Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand aus mindestens vier Gründen 2019 im Fokus der politischen Debatte. Zuerst gab die Departementsverteilung im Nachgang der Bundesratsersatzwahlen vom Dezember 2018, bei denen Doris Leuthard (cvp) und Johann Schneider-Ammann (fdp) durch Viola Amherd (cvp) und Karin Keller-Sutter (fdp) ersetzt worden waren, zu reden (vgl. auch den entsprechenden Peak bei der Medienberichterstattung). Nicht nur, dass mit Viola Amherd zum ersten Mal in der Geschichte der Schweiz eine Frau das VBS übernahm, sondern auch der Wechsel von Guy Parmelin ins WBF und von Simonetta Sommaruga ins UVEK wurden in den Medien diskutiert. Kommentiert wurde dabei insbesondere, dass die Verteilung offenbar erst nach einem Mehrheitsbeschluss innerhalb des Gremiums zustande gekommen war, was als schlechter Start und Herausforderung für die künftige Konkordanz interpretiert wurde. Mit der Wahl von zwei Frauen in die Landesregierung wurde der Debatte um die verfassungsmässige Festschreibung einer Frauenquote im Bundesrat der Wind aus den Segeln genommen. Ein entsprechender Vorstoss, der vom Ständerat noch angenommen worden war, wurde vom Nationalrat versenkt. Auch die Idee einer Karenzfrist, also das Verbot für ehemalige Magistratspersonen, Mandate von Unternehmen anzunehmen, die in Beziehung zu ihrem Regierungsamt stehen, wurde – wie schon 2015 – abgelehnt. Die Gesamterneuerungswahlen für den Bundesrat Ende Jahr lösten eine breite und medial stark begleitete Debatte um Zauberformel, Konkordanz, Systemstabilität und die Ansprüche der bei den Wahlen 2019 sehr erfolgreichen Grünen Partei auf einen Bundesratssitz aus. Die Mehrheit des Parlaments entschied sich, Regula Rytz, die Sprengkandidatin der Grünen, nicht anstelle von Ignazio Cassis in die Exekutive zu wählen.

Auch die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament war im Berichtjahr Gegenstand parlamentarischer Arbeit. Beraten wurde dabei insbesondere die Idee eines Verordnungsvetos. Die auf eine parlamentarische Initiative Aeschi (svp, ZG; Pa.Iv. 14.422) zurückgehende, 2014 eingereichte Idee sieht vor, dass ein Drittel der Mitglieder eines Rates gegen die Veröffentlichung einer bundesrätlichen Verordnung ein Veto einlegen kann, wenn die Stossrichtung der Verordnung nicht dem Willen des Parlaments entspricht. Während sich eine Mehrheit des Nationalrats davon eine präventive Wirkung erhoffte, lehnte die Mehrheit des Ständerats die Vorlage als zu kompliziert ab. Ein weiteres Mal abgelehnt wurde – ebenfalls nach längeren Diskussionen – die Idee einer Neuorganisation der Legislaturplanung. Das Parlament debattiert in schöner Regelmässigkeit seit der 2002 eingeführten Änderung, ob die Diskussionen um die zahlreichen Änderungsanträge an der Legislaturplanung zielführend seien. Der Antrag, die Planung wie vor 2002 einfach zur Kenntnis nehmen zu können und eben nicht als Bundesbeschluss behandeln zu müssen, stiess aber im Parlament erneut auf taube Ohren. Die Wahrscheinlichkeit ist gross, dass die Diskussion nach den eidgenössischen Wahlen 2019 erneut losgehen wird.

Im Nationalrat wurde 2019 die Frage erörtert, wie politisch die Verwaltung sei. Während eine Motion Bigler (fdp, ZH; Mo. 17.4127), die eine Offenlegung der Interessenbindungen von Kaderangestellten verlangt, von der grossen Kammer angenommen wurde, lehnte diese ein Postulat Burgherr (svp, AG; Po. 17.3423) ab, mit dem hätte untersucht werden sollen, wann und wie die Verwaltung effektiv politischen Einfluss ausübt. Dauerbrenner im Parlament waren auch 2019 Sparmassnahmen bei den Personalkosten in der Verwaltung. Diese sollten, wäre es nach dem Nationalrat gegangen, mit Hilfe von Digitalisierung oder durch einen Ausgabenstopp in den Griff bekommen werden – der Ständerat verweigerte aber jeweils seinen Segen dazu.

Im letzten Jahr der 50. Legislatur kam es im Parlament noch zu fünf Mutationen. Insgesamt wurden in der 50. Legislatur 26 Nationalrats- und zwei Ständeratsmandate ersetzt; rund ein Drittel der Mutationen war durch die SP-Fraktion zu verantworten. Das Büro-NR will sich in einem Bericht auf ein Postulat Feri (sp, AG; Po. 18.4252) der Vereinbarkeit der Parlamentsarbeit mit Familie und Beruf annehmen, einem Thema, das in den letzten Jahren immer virulenter zu werden scheint, wie verschiedene Vorstösse zeigen. Nicht einig wurde man sich in den Räten über verschiedene Spesenregelungen. Die SPK-NR entschloss sich deshalb, mit einer Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 19.431) wenigstens die Übernachtungsentschädigungen einheitlicher zu organisieren. Diskutiert wurde im Parlament auch 2019 wieder über Regeln für transparenteres Lobbying. Die seit Langem schwelende Debatte, die spätestens 2015 mit der sogenannten «Kasachstan-Affäre» viel Fahrt aufgenommen hatte, wurde allerdings stark abgebremst: Fast wäre auch der letzte, ziemlich zahnlose Vorstoss in diese Richtung versandet, wenn nicht der nach den eidgenössischen neu zusammengesetzte Nationalrat den Nichteintretensentscheid auf einen Vorschlag der SPK-SR sozusagen in letzter Minute zurückgenommen hätte.

