitischen Skandal der jüngeren Schweizer Geschichte», wie Roger Nordmann (sp, VD) die Crypto-Affäre bezeichnete, habe die Öffentlichkeit Transparenz verdient, so Aline Trede (gp, BE). Es sei wichtig für die Glaubwürdigkeit der Schweiz, «dass das Parlament alles getan hat, um den Sachverhalt aufzuklären», ergänzte Edith Graf-Litscher (sp, TG). Demgegenüber argumentierte die Mehrheit des Büros, eine PUK würde keine neuen Erkenntnisse bringen, weil alle Dokumente und Akten bereits von der GPDel aufgearbeitet worden seien. Der Nationalrat folgte mit 123 zu 66 bzw. 122 zu 67 Stimmen dem Mehrheitsantrag und gab den beiden Initiativen keine Folge. Die Minderheiten hatten – mit Ausnahme von Pirmin Schwander (svp, SZ), der der SP-Initiative zustimmte – ausserhalb der initiierenden Fraktionen kein Gehör gefunden. Damit ist die Forderung nach einer PUK zur Crypto-Affäre vom Tisch.

Am 7. März 2021 nahm die Schweizer Stimmbevölkerung die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» mit 51.2 Prozent Ja-Stimmen an. Damit fiel das Ergebnis letztlich knapper aus als aufgrund von Vorumfragen erwartet. Die Stimmbeteiligung betrug 51.4 Prozent. Die höchste Zustimmung erfuhr das Verhüllungsverbot im Jura (60.7% Ja), gefolgt vom Tessin (60.5%) und Schwyz (60.2%). In St. Gallen, wo wie im Tessin bereits ein kantonales Verhüllungsverbot gilt, dem 2018 zwei Drittel der Stimmbevölkerung zugestimmt hatten, war die Zustimmung mit 53.1 Prozent vergleichsweise schwach. Am wenigsten Unterstützung erhielt die Initiative im Kanton Basel-Stadt (40.6% Ja), gefolgt von Zürich (45.2%) und Genf (48.7%). Auch die Kantone Appenzell Ausserrhoden (49.1%), Bern (49.6%) und Graubünden (49.6%) lehnten die Initiative knapp ab. Bemerkenswert hoch war die Zustimmung für eine Initiative aus den Reihen der SVP – auch im direkten Vergleich mit dem 2009 angenommenen Minarettverbot, das ebenfalls vom Egerkinger Komitee initiiert worden war – in der Westschweiz. Verschiedene Expertinnen und Experten mutmassten in den Medien, dass einerseits die Nähe zu Frankreich den Diskurs analog der dort geführten Debatten stärker auf den sicherheitspolitischen Aspekt gelenkt habe und andererseits die in der Romandie stark präsenten, prominenten bürgerlichen und linken Stimmen, die sich für die Initiative starkgemacht hatten, wohl erheblichen Einfluss gehabt und den Anti-SVP-Reflex beschränkt hätten.
Die Befürwortendenseite wertete den Entscheid als «ein klares Signal des Widerstands gegen die Islamisierung der Schweiz», wie sich der Urheber des ersten kantonalen Verhüllungsverbots Giorgio Ghiringhelli vom «Corriere del Ticino» zitieren liess. Als «Zeichen gegen den ‹politischen Islam›, der vielen Menschen Unbehagen bereitet», interpretierte die NZZ das Votum. Der Berner SP-Grossrat Mohamed Hamdaoui sah im Resultat dementsprechend einen Positionsbezug der gemässigten Muslime gegen den Islamismus, wie er gegenüber «Le Temps» verlauten liess.
Das unterlegene Lager bedauerte den Volksentscheid derweil aus verschiedenen Gründen. Feministische Kreise, die sich gegen das Verhüllungsverbot starkgemacht hatten, fühlten sich durch das Argument, die Vollverschleierung sei Ausdruck der Unterdrückung der Frauen, für rassistische und xenophobe Zwecke missbraucht, wie deren Vertreterin Meriam Mastour gegenüber der Presse erklärte. Die Tourismusbranche befürchtete einen Imageschaden für die Schweiz und zeigte sich besorgt, dass künftig weniger kaufkräftige und konsumfreudige Gäste aus den Golfstaaten die Schweiz besuchen würden. Die Jungen Grünen und der IZRS erklärten unabhängig voneinander, eine gerichtliche Anfechtung des Verhüllungsverbots wenn nötig bis vor den EGMR unterstützen zu wollen. Pascal Gemperli, Pressesprecher der FIDS, zeigte sich um die Sicherheit der muslimischen Gemeinschaft besorgt und befürchtete zunehmende Aggression und Gewalt gegenüber Musliminnen und Muslimen. Bundesrätin Karin Keller-Sutter betonte gegenüber den Medien, das Abstimmungsresultat sei nicht als Votum gegen die Musliminnen und Muslime in der Schweiz zu verstehen. Diese Linie wurde im unterlegenen Nein-Lager breit vertreten. Dass der Ja-Anteil gegenüber der Minarettinitiative deutlich abgenommen habe, gebe Anlass zur Hoffnung, dass die Schweiz vielleicht doch nicht so islamfeindlich sei, so der Tenor.
Letztlich sei der Entscheid «vor allem auf symbolischer Ebene bedeutsam», resümierte die NZZ. Die konkreten praktischen Auswirkungen sind in der Tat noch unklar. Wie Karin Keller-Sutter erklärte, liege die Umsetzung bei den Kantonen, weil sie über die Polizeihoheit verfügten. Sie hätten nun zwei Jahre Zeit, entsprechende Gesetze zu erlassen. Der Bund müsse das Verbot unterdessen für diejenigen Bereiche, in denen er zuständig ist – beispielsweise im öffentlichen Transportwesen und im Zollwesen – auf Gesetzesebene konkretisieren. Gemäss dem «Blick» zeigten sich einige Kantonsvertretende wenig motiviert, ein gesetzliches Verhüllungsverbot zu erlassen, und würden die Umsetzung lieber ganz dem Bund überlassen. Initiant Walter Wobmann (svp, SO) warf dem Bund in derselben Zeitung bereits vor, die Initiative nicht umsetzen zu wollen: Ein Bundesgesetz sei «unabdingbar, um zu verhindern, dass am Schluss in jedem Kanton etwas anderes gilt», zitierte ihn das Blatt.


