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  • Rechtsordnung

Akteure

  • Graf, Maya (gp/verts, BL) SR/CE
  • Brenzikofer, Florence (gp/verts, BL) NR/CN
  • Janiak, Claude (sp/ps, BL) SR/CE

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Im Anschluss an die Vernehmlassung hatte der Bundesrat entschieden, einerseits die Fragen der Unternehmensnachfolge sowie andererseits die weniger politischen, sondern in erster Linie technischen Anpassungen des Erbrechts in zwei eigenständige Vorlagen auszulagern. Damit umfasste die erste von drei Etappen der Erbrechts-Revision noch zwei Ziele: erstens die Verfügungsfreiheit der erblassenden Person zu vergrössern und zweitens die faktische Lebenspartnerin oder den faktischen Lebenspartner der verstorbenen Person vor Armut zu schützen. Als Erstrat befasste sich in der Herbstsession 2019 der Ständerat mit dem entsprechenden Entwurf. Als dessen Kernpunkte hob Kommissionssprecher Andrea Caroni (fdp, AR) die Aufhebung des Pflichtteils der Eltern, die Verkleinerung desjenigen der Nachkommen und die Begrenzung desjenigen der Ehegatten im Scheidungsverfahren, die Erhöhung der verfügbaren Quote bei Nutzniessungen, Detailabklärungen zur dritten Säule und zur Herabsetzung sowie die Einführung eines gesetzlichen Unterstützungsanspruchs für überlebende Konkubinatspartner hervor. Dieser letzte war der einzige Punkt, in dem die Mehrheit der RK-SR ihrem Rat eine Abweichung vom bundesrätlichen Entwurf beantragte, indem sie auf einen solchen gesetzlichen Unterstützungsanspruch verzichten wollte.
In der Ratsdebatte stellte sich denn auch die erbrechtliche Situation der Konkubinatspartner als die Achillesferse der Vorlage heraus. Für einige Abgeordnete ging der vom Bundesrat vorgesehene Unterstützungsanspruch zu wenig weit, um die Lebenssituation von im Konkubinat lebenden Personen tatsächlich abzubilden; dazu wäre laut Fabio Abate (fdp, TI) die Gleichbehandlung von Ehegatten und faktischen Lebenspartnern nötig. Die vorliegende «Mini-Bonsai-Revision» vermöge es nicht, das Erbrecht an die Entwicklung der Gesellschaft anzupassen, kritisierte er. Anderen ging die Einführung eines solchen Unterstützungsanspruchs dagegen zu weit. Andrea Caroni wandte etwa ein, man könne Konkubinatspaare nicht «ungefragt ins System der Ehe [...] zwingen, sonst würden sie ja faktisch zwangsverheiratet». Wer sich im Konkubinat erbrechtlich absichern wolle, habe die Möglichkeit dazu – entweder durch Heirat oder mit einem Testament – und wenn jemand darauf verzichten wolle, müsse dies respektiert werden, forderte er. Um einerseits Zuwendungen für den Lebenspartner oder die Lebenspartnerin sowie andererseits die Übertragung eines Unternehmens einfacher zu gestalten, wollte Raphaël Comte (fdp, NE) mit einem Minderheitsantrag die Verfügungsfreiheit der erblassenden Person noch weiter erhöhen als der Bundesrat. Für die zwei genannten Zwecke sollte der Pflichtteil der Ehepartner und der Kinder im Vergleich zum bundesrätlichen Vorschlag noch einmal bis um die Hälfte verringert werden können. Dies ging der Ratsmehrheit jedoch zu weit und sie lehnte den Antrag Comte mit 29 zu 14 Stimmen ab. Mehrere Redner sprachen sich unterdessen nicht grundsätzlich gegen die Idee einer gesetzlichen Absicherung für Konkubinatspartner aus, lehnten jedoch den Unterstützungsanspruch in der vorgeschlagenen Konzeption ab. Da die Unterstützung an die Lebenspartnerin oder den Lebenspartner der verstorbenen Person von den Erben in Form einer Rente geleistet werden müsste, deren anfänglich vom Gericht festgelegte Höhe nur bei einer Änderung der Lebensverhältnisse der berechtigten Person, nicht aber jener der Erben angepasst werden könnte und diese Rente auch gegen den Willen der Erblasserin oder des Erblassers eingefordert werden könnte, berge sie grosses Potenzial, familiären Unfrieden zu stiften. Im vorgeschlagenen Unterstützungsanspruch sah Beat Rieder (cvp, VS) daher «eine wahre Goldgrube für uns Anwälte». Mit 28 zu 12 Stimmen folgte die Kantonskammer dem Antrag ihrer Kommissionsmehrheit und strich diesen Anspruch aus dem Gesetz. Eine Minderheit Janiak (sp, BL) hatte am bundesrätlichen Vorschlag festhalten wollen, um gewissermassen einen Notnagel für Härtefälle zu haben.
In der Gesamtabstimmung spiegelte sich denn auch keine grundsätzliche Ablehnung, aber doch eine gewisse Unzufriedenheit mit der Vorlage wider: Einstimmig, aber mit neun Enthaltungen überwies der Ständerat das Geschäft an den Nationalrat. Stillschweigend genehmigte er zudem die Abschreibung der Motion Gutzwiller (fdp, ZH; Mo. 10.3524), die die Revision des Erbrechts angestossen hatte, sowie des Postulats Nantermod (fdp, VS; Po. 16.3416), das sich mit der Erbfolge in Patchworkfamilien befasst hatte.

