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Zur Stärkung der inneren Sicherheit wollte der Bundesrat den Strafbefolgungsbehörden den Zugriff auf die Eurodac-Datenbank, die Fingerabdrücke von Personen speichert, welche in einem Dublin-Staat ein Asylgesuch einreichen oder bei der illegalen Einreise aufgegriffen werden, ermöglichen. Zu diesem Zweck verabschiedete der Bundesrat im November ein Verhandlungsmandat. Die revidierte EU-Verordnung zur Eurodac-Datenbank, die neu den nationalen Strafverfolgungsbehörden den Zugriff auf die Daten erlaubt, gilt für die an Dublin assoziierten Staaten wie die Schweiz nämlich nicht automatisch.

Eurodac-Datenbank

Im Berichtsjahr sollten sich die Weichen für die künftigen Mafiosi-Prozesse in der Schweiz stellen. Der Ausgang des 2002 aufgenommenen Verfahrens „Quatur“ sollte entscheiden, ob die Schweiz weiterhin solche Prozesse führen oder nur noch Rechtshilfe an Nachbarländer leisten würde. Die bestehende Regelung im Strafgesetzbuch betreffend die Beweisanforderungen legt sehr hohe Hürden für die Überführung einer kriminellen Organisation. So muss u.a. bewiesen werden, dass die Organisation über eine Hierarchie und weitere mafiatypische Elemente verfügt. Gefordert wurde daher die Einführung einer neuen Strafnorm, die es durch Herabsetzung der Anforderungen erlauben würde, auch eine kriminelle Vereinigung oder nur eine Bande strafrechtlich zu verfolgen. Die Mafia und deren Vordringen in die Schweiz waren wiederholt Gegenstand der Medienberichterstattung. So wurden im Berichtsjahr je eine Mafia-Zelle im Thurgau und in Schaffhausen aufgedeckt. Im Fall von Thurgau wurde auch deutlich, dass die Rechtshilfe an Italien der Bekämpfung dieser Kriminalität nicht immer förderlich ist.

Mafiosi-Prozesse

Seit 2009 führte die Bundesanwaltschaft ein Strafverfahren gegen Gesellschaften mit Sitz in der Schweiz, die mutmasslich in die kenianische Anglo-Leasing-Affäre verwickelt waren. In dieser Geldwäschereiaffäre betrog der kenianische Staat durch Abschluss von Verträgen mit unter anderem in der Schweiz ansässigen Tarnfirmen für überteuerte und sogar fiktive Güter- und Softwarelieferungen die kenianischen Steuerzahler um mindestens CHF 250 Mio. Nach dem Auffliegen des Skandals im Jahr 2004 begann die Kenya Anti-Corruption Commission (KACC) ihre Ermittlungstätigkeit und bat die Schweiz um Rechtshilfe. Nachdem die Bundesanwaltschaft bei ihren Ermittlungen bereits Unterstützung aus England, Schottland und Jersey erhalten hatte, verlangte sie nun 2014 ihrerseits die Unterstützung der kenianischen Justizbehörde. Kenia sollte Rechtshilfe leisten, indem es gesammeltes Beweismaterial über mutmassliche Bestechungszahlungen an kenianische Beamte der Schweizer Behörde übergäbe. Diese seit Jahren geforderte Datenauslieferung erfolgte im Juni 2014.

Anglo-Leasing-Affäre

Die Sperrung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer, politisch exponierter Personen soll sich künftig auf eine gesetzliche Grundlage stützen können. Im Mai 2014 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zu einem entsprechenden Gesetzesentwurf, dessen Ausarbeitung auf eine im Kontext des Arabischen Frühlings überwiesene Motion Leutenegger Oberholzer (sp, BL) zurückging. Hatte sich der Bundesrat bei den Vermögenssperrungen gegen Personen aus dem Umfeld der gestürzten Präsidenten Ben Ali (Tunesien) und Mubarak (Ägypten) noch auf die Verfassung gestützt, soll in Zukunft ein eigenes, die bisherige Praxis zusammenfassendes Bundesgesetz die Voraussetzungen für die Anordnung der Sperrung, Einziehung und Rückerstattung von Potentatengeldern regeln. Der Gesetzesentwurf ist Teil der seit den 1980er Jahren laufenden, proaktiven Rückerstattungspolitik und zielt unter anderem auf die Wahrung der Reputation des schweizerischen Finanzplatzes und die Bekämpfung der Straflosigkeit.