Abstimmung vom 7. März 2021

Beteiligung: 51.42%
Ja: 1'427'344 (51.2%) / Stände: 16 4/2
Nein: 1'360'750 (48.8%) / Stände: 4 2/2

Parolen:
– Ja: EDU, Lega, SD, SVP
– Nein: FDP (4*; Frauen: 1*; Jungfreisinnige: 2*), GLP, GP, KVP, Die Mitte (2*), PdA, SP; EKR, SSV, Travail.Suisse, VPOD, Schweizer Tourismus-Verband, EKS, SBK, Schweizerischer Israelitischer Gemeindebund (SIG), Schweizerischer Rat der Religionen, Katholischer Frauenbund (SKF), Alliance F, Amnesty International, Operation Libero
– Stimmfreigabe: EVP (3*); Schweizerische Evangelische Allianz
* Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Mitte Januar 2021 startete mit Medienkonferenzen sowohl seitens des Initiativkomitees als auch des Bundesrats der Abstimmungskampf zur Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot». In den zwei darauffolgenden Monaten bis zum Abstimmungstermin am 7. März 2021 war das Thema Verhüllungsverbot in der Presse praktisch täglich präsent. Wie die Zeitungs- und Inserateanalyse zeigte, erhielt die Volksinitiative im angegebenen Zeitraum deutlich mehr Medienaufmerksamkeit als die beiden anderen Abstimmungsvorlagen vom 7. März, das E-ID-Gesetz und das Freihandelsabkommen mit Indonesien. Obgleich über das Verhüllungsverbot sehr viel debattiert wurde, gab es weder für noch gegen die Initiative eine nennenswerte Inseratekampagne. Dies ging mit einer komplexen Gemengelage in der intensiv geführten Debatte einher: Die Grenze zwischen dem befürwortenden und dem ablehnenden Lager war äusserst diffus; praktisch in jeder Partei oder gesellschaftlichen Gruppierung, die ihren Standpunkt kundtat, gab es gewichtige Stimmen, die sich für die jeweils gegnerische Seite starkmachten. Neben dem Egerkinger Komitee, das die Initiative lanciert hatte, und der SVP, die sie im Parlament unterstützt hatte, stand auf der Pro-Seite etwa auch ein Mitte-links-Komitee aus der Westschweiz, in dem sich unter anderen GLP-Nationalrätin Isabelle Chevalley (VD), der Genfer FDP-Grossrat Jean Romain, der Berner SP-Grossrat Mohamed Hamdaoui und alt-CVP-Nationalrätin Marlyse Dormond Béguelin (VD) für das Verhüllungsverbot engagierten. Ferner warb ein überparteiliches Frauenkomitee um die Nationalrätinnen Marianne Binder-Keller (mitte, AG) und Monika Rüegger (svp, OW) sowie die Präsidentin des Forums für einen fortschrittlichen Islam Saïda Keller-Messahli für die Initiative. Für ein Nein plädierten indes alle grossen Parteien ausser der SVP – allerdings keineswegs geschlossen –, ein parlamentarisches Komitee unter der Federführung von FDP-Ständerat Andrea Caroni (AR), der Schweizer Tourismusverband, mehrere Frauenverbände und Frauenstreikkomitees sowie diverse Akteure, die sich selbst als liberal verstanden oder sich für die Religionsfreiheit einsetzten, darunter die Operation Libero, Amnesty International und verschiedene religiöse Organisationen. Die grossen Abwesenden im Abstimmungskampf waren die direkt Betroffenen, die Nikabträgerinnen selber. Wie der Tages-Anzeiger berichtete, lag das jedoch nicht daran, dass man sie nicht hätte zu Wort kommen lassen, sondern dass sie sich – abgesehen von zwei Interviews während der gesamten Kampagne – nicht äussern wollten. Nach gemäss eigenen Angaben monatelanger Suche blieb der Zeitung deshalb nichts als die Erkenntnis, «dass verhüllte Frauen in der Schweiz nicht nur Körper und Gesicht verstecken, sondern unsichtbar und stumm bleiben».