Etwas stärker in den Fokus als auch schon geriet 2019 die Judikative, was sich auch in der Medienkonjunktur zu diesem Thema zwischen März und September 2019 beobachten lässt. Dies hatte einerseits damit zu tun, dass im Nationalrat über die Revision des ziemlich umstrittenen Bundesgerichtsgesetzes debattiert wurde – insbesondere die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird wohl auch 2020 noch zu reden geben, auch wenn der Ständerat kurz vor Ende Jahr beschloss, nicht auf die Vorlage einzutreten. Andererseits standen einige Ersatzwahlen an, die jedoch in aller Regel geräuschlos über die Bühne gehen. Beinahe wäre jedoch eine Ersatzwahl ans Bundesgericht zur Ausnahme dieser Regel geworden, da die GK entgegen den Gepflogenheiten nicht die am stärksten untervertretene SVP, sondern die CVP berücksichtigte, was beinahe zu einer noch nie vorgekommenen Kampfwahl geführt hätte. Dafür, dass das Gerichtswesen auch in Zukunft im Gespräch bleibt, wird wohl auch die 2019 zustande gekommene Justizinitiative sorgen, die vorschlägt, oberste Richterinnen und Richter per Losverfahren zu bestimmen, um eben diese starke, dem Proporzgedanken geschuldete Verbindung zwischen Judikative und Parteien zu verhindern. Viel zu schreiben gab zudem die Bundesanwaltschaft. Nach langen und stark medial begleiteten Diskussionen zu einer Disziplinaruntersuchung um den amtierenden Bundesanwalts Michael Lauber wurde dieser erst nach einer Verschiebung der Wahl von der Sommer- in die Herbstsession und äusserst knapp für eine dritte Amtsperiode bestätigt.

Im Wahljahr 2019 trat die Nutzung der direkten Demokratie ein wenig in den Hintergrund. An zwei Abstimmungswochenenden wurde lediglich über drei Vorlagen abgestimmt. Dabei folgte die Mehrheit der Stimmbevölkerung sowohl bei den beiden Referenden (STAF und Waffenschutzrichtlinie) als auch bei der Zersiedelungsinitiative der Empfehlung von Parlament und Bundesrat. Die Ablehnung der Zersiedelungsinitiative bedeutet zudem, dass in der 50. Legislatur kein einziges Volksbegehren Erfolg hatte. Die wahlbedingte Abstimmungspause wird wohl in den folgenden Jahren zu einigen Abstimmungswochenenden mit mehreren Vorlagen führen, sind doch Ende 2019 ganze 16 Volksinitiativen im Unterschriftenstadium und 19 abstimmungsreif oder beim Bundesrat oder im Parlament in Beratung. Dafür, dass in Zukunft die direkte Demokratie umfassender genutzt werden könnte, sorgte das Parlament zudem mit seiner Entscheidung zur Kündigung von Staatsverträgen, die zukünftig nicht mehr dem Bundesrat, sondern der Legislative und im Falle eines Referendums der Stimmbevölkerung obliegt. Eines der anstehenden Volksbegehren ist die Transparenzinitiative, für die die SPK-SR 2019 einen indirekten Gegenentwurf in die Vernehmlassung gab, mit dem die Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen im Gesetz geregelt werden soll und der in der Wintersession vom Ständerat mit Anpassungen gutgeheissen wurde.

Einen herben Dämpfer erlitt 2019 die Idee des elektronischen Wählens und Abstimmens. Nachdem der Kanton Genf bereits Ende 2018 sein E-Voting-System eingestellt hatte und das System der Post in einem öffentlich ausgeschriebenen Stresstest den Anforderungen nicht standgehalten hatte, bestanden keine brauchbaren technischen Angebote mehr für die effektive Durchführung von «Vote électronique». Daher entschied sich der Bundesrat, sein Ziel, E-Voting als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, vorläufig zu sistieren. Gegenwind erhielt der elektronische Stimmkanal zudem von einer Anfang 2019 lancierten Volksinitiative für ein E-Voting-Moratorium. Immerhin entschied sich der Nationalrat für eine Motion Zanetti (svp, ZH; Mo. 19.3294) mit dem Ziel, die Abstimmungsunterlagen elektronisch zustellen zu können.