Revision des Erbrechts (BRG 18.069)
Dossier: Revision des Erbrechts (2016– )

Dass die Schweiz eine E-ID schaffen soll, war im Ständerat genauso unbestritten wie im Nationalrat. Die Frage aber, ob die E-ID ein rein staatliches Produkt sein soll oder ob der Staat dafür mit privatwirtschaftlichen Anbietern zusammenarbeiten darf, war in der ständerätlichen Debatte zum E-ID-Gesetz in der Sommersession 2019 mindestens genauso umstritten. Ähnlich wie der Nationalrat befasste sich also auch der Ständerat zuerst mit einem Rückweisungsantrag, demzufolge der Bundesrat die Vorlage dahingehend anpassen müsste, dass die Ausstellung einer E-ID als öffentliche Aufgabe definiert und eine Verwaltungsstelle mit deren Ausstellung beauftragt wird. Für Antragstellerin Anita Fetz (sp, BS) war klar, dass die E-ID «genauso wie der rote Pass» allein vom Staat herausgegeben werden dürfe. Da mit der E-ID zentrale Staatsaufgaben wie Steuern, elektronische Patientendossiers oder vielleicht einmal E-Voting verknüpft sein werden, fielen bei deren Verwendung sensible Daten an, die «nicht in private Hände, auch nicht in datengeschützte private Hände» gelegt werden sollten. Umfragen hätten gezeigt, dass die Bevölkerung dem Staat diesbezüglich das grössere Vertrauen entgegenbringe als der Privatwirtschaft. Das vom Bundesrat vorgebrachte Argument, der Staat könne dem technologischen Wandel nicht genügend folgen, sei im 21. Jahrhundert gar fragwürdig, denn wenn das tatsächlich so wäre, «dann würde er [der Staat] sich abschaffen». Wäre der Staat tatsächlich technologisch inkompetent, fragte Fetz rhetorisch, wie sollte er dann Cybersicherheit schaffen oder ein sicheres E-Voting-System anbieten können? Überdies befürchtete sie, dass man bestimmte Dienstleistungen aus dem Kreise der E-ID-anbietenden Firmen nur noch mit einer E-ID nutzen werden könne, weil diese ein zu starkes Interesse daran hätten, die E-ID zu promoten. Diese Fehler solle man besser jetzt mittels Rückweisung korrigieren, als das Scheitern in einer Referendumsabstimmung in Kauf zu nehmen, begründete Fetz ihr Begehren. Die anschliessende Diskussion um die Machtverteilung zwischen Staat und Markt bei der E-ID verlief überhaupt nicht entlang der klassischen, parteipolitischen Links-Rechts-Konfliktlinie. Während sich die SP-Fraktion selbst gespalten zeigte und Claude Janiak (sp, BL), der noch in der Kommission mit seinem Rückweisungsantrag gescheitert war, im Rat auf die Unterstützung des Antrags Fetz verzichtete, pflichtete SVP-Vertreter Hannes Germann (svp, SH) seinem SP-Ratskollegen Paul Rechsteiner (sp, SG) in dessen Votum für eine staatliche Lösung bei. «Es kommt ja nicht alle Tage vor [...], dass wir gleicher Meinung sind», kommentierte Germann dies.
Auf der anderen Seite plädierten Kommissionssprecher Beat Vonlanthen (cvp, FR), FDP-Ständerat Ruedi Noser (fdp, ZH) sowie Bundesrätin Karin Keller-Sutter für Eintreten. Es handle sich bei der E-ID eben – anders als in den Medien oft kommuniziert – nicht um einen Ausweis, sondern um ein «qualifiziertes Login», das besonders vertrauenswürdig sein soll, aber keinen digitalen Pass darstelle, so Keller-Sutter. Als weiteres Argument gegen die Rückweisung wurde angeführt, schnelles Handeln sei erforderlich, da die Schweiz im Bereich digitale Identität den Anschluss zu verlieren drohe und internationale Lösungen, beispielsweise von Google, Facebook oder Apple, diese Funktion übernehmen könnten, wenn die Schweiz nicht zeitnah eine E-ID anbiete. Beispiele aus anderen Ländern zeigten zudem, dass rein staatliche Lösungen wie in Deutschland oder Grossbritannien mit einer Marktdurchdringung von drei Prozent nicht sehr erfolgreich seien. Demgegenüber erreichten skandinavische Länder, die mit einer privatwirtschaftlichen Lösung arbeiteten, Marktdurchdringungsraten von bis zu 90 Prozent, was zeige, dass dies auch für die Schweiz der richtige Weg sei. Die Hoheit über die Personenidentifizierungsdaten bleibe auch bei diesem Modell vollumfänglich beim Staat, nur müsse der Staat nicht alle Kosten für die technologische Umsetzung selber tragen. Mit 32 zu 7 Stimmen bei 3 Enthaltungen lehnte der Ständerat den Rückweisungsantrag schliesslich deutlich ab.
Als Eintreten einmal beschlossen war, verlief die weitere Detailberatung des Gesetzesentwurfs ausgesprochen unspektakulär. Die grösste Änderung, die der Ständerat einbrachte, war die Einführung einer unabhängigen, vom Bundesrat zu wählenden E-ID-Kommission (Eidcom), die anstelle des ursprünglich dafür vorgesehenen Informatiksteuerungsorgans des Bundes die Anerkennung und Kontrolle der Identity Provider übernehmen wird. Diese Neuerung, die schon von der Kommission geschlossen unterstützt worden war, wurde vom Ständerat stillschweigend gutgeheissen. Zudem strich die kleine Kammer den Artikel über die Sorgfaltspflichten aus dem Entwurf – ein Anliegen, das im Nationalrat noch gescheitert war – mit der Begründung, es sei so klarer, dass ohnehin die Sorgfaltspflichten des OR gelten. Um der Kritik am privatwirtschaftlichen Modell etwas entgegenzukommen, wurde dem Bund überdies die Möglichkeit gegeben, jederzeit ein eigenes E-ID-System anzubieten, und nicht nur ausdrücklich subsidiär zum Markt, sowie sich an privaten Anbietern zu beteiligen – um diese beispielsweise aufzukaufen, wenn ansonsten die Übernahme durch ein ausländisches Unternehmen bevorstünde. Mit 33 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen stimmte der Ständerat dem Entwurf zu und übergab ihn mit den geschaffenen Differenzen zurück an den Nationalrat. Am Konzept der staatlich-privatwirtschaftlichen Aufgabenteilung bei der E-ID wird das Parlament wohl nichts mehr ändern. Medienberichten zufolge befinde sich die «Allianz gegen die private E-ID» schon in den Startlöchern für das Referendum.

