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Jahresrückblick 2022: Institutionen und Volksrechte

Spätestens seit dem Rücktritt von Ueli Maurer als Bundesrat Ende September dominierte die Suche nach seiner Nachfolgerin oder seinem Nachfolger den Themenbereich «Institutionen und Volksrechte» (vgl. Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse). Mit dem Rücktritt von Simonetta Sommaruga Ende November standen im Dezember 2022 gleich zwei Bundesratsersatzwahlen an. Maurer hatte seinen Rücktritt mit dem Wunsch begründet, noch einmal etwas Neues machen zu wollen, und Simonetta Sommaruga hatte sich entschieden, in Folge eines Schlaganfalles ihres Mannes ihr Leben neu auszurichten. Wie bei Bundesratsersatzwahlen üblich, überboten sich die Medien mit Spekulationen, Expertisen, Interpretationen und Prognosen. Bei der SVP galt die Kandidatur von Hans-Ueli Vogt (svp, ZH), der sich 2021 aus der Politik zurückgezogen hatte, als Überraschung. Dennoch zog ihn die SVP-Fraktion anderen Kandidatinnen und Kandidaten vor und nominierte ihn neben dem Favoriten Albert Rösti (svp, BE) als offiziellen Kandidaten. Bei der SP sorgte der sehr rasch nach der Rücktrittsrede von Simonetta Sommaruga verkündete Entscheid der Parteileitung, mit einem reinen Frauenticket antreten zu wollen, für Diskussionen. Die medialen Wogen gingen hoch, als Daniel Jositsch (ZH) dies als «Diskriminierung» bezeichnete und seine eigene Bundesratskandidatur verkündete. Die SP-Fraktion entschied sich in der Folge mit Elisabeth Baume-Schneider (sp, JU) und Eva Herzog (sp, BS) für zwei Kandidatinnen. Zum Nachfolger von Ueli Maurer wurde bereits im 1. Wahlgang Albert Rösti mit 131 von 243 gültigen Stimmen gewählt. Hans-Ueli Vogt hatte 98 Stimmen erhalten (Diverse: 14). Für die SP zog Elisabeth Baume-Schneider neu in die Regierung ein. Sie setzte sich im dritten Wahlgang mit 123 von 245 gültigen Stimmen gegen Eva Herzog mit 116 Stimmen durch. Daniel Jositsch hatte in allen drei Wahlgängen jeweils Stimmen erhalten – deren 6 noch im letzten Umgang. Die Wahl der ersten Bundesrätin aus dem Kanton Jura wurde von zahlreichen Beobachterinnen und Beobachtern nicht nur als Überraschung gewertet, sondern gar als Gefahr für das «Gleichgewicht» der Landesregierung kommentiert (Tages-Anzeiger). Die rurale Schweiz sei nun in der Exekutive übervertreten, wurde in zahlreichen Medien kritisiert.

Der Bundesrat stand aber nicht nur bei den Wahlen im Zentrum des Interesses. Diskutiert wurde auch über Vor- und Nachteile einer Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder, wie sie eine parlamentarische Initiative Pa.Iv. 19.503 forderte – es war bereits der sechste entsprechende Vorstoss in den letzten 30 Jahren. Die Begründungen hinter den jeweiligen Anläufen variieren zwar über die Zeit – der neueste Vorstoss wollte «die Konkordanz stärken», also mehr Spielraum für parteipolitische aber auch für gendergerechte Vertretung schaffen – die Projekte nahmen bisher aber stets denselben Verlauf: Auch in diesem Jahr bevorzugte das Parlament den Status quo.
Verbessert werden sollte hingegen die Krisenorganisation des Bundesrates. Dazu überwiesen beide Kammern gleichlautende Motionen und Postulate der GPK beider Räte, die Rechtsgrundlagen für einen Fach-Krisenstab sowie eine Gesamtbilanz der Krisenorganisation des Bundes anhand der Lehren aus der Corona-Pandemie verlangten.

Auch das Parlament sollte als Lehre aus der Pandemie krisenresistenter gemacht werden. Aus verschiedenen, von Parlamentsmitgliedern eingereichten Ideen hatte die SPK-NR eine einzige Vorlage geschnürt, die 2022 von den Räten behandelt wurde. Dabei sollten aber weder der Bundesrat in seiner Macht beschränkt, noch neue Instrumente für das Parlament geschaffen werden – wie ursprünglich gefordert worden war. Vielmehr sah der Entwurf Möglichkeiten für virtuelle Sitzungsteilnahme im Falle physischer Verhinderung aufgrund höherer Gewalt und die Verpflichtung des Bundesrates zu schnelleren Stellungnahmen bei gleichlautenden dringlichen Kommissionsmotionen vor. Umstritten blieb die Frage, ob es statt der heutigen Verwaltungsdelegation neu eine ständige Verwaltungskommission braucht. Der Nationalrat setzte sich für eine solche ein, der Ständerat lehnte sie ab – eine Differenz, die ins Jahr 2023 mitgenommen wird.
Nicht nur die Verwaltungskommission, auch die Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation war umstritten. Die vom Nationalrat jeweils mit grosser Mehrheit unterstützte Idee, dass es neben der PUK und den Aufsichtskommissionen ein mit starken Informationsrechten ausgerüstetes Gremium geben soll, das als problematisch beurteilte Vorkommnisse in der Verwaltung rasch untersuchen könnte, war beim Ständerat stets auf Unwille gestossen. Auch nach einer Einigungskonferenz konnten sich die Räte nicht auf eine Lösung verständigen, woraufhin der Ständerat das Anliegen versenkte, zumal er die bestehenden Instrumente und Akteure als genügend stark erachtete.

Seit vielen Jahren Zankapfel zwischen den Räten ist die Frage nach der Höhe der Löhne in der Bundesverwaltung. In diesem Jahr beendete der Ständerat eine beinahe sechsjährige Diskussion dazu, indem er auf eine entsprechende Vorlage der SPK-SR auch in der zweiten Runde nicht eintrat, obwohl der Nationalrat deutlich für eine Obergrenze von CHF 1 Mio. votiert hatte. Die SPK-NR sorgte in der Folge mit einer neuerlichen parlamentarischen Initiative für ein Verbot von «goldenen Fallschirmen» für Bundeskader dafür, dass diese Auseinandersetzung weitergehen wird.

In schöner Regelmässigkeit wird im Parlament auch die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit diskutiert. Zwei entsprechende Motionen wurden in diesem Jahr von der Mehrheit des Ständerats abgelehnt, da das aktuelle System, in welchem die Letztentscheidung dem direktdemokratischen Element und nicht der Judikative überlassen wird, so gut austariert sei, dass ein Verfassungsgericht nicht nötig sei. Freilich ist sich das Parlament der Bedeutung der obersten Bundesgerichte durchaus bewusst. Ein Problem stellt dort seit einiger Zeit vor allem die chronische Überlastung aufgrund der hohen Fallzahlen dar. Daher werde gemäss Justizministerin Karin Keller-Sutter mittelfristig eine Modernisierung des Bundesgerichtsgesetzes geprüft, kurzfristig sei eine Entlastung aber nur durch eine Erhöhung der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter zu erreichen. Eine entsprechende parlamentarische Initiative der RK-NR hiessen beide Kammern gut, allerdings jeweils gegen die geschlossen stimmende SVP-Fraktion, die in der Erhöhung lediglich «Flickwerk» sah.

Die mittels direktdemokratischer Abstimmungen verhandelte Schweizer Politik zeigte sich 2022 einigermassen reformresistent. Nachdem im Februar gleich beide zur Abstimmung stehenden fakultativen Referenden (Gesetz über die Stempelabgaben und Medienpaket) erfolgreich waren, wurde in den Medien gar spekuliert, ob die Bundespolitik sich nun vermehrt auf Blockaden einstellen müsse. Allerdings passierten dann im Mai und im September 4 von 5 mittels Referenden angegriffenen Bundesbeschlüsse die Hürde der Volksabstimmung (Filmgesetz, Organspende, Frontex, AHV21). Einzig die Revision des Verrechnungssteuergesetzes wurde im September an der Urne ausgebremst. 2022 war zudem die insgesamt 25. Volksinitiative erfolgreich: Volk und Stände hiessen die Initiative «Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung» gut. Die beiden anderen Volksbegehren (Massentierhaltungsinitiative, Initiative für ein Verbot von Tier- und Menschenversuchen) wurden hingegen abgelehnt.