Die «ständige Wiederholung der Diskussionen über das Verfahren der Legislaturplanung» betrachte sie als «unnötigen gesetzgeberischen Aktivismus», begründete die SPK-NR ihren Antrag, die drei parlamentarischen Initiativen (Pa.Iv. 16.402, Pa.Iv. 16.425; Pa.Iv. 16.426) für eine Neuorganisation der Legislaturplanung abzuschreiben. Der Antrag des Bundesrats für eine Variante, die eine einfache Kenntnisnahme vorsah, ohne die Möglichkeit, Aufträge zu erteilen, sei Anlass gewesen, die Ideen neu zu überdenken. Die Kommission sei zum Schluss gekommen, dass die 2007 beschlossene Revision das Verfahren bereits genügend einfach halte, Verbesserungen wohl ohne Mehrwert bleiben würden und sich das Parlament schlimmstenfalls vielleicht sogar selber in seinen Kompetenzen beschneiden würde. Eine Kommissionsminderheit beantragte allerdings, dass die Vorlage überarbeitet werden solle. Es käme nicht von ungefähr, dass nach jeder Legislaturplanung – viermal habe man das nun schon durchgespielt, so Minderheitssprecher Matthias Jauslin (fdp, AG) – Kritik angebracht werde. Die Vorstösse einfach abzuschreiben ohne materiell über das Problem zu diskutieren, sei keine Lösung. Vor allem die SVP, die eine Änderung gefordert habe, müsste eigentlich gegen eine Abschreibung sein, so der Aargauer Freisinnige.
Die SVP-Fraktion sprach sich allerdings – zusammen mit den geschlossen stimmenden Fraktionen der GP, der GLP und der CVP – für den Antrag der Mehrheit aus. Die so erzielten 113 Stimmen reichten gegen die Gegenstimmen aus den geschlossen stimmenden Fraktionen der SP, der FDP und der BDP für eine Abschreibung der drei Vorstösse aus.

Ende Mai legte die SPK-NR ihren Entwurf für eine Neuorganisation der Legislaturplanung vor, der die Anliegen von drei parlamentarischen Initiativen aufnahm: Zwei davon forderten, dass die Legislaturplanung nur noch als Bericht vorgelegt und vom Parlament zur Kenntnis genommen wird (Pa.Iv. 16.402 und Pa.Iv. 16.425) und eine dritte wollte, dass hängige Vorlagen Bestandteil der Legislaturplanung werden (Pa. Iv. 16.426). Mehr oder weniger einig war man sich in der Kommission darüber, dass die momentane Situation, in der die Legislaturplanung als einfacher Bundesbeschluss beraten wird und Veränderungen daran beschlossen werden können, zeitaufwändig und ineffizient sei. Allerdings – so hielt die SPK-NR in ihrem Entwurf fest – wolle man das Heft auch nicht ganz aus der Hand geben und weiterhin Planungsaufträge erteilen können, wofür das Parlament auch von der Verfassung beauftragt werde. Es gehe also primär um eine Vereinfachung des Verfahrens. Diese soll dadurch erreicht werden, dass die Legislaturplanung künftig nur noch zur Kenntnisnahme vorgelegt wird, wobei diese Kenntnisnahme formal ein einfacher Bundesbeschluss bleibt. Beraten werden allerdings dann nur noch jene Teile der Planung, die von Kommissionsmehrheiten und -minderheiten zur Änderung beantragt werden. Dieses Vorgehen entspreche demjenigen bei der Behandlung des Finanzplans, das sich bei den bisher zwei Anwendungen bewährt habe. Eine Minderheit der SPK-NR hätte sich eine noch einfachere Lösung gewünscht, indem der Bericht zur Legislaturplanung nur noch zur Kenntnisnahme vorgelegt wird.

Der Nationalrat hatte sich 2008 entschieden, in seinem Geschäftsreglement die Anwesenheit des Bundesrats bei der Behandlung des Geschäftsberichtes festzuschreiben. Bevor diese Regelung in Kraft trat, musste jeweils nur die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident als Stellvertretung des gesamten Regierungskollegiums Red und Antwort stehen bei der nationalrätlichen Beratung zum Bericht der bundesrätlichen Geschäftsführung. Wie die GPK-NR in ihrem Bericht ausführte, hatte man sich mit der Einführung der neuen Regelung damals erhofft, dass die Anwesenheit der Magistratin oder des Magistraten, die oder der für den zu diskutierenden Teil des Geschäftsberichts verantwortlich ist, zu einer Verbesserung der inhaltlichen Debatten und so zu einer Steigerung des Stellenwertes des Geschäftsberichts führen würde. Dieser erwünschte Effekt habe sich aber nicht eingestellt. Zudem sei dieses Verfahren relativ aufwändig. Mit einer parlamentarischen Initiative wollte die GPK-NR deshalb diesen Passus wieder aus dem Reglement streichen. Eine Gesetzesänderung ist dabei nicht nötig, da es das Gesetz den beiden Kammern explizit frei stellt, wie der Geschäftsbericht beraten werden soll. Im Gegensatz zum Nationalrat hatte der Ständerat damals keine Änderung beschlossen, so dass in der kleinen Kammer bei der Beratung des Geschäftsberichtes stets nur die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident anwesend war. Der Bundesrat begrüsste das Bestreben der GPK.
Anders als 2007 gab die Änderung in der grossen Kammer keinen Anlass zur Diskussion. GPK-Sprecher Alfred Heer (svp, ZH) wies darauf hin, dass bei der Vorbesprechung des Berichtes in der Kommission selber selbstverständlich die jeweiligen Departementsvorsteherinnen und -vorsteher anwesend seien. Eintreten wurde ohne Gegenantrag beschlossen und der Vorschlag wurde ohne Diskussion in der Gesamtabstimmung einstimmig mit 161 zu 0 Stimmen (ohne Enthaltung) gutgeheissen.