Gesetz über die Potentatengelder

Im Jahr 2013 konnten die CHF 5 Mio. Duvalier-Gelder an Haiti zurückerstattet werden. Die Angehörigen des ehemaligen Staatspräsidenten hatten keine Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eingereicht. Auf drei Jahre weiterhin gesperrt bleiben jedoch die CHF 760 Mio. aus Tunesien und Ägypten, die im Zuge des Arabischen Frühlings auf Schweizer Bankkonten eingefroren worden waren.

Duvalier-Gelder

Der Bundesrat wird vorerst kein Rechtshilfeabkommen mit Nigeria aushandeln. Entgegen dem Ständerat lehnte der Nationalrat mit 85 zu 83 Stimmen knapp eine Motion Keller-Sutter (fdp, SG), die vor allem den Kokainhandel bekämpfen wollte, ab. Das Problem bestehe nicht in der gesetzlichen Grundlage, sondern in der Korruption in Nigeria selbst. Aus diesem Grund sei es nicht angezeigt, zu diesem Zeitpunkt ein Rechtshilfeabkommen abzuschliessen.

Rechtshilfeabkommen mit Nigeria

Bislang stützte sich der Bundesrat bei der Sperrung von Vermögenswerten auf das verfassungsrechtlich verankerte Notrecht. Mit einem 2013 in die Vernehmlassung geschickten Entwurf zu einem Gesetz über die Potentatengelder wollte der Bundesrat nun eine klare Grundlage für die Sperrung und die Rückerstattung verbrecherisch erworbener Vermögenswerte ausländischer Staatsmänner schaffen. Neben der Kodifizierung der bisherigen Praxis sah der Entwurf eine beachtenswerte Neuerung vor: Die Schweiz sollte auch ausserhalb des Rechtshilfegesuches dem Herkunftsstaat Informationen über allfällige Bankkonten von gefallenen Potentaten liefern. Das geplante Gesetz wäre das erste seiner Art weltweit.

Gesetz über die Potentatengelder

Wenig Anlass zu Diskussionen gab eine Teilrevision des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten zur Verfolgung schwerwiegender Verletzungen des humanitären Völkerrechts. Die beantragte Änderung sah vor, dass das auf Ende 2013 befristete Bundesgesetz weitere zehn Jahre in Kraft bleiben soll, damit die Zusammenarbeit der Schweiz mit den Gerichten für Ex-Jugoslawien und Ruanda, dem Spezialgerichtshof für Sierra Leone und dem Internationalen Residualmechanismus für die Ad-hoc-Strafgerichte weiterhin geregelt ist. Nach dem Ständerat brachte auch der Nationalrat keine Änderungsvorschläge an, worauf die Vorlage in der Schlussabstimmung im Ständerat einstimmig und in der grossen Kammer mit 187 zu 2 Stimmen verabschiedet wurde.

Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten

Der Ständerat hat in der Wintersession einstimmig einer zehnjährigen Verlängerung des bis 2013 befristeten Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten zur Verfolgung schwerwiegender Verletzungen des humanitären Völkerrechts zugestimmt. Damit bleibt die Schweiz in der Lage, den internationalen Ad-hoc-Gerichten in Ex-Jugoslawien und in Ruanda sowie deren Folgegerichten Rechtshilfe leisten zu können.

Zusammenarbeit mit den internationalen Gerichten

Die kleine Kammer überwies eine Motion Keller-Sutter (fdp, SG), welche den Bundesrat beauftragt, ein Rechtshilfeabkommen mit Nigeria abzuschliessen. Das Rechtshilfeabkommen soll es dem nigerianischen Staat ermöglichen, bei in der Schweiz rechtskräftig verurteilten Personen nigerianischer Nationalität die Vermögenswerte in Nigeria zu beschlagnahmen. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion, weil er aufgrund der Korruption der nigerianischen Polizei die Zeit als noch nicht reif dazu ansieht.

Rechtshilfeabkommen mit Nigeria

Ein Rechtshilfeabkommen abgeschlossen wurde im Jahr 2012 hingegen mit Kolumbien. Beide Räte stimmten dem Vertrag in der Sommersession zu.