Argumentativ bewegte sich der Abstimmungskampf auf verschiedenen Ebenen, wobei die Befürwortenden und die Gegnerschaft über weite Strecken dieselben Punkte vorbrachten, sie aber unterschiedlich interpretierten und daher zu gegenteiligen Schlüssen kamen. Neben der Islamdebatte und der Grundrechtsdiskussion wurde von beiden Seiten aus feministischer, sicherheitspolitischer, staatspolitischer und empirischer Warte argumentiert. Wenngleich der Initiativtext keinen Bezug zur islamischen Gesichtsverschleierung herstellte, war beiden Seiten klar, dass sie sich vor allem gegen jene richtete. In der Presse war daher meist vom «Burkaverbot» oder von der «Anti-Burka-Initiative» die Rede, obwohl in der Schweiz – wenn überhaupt – ausschliesslich der Nikab zu sehen sei, wie eine im Abstimmungskampf viel zitierte Studie der Universität Luzern feststellte. Während das Contra-Lager die Initiative als anti-islamisch und diskriminierend gegenüber Musliminnen verstand, sah die Pro-Seite sie als Mittel zum Kampf gegen den radikalen Islam und den Islamismus. Die Religionsfreiheit der Musliminnen tangiere die Initiative nicht, weil die Verschleierung nicht vom Islam verlangt werde, sondern ein kultureller Ausdruck für die Unterdrückung der Frau sei; sie könne daher nicht als Ausübung der persönlichen Freiheit gewertet werden. Vielmehr sei die Vollverschleierung sexistisch und entwürdigend, weil sie die Frauen im öffentlichen Leben unsichtbar mache und entmenschliche. Die muslimischen Frauen müssten davor bewahrt werden, weil sie sich mit Gesichtsschleier nicht in die Schweizer Gesellschaft integrieren könnten. Die Gegenseite betonte, dass sich die Nikabträgerinnen in der Schweiz in der Regel aus religiöser Überzeugung freiwillig verschleierten und nicht befreit werden müssten – im Gegenteil: Soziologische Studien aus Frankreich zeigten, dass die Verschleierung von den strenggläubigen Musliminnen im westlichen Kulturkreis als antikonformistischer, emanzipatorischer Akt verstanden werde. In Frankreich habe das Verbot den Gesichtsschleier sogar populärer werden lassen, weil er jetzt auch als Ausdruck des Protests getragen werde. Zudem sei es sexistisch und paternalistisch, den Frauen vorzuschreiben, wie sie sich zu kleiden hätten und ihnen die freie Entscheidung für den Schleier nicht zuzutrauen. Falls eine Frau den Schleier tatsächlich unter Zwang trage, kriminalisiere das Verbot überdies das Opfer und wirke kontraproduktiv, indem es die betroffenen Frauen zuhause einsperre und erst recht aus der Gesellschaft ausschliesse. Dass es gemäss der Studie der Universität Luzern in der Schweiz nur 20 bis 30 vollverschleierte Frauen gebe, gab dem ablehnenden Lager Anlass, das Anliegen als unnötige Symbolpolitik zu bezeichnen. Für die Befürworterinnen und Befürworter war die Gesichtsverhüllung jedoch eine Prinzipienfrage und auch in noch so kleinen Zahlen nicht tolerierbar. Sie sahen sich im Motto «Wehret den Anfängen» bestärkt und forderten, jetzt zu handeln, solange es noch nicht zu spät sei.