Auch die Debatte um den Legislaturplanungsbericht 2015-2019 hatte, wie schon die Jahre zuvor, für Unmut gesorgt. Mit einer parlamentarischen Initiative wollte die Legislaturplanungskommission das aufwändige Verfahren gar gänzlich abschaffen, bzw. wieder auf den Stand von vor der Revision des Parlamentsgesetzes zurückführen. Weil ein ähnliches Begehren allerdings erst 2015 an einer knappen Mehrheit im Nationalrat gescheitert war, schlug die Spezialkommission zusätzlich einen Reformvorschlag vor. Sie regte eine Erwähnung von im Parlament hängigen Vorlagen in der Legislaturplanung an. Um bei der Vorbereitung Zeit sparen und so die Debatte effizienter machen zu können, sollen im Legislaturplanungsbericht auch Geschäfte mitberücksichtigt werden, die im Parlament hängig sind, falls sie zur Erreichung der Legislaturziele beitragen. Anfang September hiess die SPK-NR diese Idee gut und empfahl einstimmig Folge geben.

Die Spezialkommission Legislaturplanung 2015–2019 des Nationalrats war zum Schluss gekommen, dass das momentane Verfahren bei der Beratung der Legislaturplanungsberichte nicht zielführend sei. Der Bundesrat solle seinen Bericht wie früher einfach zur Kenntnisnahme vorlegen. Die jetzige Form mit einem Bundesbeschluss, der von den Räten noch abgeändert werden kann, sei mit zu geringem Nutzen bei einem zu hohen Aufwand für die Kommission wie auch die Räte verbunden. Sie forderte deshalb mit einer parlamentarischen Initiative, dass die 2002 vorgenommene Revision des Parlamentsgesetzes rückgängig gemacht, bzw. wieder eingeführt wird, dass an der Legislaturplanung keine Änderungen vorgenommen werden können, sie Gegenstand einer Debatte sein soll und von ihr lediglich Kenntnis genommen werden kann. Die Schwesterkommission des Ständerats begrüsste diesen Vorschlag.
Auch die FDP-Liberale Fraktion störte sich an der wenig effizienten Vorgehensweise bei der Beratung des Regierungsberichtes. Sie hatte bereits im Februar 2016 eine parlamentarische Initiative mit ähnlicher Stossrichtung eingereicht (Pa.Iv. 16.402). Sie kritisierte, dass die Legislaturplanung mit grossem Aufwand behandelt werde, am Schluss aber nicht bindend sei. Entweder sei das unnötige Prozedere zu vereinfachen oder man solle ganz darauf verzichten. Nicht nur der Bund solle sparen, sondern auch das Parlament solle unnötige, teure und schwerfällige Verfahren abschaffen. Die Freisinnigen wollten mit ihrem Vorstoss die Debatte von 2005 weiterführen, als ein ähnlicher Verordnungsentwurf knapp gescheitert war.
Anfang September nahm die SPK-NR Stellung zu beiden parlamentarischen Initiativen. Sie sprach sich bei beiden, allerdings nur sehr knapp mit 12 gegen 11 Stimmen bei einer Enthaltung, für Folge geben aus. Die Minderheit will die Möglichkeit der Mitwirkung des Parlaments bei der Legislaturplanung nicht gänzlich abschaffen, ist aber durchaus für ein effizienteres Verfahren.