Entraide judiciaire en matière pénale entre la Suisse et la Colombie

Das Parlament überwies eine Motion Leutenegger Oberholzer (sp, BL). Der Vorstoss fordert die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage in der Form eine Bundesgesetzes für bisher auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung gestützte Blockierungen von Geldern gestürzter Potentaten.

Blockierung von Geldern gestürzter Potentaten

Auf der gesetzlichen Grundlage des 2010 angenommenen Bundesgesetzes über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen hat das eidgenössische Finanzdepartement mit einer Klage an das Bundesverwaltungsgericht die Rückerstattung der Duvalier-Gelder an Haiti in die Wege geleitet.

Duvalier-Gelder

Die bereits genehmigten Doppelbesteuerungsabkommen sollen mit einer Auslegungsklausel ergänzt werden, die es erlaubt, dass Amtshilfe auch geleistet werden kann, wenn der Name der verdächtigen Person nicht genannt wird. Das Parlament ermächtigte das EFD, die Klausel mit den betreffenden Staaten in geeigneter Form bilateral zu vereinbaren. Im Regelfall würden aber Steuerpflichtige und Banken auch künftig durch Namen und Adresse identifiziert.

Doppelbesteuerungsabkommen

Die Räte befanden 2010 über das Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen, das aufgrund eines Postulats Gutzwiller (fdp, ZH) aus dem Jahr 2007 verfasst wurde. Die bisherige Praxis zur Abwehr unerwünschter Vermögenswerte stützte sich auf das Geldwäscherei- und das Rechtshilfegesetz. Das bisherige Rechtshilfeverfahren griff allerdings in Staaten ohne rechtsstaatliche Strukturen ins Leere und der Bundesrat musste sich bisher bei der Sperrung von Geldern auf eine Verordnung stützen. Mit dem neuen Gesetz sollte die Grundlage geschaffen werden, mit der Gelder ohne strafrechtliche Verfolgung eingezogen werden und der Bevölkerung des Herkunftsstaats zurückerstattet werden können. Der Ständerat stimmte dem Entwurf des Bundesrats mit zwei Ergänzungen zu, die zum einen die Sperrdauer für die Vermögenswerte verlängern und zum anderen als Ziel der Rückerstattung nicht nur die Verbesserungen der Lebensbedingungen der Bevölkerung, sondern auch die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit festlegten. Im Nationalrat hatte der Nichteintretensantrag der SVP keine Chance. In der anschliessenden Debatte wurden Minderheitsanträge sowohl der Ratslinken, die NGOs stärker einbinden wollte, wie auch der Ratsrechten, der das Gesetz insgesamt zu weit ging, abgelehnt. Im Ständerat wurde das Gesetz einstimmig und im Nationalrat mit 161 zu 32 Stimmen verabschiedet. Es soll bereits Anfang 2011 Anwendung finden, um das blockierte Vermögen des haitianischen Ex-Diktators Duvalier dem von einem schweren Erdbeben heimgesuchten Inselstaat zurückzugeben.

Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen

Für viel Wirbel sorgte 2010 die Affäre Polanski. Der Regisseur war im September 2009 in Auslieferungshaft genommen worden, weil gegen ihn aufgrund einer 1978 begangenen Vergewaltigung einer Minderjährigen in den USA ein Haftbefehl bestand. Nach Hinterlegung einer Kaution wurde die Haft in Hausarrest umgewandelt. Die USA stellten in der Folge ein Auslieferungsgesuch, dem der Bundesrat aber im Juli einen abschlägigen Entscheid erteilte. Bundesrätin Widmer-Schlumpf begründete den Entscheid mit Mängeln im Auslieferungsbegehren.

Affäre Polanski

Der Ständerat nahm zwei der drei Motionen zur internationalen Rechtshilfe an, die vom Nationalrat bereits 2009 überwiesen worden waren. Die Annahme einer Fraktionsmotion der FDP (Mo. 09.3056) sowie der Motion Bischof (cvp, SO) (Mo. 09.3319), die – im Zusammenhang mit der Auslieferung der Kundendaten der UBS an die USA – beide eine Beschleunigung der internationalen Rechtshilfeverfahren forderten, war unbestritten. Die Motion der BDP (Mo. 09.3326), die eine Revision des Rechtshilfegesetzes verlangte, wurde hingegen abgelehnt mit der Begründung, dass die Anpassungen im Bereich der Amtshilfe abgewartet werden sollen.