E-ID-Gesetz
Dossier: Elektronische Identität

In der Sommersession 2018 stimmte auch der Nationalrat stillschweigend einer Motion Janiak (sp, BL) zu, wonach der Zugang zu den Zivilgerichten erleichtert werden soll. Mit Überweisung des Vorstosses wurde der Bundesrat beauftragt, im Zuge der Revision der Zivilprozessordnung die Gerichtskostenvorschüsse zu reduzieren. Zivilprozesse seien für breite Bevölkerungsschichten, insbesondere für den Mittelstand, der nicht von der unentgeltlichen Prozessführung profitieren könne, zunehmend unerschwinglich geworden, führte Kommissionssprecher Martin Naef (sp, ZH) vor dem Ratsplenum aus.

Zugang zu den Zivilgerichten erleichtern (Mo. 17.3868)
Dossier: Revision der Zivilprozessordnung (2018–)

Mit der stillschweigenden Annahme einer Motion Janiak (sp, BL) in der Wintersession 2017 verlangte der Ständerat, dass im Rahmen der Gesamtüberprüfung der Zivilprozessordnung auch der Zugang zu den Zivilgerichten erleichtert wird. Dies soll konkret durch eine Reduzierung der Gerichtskostenvorschüsse geschehen, die heute so hoch seien, dass sie, anstatt unbegründete Klagen auszusortieren, diejenigen Personen von einer Klage abhielten, die sich den Kostenvorschuss nicht leisten könnten.