Obwohl eigentlich gänzlich unverbindlich, gibt der Bericht des Bundesrates zur Legislaturplanung jeweils viel zu diskutieren. Mit dem 2002 reformierten Parlamentsgesetz hatten sich die Kantons- und Volksvertreterinnen und -vertreter die Möglichkeit gegeben, Legislaturziele des Bundesrats nicht einfach nur zur Kenntnis zu nehmen, sondern sie auch abzuändern und formell zu beschliessen. Dies hatte allerdings bei den Beratungen zu den Regierungszielen 2003–2007, 2007–2011 und 2011–2015 jeweils zu tagelangen Debatten geführt, die mit Vorstössen gespickt waren, welche eher den unterschiedlichen Parteiprogrammen als einem kohärenten Planungsentwurf für die Regierungspolitik entsprachen. Dies, obwohl es sich bei der Legislaturplanung freilich weder um eine Wahlplattform noch um einen Koalitionsvertrag, sondern einfach um eine Diskussionsgrundlage handle, wie Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann während der Ratsdebatte zum Bericht für die Legislaturplanung 2015–2019 anmerkte. Weil die langen Debatten verschiedentlich als nicht sehr ergiebig betrachtet worden waren, hatte man die Möglichkeit zur inhaltlichen Änderung wieder in eine einfache Kenntnisnahme abschwächen wollen, wie dies vor 2002 der Fall gewesen war. Allein: Es blieb beim Versuch, da die entsprechende Reformvorlage 2015 in der Schlussabstimmung versenkt worden war.
Damit hatte man sich also auch für die Legislaturplanung 2015–2019 auf lange Debatten einzustellen. Das vorgelegte Programm der Regierung umfasste neben den Perspektiven für 2030 drei politische Leitlinien, denen 16 Ziele und rund 60 geplante Massnahmen zugeordnet waren, die der Bundesrat als Gesetzgebungsprogramm dem Parlament vorzulegen plante. Darüber hinaus wies die Regierung in einem Legislaturfinanzplan den Finanzbedarf für die nächsten vier Jahre aus. Die drei zentralen Leitlinien zielen auf eine nachhaltige Sicherung des Wohlstandes (1), die Förderung des nationalen Zusammenhaltes und die Stärkung internationaler Zusammenarbeit (2) sowie auf innere und äussere Sicherheit (3). Mit sieben Zielen (Haushaltsgleichgewicht wahren; Wettbewerbsfähigkeit dank optimaler wirtschaftlicher Rahmenbedingungen steigern; Beitrag zu tragfähiger Weltwirtschaftsordnung leisten; Erneuerung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zur EU anstreben; Führungsposition in Bildung, Forschung und Innovation halten; zuverlässige Verkehrs- und Kommunikationsinfrastrukturen schaffen; natürliche Ressourcen schonend und Energie nachhaltig nutzen) war die erste Leitlinie die gewichtigste. Die Leitlinie 2 umfasste drei Ziele (Zusammenhalt und Verständigung von Regionen, Kulturen und Sprachgruppen stärken; gesellschaftlichen Zusammenhalt und Geschlechtergleichberechtigung fördern; Engagement für internationale Zusammenarbeit stärken) und die Leitlinie 3 deren sechs (Sozialwerke reformieren; qualitativ hochstehende und finanziell tragbare Gesundheitsversorgung garantieren; Migration steuern und deren Potenzial nutzen; Gewalt, Kriminalität und Terrorismus bekämpfen; wirksam gegen innere und äussere Bedrohungen vorgehen; Engagement für internationale Stabilität zeigen).
Bei der während der Sondersession anberaumten Beratung des Berichts im Nationalrat zeigte sich der mit den eidgenössischen Wahlen 2015 akzentuierte Gegensatz zwischen Links und Rechts. Die Ratsrechte setzte sich erfolgreich dafür ein, dass sich der Bund im Bericht einer nachhaltigen Senkung der Ausgaben verpflichtet, einen Aufgabenüberprüfungsplan erstellt sowie bei Gesetzen mit grossen finanziellen Auswirkungen jeweils versucht, die Regulierungsfolgekosten abzuschätzen. Derweil scheiterte die Ratslinke mit ihren Forderungen nach Mehreinnahmen anstelle von Sparprogrammen. Chancenlos blieb auch der Antrag der SVP: Der Vorschlag zur Streichung der Massnahme, mit der EU ein institutionelles Abkommen auszuhandeln, wurde vom Nationalrat abgelehnt. Allerdings wird das Ziel zum Engagement für die internationale Stabilität auf Vorschlag der SVP mit dem Passus "unter Wahrung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz" ergänzt. Zusätzlich aufnehmen wollte die grosse Kammer Ziele zur Digitalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Gestrichen wurde hingegen die Massnahme der Änderung des Gleichstellungsgesetzes. Dies kann als schönes Indiz dafür gelesen werden, wie schnell der politische Wind drehen kann. Noch vier Jahre zuvor hatte das Parlament der Regierung das Thema Gleichstellung nachträglich in die Legislaturplanung 2011–2015 diktiert.
Auch der Ständerat, der den Bericht in der Sommersession beriet, forderte, dass der Bundesrat die Sparschraube noch weiter anziehe. Er folgte hier dem Vorschlag des Nationalrates, dies als Ziel in der Legislaturplanung zu verankern. Zusätzlich wollte die kleine Kammer festgeschrieben haben, dass ein weiteres Wachstum der Personalkosten verhindert wird. Im Gegensatz zum Nationalrat wollte der Ständerat das Vorhaben des Bundesrates, die Abzockerinitiative auf Gesetzesstufe umzusetzen, nicht aus den Legislaturzielen streichen. Auch für die Revision des Gleichstellungsgesetzes setzten sich die Kantonsvertreterinnen und -vertreter ein und setzten sich bei der Einigungskonferenz denn auch mit beiden Vorhaben durch.
Der einfache Bundesbeschluss wurde schliesslich von beiden Kammern angenommen. Es blieb allerdings nach wie vor die Frage offen, ob sich der Zeitaufwand für eine einfache "Offerte an das Parlament für eine fruchtbare Zusammenarbeit", wie alt-Bundesrat Pascal Couchepin den Legislaturplanungsbericht einst bezeichnet hatte, tatsächlich lohnt. Neben den stundenlangen Debatten in den Räten muss, laut Schätzungen der Bundeskanzlei in einer Antwort auf eine Frage Céline Amaudruz (svp, GE) zu "Kosten und Nutzen der Legislaturplanung" (16.5005), ein Aufwand der Kommissionsmitglieder, der Parlamentsdienste und der Bundesräte zur Vorbereitung der Debatte von mindestens 240 Personentage addiert werden. Braucht es also die "unnötige Monsterdebatte" (NZZ) wirklich? Oder ist die "Strategiedebatte ohne Nutzen" (BaZ) vielleicht doch wichtige Grundlage für ein System, indem es eben keinen Koalitionsvertrag gibt und in dem sich die Regierungsparteien anderweitig einigen müssen? Auf jeden Fall wurden im Anschluss an die Beratungen erneut Vorstösse lanciert, mit denen ein Zurück zur einfachen Konsultation gefordert wird: So reichten die SPK-NR (Pa.Iv. 16.425 und Pa.Iv. 16.426) als auch die FDP-Liberale Fraktion (Pa.Iv.16.402) parlamentarische Initiativen ein, mit denen entsprechende Absichten formuliert werden.