Weiter hob die Pro-Seite hervor, dass die Identifizierbarkeit von Personen sicherheitsrelevant sei. Das Verhüllungsverbot schütze die Gesellschaft somit auch vor vermummten Kriminellen wie zum Beispiel Hooligans oder gewalttätigen Demonstrierenden. Dem setzte die Gegenseite entgegen, dass es in fünfzehn Kantonen bereits verboten sei, sich bei Demonstrationen und Sportveranstaltungen zu vermummen. (Als erster Kanton hatte Basel-Stadt 1990 ein solches Verbot eingeführt.) Ausserdem verhindere das Verhüllungsverbot – anders als von den Initianten schon bei der medienwirksamen Lancierung der Initiative suggeriert – keine Terroranschläge. Dafür brauche es strafrechtliche und präventiv-polizeiliche Massnahmen, denn allein durch ein Verhüllungsverbot würden radikalisierte Islamisten und Islamistinnen «nicht plötzlich zurück in die Mitte der Gesellschaft finden», wie es der «Sonntags-Blick» formulierte. In anderen Kontexten, etwa in winterlicher Kälte, an der Fasnacht oder in der Pandemiesituation, sei die Verhüllung zudem auch für die Initiantinnen und Initianten kein Problem, wie die im Initiativtext enthaltenen Ausnahmen zeigten.

Auf der staatspolitischen Ebene drehte sich die Diskussion um die Frage, ob das Verhüllungsverbot in die Bundesverfassung gehöre. Während die Contra-Seite es ablehnte, Kleidervorschriften in die Verfassung zu schreiben, sah das Pro-Lager dies als gerechtfertigt an, weil es eben nicht um eine blosse Kleidervorschrift gehe, sondern um einen Grundsatz der liberalen und demokratischen Gesellschaft: In der Öffentlichkeit das Gesicht zu zeigen und dasjenige des Gegenübers zu sehen, sei fundamental für das Zusammenleben. Diese Begründung hatte auch den EGMR von der menschenrechtlichen Zulässigkeit des Verhüllungsverbots in Frankreich überzeugt, als dieses in Strassburg vergeblich angefochten worden war. Darüber, ob die seit Monaten geltende Maskenpflicht aufgrund der Corona-Pandemie dieses Argument ad absurdum führe oder ob sie gerade beweise, dass es das Verhüllungsverbot für das Funktionieren der zwischenmenschlichen Beziehungen brauche, wurden sich die beiden Lager nicht einig. Derweil war das gegnerische Lager der Ansicht, es sei gerade höchst illiberal, etwas zu verbieten, das niemandem schade, nur weil es auf Ablehnung stosse. Auch der Bundesrat argumentierte hauptsächlich staatspolitisch: Ein nationales Verhüllungsverbot greife in die Souveränität der Kantone ein, denen die Polizeihoheit obliege. Das Tessin und St. Gallen hätten bereits ein Verhüllungsverbot eingeführt, während andere Kantone ein solches explizit abgelehnt hätten. Diese Entscheide seien zu respektieren. Die Befürwortendenseite argumentierte indessen, dass die Regelung einer solch fundamentalen gesellschaftlichen Frage nicht den Kantonen überlassen werden dürfe. Dass die Gesichtsverhüllung in vielen anderen europäischen Ländern – darunter Belgien, Bulgarien, Dänemark, Frankreich, Lettland und Österreich – und sogar einigen arabischen Staaten wie Ägypten, Marokko, Senegal oder Tunesien verboten – und im Falle von Frankreich das Verbot explizit vom EGMR als menschenrechtskonform bestätigt – sei, wertete die Pro-Seite als Zeichen der Legitimität ihres Anliegens. Sie betonte zudem die guten Erfahrungen, welche die Kantone Tessin und St. Gallen damit gemacht hätten. Weder im Tessin noch in den bei arabischen Gästen beliebten österreichischen Ferienorten habe sich das Verhüllungsverbot negativ auf den Tourismus ausgewirkt, wie es der Tourismusverband befürchtete. Die Contra-Seite hob hingegen hervor, dass im Tessin und in St. Gallen praktisch keine Verstösse gegen das Verbot registriert würden, was bestätige, dass es sich nur um ein Scheinproblem handle. In diesem Zusammenhang war in den Augen der Befürworterinnen und Befürworter auch Justizministerin Karin Keller-Sutter, die sich im Namen des Bundesrats gegen das Verhüllungsverbot aussprach, nicht glaubwürdig, weil sie in St. Gallen als ehemalige Polizeidirektorin genau ebendieses eingeführt habe. Gleichzeitig attestierten die Gegnerinnen und Gegner dem Egerkinger Komitee und der SVP ein Glaubwürdigkeitsproblem, weil sie ihnen ihr Engagement für Frauenrechte nicht abkauften.