Zugang zu den Zivilgerichten erleichtern (Mo. 17.3868)
Dossier: Revision der Zivilprozessordnung (2018–)

Nachdem der Ständerat die Motion Janiak (sp, BL) zur Einführung einer Kronzeugenregelung Ende 2016 angenommen hatte, befasste sich die Rechtskommission des Nationalrates mit der Thematik und führte eine sorgfältige Abwägung im Interessenkonflikt zwischen effizienter Strafverfolgung und der Wahrung rechtsstaatlicher Prinzipien, insbesondere des Rechtsgleichheitsgebots, durch. Als klarer Vorteil einer Kronzeugenregelung nannte sie die Möglichkeit, mithilfe von Insiderwissen ganze Verbrechensstrukturen zu zerschlagen. Geständige Täter könnten eher zur Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden bewegt werden, wenn ihnen die Belohnung für ihre Kooperation in Form von Strafmilderung oder Straffreiheit bereits in einem frühen Verfahrensstadium zugesichert werden könnte und nicht erst nachträglich vor Gericht. Die Kehrseite dieser Medaille sei jedoch, dass dadurch ein Anreiz zu interessant klingenden Falschaussagen geboten werde, um einen möglichst guten „Deal“ mit den Strafverfolgungsbehörden zu erreichen. Wenn die Strafverfolgungsbehörde eine Strafmilderung oder Straffreiheit zuspricht, muss sich das Gericht daran halten, was das Gericht in seinem Ermessensspielraum einschränkt und eventuell sogar eine rechtsgleiche Bestrafung von vergleichbaren Sachverhalten verhindern kann. Die Mehrheit der RK-NR gewichtete die möglichen Vorteile in der Strafverfolgung jedoch höher als die Einwände und beantragte die Motion zur Annahme. Gleichzeitig reichte sie eine Kommissionsmotion (17.3264) ein mit der Forderung, die heute in Art. 260ter Ziff. 2 StGB bestehende sogenannte kleine Kronzeugenregelung auf Mitglieder terroristischer Organisationen im Sinne des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen „Al-Qaïda“ und „Islamischer Staat“ sowie verwandter Organisationen auszudehnen. Diese mögliche Massnahme hatte der Bundesrat in seiner Stellungnahme zur Motion ins Spiel gebracht und ausdrücklich befürwortet, während er der Einführung einer umfassenden Kronzeugenregelung skeptisch gegenübergestanden hatte. So beantragte der Bundesrat dem Nationalrat die Kommissionsmotion zur Annahme, während er und eine Minderheit der RK-NR die Motion Janiak zur Ablehnung empfahlen. In der Sommersession 2017 lehnte der Nationalrat die Motion Janiak mit 108 zu 72 Stimmen ab und nahm die Motion seiner Rechtskommission stillschweigend an.

Einführung einer Kronzeugenregelung (Mo. 16.3735 und 17.3264)
Dossier: Revision der Strafprozessordnung (Umsetzung der Mo. 14.3383)

Im Nationalrat stiess die Motion Janiak (sp, BL) zum Verhältnis von Amtsgeheimnis und Behördenkooperation, die auf einen besseren Schutz von Angestellten in Fällen von Whistleblowing zielte, auf mehrheitliche Ablehnung. Mit 135 zu 43 Stimmen bei einer Enthaltung folgte die grosse Kammer dem Antrag ihrer Kommissionsmehrheit, welche im Gegensatz zum Motionär keine Schwierigkeiten für betroffene Personen feststellte, Missstände zu melden, ohne selbst ins Visier der Strafverfolgungsbehörden zu gelangen.