Dass in der Schweizer Politik manchmal nur ganz kleine Schritte möglich sind, zeigen die erfolglosen Bemühungen, den Umfang an Stimm- und Wahlberechtigten zu erhöhen. Der Nationalrat lehnte zwei Vorstösse ab, mit denen das Stimmrecht auf Personen ohne Schweizer Pass hätte ausgeweitet werden sollen. Auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Stimmrechtsalter in naher Zukunft auf 16 gesenkt werden wird, hat sich im Jahr 2022 eher verringert: Zwar wies eine knappe Mehrheit des Nationalrats den Abschreibungsantrag für eine parlamentarische Initiative, welche eine Senkung des Alters für das aktive Stimmrecht verlangt und welcher 2021 beide Kammern Folge gegeben hatten, ab und wies sie an die SPK-NR zurück, damit diese eine Vorlage ausarbeitet. In zwei Kantonen wurde die Senkung des Stimmrechtsalters im Jahr 2022 an der Urne aber deutlich verworfen: in Zürich im Mai mit 64.8 Prozent Nein-Stimmenanteil, in Bern im September mit 67.2 Prozent Nein-Stimmenanteil.

Allerdings fielen 2022 auch Entscheide, aufgrund derer sich das halbdirektdemokratische System der Schweiz weiterentwickeln wird. Zu denken ist dabei einerseits an Vorstösse, mit denen Menschen mit Behinderungen stärker in den politischen Prozess eingebunden werden sollen – 2022 nahmen etwa beide Kammern eine Motion an, mit der Einrichtungen geschaffen werden, die helfen, das Stimmgeheimnis für Menschen mit Sehbehinderung zu gewährleisten. Zudem gaben National- und Ständerat einer parlamentarischen Initiative für die Barrierefreiheit des Live-Streams der Parlamentsdebatten Folge, damit auch hörgeschädigte Menschen diesen folgen können. Andererseits verabschiedete der Bundesrat die Verordnung zu den künftigen Transparenzbestimmungen bei Wahlen und Abstimmungen. Ob und wie die erstmals für die eidgenössischen Wahlen 2023 bzw. für das Finanzjahr 2023 vorzulegenden Kampagnen- und Parteibudgets die politischen Debatten beeinflussen werden, wird sich weisen.

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2022

Das Bundespersonalgesetz (BPG) müsse dem OR und dem Arbeitsgesetz angepasst und Privilegien, die Bundesbeamte gegenüber der Privatwirtschaft hätten möglichst abgeschafft werden, verlangte Thomas Rechsteiner (mitte, AI) in einem Postulat. Obwohl der Beamtenstatus schon lange abgeschafft worden sei, gebe es nach wie vor ungerechtfertigte Privilegien von Bundesbeamten im Vergleich zur Privatwirtschaft. Der Bundesrat müsse daher in einem Bericht aufzeigen, wie man diese Bevorteilung, die unnötige Kosten für «den Steuerzahler» verursache und die Privatwirtschaft aufgrund von Wettbewerbsverzerrung benachteilige, aufheben könne.
Ein Bericht würde an der Ausgangslage kaum etwas ändern, begründete der Bundesrat seinen Antrag auf Ablehnung des Postulats. Die Aufgaben der Bundesverwaltung würden vom Parlament definiert und die Exekutive müsse sicherstellen, dass sie das entsprechende Personal rekrutieren und motivieren könne. Die Bundesverwaltung müsse dabei im Vergleich zum Privatsektor, der überdies nicht so homogen sei, wie dies im Postulat angetönt werde, konkurrenzfähig bleiben. Das BPG entspreche zudem nur noch in jenen Bereichen nicht dem OR, in denen spezielle Anforderungen an das Personal gestellt würden.
Ende November 2022 zog Rechsteiner sein Postulat zurück.

Ungerechtfertigte Privilegien von Bundesbeamten im Vergleich zur Privatwirtschaft (Po. 22.3934)

Mit einer Motion forderte Martina Bircher (svp, AG) mehr Praxisbezug für das Top-Management der Bundesverwaltung. Die Covid-Krise habe gezeigt, dass viele «unlogische Massnahmen [...] in irgendeiner Amtsstube von Theoretikern entworfen» worden seien, die keinen Praxisbezug mehr hätten. Wie in der Privatwirtschaft sollten deshalb auch Beamte verpflichtet werden, vor Ort für Anliegen «einfacher Berufe» sensibilisiert zu werden, forderte Bircher. Bundesrat Ueli Maurer zeigte für das Anliegen zwar durchaus Sympathie, wies aber darauf hin, dass es nicht notwendig sei, dieses auf Gesetzesstufe zu regeln. Vielleicht müsse man sich auch überlegen, ob umgekehrt nicht auch «Leute aus der Praxis in die Verwaltung kommen [müssten]», so Maurer, der damit auch Verständnis für die Verwaltung signalisierte: «Denn sehr oft werden Einzelanliegen eingebracht, die im konkreten Fall verständlich sind. Aber wenn Sie hundert Anliegen betrachten, sehen Sie, wie sich diese diametral entgegenstehen können». Ausser der geschlossenen SVP-Fraktion und einer Stimme aus der Mitte-EVP-Fraktion folgte die grosse Kammer dem Antrag des Bundesrats und lehnte die Motion mit 138 zu 56 Stimmen (keine Enthaltung) ab.

Praxisbezug für das Top-Management der Bundesverwaltung (Mo. 21.3044)