Neben der Initiative selbst sorgte auch der indirekte Gegenvorschlag, der bei Ablehnung der Initiative automatisch in Kraft treten würde, für einige Diskussionen. Die Initiativgegnerinnen und -gegner waren der Ansicht, der Gegenvorschlag regle mit der gesetzlichen Pflicht, zur Identifizierung vor Behörden das Gesicht zu zeigen, alles Nötige. Ausserdem leiste er – im Gegensatz zum Verhüllungsverbot – einen tatsächlichen Beitrag an die Stärkung der Frauenrechte und die bessere Integration von ausländischen Frauen in die Gesellschaft. Die Initianten argumentierten hingegen, der Gegenvorschlag löse das eigentliche Problem nicht und wer keine «Gleichstellungsoffensive» («Weltwoche») wolle, müsse mit der Annahme der Initiative den Gegenvorschlag verhindern.

Die durchgeführten Umfragen attestierten der Initiative von Anfang an gute Chancen. Nachdem Ende Januar eine klare Ja-Mehrheit von 63 Prozent (Tamedia) bzw. 56 Prozent (SRF) resultiert hatte, legte die Nein-Kampagne im Folgenden etwas zu. Zwei Wochen vor der Abstimmung bekundeten noch 59 bzw. 49 Prozent der Befragten eine Ja-Stimmabsicht. Während die Parteibasis der SVP durchwegs zu rund 90 Prozent ja stimmen wollte, zeigten sich die Anhängerschaften von FDP, Mitte und GLP gespalten – hier konnte das Nein-Lager im Verlauf der Kampagne Boden gutmachen. Auch im linken Lager traf das Anliegen immerhin bei rund 30 Prozent der Befragten auf Wohlwollen.

Mitte Januar 2021 reichte das Referendumskomitee gegen das PMT-Gesetz, bestehend aus der Jungen GLP, den Jungen Grünen, den Juso und der Piratenpartei, rund 87'800 Unterschriften bei der Bundeskanzlei ein. Weitere etwa 55'000 Unterschriften steuerte der coronamassnahmenkritische Verein «Freunde der Verfassung» bei. Insgesamt zählte das Referendum gegen die PMT-Vorlage somit ungefähr 142'800 eingereichte Unterschriften. Die «Freunde der Verfassung» hatten sich Medienberichten zufolge erst im Dezember 2020, als das von ihnen angeführte Referendum gegen das Covid-19-Gesetz auf sichtlich gutem Weg war, entschieden, sich auch gegen die polizeilichen Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung zu engagieren. Vorstandsmitglied Michael Bubendorf erklärte gegenüber dem Tages-Anzeiger, man wolle auch hier gegen den Staat vorgehen, der die Freiheit der Bürger einschränke. Wie die Koordinatorin des Referendumskomitees Sanija Ameti (jglp) derselben Zeitung gestand, war die unverhoffte Unterstützung für das Komitee «wie ein Weihnachtswunder» gekommen – zu einem Zeitpunkt, als das Komitee mit 18'000 gesammelten Unterschriften so weit vom Ziel entfernt war, dass es darüber nachdachte, die Sammlung abzubrechen. Infolgedessen habe auch bei den Jungparteien ein «eigentlicher Unterschriftenboom» eingesetzt, berichtete die Aargauer Zeitung. Dennoch distanzierten sich die Jungparteien öffentlich von den «Freunden der Verfassung» und lehnten eine Zusammenarbeit aufgrund der grossen politischen Differenzen ab. So kam es, dass die beiden Organisationen ihre Unterschriften schliesslich getrennt voneinander einreichten. Anfang März bestätigte die Bundeskanzlei offiziell das Zustandekommen des Referendums mit 76'926 gültigen Unterschriften. Aufgrund der Corona-Pandemie hatte die Bundeskanzlei nur einen Teil der eingereichten Unterschriften bescheinigen lassen. Als Abstimmungstermin wurde der 13. Juni 2021 festgelegt.