Eine Minderheit der SPK-NR beantragte in der zweiten Lesung zur Revision des Legislaturplanungsverfahrens, dem Beschluss des Ständerats zuzustimmen. Die ursprüngliche Idee der parlamentarischen Initiativen (12.432 und 12.427) sei zu berücksichtigen. Das Legislaturprogramm sei Sache der Exekutive. Eine Diskussion im sowie die Kenntnisnahme durch das Parlament reiche aus. Die Möglichkeit Anträge zu stellen sei hingegen weder effizient noch zielführend und würde einen unverhältnismässigen Aufwand für Verwaltung und Parlament bedeuten – also genau jene Probleme schaffen, die man eigentlich habe eliminieren wollen. Die Mehrheit der Kommission plädierte hingegen für Festhalten. Insbesondere die SP-Fraktion wies darauf hin, dass das Parlament die Aufgabe zur Mitgestaltung, Mitwirkung und Mitbestimmung habe. Ein einfaches Abnicken von Regierungsprogrammen würde dem aber nicht gerecht werden. Kommissionssprecher Rudolf Joder (svp, BE) wies darauf hin, dass eine ausführliche Plenumsdiskussion, die nach wie vor gefordert werde, obwohl damit am Ende dennoch nichts entschieden werden könne, ebenfalls nicht sehr effizient sei. Die geschlossenen Fraktionen der SP und der GP, und mit Ausnahme jeweils eines Mitglieds auch die Fraktionen der CVP/EVP sowie der GLP reichten für eine Unterstützung der Kommissionsmehrheit (87 zu 69 Stimmen).
Weil der Ständerat eine Woche darauf mit 32 zu 7 Stimmen (bei 1 Enthaltung) an seiner Version festhielt – die SP setzte sich in der kleinen Kammer erfolglos für eine Zustimmung zum Nationalrat ein – ging das Geschäft ein letztes Mal zurück an den Nationalrat. Obwohl keine neuen Argumente diskutiert wurden, führte die grössere Präsenz im Rat und ein Umschwenken von 10 CVP-Abgeordneten zu einem Patt aus 88 zu 88 Stimmen (bei 5 Enthaltungen). Durch Stichentscheid des Ratspräsidenten Stéphane Rossini (sp, VS) – wenn auch seinerseits der SP-Fraktion angehörend – wurde der Antrag der Minderheit angenommen. Damit wäre der Weg für eine Vereinfachung der Behandlung der Legislaturplanung, die nur noch zur Kenntnis genommen, aber nicht mehr geändert werden soll, eigentlich frei gewesen. Allerdings versenkte der Nationalrat das Geschäft in der Schlussabstimmung mit 96 zu 92 Stimmen bei 2 Enthaltungen; der Ständerat hätte die neue Verfahrensweise mit 37 zu 4 Stimmen (bei 4 Enthaltungen) gutgeheissen. Damit bleibt das bisherige Verfahren bestehen: Die insbesondere im Nationalrat sehr langen Diskussionen über die Legislaturplanung, die ja eigentlich Stein des Anstosses für eine Änderung gewesen waren, dürften damit weitergehen.

Im Geschäftsbericht des Bundesrates legt die Regierung dar, welche Ziele und Massnahmen im jeweiligen Berichtsjahr erreicht wurden. Auch bei der Beschreibung des Jahres 2014 hielt sich das Gremium hinsichtlich der Gliederung der Berichterstattung an die sieben, für die Legislatur 2011 bis 2015 bestimmten Leitlinien: Um den Wirtschaftsstandort Schweiz attraktiv und wettbewerbsfähig zu erhalten, sei 2014 die Botschaft für das Finanzmarktinfrastrukturgesetz vorgelegt und die Vernehmlassung zur Unternehmenssteuerrefom III eröffnet worden. Die Gewährleistung der Sicherheit als zweite Leitlinie, sei mit den grundlegenden Weichenstellungen für Armee, Nachrichtendienst und Zivildienst angestrebt worden. Dabei sei auch die Organisation des internationalen Austauschs von Informationen zur Bekämpfung internationaler Kriminalität aber auch zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Migration weiterentwickelt worden. Mit dem OSZE-Vorsitz habe sich die Schweiz international positionieren können. Die Orientierung an dieser dritten Leitlinie sei 2014 allerdings durch eine sich aufgrund der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative schwieriger gestaltende Europapolitik nicht einfach gewesen. Für die Festigung des gesellschaftlichen Zusammenhangs habe 2014 die Reform der Altersvorsorge im Zentrum gestanden, zu der eine Botschaft verabschiedet worden sei. Zudem fokussiere der Bundesrat hier auch auf eine Änderung des ZGB zwecks Änderung des Adoptivrechtes sowie auf eine verbesserte Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Angehörigenpflege. Als fünfte Leitlinie gilt der Regierung eine nachhaltige Nutzung von Energie und Ressourcen. Hier wurde 2014 eine Botschaft zu einer Revision des Umweltschutzgesetzes erarbeitet. Mit der Freigabe der Mittel für den Agglomerationsverkehr und der angestrebten zweiten Revision des Raumplanungsgesetzes sei 2014 auch eine grenzüberschreitende Raumplanung angestrebt worden. Damit schliesslich die Topqualität in Bildung und Forschung auch weiterhin Bestand haben könne, habe der Bundesrat 2014 auf ein Massnahmenpaket zur Stärkung und Internationalisierung der Berufsbildung fokussiert. Die Räte nahmen den Bericht in der Sommersession zur Kenntnis. Im Nationalrat waren zur Beratung des Berichts mehrere Blöcke und insgesamt drei unterschiedliche Sitzungen reserviert worden, wobei die verantwortlichen Regierungsmitglieder jeweils Position zu Rückfragen nahmen, die einzelnen Ratsmitgliedern und Fraktionen auch dazu dienten, auf ihre Kernthemen aufmerksam zu machen. Im Ständerat war die Beratung des Berichts wesentlich kürzer. Die Voten der jeweiligen Kommissionssprecher wurden am Schluss lediglich von Simonetta Sommaruga kurz kommentiert.