Der zweite Bericht der Bundeskanzlei zur «Auswertung des Krisenmanagements der Bundesverwaltung in der Covid-19-Pandemie», der am 22. Juni 2022 vorgelegt wurde, beleuchtete die zweite Phase der Covid-19-Krise von August 2020 bis Oktober 2021. Die Evaluation habe sich auf die Zusammenarbeit mit den Kantonen, mit der Wissenschaft und mit anderen Ländern konzentriert, so der Bericht. Wie schon für den ersten Bericht waren erneut verschiedene Akteurinnen und Akteure online befragt und interviewt worden. Darüber hinaus wurden ein Bericht über einen internationalen Vergleich wissenschaftlicher Politikberatung und bereits bestehende Evaluationen beigezogen, sowie Themenworkshops zu spezifischen Fragen durchgeführt. Aus diesen verschiedenen Grundlagen gehe insgesamt hervor, dass das Krisenmanagement zu Beginn der zweiten untersuchten Phase, also im Herbst und Winter 2020 von den Befragten wesentlich kritischer beurteilt wurde als in den nachfolgenden Zeitabschnitten (Frühling bis Herbst 2021). Die verschiedenen Erkenntnisse wurden im Bericht in neun Handlungsfelder unterteilt, in denen Handlungsbedarf bestehe, dem mit insgesamt 13 Empfehlungen nachgegangen werden soll.
Handlungsfeld 1 betraf die Krisenorganisation der Bundesverwaltung selber. In einer «komplexen Krise» brauche es mehr interdepartementale Zusammenarbeit, um eine ganzheitliche Übersicht behalten zu können, so der Bericht. Es seien entsprechende Gefässe zu schaffen und auf strategischer Ebene zu bestimmen, wer welche Aufgaben und Verantwortlichkeiten übernehmen soll. Auf operativer Ebene soll geregelt werden, wie das Krisenmanagement zwischen Departementen organisiert und koordiniert werden soll. Der Bericht forderte, dass das VBS und die BK federführend entsprechende Vorschläge ausarbeiten.
Handlungsfeld 2 fasste die Probleme bei der Koordination zwischen Bund und subnationalen Behörden zusammen. Eine verbesserte Koordination brauche es laut Bericht insbesondere beim Wechsel von der ausserordentlichen Lage – hier ist der Bund für das Krisenmanagement verantwortlich – zur besonderen Lage – hier stehen die Kantone stärker in der Verantwortung. Auch in der ausserordentlichen Lage muss der Bund die Kantone freilich vor dem Beschluss einer (Not-)Verordnung anhören. Im Gegensatz zu den medialen Diskussionen, in denen die «Krisentauglichkeit des Föderalismus» in Frage gestellt worden seien, würden die Befragungsdaten des Berichts eher darauf hindeuten, dass der Föderalismus die Prozesse zwar verlangsamt habe, «aber am Ende zu besseren und adäquateren Lösungen» geführt habe. Trotzdem müssten die Kantone künftig besser ins Krisenmanagement einbezogen werden, indem etwa auch der Informationsfluss zwischen den föderalen Ebenen verbessert werde. Der Bericht empfahl, weitere Massnahmen in diesem Handlungsfeld auch auf der Basis des Berichts der KdK zur Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen während der Krise auszuarbeiten.
In Handlungsfeld 3 wurde die Zusammenarbeit der Bundesverwaltung mit der Wissenschaft problematisiert. Insgesamt habe die Pandemie die Bedeutung des Einbezugs wissenschaftlicher Expertise deutlich aufgezeigt. Diese müsse künftig besser und systematischer organisiert werden. Ständige wissenschaftliche Beiräte, die in anderen Ländern etabliert seien, seien in der Schweiz eher selten. Auch die Covid-Task-Force, sei auf Initiative der Wissenschaft Ende März 2020 lediglich als Ad-hoc-Beratungsgruppe gegründet worden. Wissenschaftliche Beratung sei aber nicht nur durch diese «Science Task Force» angeboten worden, sondern auch mittels bereits bestehender Strukturen (z.B. in Form von ausserparlamentarischen Kommissionen, wie etwa der Eidgenössischen Kommission für Impffragen). In seiner Empfehlung wies der Bericht zudem auf ein Postulat von Matthias Michel (fdp, ZG; Po. 20.3280) hin, das einen Massnahmenkatalog zum besseren und präventiven Einbezug der Wissenschaft in Krisensituationen fordert.
Die Zusammenarbeit zwischen Bundesverwaltung und Parlament während der Krise war Gegenstand von Handlungsfeld 4. Die Befragten seien in der übergrossen Mehrheit der Meinung, dass diese Zusammenarbeit gut funktioniert habe. Problematisch sei aber die Arbeitsbelastung gewesen. Für das Parlament sei diese deshalb hoch gewesen, weil zwischen den Sessionen keine dringlichen Bundesgesetze verabschiedet werden konnten und deshalb während der Sessionen mit diesen zusätzlichen Traktanden noch mehr Geschäfte zu behandeln gewesen seien als normal. Die Verwaltung wiederum musste eine sehr hohe Zahl an Vorstössen (insbesondere Fragen und Interpellationen) beantworten, «in denen oft dieselben oder sehr ähnliche Fragen gestellt wurden». Aber auch die verlangte höhere Präsenz bei Kommissionssitzungen habe das aufgrund der Krise bereits stark geforderte Bundespersonal zusätzlich belastet. Es müsse deshalb dafür gesorgt werden, dass Parlamentsmitglieder informiert würden, ohne dass diese mit Vorstössen operieren müssten.
Handlungsfeld 5 beschrieb die internationale Zusammenarbeit der Bundesverwaltung. Diese sei grundsätzlich als positiv empfunden worden, fasste der Bericht zusammen. Das Krisenmanagement habe stark von internationalen Austausch- und Informationsplattformen profitiert. Die Schweiz müsse trotz schwieriger Beziehung mit der EU darauf achten, weiterhin Zugang zu diesen Informationsgrundlagen zu erhalten. Empfohlen wurde hier eine Bestandsaufnahme von internationalen Informationsplattformen, die für ein effektives Krisenmanagement als notwendig erachtet würden.
In Handlungsfeld 6 wurden die personellen Ressourcen für das interne Krisenmanagement diskutiert. Die entsprechenden rechtlichen Grundlagen (Epidemiengesetz, Influenza-Pandemieplan Schweiz, Verordnung des Bundesstabes Bevölkerungsschutz, Weisungen über die Sicherheitspolitische Führung des Bundesrates, Weisungen über das Krisenmanagement in der Bundesverwaltung) müssten revidiert werden und das «Wissensmanagement», das die Erinnerung an die Lehren aus der Krise wach halten könne, müsse gestärkt werden. Zudem müssten Konsultationen der verschiedenen involvierten Akteure mit Hilfe von Digitalisierung vereinfacht werden, damit sie dem Tempo einer Krise gerecht würden.
Handlungsfeld 7 war Personalfragen im Sinne der zusätzlichen Belastung während der Krise gewidmet. Diese Belastung sei sehr ungleich verteilt gewesen. Bei den federführenden Departementen und im BAG habe der Arbeitsaufwand während der Krise «markant zugenommen», während in anderen Ämtern aufgrund der Schutzmassnahmen die Arbeit eher geruht habe. Als problematisch wurde beurteilt, dass keine rasche Personalaufstockung für die stark belasteten Amtsstellen möglich gewesen war. In Zukunft müsse die «Durchhaltefähigkeit der Bundesverwaltung» durch einen temporären Austausch von Personalressourcen zwischen verschiedenen Ämtern geregelt und verbessert werden.
In Handlungsfeld 8 wurde das Datenmanagement untersucht. Die unterschiedlichen IT-Systeme und Datenformate in den Kantonen und auf Bundesebene seien eine Herausforderung gewesen, urteilte der Bericht. Gefordert wurde entsprechend eine Standardisierung des Datenaustausches auf nationaler Ebene. Die geplante Revision des Epidemiengesetzes solle «zur Verwendung einheitlicher, international anerkannter Standards für den digitalen Informationsaustausch zu übertragbaren Krankheiten» verpflichten, so die entsprechende Empfehlung.
Handlungsfeld 9 schliesslich widmete sich der Kommunikation während der Krise. Mehr als zwei Drittel der Befragten waren der Meinung, die Kommunikation mit den Medien und der Bevölkerung habe gut funktioniert. Allerdings seien behördliche Informationen zu wenig über soziale Medien verbreitet worden und hätten die fremdsprachige Bevölkerung zu wenig gut erreicht. Dies müsse verbessert werden, so die darauf aufbauende Empfehlung.
Der Bericht kam zudem zum Schuss, dass es auf strategischer Ebene Grundlagen für eine bessere Antizipation von Krisen brauche. Dies könne durch einen systematischeren Einbezug von Fachpersonen aus Wissenschaft und Verwaltung verbessert werden. Auch die internationale Zusammenarbeit würde helfen, frühzeitig vor Krisen zu warnen und Szenarien für Krisenentwicklungen zu erarbeiten, mit denen man sich adäquater vorbereiten könne.

Der Bundesrat nahm Kenntnis vom Bericht und leitete die Empfehlungen laut einer Medienmitteilung an die Departemente und die BK zur Planung deren Umsetzung weiter.

Bericht der Bundeskanzlei zum Krisenmanagement in der Exekutive

In der Sommersession 2023 schrieben die Räte die Motion von Peter Keller (svp, NW) ab, die gefordert hatte, dass eine bei der Bundesverwaltung angestellte Person alle Zusatzentschädigungen, die sie neben ihrer Arbeit beim Bund aufgrund dieses Arbeitsverhältnisses erhält (z.B. für Referate), abgeben muss. Beide Räte hiessen den Antrag des Bundesrats auf Abschreibung der Motion stillschweigend gut. Zuvor hatte die Regierung eine entsprechende Verordnung im Rahmen der Revision des Bundespersonalrechts angepasst: Geldleistungen, die jemand aufgrund von Tätigkeiten zugunsten Dritter erhält, werden jährlich ermittelt und nach Absprache mit den Angestellten von deren Monatslohn abgezogen.

Abgabe von Entschädigungen

In der Frühjahrssession 2022 war es am Ständerat, über das Schicksal der auf eine parlamentarische Initiative Leutenegger Oberholzer (sp, BL) zurückgehenden Vorlage für eine Obergrenze für Kaderlöhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen zu entscheiden. Die SPK-SR empfahl, am ursprünglichen Entscheid festzuhalten, nicht auf die Vorlage einzutreten und die Idee damit zu begraben. Stefan Engler (mitte, GR) begründete für die Kommission, dass mit der vom Nationalrat gutgeheissenen Vorlage zwei Ziele verfolgt würden, die sich nicht vereinen liessen. Es könnten nicht angemessene Löhne bezahlt werden und gleichzeitig Lohnexzesse gestoppt werden, weil die Unternehmen, auf die sich die Vorlage beziehe, nicht vergleichbar seien. Angemessene Bezüge müssten je nach Unternehmen unterschiedlich bemessen und könnten deshalb nicht mit einer Obergrenze gedeckelt werden. Für die Minderheit, die für Eintreten plädierte, wehrte sich Daniel Jositsch (sp, ZH). Die Bevölkerung verstehe nicht, dass ein Bundesrat, mit «454'581 Franken plus eine Spesenpauschale von jährlich 30'000 Franken» lediglich die Hälfte verdiene wie ein Angestellter eines Bundesbetriebes. Das Argument, dass solche Löhne bezahlt werden müssten, um mit der Privatwirtschaft konkurrieren zu können, würde nur gelten, wenn ein Beruf lediglich des Lohnes wegen ausgeübt werde. In diesem Falle würde es ja auch kaum jeweils so viele Anwärterinnen und Anwärter auf ein Bundesratsmandat geben. Die Vorlage könne zudem in der Detailberatung noch verbessert werden, wenn auf sie eingetreten werde. Das gleiche Argument brachte neben Hannes Germann (svp, SH) auch Thomas Minder (parteilos, SH) vor, der die Löhne einiger CEO bundesnaher Betriebe aufzählte, die er als «stossend und verwerflich» bezeichnete. Auch er empfahl deshalb, der Minderheit zu folgen. Daniel Fässler (mitte, AI) wiederum warnte vor falschen Signalen, weil eine Obergrenze ja immer auch ein Anreiz sei, diese auszureizen. Auch Finanzminister Ueli Maurer plädierte für Nichteintreten. Der Bundesrat teile die Meinung, dass eine Entlohnung von CHF 1 Mio. die Obergrenze darstellen müsse. Wenn man zum Lohn eines aktiven Bundesratsmitglieds auch noch dessen Altersrente hinzunehme, dann käme der bundesrätliche Jahreslohn auch auf etwa CHF 1 Mio. zu liegen und es sei richtig, dass Bundesangestellte nicht mehr verdienen sollten als ein Regierungsmitglied. Diese Obergrenze werde freilich aktuell auch überall eingehalten. Nicht nur deshalb brauche es keine Regelung, sondern auch, weil diese zu starr sei und bei der Gestaltung der Löhne in den sehr unterschiedlichen Betrieben keinen Spielraum lasse. Insgesamt finde der Bundesrat, dass der Auftrag bereits erfüllt sei. Er befürchte schliesslich, dass auch eine Detailberatung keine Verbesserung der Vorlage bringen würde. Seiner Bitte, nicht auf die Vorlage einzutreten und am ursprünglichen Entscheid festzuhalten, kam dann eine Mehrheit von 27 zu 13 Stimmen (bei 1 Enthaltung) nach. Damit war die Vorlage, fast sechs Jahre nach ihrer Einreichung, endgültig vom Tisch.

Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen (Pa.Iv. 16.438)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand auch 2021 vor allem aufgrund seiner Entscheide im Rahmen der Covid-19-Pandemie im Fokus – wobei er je nach Verlauf der Fallzahlen dafür kritisiert wurde, mit zu viel Macht ausgestattet zu sein und zu viele Massnahmen zu ergreifen, oder aber dafür, in Anbetracht der Lage zu wenig zu tun. Die über 60 Prozent Ja-Stimmen bei beiden Covid-Referenden (im Juni und im November) können freilich auch als ziemlich breite Unterstützung der bundesrätlichen Massnahmen-Politik interpretiert werden. Covid-19 bzw. vielmehr das Argument, dass gerade die Pandemie zeige, wie stark die Arbeitsbelastung der sieben Mitglieder der Landesregierung zunehme, stand Pate für die Forderung nach einer Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder auf neun – eine Forderung, die seit 1848 schon zwölf Mal gescheitert war. Zwar stiess die Idee in der Wintersession im Nationalrat auf offene Ohren, das Anliegen wird aber im nächsten Jahr im Ständerat wohl auf mehr Widerstand stossen – die SPK-SR hatte sich bereits im Juni dagegen ausgesprochen. Als Institution war die Regierung ansonsten im Vergleich zu früheren Jahren seltener Gegenstand der medialen Berichterstattung. Das dürfte auch damit zu tun haben, dass im Berichtsjahr für einmal vergleichsweise selten über mögliche Rücktritte von Magistratinnen und Magistraten spekuliert wurde. Seit nunmehr drei Jahren ist die Zusammensetzung der Exekutive unverändert.

Auch für die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung wird Covid-19 Folgen haben. Aufgrund der Erfahrungen, die beim Lockdown gemacht worden waren, forderten mehrere Vorstösse, dass der Bund mittels dezentralisierter und digitalisierter Arbeitsplätze im Sinne von Homeoffice nachhaltiges Arbeiten ermöglichen soll. Beide Räte hiessen eine entsprechende Motion gut und rannten damit beim Bundesrat offene Türen ein. Nicht einig waren sich die Räte hingegen bei der Frage, ob für die obersten Kader der sieben grossen Bundesunternehmen ein Lohndeckel gesetzlich festgeschrieben werden soll. Der Ständerat lehnte die Forderung, die auf eine parlamentarische Initiative aus dem Jahr 2016 zurückgeht, ab, der Nationalrat wollte auch in der Wintersession weiter an ihr festhalten.

Auch im Parlament war Covid-19 nach wie vor Thema Nummer 1. Nicht nur war das Virus Gegenstand zahlreicher inhaltlicher Debatten, sondern es zwang auch im Bundeshaus zu unterschiedlichen Verhaltensmassnahmen: Zwar konnten im Gegensatz zu 2020 alle Sessionen im Bundeshaus stattfinden, allerdings mussten auch im Parlament je nach Pandemiesituation die Masken- oder Zertifikatspflicht eingehalten werden. Zudem sollten Plexiglasscheiben an den Plätzen in den Ratssälen zusätzlichen Schutz vor dem Virus gewähren. Auch unter Pandemie-bedingt erschwerten Arbeitsbedingungen wurden Beschlüsse gefasst, die den Parlamentsbetrieb wohl nachhaltig verändern werden: So einigten sich beide Kammern auf ein neues Differenzbereinigungsverfahren bei Motionen. Nicht zuletzt sollen im Ständerat künftig sämtliche Abstimmungsresultate veröffentlicht werden. Nach 20-jähriger Opposition und nicht weniger als acht gescheiterten Vorstössen wird also auch die «Dunkelkammer Ständerat», wie Thomas Minder (parteilos, SH) sie nach der 2014 eingeführten elektronischen Abstimmung bei Gesamt- und Schlussabstimmungen bezeichnet hatte, vollständig ausgeleuchtet. Ob dies nun zu einem «Transparenzexzess» und einer Änderung der Diskussionskultur in der «Chambre de réflexion» führen wird, wie dies die ablehnende Minderheit befürchtete, wird sich weisen.

Das Verhältnis zwischen Legislative und Judikative war im vergangenen Jahr aus zwei gewichtigen Gründen Gegenstand von Diskussionen. Auf der einen Seite führten die im November an der Urne mit 31.9 Prozent Ja-Stimmenanteil recht deutlich abgelehnte Justizinitiative sowie der im Parlament verworfene Gegenvorschlag zur Frage, ob die Wahl von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern durch das Parlament die Unabhängigkeit der dritten Gewalt beeinträchtige. Auf der anderen Seite zeigten die Schwierigkeiten mit der Besetzung der Bundesanwaltschaft – gleich dreimal musste die Stelle ausgeschrieben werden, bis in der Herbstsession ein neuer Bundesanwalt gewählt werden konnte – und die vorgängigen Diskussionen um die Erhöhung der Alterslimite in der höchsten Strafbehörde, wie schwierig es für das Parlament ist, bei der Besetzung von Gerichtsstellen ideologische Gesichtspunkte der Sachpolitik unterzuordnen – so die Kommentare in einigen Medien.

Auch das Funktionieren der direkten Demokratie war 2021 Gegenstand politischer Diskussionen. Das Parlament hiess einen Gegenvorschlag zur Transparenzinitiative gut, der teilweise weiter geht, als von den Initiantinnen und Initianten verlangt. Das Initiativkomitee zog in der Folge sein Begehren zurück. Mit der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte müssen Parteien ab dem Herbst 2022 ihre Budgets und insbesondere Spenden über CHF 15'000 offenlegen und auch Komitees von Wahl- und Abstimmungskampagnen, die mehr als CHF 50'000 aufwenden, haben ihre Finanzeinkünfte auszuweisen.
Vom Tisch ist hingegen die Möglichkeit, Staatsverträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Ständerat hatte sich zwar für diesen Ausbau der direkten Demokratie eingesetzt, der Nationalrat wollte aber definitiv nichts davon wissen. Noch hängig ist hingegen ein Entscheid, mit dem allenfalls ein Ausbau partizipativer Elemente im politischen System der Schweiz umgesetzt würde. Noch 2020 hatte sich der Nationalrat dafür ausgesprochen, einer parlamentarischen Initiative, mit der die Einführung des Stimmrechtsalters 16 gefordert wird, Folge zu geben. Auch die SPK-SR konnte sich für den Vorstoss erwärmen. Allerdings machte die SPK-NR im November mit Verweis auf einige kantonale Abstimmungen, bei der die Senkung des Stimm- und Wahlrechtsalters auf grosse Skepsis gestossen war, einen medial stark beachteten Rückzieher – dieses Anliegen wird wohl zukünftig noch zu reden geben. Viel zu reden und zu schreiben gab im Berichtsjahr zudem ein Jubiläum, das auch als Zeugnis dafür gelesen werden kann, dass die direkte Demokratie strukturelle Minderheiten ausserhalb des Entscheidsystems tendenziell benachteiligt: 1971 – also vor 50 Jahren – war das Frauenstimm- und -wahlrecht eingeführt worden – allerdings erst im zweiten Versuch und sehr lange nach den meisten anderen demokratischen Staaten.

Im Gegensatz zum Vorjahr, als eine Volksabstimmung hatte verschoben und verschiedene Fristen hatten verlängert werden müssen, hatte die Pandemie 2021 keine unmittelbaren Auswirkungen auf das Funktionieren der direkten Demokratie. Ganz ohne Covid-19 ging es aber auch 2021 nicht: Die Schweizer Stimmbevölkerung war dabei die einzige weltweit, die – wie eingangs erwähnt – zweimal an die Urne gerufen wurde, um über denjenigen Teil der Massnahmen zu befinden, der von Bundesrat und Parlament in ein separates Gesetz gegossen worden war. Zwar wurde die Kampagne insbesondere zur zweiten Revision des Covid-19-Gesetzes teilweise sehr emotional geführt, im Anschluss an den Urnengang legten sich die Emotionen aber zumindest gegen aussen wieder etwas. Die nicht nur beim zweiten Covid-Referendum, sondern auch bei der Kampagne zum CO2-Gesetz, der Trinkwasser- und der Pestizidinitiative aussergewöhnlich hart geführten Auseinandersetzungen dürften mit ein Grund sein, weshalb die direkte Demokratie mehr Medienaufmerksamkeit generierte als in den beiden Jahren zuvor.