Mo. Janiak: Amtsgeheimnis und Behördenkooperation

Die Einführung einer Kronzeugenregelung im Schweizer Strafrecht war das Ziel einer Motion Janiak (sp, BL), mit welcher sich der Ständerat im Dezember 2016 befasste. Janiak war mit dem Vorstoss dem von der Bundesanwaltschaft in ihrem Tätigkeitsbericht 2015 geäusserten Wunsch nachgekommen, der Gesetzgeber möge sich mit der Idee einer Kronzeugenregelung für die Schweiz auseinandersetzen. Das Schweizer Strafgesetzbuch kennt heute für den Straftatbestand der kriminellen Organisation die sogenannte kleine Kronzeugenregelung. Dies bedeutet, dass das Gericht Mitgliedern krimineller Organisationen für ihre Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden eine Strafmilderung nach freiem Ermessen zusprechen kann. Für Personen, die durch ihre Mitwirkung in einem Strafverfahren gefährdet sind, sind ausserdem Zeugenschutzprogramme im Sinne des Bundesgesetzes über den ausserprozessualen Zeugenschutz vorgesehen. Die bestehenden Instrumente der Strafverfolgung reichten nach Ansicht des Motionärs für die wirksame Bekämpfung von mafiösen und terroristischen Organisationen aber nicht aus, was sich zuletzt auch bei den Thurgauer Mafia-Fällen gezeigt habe. Darüber hinaus sei der Dienst ÜPF auch mit dem revidierten BÜPF nur sehr eingeschränkt in der Lage, die Kommunikation von kriminellen Organisationen zu überwachen, da sich diese verschlüsselter Kommunikationsmittel bedienten, die so sicher seien, dass selbst der Anbieter die übermittelten Informationen nicht entschlüsseln könne. Der Kronzeuge habe als Insider jedoch das notwendige Wissen, um solche intransparenten Strukturen aufzubrechen, und sei daher ein unabdingbares Mittel zur Bekämpfung krimineller und terroristischer Organisationen, argumentierte der Motionär. Sein Parteikollege Daniel Jositsch (sp, ZH) betonte hingegen die Fehleranfälligkeit von Kronzeugenaussagen und äusserte rechtsstaatliche Bedenken. In der offenen Formulierung der Motion – sie schlägt keine konkreten Massnahmen vor – sah die Ständekammer jedoch auch eine Chance, die Vorteile und Probleme einer solchen Regelung eingehend zu diskutieren. Aus diesem Grund nahm sie die Motion entgegen der bundesrätlichen Empfehlung mit 23 zu 11 Stimmen bei 4 Enthaltungen an.

Einführung einer Kronzeugenregelung (Mo. 16.3735 und 17.3264)
Dossier: Revision der Strafprozessordnung (Umsetzung der Mo. 14.3383)

Mit der Annahme einer Motion Janiak (sp, BL) fordert der Ständerat den Bundesrat auf, eine Ergänzung in Art. 320 StGB zum Verhältnis zwischen Amtsgeheimnis und Behördenkooperation anzubringen. Die Rechtfertigungsgründe beim Tatbestand der Amtsgeheimnisverletzung sollen dahingehend erweitert werden, dass die Offenbarung eines Geheimnisses im Rahmen der Behördenkooperation auch dann gerechtfertigt ist, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Weitergabe der betreffenden Information von einer Behörde zur anderen besteht. Bis heute stellt in diesem Fall nur die schriftliche Einwilligung der vorgesetzten Behörde einen Rechtfertigungsgrund dar. Obwohl der Bundesrat die Ansicht vertritt, dass diese Thematik im geltenden Recht bereits „sachgemäss und auch im Sinne von Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit“ geregelt sei und die Motion damit zur Ablehnung empfahl, sprach sich die Ständekammer in der Sommersession 2016 mit 30 zu 9 Stimmen für das Anliegen aus.

Mo. Janiak: Amtsgeheimnis und Behördenkooperation

Die beiden überwiesenen, inhaltlich identischen und auf das Grounding der Swissair zurückgehenden Motionen Jositsch (sp, ZH) (08.3806) und Janiak (sp, BL) (08.3930) verlangten eine Verlängerung der Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten. Weil in den Vorstössen „Wirtschaftsdelikte“ nicht genauer definiert wurde, schlug der Bundesrat eine allgemeine Verlängerung der Verjährungsfristen von sieben auf zehn Jahre bei schwersten Vergehen, für die im Gesetz die Höchststrafe von drei Jahren Freiheitsstrafe verhängt werden kann, vor. Dadurch sollte die Strafbehörde mehr Zeit bei der Strafverfolgung erhalten. Im Ständerat wurden die vorgeschlagenen Änderungen im StGB und im Militärstrafgesetz ohne Gegenstimme angenommen. Im Sommer stimmte auch der Nationalrat mit 102 zu 78 Stimmen der Verlängerung der Verfolgungsverjährung zu, wobei die Vorlage von der SVP und der FDP, die keinen Handlungsbedarf sahen, bekämpft wurde. Die beiden Motionen wurden folglich abgeschrieben.

Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten verlängert (BRG 12.082)
Dossier: Verlängerung der Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten 2013

Im Anschluss an die Motionen Jositsch (sp, ZH) (08.3806) und Janiak (sp, BL) (08.3930), welche die Verlängerung der Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten forderten, gab der Bundesrat eine Änderung des StGB in die Vernehmlassung. Der Vorentwurf sieht nicht eine spezielle Verjährungsfrist für Wirtschaftsdelikte vor, sondern will die Verjährungsfrist je nach Tatschwere erhöhen.

Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten verlängert (BRG 12.082)
Dossier: Verlängerung der Verjährungsfristen bei Wirtschaftsdelikten 2013