Der Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 2013 wurde in der Sommersession in beiden Räten zur Kenntnis genommen. Die Bundesräte mussten in beiden Kammern Stellung nehmen zu Fragen, die sich aus der Präsentation der sieben Leitlinien (attraktiver und wettbewerbsfähiger Wirtschaftsstandort; regionale und globale Positionierung; Gewährleistung der Sicherheit; Festigung des gesellschaftlichen Zusammenhalts; nachhaltige Nutzung von Energie und Ressourcen; Topqualität in Bildung und Forschung; Gleichstellungspolitik) ergaben. Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte (GPK-NR, GPK-SR) fokussierten allerdings weniger auf einzelne Leitlinien als vielmehr auf die bei allen Themen wichtigen öffentlichen Beschaffungen. In den Departementen wurden Erhebungen durchgeführt, mit denen laufende Verträge evaluiert wurden. Mit dem Bundesrat seien einzelne Problemfälle besprochen und ein verbessertes Controlling diskutiert worden (vgl. dazu die Motionen 14.3289 und 14.3018).

Ende Januar legte der Bundesrat seinen Bericht über die Legislaturplanung 2011-2015 vor. Sechs politische Leitlinien und 26 zugeordnete Ziele und entsprechende zielführende Massnahmen wurden darin formuliert. Die politischen Leitlinien der 49. Legislatur umfassen (1) einen attraktiven, wettbewerbsfähigen, finanziell gesunden und institutionell effizienten Standort Schweiz, (2) eine starke regionale und internationale Positionierung der Schweiz, (3) die gewährleistete Sicherheit des Landes, (4) einen gefestigten gesellschaftlichen Zusammenhalt mit dem sich die demographischen Herausforderungen meistern lassen, (5) die nachhaltige und effiziente Nutzung von Energie und Ressourcen mit welcher dem zunehmendem Mobilitätsbedürfnis Rechnung getragen wird, sowie (6) die Pflege eines Spitzenplatzes in Bildung, Forschung und Innovation. Eine Spezialkommission des Nationalrates (Legislaturplanungskommission) beriet den Bericht, der in einem einfachen Bundesbeschluss zu genehmigen ist, an sechs Sitzungstagen vor. Obwohl in der Ratsdebatte während der Sondersession im Mai lediglich über die Anträge dieser Kommission entschieden werden sollte, verkam die Debatte in der grossen Kammer – wie bereits vor vier und vor acht Jahren – zu einem eigentlichen Marathon. Die Beratung wurde, nachdem der lange diskutierte Rückweisungsantrag der SVP abgelehnt wurde, in sechs Blöcken organisiert, die insgesamt drei volle Sitzungen in Anspruch nahmen. Die Fraktionen wurden nicht müde zu versuchen, ihre eigenen politischen Ziele in den Bericht einzubauen. Die grosse Kammer einigte sich schliesslich darauf, eine siebte Leitlinie aufzunehmen, welche auf die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter abzielt. Mit einer von beiden Räten noch im Sommer überwiesenen Motion beauftragte die Sonderkommission den Bundesrat, die erforderlichen Indikatoren zu entwickeln, welche die Fortschritte in der Gleichstellung erfassen (Mo. 12.3339). Darüber hinaus fügte der Nationalrat dem Bericht zahlreiche Massnahmen hinzu. Im Ständerat, der das Geschäft in der Sommersession behandelte, war die Debatte wesentlich kürzer. Die ständerätliche Legislaturplanungskommission beantragte die integrale Übernahme des Berichts mit Ausnahme einer Ergänzung bei einem der 26 Ziele. Sie schlug zudem eine eigene neue Massnahme, sowie die Streichung von 20 bzw. die Ergänzung von vier der vom Nationalrat eingefügten Massnahmen vor. Seit dem revidierten Parlamentsgesetz von 2007 ist vorgesehen, dass es für den Legislaturplanungsbericht ein abgekürztes Differenzbereinigungsverfahren gibt, indem eine Einigungskonferenz gleich nach der ersten Lesung eingesetzt wird und die Differenzen einzeln diskutiert und bereinigt werden, was noch in der Sommersession geschah. Für die total 25 Differenzen wurden jeweils Einzelanträge gestellt, über die in der Folge in den Räten einzeln abgestimmt werden musste. Bei den einzelnen Anträgen hatte sich neunzehnmal der Ständerat und sechsmal der Nationalrat durchgesetzt. Darüber hinaus wurde vierzehnmal eine Rückkehr zum Entwurf des Bundesrates vorgeschlagen. Der Nationalrat nahm alle Vorschläge der Einigungskonferenz an. Der Ständerat seinerseits hielt an einer seiner eigenen Bestimmungen fest, und folgte in zwei Fällen dem Antrag des Bundesrates und entschied damit gegen die Einigungskonferenz, womit die jeweiligen Bestimmungen aufgrund der Differenz gestrichen wurden. Während der Eintretensdebatte im Ständerat drehte sich die Diskussion weniger um materielle als vielmehr um verfahrenstechnische Fragen. Sprich: um die Unzufriedenheit mit der Art der Behandlung der Legislaturplanung durch das Parlament. Da diese Planung ein Produkt der Exekutive sei, komme es zu einer Vermischung, wenn das Parlament das Recht auf Änderungen habe. Darüber hinaus handle es sich bei den parlamentarischen Entscheidungen nur um Grundsatzbeschlüsse und somit lediglich um Vorentscheidungen für die Planung bestimmter Massnahmen. Der grosse Aufwand für die Beratung des Legislaturplanungsberichtes stehe deshalb in keinem vernünftigen Verhältnis zum relativ geringen Nutzen. Die Unzufriedenheit manifestierte sich in einer parlamentarischen Initiative der Sonderkommission (Pa.Iv. 12.433), die forderte, dass die Bundesversammlung die Legislaturplanung in einer Debatte nur noch zur Kenntnis nimmt, aber keine Änderungen mehr beschliessen kann. Die SPK-S empfahl Folge geben. Eine Antwort der SPK-N stand im Berichtsjahr noch aus. Im Nationalrat wurde im Mai eine parlamentarische Initiative der CVP-EVP-Fraktion mit gleicher Stossrichtung eingereicht (Pa.Iv. 12.432). Zudem forderte eine parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion neben der Änderung hin zur reinen Kenntnisnahme eine Anpassung des Aufbaus des Berichtes, so dass Prioritäten und Schwerpunkte klarer ersichtlich seien (Pa.Iv. 12.427). Beide nationalrätlichen Vorstösse wurden im Berichtsjahr ebenfalls noch nicht behandelt. Mit einer Motion verlangte schliesslich die FDP-Fraktion, dass der Bundesrat für seine nächste Legislaturplanung keine sektorielle, sondern eine interdepartementale Herangehensweise wähle (Mo. 12.3185). Damit könnten Probleme vernetzter und damit effizienter angegangen werden. Beide Räte nahmen diese vom Bundesrat unterstützte Motion diskussionslos an.