Jahresrückblick 2021: Institutionen und Volksrechte
Dossier: Jahresrückblick 2021

Obwohl der Ständerat nicht auf die Vorlage der SPK-NR für Kaderlöhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen eintreten wollte, folgte eine deutliche Mehrheit des Nationalrats in der Wintersession 2021 ihrer Kommission und hielt mit 151 zu 39 Stimmen an Eintreten auf die Vorlage fest. Die Minderheit aus der geschlossen stimmenden FDP-Liberalen Fraktion und einem Teil der Mitte-Fraktion stand auf verlorenem Posten. Kurt Fluri (fdp, SO), der für die FDP-Liberale Fraktion das Wort ergriffen hatte, hatte vergeblich argumentiert, dass sich seit 2016 – also seit dem Jahr, in dem die parlamentarische Initiative von Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL) eingereicht worden war – einiges getan habe und «starre, undifferenzierte» Lohnobergrenzen nicht mehr zeitgemäss seien. Auch Andri Silberschmidt (fdp, ZH) ergriff für seine Fraktion das Wort. Der Bundesrat sei zuständig für die Lohngestaltung, die er aber für jedes Unternehmen separat und ohne starre Lohnvorgaben durchführen können müsse. Damit war etwa die SP-Fraktion nicht einverstanden. Es sei in der Tat etwas ruhiger geworden um die Diskussion über Exzesse bei der Lohnpolitik; dies sei aber kein Grund, die Sache als erledigt zu betrachten, argumentierte Nadine Masshardt (sp, BE) für ihre Fraktion. Eine Obergrenze von CHF 1 Mio. biete noch genügend Marge, pflichtete Delphine Klopfenstein Broggini (gp, GE) bei und Barbara Steinemann (svp, ZH) erinnerte an die Abzockerinitiative, die von der Stimmbevölkerung angenommen worden war. Die SVP-Fraktion finde zudem, dass die Kaderlöhne von öffentlichen Unternehmungen «in keinem Verhältnis mehr zur Leistung» dieser Kader stünden. Auch das Plädoyer von Finanzminister Ueli Maurer, der darauf hinwies, dass hier ganz verschiedene Unternehmenskulturen in einen Topf geworfen würden und dass ein Gesetz in Zukunft unnötig einengen werde, wenn es darum gehe, gute Kader zu finden, verhallte letztlich ungehört.

Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen (Pa.Iv. 16.438)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

Anfang November 2021 führte Finanzminister Ueli Maurer mit den Personalverbänden die Lohnverhandlungen für das Jahr 2022. Vereinbart wurde dabei ein Teuerungsausgleich für das Bundespersonal von 0.5 Prozent. Kurz darauf hiess die Regierung diese Vereinbarung gut. Die finanziellen Mittel dafür mussten allerdings in einem Nachtragskredit noch beantragt werden, da im Voranschlag 2022 aufgrund der damals prognostizierten negativen Teuerung keine Mittel für Lohnmassnahmen vorgesehen worden waren. Die finanzpolitischen Folgen der Covid-19-Krise würden zwar noch lange auf den Bundeshaushalt drücken, der Teuerungsausgleich sei aber ein «wichtiges sozialpartnerschaftliches Signal und Zeichen der Wertschätzung gegenüber den Mitarbeitenden», so die Medienmitteilung. Die Personalverbände hatten aufgrund der finanzpolitischen Lage auf die Forderung einer Lohnerhöhung verzichtet und lediglich den Teuerungsausgleich beantragt.

Bundespersonal - Teuerungsausgleich

Die vorberatende SPK-SR empfahl die Motion von Marco Romano (mitte, TI) für ein detailliertes jährliches Reporting über die Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung einstimmig zur Ablehnung. Diesem Antrag könne «bedenkenlos» gefolgt werden, so die Kommission in ihrem Bericht, weil die verlangten Angaben laut Bundesrat bereits im Reporting des Personalmanagements aufgeführt seien – so etwa im Bericht 2020.
In der Ratsdebatte im Ständerat wiesen sowohl Andrea Caroni (fdp, AR) als auch Finanzminister Ueli Maurer darauf hin, dass die Motion als erfüllt betrachtet werden könne. Der Rat lehnte den Vorstoss entsprechend diskussionslos und einstimmig ab.

Mehrsprachigkeit in der Bundesveraltung im jährlichen Reporting (Mo. 19.3153)

Der Ständerat beschäftigte sich im Rahmen der Herbstsession 2021 mit der Motion «Formen mobilen Arbeitens», die den Bundesrat beauftragen wollte, das Recht auf Telearbeit zu einem bestimmten Prozentsatz für Bundesangestellte zu schaffen.
Im Rahmen der Ständeratsdebatte führte Kommissionssprecher Andrea Caroni (fdp, AR) aus, dass der Bundesrat im Mai 2021 die Bundespersonalverordnung geändert habe und die Änderung bereits in Kraft getreten sei. Diese Änderung ermögliche es den Angestellten, an verschiedenen Arbeitsorten zu arbeiten, und regle unter anderem den Gesundheitsschutz und die Infrastruktur. Die SPK-SR erachtete somit das Anliegen als erfüllt und empfahl, die Motion abzulehnen, was der Ständerat in der Folge auch tat.

Recht auf Telearbeit für Bundesangestellte (Mo. 20.4010)
Dossier: Flexible Arbeitsformen in der Bundesverwaltung – Diskussionen seit der Covid-19-Krise
Dossier: Regelung von Homeoffice

Einstimmig habe die SPK-SR beschlossen, nicht auf die Vorlage ihrer Schwesterkommission einzugehen, die diese ausgearbeitet hatte, um die Kaderlöhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen zu deckeln. Es sei nicht so, dass die Frage nach angemessenen Löhnen in der Bundesverwaltung nicht diskutiert werden solle, führte Kommissionssprecher Stefan Engler (mitte, GR) aus. Ganz im Gegenteil müssten gerade die in der Öffentlichkeit unter Beobachtung stehenden Verwaltungskader «Zurückhaltung in Bezug auf die Vergütungspolitik» an den Tag legen. Allerdings sei die Kommission in Übereinstimmung mit dem Bundesrat zur Überzeugung gelangt, dass die bestehenden Massnahmen genügten, um Lohnexzesse zu verhindern, wie dies das Ziel der ursprünglichen parlamentarischen Initiative von Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL) gewesen sei. Insbesondere lehne die SPK-SR zudem die vom Nationalrat gutgeheissene starre und identische Obergrenze für alle Kader ab. Diese sende ein falsches Signal, sei praxisfremd und würde letztlich die Wettbewerbsfähigkeit und Erfolgsaussichten von Unternehmen des Bundes beeinträchtigen. Im Prinzip habe der Vorstoss sein Ziel bereits erreicht, weil es in der Verwaltung in den letzten Jahren dadurch zu einer Sensibilisierung gekommen sei und Löhne mit Augenmass gesprochen würden. Das Nein zur Vorlage sei indes nicht als Freipass für masslose Löhne zu interpretieren. Da die Finanzdelegation jährlich ein Kaderlohnreporting erhalte, könne man künftig «ungesunde Entwicklungen» frühzeitig erkennen. Der Gegenantrag für Eintreten stammte von Paul Rechsteiner (sp, SG). Darüber, dass etwas geschehen müsse, sei man sich auch in der Kommission noch in der letzten Legislatur einig gewesen – in der Zwischenzeit hatte die SPK-SR allerdings auch ihre eigene parlamentarische Initiative Pa.Iv. (17.443) zurückgezogen, mit der sie 2017 inhaltliche Kriterien zur Steuerung der Lohnpolitik statt Obergrenzen gefordert hätte. Es gehe nicht an, etwas still und leise zu beerdigen, «nur weil es politisch etwas ruhiger geworden ist» – so Rechsteiner. Wer einem Bundesunternehmen vorstehe, habe eine öffentliche Aufgabe und es könne verlangt werden, dass er andere Ziele verfolge, als «sich die Taschen zu füllen». Dies habe der Gesetzgeber zu regeln. Thomas Minder (parteilos, SH) unterstützte Rechsteiner und sprach davon, dass eine Abschreibung nach fünfjährigem Hin und Her kein Ruhmesblatt für die Parlamentsarbeit sei, und prognostizierte, dass «die Abzockerei (...) munter weitergehen» werde. Es brauche deshalb einen zweiten Anlauf und Eintreten auf die Vorlage. Finanzminister Ueli Maurer schloss die Debatte mit der Bekräftigung ab, dass die Ziele der Vorlage in der Tat eigentlich schon erreicht seien und mit den bestehenden Instrumenten umgesetzt würden. Zudem wies er darauf hin, dass das Anliegen bei der Swisscom, als börsenkotiertem Unternehmen sowieso nicht umsetzbar wäre, was zu weiteren Ungleichheiten führen könnte. In der Folge wurde der Eintretensantrag von Paul Rechsteiner mit 19 zu 12 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt. Damit ging die Vorlage noch einmal an den Nationalrat zurück.

Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen (Pa.Iv. 16.438)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

In der Herbstsession 2021 entschied sich der Ständerat diskussionslos, die parlamentarische Initiative von Thomas Minder (parteilos, SH) für das Verbot von Abgangsentschädigungen bei Topkadern in der Bundesverwaltung abzuschreiben. Die SPK-SR hatte sich in ihrer entsprechenden Empfehlung der bundesrätlichen Argumentation angeschlossen, wonach solche Entschädigungen je nach Situation angebracht sein könnten und ein Verbot deshalb nicht zielführend sei. Darüber hinaus sei dieser Punkt im Rahmen der Umsetzung der parlamentarischen Initiative Leutenegger Oberholzer (sp, BL; Pa.Iv. 16.438) diskutiert worden. Letztlich sei die Kommission dort aber zum Schluss gekommen, dass die ganze Vorlage abzulehnen sei, weshalb auch der Vorstoss von Thomas Minder nicht mehr aufrechterhalten werden solle.

Abgangsentschädigung bei Topkadern der Bundesverwaltung (Pa. Iv. 18.428)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

Mit Vorlegen des Postulatsberichts erachtete der Bundesrat das Postulat von Min Li Marti (sp, ZH), das Möglichkeiten für kurzfristige Beschäftigung von IT-Spezialistinnen und -Spezialisten erarbeitet haben wollte, als erfüllt. Dies sahen in der Sommersession 2021 auch beide Räte so und schrieben den Vorstoss entsprechend ab.

Kurzfristige Beschäftigung von IT-Spezialistinnen und -Spezialisten (Po. 18.4217)

Die von der SPK-NR entworfene Vorlage zur Regelung der Kaderlöhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen wurde in der Frühjahrssession 2021 vom Nationalrat behandelt. Eintreten war umstritten, weil eine Kommissionsminderheit die Vorlage als «sachlich falsch und in sich widersprüchlich» beurteilte, wie sich deren Sprecher Kurt Fluri (fdp, SO) äusserte. Die auf eine parlamentarische Initiative von Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL) zurückgehende Vorlage bewirtschafte Empörung und bedinge die Änderung von zahlreichen Gesetzen. Zudem sei nicht das Parlament zuständig für die Regelung der Löhne der Verwaltung, sondern der Bundesrat. Mit der Festlegung einer Obergrenze werde den Unterschieden zwischen den Unternehmen nicht Rechnung getragen, was nicht nur inkohärent, sondern auch widersprüchlich sei. So gälten etwa für die Swisscom als börsenkotiertes Unternehmen oder für die SRG als privatrechtlich organisierten Verein andere Gesetzesgrundlagen als für die Post oder die SBB, so der Solothurner Freisinnige. Auch der Bundesrat, vertreten durch Ueli Maurer, sah keine Notwendigkeit für eine Gesetzesänderung, da es in der Verwaltung keine «Lohnexzesse» gebe, wie dies mit dem Titel der parlamentarischen Initiative suggeriert werde. Mit 147 zu 34 Stimmen (2 Enthaltungen) wollte die grosse Mehrheit der Volksvertreterinnen und -vertreter allerdings auf die «Abzocker-Initiative für die bundesnahen Betriebe» eintreten, wie Barbara Steinemann (svp, ZH) in ihrem Votum die Vorlage betitelt hatte. Lediglich die geschlossen stimmende FDP-Fraktion und eine Minderheit der Mitte-Fraktion stimmten gegen Eintreten.
In der Detailberatung standen vier Minderheitenanträge zur Debatte. Eine Minderheit Samira Marti (sp, BL) wurde mit 98 zu 89 Stimmen angenommen. Damit soll festgeschrieben werden, dass die Lohnobergrenzen nicht nur für die bundesnahen Betriebe, sondern für die gesamte Verwaltung gelten sollen. Dadurch würde nicht nur eine Revision der Spezialgesetze für die einzelnen Unternehmen, sondern auch eine Änderung des Bundespersonalgesetzes nötig. Die geschlossenen Fraktionen der SP und der GP wurden bei diesem Antrag erfolgreich unterstützt von einer Mehrheit der SVP-Fraktion. Erfolglos blieb hingegen eine Minderheit Nadine Masshardt (sp, BE), die quasi durch die Hintertüre einen Gleichstellungsartikel ins Bundespersonalgesetz einbringen und nicht nur eine ausgewogene Vertretung der Sprachgemeinschaften, sondern auch der Geschlechter in den obersten Leitungsorganen der Unternehmen festschreiben wollte. Dies entspreche nicht dem Kernanliegen der Vorlage, bemängelte Kommissionssprecher Gerhard Pfister (mitte, ZG) und fand mit diesem Argument eine Mehrheit von 104 zu 84 Stimmen (1 Enthaltung). Links-Grün, unterstützt von der GLP-Fraktion, stand hier erfolglos einer bürgerlichen Nein-Mehrheit gegenüber. Ebenfalls abgelehnt wurden zwei auch vom Bundesrat unterstützte Minderheitenanträge, die von Kurt Fluri (fdp, SO) angeführt wurden: Der Vorschlag, auf eine Regelung von Abgangsentschädigungen zu verzichten, wurde mit 128 zu 61 Stimmen (3 Enthaltungen) abgelehnt und der Vorschlag, die Swisscom als börsenkotiertes Unternehmen von den Regelungen auszunehmen, wurde mit 128 zu 53 Stimmen (3 Enthaltungen) versenkt. In beiden Fällen reichte die Unterstützung der geschlossen stimmenden Fraktionen der GLP und der FDP, unterstützt von wenigen Abweichlerinnen und Abweichlern der SVP- und der Mitte-Fraktion nicht für eine Annahme. Die Gesamtabstimmung passierte der Entwurf schliesslich mit 139 zu 44 Stimmen. Erneut kam der Widerstand von der geschlossen stimmenden FDP-Fraktion, unterstützt von Teilen der Mitte- und der SVP-Fraktion.

Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen (Pa.Iv. 16.438)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

Anfang März 2021 verlängerte der Ständerat die Frist zur Umsetzung der parlamentarischen Initiative Minder (parteilos, SH) für eine Regelung der Entlohnung und Abgangsentschädigungen bei Topkadern in der Bundesverwaltung. Man wolle die Entscheidung des Nationalrats zur Umsetzung der praktisch deckungsgleichen parlamentarischen Initiative Leutenegger Oberholzer (Pa.Iv. 16.438) abwarten, um dann entscheiden zu können, ob die nationalrätliche Vorlage dem Anliegen Minder genüge oder nicht, begründete Andrea Caroni (fdp, AR) den Antrag auf Fristverlängerung um zwei Jahre.

Abgangsentschädigung bei Topkadern der Bundesverwaltung (Pa. Iv. 18.428)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen

Auch im Ständerat stiess die Motion der SPK-NR für ein Monitoring von Bewerbungen auf Bundesverwaltungsstellen, um die Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung zu fördern, auf einstimmigen Anklang. Mit der Analyse von Bewerbungen soll geprüft werden, ob es aus unterschiedlichen Sprachregionen eine unterschiedliche Zahl von Bewerbungen gibt, was häufig als Begründung für die Untervertretung sprachlicher Minderheiten ins Feld geführt wird. Genauere Zahlen würden die Planung von gezielten Förderungsmassnahmen ermöglichen, etwa spezifischere Anwerbung in den verschiedenen Sprachgemeinschaften, so die von Kommissionssprecher Stefan Engler (mitte, GR) vorgebrachte und auch von der SPK-SR einstimmig unterstützte Begründung. Weil auch der Bundesrat die Motion unterstützte und kein Antrag auf Ablehnung vorlag, hätten die Zeichen eigentlich auf diskussionslose Annahme gestanden. Allerdings ergriff Daniel Fässler (mitte, AI) das Wort und wies darauf hin, dass bei der Umsetzung der Motion allenfalls Schwierigkeiten entstehen könnten, weil zwischen Herkunfts- und Wohnsitzkanton unterschieden werden müsse. Es gehe dabei nicht nur um eine Sprachregion, sondern auch um einen kulturellen Kontext, dem man entstamme. Bundesrat Ueli Maurer versicherte, dass man versuchen werde, die Herkunft umfassender zu eruieren, etwa auch mit den Angaben dazu, wo eine Bewerberin oder ein Bewerber zur Schule gegangen sei. Eine «wissenschaftliche Genauigkeit» gebe es jedoch nicht. Aber der Bundesrat werde versuchen, die Motion so umzusetzen, dass «nicht nur die Sprachen, sondern auch die Kultur- oder Herkunftskreise» erfasst würden und in der Verwaltung entsprechend abgebildet werden könnten. In der Folge passierte der Vorstoss die Kammer dann ohne Gegenstimmen.

Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung (Mo. 20.3920 und Po. 20.3921)
Dossier: Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung

Ueli Maurer versuchte in der Frühjahrssession 2021 vergeblich, den Nationalrat davon zu überzeugen, dass die Motion von Marco Romano (mitte, TI) nicht nötig sei. Es gebe bereits ein jährliches Reporting über die Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung – so das Ziel des Vorstosses – und ein weiterer Bericht würde die Sensibilität für die Wichtigkeit der Mehrsprachigkeit in der Verwaltung nicht erhöhen, argumentierte der Finanzminister. Marco Romano machte hingegen geltend, dass Mehrsprachigkeit für die Schweiz zentral sei, aber das Deutsche nach wie vor stark überwiege. Die bestehenden Berichte würden zudem nicht detailliert ausweisen, wie die Sprachenverteilung in den verschiedenen Departementen, Verwaltungseinheiten und Lohnklassen aussehe. Mit 106 zu 78 Stimmen (7 Enthaltungen) nahm der Nationalrat die Motion an und reichte sie an den Ständerat weiter. Für den Vorstoss stimmten die geschlossenen Fraktionen der Mitte, der Grünen und der GLP sowie vor allem französisch-, italienisch- oder romanischsprachige Minderheiten der SP, der SVP- und der FDP-Fraktionen.

Mehrsprachigkeit in der Bundesveraltung im jährlichen Reporting (Mo. 19.3153)

Alle drei Jahre führt der Bund eine grosse Befragung seines Personals durch. Dies war auch im Oktober und November 2020, also mitten in der Covid-19-Pandemie der Fall, als alle 35'720 Mitarbeitenden zu verschiedenen Elementen der Arbeitszufriedenheit befragt wurden (Rücklaufquote: 72%). Die Anfang 2021 vorgelegte Personalbefragung 2020 zeigte, dass Covid kaum Einfluss auf die Arbeitszufriedenheit hatte. Im Vergleich zu 2017 hatte die Arbeitszufriedenheit gar noch einmal zugenommen. Mit einem durchschnittlichen Wert von 73 auf einer Skala von 0 bis 100 (2017: 70) seien die Bundesangestellten in den letzten 10 Jahren noch nie so zufrieden gewesen, fasste die Aargauer Zeitung zusammen. Auch die Bindung zur Bundesverwaltung (81; 2017: 79) sowie die Identifikation mit und das Engagement für den Arbeitgeber (82; 2017: 80) hatten trotz Homeoffice-Pflicht im Vergleich zu vor drei Jahren zugenommen. Scheinbar hatten sich zudem die aufgrund der letzten Personalbefragung vorgenommenen Massnahmen für eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben ausbezahlt: Im Vergleich zu 2017 (68) verbesserte sich die entsprechende Beurteilung 2020 auf 72 Punkte. Auch mit der Entlöhnung zeigten sich die Befragten 2020 zufriedener (68) als noch drei Jahre zuvor (65). Ebenso verbessert hatte sich die Bewertung der Führungsqualität (64; 2017: 61). Erstmals wurden überdies die Themen «mobiles Arbeiten» (82) und «Digitalisierung» (81) erfragt; mit beiden Elementen schienen die Befragten sehr zufrieden. Flexible Arbeitsformen hätten dank der Coronakrise einen «starken Schub in der Bundesverwaltung» erhalten, vermutete die Aargauer Zeitung den Grund hinter den hohen Werten.

Personalbefragung Bundespersonal (seit 2013)

«Exzesse beim Umgang mit staatlichen Spesen» und «Spesenskandale» lösten Unmut in der Bevölkerung aus, begründete Thomas Burgherr (svp, AG) seine Motion, mit der er den Spesenaufwand beim Bund reduzieren will. Dieser Unmut habe auch damit zu tun, dass die grosszügigen Arbeitsbedingungen und Löhne von Mitgliedern der Bundesverwaltung der Öffentlichkeit bekannt seien. Spesenentschädigungen brauche es zwar, aber ein Vergleich mit der Privatwirtschaft zeige ein Missverhältnis: Während dort pro Vollzeitstelle CHF 700 bis 800 an Spesen pro Jahr ausbezahlt würden, läge dieser Betrag im WBF bei CHF 4'000 pro Person und Jahr, beim EDA gar bei über CHF 5'500 und im Staatssekretariat für internationale Finanzfragen bei mehr als CHF 11'000. Mit einer Kürzung von 50 Prozent der über CHF 120 Mio., die alleine im Jahr 2018 in allen Departementen für Spesen ausgegeben worden seien (Spesen der Gerichte und der Bundeskanzlei nicht einberechnet), könne nicht nur Exzessen und Skandalen vorgebeugt, sondern könnten auch Bescheidenheit und Effizienz unterstrichen werden, so der Aargauer Volksvertreter in der Debatte im Nationalrat in der Wintersession 2020. Gerade in Anbetracht der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie müsse der Staat mit gutem Beispiel vorangehen. Finanzminister Ueli Maurer warb für die Ablehnung der Motion. Er erinnerte daran, dass der Vorstoss auf ein Ereignis im VBS zurückgehe, das es in die Medien geschafft habe. Das VBS habe inzwischen Massnahmen vorgenommen und es sei nicht angezeigt, aufgrund eines Einzelfalles alle Spesenausgaben zu halbieren. Der Grossteil dieser Spesen betreffe Flugreisen und Hotelübernachtungen im Rahmen von internationalen Konferenzen, an denen die Interessen der Schweiz vertreten sein müssten. Die Spesenentschädigung sei ordentlich, aber nicht grosszügig. Er sei ja bei internationalen Konferenzen oft dabei, so Maurer: «Wir bezahlen unser Getränk und unser Essen in der Regel aus der eigenen Tasche.» Er könne sich zudem die Bemerkung nicht verkneifen, dass Bundesangestellte oft neidisch auf die Spesenentschädigung der Parlamentsmitglieder schauen würden: «Sie könnten auch bei Ihnen noch einmal über die Bücher gehen, falls Sie den Vorstoss doch annehmen», so der Aufruf Maurers an die Nationalrätinnen und Nationalräte. Diese lehnten den Vorstoss jedoch mit 134 zu 52 Stimmen (ohne Enthaltungen) ab. Lediglich die Fraktion des Motionärs stimmte geschlossen für das Vorhaben.

Spesenaufwand beim Bund reduzieren (Mo. 18.4115)

Wie gut hat das Krisenmanagement der Bundesverwaltung während der Covid-19-Pandemie funktioniert? Mit dieser Frage beschäftigte sich die BK in zwei Berichten, die zwei verschiedene Phasen «der grössten gesundheitlichen und wirtschaftlichen Krise seit dem Zweiten Weltkrieg» für die Schweiz beleuchteten, wie der erste Bericht der Bundeskanzlei zum Krisenmanagement in der Exekutive einleitete. Der erste Bericht behandelte die Monate Februar bis August 2020; der zweite Bericht die Monate August 2020 bis Oktober 2021.
Der erste Bericht lag am 11. Dezember 2020 vor und beschrieb folgende Ausgangslage: Am 28. Februar hatte der Bundesrat aufgrund der raschen Verbreitung des Coronavirus gestützt auf das Epidemiengesetz die besondere und am 16. März die ausserordentliche Lage verkündet. Das öffentliche Leben wurde in der Folge stark eingeschränkt und «das Krisenmanagement der Bundesverwaltung lief auf Hochtouren». Mehr als 20 Krisenstäbe und Task-Forces waren laut Bericht aktiv und Bundesrat, Departemente und Bundeskanzlei wurden sehr stark in Anspruch genommen. Ab dem 27. April 2020 wurden die verhängten Massnahmen wieder schrittweise gelockert und am 19. Juni 2020 kehrte die Schweiz in die besondere Lage gemäss Epidemiengesetz zurück, womit sich die Krisenbewältigung vermehrt wieder vom Bund auf die Kantone verlagerte. Bereits am 20. Mai 2020, also noch während der ausserordentlichen Lage, hatte der Bundesrat die BK beauftragt, einen Bericht zum Krisenmanagement zu verfassen und daraus bis Ende 2020 Empfehlungen herzuleiten.
Dieser Bericht stützte sich auf Befragungen von Mitarbeitenden in Bundes- und Kantonsverwaltungen, auf Interviews wichtiger Akteurinnen und Akteure aus Politik, Wissenschaft und Wirtschaft und auf Dokumentenanalysen. Im Grossen und Ganzen zogen die Verfasserinnen und Verfasser des Berichtes einen positiven Schluss bezüglich des Krisenmanagements in der Exekutive: Die Bundesverwaltung habe mehrheitlich «effektiv gearbeitet». Allerdings wurde auf Mängel in der Effizienz des Krisenmanagements hingewiesen. Konkret beleuchtete der Bericht fünf Themenbereiche, zu denen konkrete Empfehlungen formuliert wurden:
Das erste Themenfeld umfasste die Zusammenarbeit mit den Kantonen, die zwar gut funktioniert habe, bei der aber Unklarheit hinsichtlich Zuständigkeiten und Informationsaustausch bestehe. Hier brauche es klar definierte Kontaktstellen und geregelte Informationsprozesse. Die Kantone müssten zudem angehört und informiert werden, bevor der Bundesrat eine Entscheidung fälle und bevor die Medien die entsprechenden Informationen erhalten. Beim Übergang von der ausserordentlichen in die besondere Lage müsse zudem die Koordination zwischen Bund und Kantonen verstärkt werden.
Der zweite Themenbereich behandelte die Entscheidungsgrundlagen und Notverordnungen – im Bericht als «Produkte» bezeichnet. Diese seien von guter Qualität gewesen, allerdings hätten sich die Kantone präzisere Erläuterungen zu den Verordnungen gewünscht. Schlecht funktioniert habe das Daten- und Informationsmanagement, weil sich die verschiedenen Informationsübermittlungs- und -aufbereitungssysteme als wenig kompatibel erwiesen hätten.
Zwar seien die rechtlichen Grundlagen und Krisenpläne – Gegenstand des dritten Themenfeldes – vorhanden und klar gewesen und hätten eine «situationsgerechte Reaktion» erlaubt. Zu wenig vorbereitet sei man jedoch auf die Planung, Beschaffung, Finanzierung und Lagerhaltung kritischen Materials (z.B. medizinischer Güter) gewesen. Zudem habe es an Regeln für die Zusammensetzung und Koordination von Krisenstäben gefehlt. Das Bundespersonal müsse künftig besser auf Krisen vorbereitet und für einen flexibleren Kriseneinsatz geschult werden.
Im vierten Themenfeld sei der Einbezug von externen Akteurinnen und Akteuren – etwa aus Wissenschaft oder Wirtschaft – «in ausreichendem Masse» erfolgt, so der Bericht. Allerdings habe dieser wenig systematisch und teilweise zu spät stattgefunden. Die entsprechenden, bereits existierenden Netzwerke sollten deshalb ausgebaut werden, empfahl der Bericht.
Das fünfte Themenfeld war der Kommunikation gewidmet. Dank seiner «durchwegs als positiv und vertrauensbildend bewerteten» externen Kommunikation sei der Bundesrat «als kohärent agierendes Gremium wahrgenommen» worden, so der Bericht. Die verwaltungsinterne Kommunikation sei hingegen bei den Befragungen als nicht rechtzeitig und unpräzis kritisiert worden. Hier brauche es eine Verbesserung der Informationswege.