Beschleunigung der internationalen Rechtshilfeverfahren

Die Auseinandersetzungen mit den USA über die Auslieferung von Kundendaten der UBS veranlasste die FDP-Fraktion, mit einer Motion die Beschleunigung im Verfahren der Internationalen Rechtshilfe zu fordern. Dies soll vor allem mit einer Beschränkung der Einsprachemöglichkeiten geschehen. Der Nationalrat überwies diesen Vorstoss einstimmig wie auch eine ähnliche, auf die Amtshilfe bezogene Motion Bischof (cvp, SO) (Mo. 09.3319). Zustimmung fand auch eine Motion der BDP, welche verlangt, das Rechtshilfegesetz sei in dem Sinne zu ändern, dass die Schweiz ausnahmsweise bei allen Fiskaldelikten Rechtshilfe gewähren kann, wenn bei Verweigerung der Rechtshilfe wichtige Interessen des Landes auf dem Spiel stehen.

Beschleunigung der internationalen Rechtshilfeverfahren

Der Ständerat lehnte die im Vorjahr vom Nationalrat überwiesene Motion Baumann (svp, TG) (Mo. 06.3240) für eine periodische Überprüfung der Berechtigung der Fortführung der Blockierung von Vermögenswerten im Rahmen der internationalen Rechtshilfe ab. Er anerkannte zwar das Anliegen als berechtigt, wertete es aber als überholt, da in der Zeit seit der Einreichung des Vorstosses das Bundesstrafgericht entschieden hatte, dass solche regelmässigen Überprüfungen durchgeführt werden müssen. Als unnötig beurteilte die kleine Kammer auch eine im Vorjahr vom Nationalrat überwiesene Motion seiner WAK (Mo. 06.3005), welche eine genaue Definition der rechtsstaatlichen Anforderungen an die Gesuchsstaaten bei der internationalen Rechtshilfe verlangte. Diese Bedingungen seien nach Ansicht des Ständerates sowohl in den nationalen Gesetzen als auch in den internationalen Abkommen mit genügender Präzision formuliert.

Mo. Baumann, Mo. WAK: Rechtshilfe (Blockierung von Vermögenswerten)

Der Nationalrat überwies im Einverständnis mit dem Bundesrat eine Motion Baumann (svp, TG) (Mo. 06.3240), welche verlangt, dass bei der Blockierung von Vermögenswerten im Rahmen der internationalen Rechtshilfe periodisch die Berechtigung der Fortführung der Blockierung überprüft wird. Er stimmte ebenfalls einer Motion seiner WAK (Mo. 06.3005) zu, die den Bundesrat auffordert, mit einer Revision die entsprechenden Rechts- und Amtshilfegesetze so auszugestalten, dass sie genauere Definitionen der rechtsstaatlichen Anforderungen an die Gesuchsstaaten und eine restriktive Regelung für die Untersuchungsaktivitäten ihrer Behörden in der Schweiz enthalten. Er überwies ferner ein Postulat Gutzwiller (fdp, ZH) (Po. 07.3459) für einen Bericht, der darüber Auskunft geben soll, wie die Schweiz sicherstellen kann, dass bei der Rückgabe von blockierten Geldern von ehemaligen Staatschefs an immer noch undemokratische Staaten wirklich die Allgemeinheit und nicht nur die neuen Machthaber davon profitieren.

Mo. Baumann, Mo. WAK: Rechtshilfe (Blockierung von Vermögenswerten)