Die Mehrheit der vorberatenden SiK-SR beantragte ihrem Rat im Frühjahr 2021, die Motion der SVP-Fraktion für eine Sicherheitshaft für Dschihad-Rückkehrer und -Rückkehrerinnen abzulehnen, weil die Motion, so Kommissionssprecher Daniel Jositsch (sp, ZH) «den Boden des Rechtsstaates» verlasse. Eine präventive Inhaftierung aufgrund blosser Hinweise und ohne dringenden Tatverdacht sei auch mit der EMRK nicht vereinbar, wie die Diskussion um die Präventivhaft im Rahmen der PMT-Vorlage bereits gezeigt habe. Eine Minderheit Salzmann (svp, BE)/Minder (parteilos, SH) beantragte dennoch die Annahme der Motion, weil sich die Situation seit der Verabschiedung des PMT-Gesetzes im September 2020 «massiv verändert» habe; mit der Messerattacke von Morges sei «der Terror [...] in der Schweiz angekommen», so Werner Salzmann. Mit 37 zu 5 Stimmen folgte die Ständekammer ihrer Kommissionsmehrheit und lehnte die Motion ab. Bundesrätin Karin Keller-Sutter wies darauf hin, dass bei einem konkreten Verdacht bereits heute eine Untersuchungshaft angeordnet werden könne. Zudem würden mit den im PMT-Gesetz vorgesehenen Massnahmen – über welche die Stimmbevölkerung im Sommer 2021 abstimmen wird – die gesetzlichen Möglichkeiten ausreichen, um mit terroristischen Gefährderinnen und Gefährdern angemessen umzugehen.

Nachdem die eidgenössischen Räte die Revision des Bundesgerichtsgesetzes, im Zuge deren auch die parlamentarische Initiative Nidegger (svp, GE) zur Restitutio in integrum umgesetzt worden wäre, in der Frühjahrssession 2020 versenkt hatten, nahm sich die RK-NR dem Anliegen wieder an und präsentierte im Februar 2021 einen eigenen Entwurf zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative. Sie übernahm die nötige Anpassung am Bundesgerichtsgesetz aus der gescheiterten Vorlage, wo diese unbestritten gewesen war. Damit sollen ein EMRK-widriges Bundesgerichtsurteil in Zukunft auch dann revidiert und ein darauf gestützter Strafregistereintrag gelöscht werden können, wenn das Verfahren vor dem EGMR nicht mit einer Verurteilung der Schweiz, sondern mit einer gütlichen Einigung endet. Der Bundesrat unterstützte das Vorgehen der Kommission und beantragte den Räten die Zustimmung zum Entwurf.

In Erfüllung eines Postulats Glanzmann-Hunkeler (cvp, LU) legte der Bundesrat im Januar 2021 den Bericht «Griffige Instrumentarien gegen Gewaltextremismus» vor. Er kam darin zur Einschätzung, dass die bestehenden – insbesondere im NAP zur Verhinderung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus sowie im NDG – und vorgesehenen Massnahmen – etwa jene in der PMT-Vorlage – grundsätzlich geeignet seien, die Bedrohung durch gewalttätigen Extremismus einzudämmen. Gewalttätiger Extremismus bedrohe die innere und äussere Sicherheit der Schweiz jedoch zunehmend, stellte die Regierung fest. Beim gewalttätigen Linksextremismus beobachte man eine gewisse Lageverschärfung und mittelfristig bestehe auch eine erhöhte Wahrscheinlichkeit für einen rechtsextremistisch motivierten Anschlag eines Einzeltäters oder einer Einzeltäterin. Zur besseren Früherkennung und Verhinderung gewalttätig-extremistischer Tätigkeiten schlug der Bundesrat vor, genehmigungspflichtige nachrichtendienstliche Massnahmen wie die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs oder das Eindringen in Computersysteme und -netzwerke künftig nicht nur bei Terrorismus, sondern auch in Fällen von gewalttätigem Extremismus zuzulassen. Dies soll im Rahmen der bereits angelaufenen NDG-Revision geschehen.