In einer Medienmitteilung wies der Bundesrat darauf hin, dass beim Verfassen des Berichts nicht absehbar gewesen sei, dass nach der ersten Pandemiewelle noch eine «schwierigere zweite» Welle folgen würde. Der Bericht werde entsprechend genutzt, um das aktuelle, dieser ersten Welle folgenden Krisenmanagement zu verbessern und um einige Empfehlungen rasch umzusetzen. Im zweiten Bericht sei dann zu untersuchen, weshalb das Krisenmanagement, das sich in der ersten Welle bewährt habe, «mit der zweiten Welle in viel grössere Schwierigkeiten geriet».

Bericht der Bundeskanzlei zum Krisenmanagement in der Exekutive

Ende November 2020 fanden Lohngespräche zwischen den Personalverbänden und dem Finanzminister Ueli Maurer statt. Aufgrund der Corona-Krise, die ein Loch in den Bundeshaushalt zu reissen drohte, und weil man von einer negativen Teuerung ausging, wurde beschlossen, für das kommende Jahr keine Lohnmassnahmen für die Bundesangestellten zu treffen. Die Forderung der Personalverbände, statt Lohnerhöhungen den Vaterschaftsurlaub von 10 auf 20 Tage zu verlängern, wolle Ueli Maurer dem Bundesrat unterbreiten, war der entsprechenden Medienmitteilung zu entnehmen. Bei den Gesprächen wurde zudem die Absichtserklärung 2020–2023 zwischen Bund und den Sozialpartnern unterzeichnet, mit der die Sozialpartnerschaft umrissen wird und die wichtigsten Probleme und Lösungen in der Personalpolitik festgelegt werden.

Lohnmassnahmen Bundesverwaltung für das Jahr 2021

«Der Inhalt dieser Motion ist problematisch», eröffnete Finanzminister Ueli Maurer sein Plädoyer gegen den Vorstoss der GPK-SR, die gesetzliche Grundlagen für den Einsatz externer Mitarbeitender forderte. Für Personalleihverträge gelte das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) als Grundlage, so Maurer. Dies sei sachgerecht, weil externes Personal ja nur befristet und zu den Bedingungen der jeweiligen Firma, bei der es tätig sei, angestellt würde – und eben nicht zu Bedingungen des Bundes. Das Bundespersonalgesetz, dessen Teilrevision von der Motion ja eigentlich gefordert werde, sei folglich nicht der richtige Ort, um all die unterschiedlichen Bedingungen externen Personals zu regeln. Darum würde mit der Annahme der Motion mehr Unklarheit als Klarheit geschaffen. Die grosse Kammer war freilich – wie schon der Ständerat zuvor – anderer Meinung und hiess die Motion mit 164 zu 9 Stimmen (3 Enthaltungen) deutlich gut. Die Kommissionssprecherinnen – Yvonne Feri (sp, AG) und Isabelle Pasquier-Eichenberger (gp, GE) – hatten zuvor darauf hingewiesen, dass es aus Sicht der GPK zweifelhaft sei, dass das RVOG ausreiche, um Personalleihverträge auszustellen, bei denen externes Personal in einem Subordinationsverhältnis zum Bund stehe. Diese «Pseudo-Mandate» müssten durch entsprechende gesetzliche Regelungen verhindert werden. Den Auftrag dazu hatte der Bundesrat nun also von beiden Kammern erhalten.

Einsatz externer Mitarbeitender (Mo. 19.4382)

Diskussionslos hiess der Nationalrat in seiner Sondersession im Oktober 2020 die Motion (20.3920) und das Postulat (20.3921) seiner SPK-NR für eine bessere Einhaltung der Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung gut. Beide Vorstösse waren auch vom Bundesrat zur Annahme empfohlen worden.

Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung (Mo. 20.3920 und Po. 20.3921)
Dossier: Mehrsprachigkeit in der Bundesverwaltung

Mitte August 2020 legte die SPK-NR ihren Entwurf für eine Änderung des Bundespersonalgesetzes vor, mit dem das Anliegen der parlamentarischen Initiative Leutenegger Oberholzer (sp, BL) für eine Obergrenze für Kaderlöhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen umgesetzt werden soll. Die Kommission schlug vor, eine Lohnobergrenze von CHF 1 Mio. für Kader von sieben Bundesunternehmen festzulegen: SBB AG, RUAG Holding AG, Skyguide AG, SUVA, SRG SSR, Swisscom AG und Post AG. Im Gesetz soll neu explizit geregelt werden, dass der Bundesrat die Kompetenz zur Festlegung der Maximalentlohnung bei allen anderen bundesnahen Betrieben haben soll. Definiert werden auch die einzelnen Lohnbestandteile (fixe und variable Lohnanteile, Honorare, Nebenleistungen, berufliche Vorsorge und andere Geld- oder Sachleistungen) und die Kriterien zur Festlegung von Lohnobergrenzen. Schliesslich schlug die SPK-NR in ihrem Entwurf vor, dass Abgangsentschädigungen für Kader verboten werden sollen. Damit wurde gleichzeitig auch die Forderung der parlamentarischen Initiative Minder (parteilos, SH; Pa.Iv. 18.428) in den Entwurf aufgenommen. Der Entwurf war in der Vernehmlassung zwar unterschiedlich, mehrheitlich aber zustimmend beurteilt worden. Die Obergrenze von CHF 1 Mio. entspreche dem durchschnittlichen Entgelt eines Bundesrats (inkl. Ruhegehalt). Eine Kommissionsminderheit beantragte, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Ende Oktober 2020 nahm der Bundesrat Stellung zum Entwurf. Er teile die Meinung der Kommissionsminderheit, dass auf die Vorlage nicht einzutreten sei. In der Tat sei die Entlöhnung von Topkadern in der Bundesverwaltung kritisch zu prüfen, eine gesetzlich festgelegte Obergrenze und ein generelles Verbot von Abgangsentschädigungen erachte er aber als zu starr. Es bestünden mit dem Bundespersonalgesetz und der Kaderlohnverordnung bereits Instrumente, mit denen die Regierung korrigierend eingreifen könne. Ein über alle Unternehmen hinweg festzulegendes Maximalentgelt würde den Unterschieden der einzelnen Unternehmen zudem nicht gerecht und könne gar zu einer unerwünschten Angleichung der Löhne nach oben führen. Auch über Abgangsentschädigungen müsse situativ entschieden werden können.

Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen (Pa.Iv. 16.438)
Dossier: Kaderlöhne bei Bundes- und bundesnahen Unternehmen