Besondere Probleme zeigten sich bei den seit 1986 blockierten Gelder des haitianischen ex-Diktators Jean-Claude Duvalier. Da Haiti nicht in der Lage war, eine korrekte Strafuntersuchung als Voraussetzung für die Rechtshilfe einzuleiten, hatte der Bundesrat 2002, gestützt auf seine Verfassungskompetenz zum Schutz des Ansehens der Schweiz, die Gelder im Wert von rund 7 Mio Fr. weiterhin blockiert und diesen Beschluss 2005 um zwei Jahre und für ein letztes Mal im August 2007 um ein Jahr verlängert. Da trotz technischer Hilfe der Schweiz Haiti weiterhin nicht in der Lage scheint, ein Gerichtsverfahren gegen Duvalier durchzuführen, dessen Urteil die Voraussetzung für die Übergabe der Gelder an Haiti wäre, besteht die Gefahr, dass die blockierten Gelder im Herbst 2008 an den in Frankreich im Asyl lebenden Duvalier zurückerstattet werden müssen. In seiner Antwort auf eine Interpellation Gysin (sp, BS) erklärte der Bundesrat, dass er zur Zeit abklären lasse, ob zur zukünftigen Verhinderung solcher Fälle die schweizerische Rechtsordnung angepasst werden müsse. Als mögliche Lösung wurde in den Medien die Praxis Österreichs und Liechtensteins angeführt, die in solchen Fällen eigene Untersuchungen über das deliktische Zustandekommen von Vermögen durchführen.

Bundesrat möchte Gelder von ex-Diktator Jean-Claude Duvallier weiter blockieren

In seiner Antwort auf eine in ein Postulat umgewandelte Motion Rechsteiner (sp, SG) hielt der Bundesrat fest, dass sich der strafrechtliche Begriff Bestechung in der Schweiz, wie auch sonst überall ausser den USA, nur auf die Bestechung einheimischer Beamter bezieht. Da die entsprechenden Gebräuche und Rechtsvorschriften je nach Land sehr unterschiedlich seien, sei die Forderung Rechsteiners nach einer schweizerischen Strafnorm zur Verhinderung von Bestechungszahlungen an ausländische Behörden als nicht praktikabel abzulehnen.

Ausweitung des strafrechtlichen Bergriffs der Korruption
Änderung des StG betreffend Korruption von Beamten

Die Kommission des Ständerates hatte hingegen die Behandlung der zum Datenschutzgesetz gehörenden Revisionen der Bundesgesetze über die Bundesstrafrechtspflege bzw. über die internationale Rechtshilfe zurückgestellt. Sie wollte damit insbesondere den Einbezug der Erkenntnisse und Forderungen der PUK in Bezug auf den Datenschutz im Bereich der Bundesanwaltschaft ermöglichen. In einer Zusatzbotschaft präsentierte der Bundesrat im Herbst seine neuen Anträge. Er schlug darin vor, dass auch für das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren des Bundes datenschutzrechtliche Grundsätze verankert werden sollen. Die datenschützerischen Vorschriften für die präventive Tätigkeit der Bundesanwaltschaft sollen hingegen erst in einem späteren Staatsschutzgesetz festgelegt werden. Politisch brisanter waren die beantragten Änderungen, im Bereich der Rechtshilfe, d.h. vor allem der Informationstätigkeit des Bundes für die Behörden der Kantone und des Auslandes. So soll das 1986 definitiv vom Bund in Betrieb genommene automatisierte Fahndungssystem RIPOL eine gesetzliche Grundlage erhalten. Diese definiert unter anderem den Verwendungszweck der Daten und die Stellen, denen diese Daten weitergegeben werden dürfen.

Revision Datenschutzgesetz

Insbesondere der Fall des früheren philippinischen Staatschefs Marcos hatte auch dem Bundesrat vor Augen geführt, dass das gültige Rechtshilfeverfahren in Strafsachen durch die Ausschöpfung sämtlicher kantonaler und eidgenössischer Rechtsmittel in nicht akzeptabler Weise verschleppt werden kann. Er beauftragte deshalb anfangs Jahr das EJPD mit der Ausarbeitung eines Entwurfs für die Revision des Bundesgesetzes über die internationale Rechtshilfe und des Rechtshilfevertrags mit den USA. Namentlich durch eine Neuformulierung der zulässigen Rechtsmittel und durch zusätzliche Eingriffsmöglichkeiten des Bundesamtes für Polizeiwesen soll eine Straffung des Verfahrens erzielt werden. Einen anderen Weg zur Verfahrensbeschleunigung brachte Nationalrat Scheidegger (fdp, SO) in die Diskussion ein. Er regte mit einem vom Rat überwiesenen Postulat an, dass der Bundesrat mit Entwicklungsländern Staatsverträge nach dem Vorbild des Rechtshilfeabkommens mit den USA abschliessen soll.

Revision Internationale Rechtshilfe