Im Berichtsjahr hat der Bundesrat 55 Sitzungen abgehalten (40 ordentliche, 9 ausserordentliche und 6 Klausuren), 2'482 Geschäfte behandelt und 97 Botschaften ans Parlament überwiesen.

Die parlamentarische Beratung der Legislaturziele hatte sowohl 2004 als auch 2008 im Nationalrat zu tagelangen Debatten und Schaukämpfen zwischen der SVP und der Linken geführt. Daran hatte auch die 2008 erstmals praktizierte vereinfachte Differenzbereinigung zwischen den beiden Ratskammern nichts geändert. Die SVP-Fraktion forderte nun mit einer parlamentarischen Initiative, auf eine Detailberatung dieser Regierungsziele ganz zu verzichten und sie nicht mehr als Bundesbeschluss zu verabschieden, sondern nur noch zur Kenntnis zu nehmen. Die SPK-NR sprach sich dagegen aus, da gemäss Bundesverfassung das Parlament bei den wichtigen politischen Planungen mitzuwirken hat und sich nicht mit einer blossen Zurkenntnisnahme der Absichten der Regierung begnügen darf. Der Nationalrat schloss sich dieser Ansicht an und gab dieser auch von den Grünen und einer Minderheit der SP unterstützten parlamentarischen Initiative mit 87 zu 86 Stimmen keine Folge.

Das Parlament behandelte im Berichtsjahr die Legislaturplanung des Bundesrates 2007–2011. Im Nationalrat kam es in der Sommersession zur Wiederholung der Situation vor vier Jahren, als die beiden grössten Parteien, die SVP und die SP, versuchten, anstelle der bundesrätlichen Zielsetzung die Hauptelemente ihrer eigenen Parteiprogramme zum Legislaturprogramm zu erklären. Sie reichten zu diesem Zweck je einen Rückweisungsantrag an den Bundesrat ein mit der Auflage, eine Liste mit 21 (SVP) resp. 16 (SP) zusätzlichen Zielen in die Legislaturplanung einzubauen. Das Plenum lehnte beide Anträge ab. In der anschliessenden Detailberatung stellten und begründeten die Vertreter der beiden Parteien ihre Anliegen noch einmal als Minderheitsanträge, was in der grossen Kammer zu einer sich über drei Tage hinwegziehenden Debatte führte. Dank dem im Vorjahr beschlossenen neuen Beratungsverfahren für die Legislaturplanung konnten die Differenzen zwischen National- und Ständerat rasch beigelegt werden. Gemäss dieser neuen Regelung gibt es bei diesem Geschäft keine Schlussabstimmung mehr und damit auch keine notwendige Einigung zwischen den beiden Räten. Es wird deshalb nach der ersten Lesung eine Einigungskonferenz über die strittigen Punkte durchgeführt, über deren Anträge dann in den beiden Kammern abgestimmt wird. Lehnt eine der beiden einen Antrag der Einigungskonferenz ab, so wird dieses Element aus dem Programm gestrichen.

Das Parlament konnte die im letzten Jahr entstandenen Differenzen beim Versuch einer Neuorganisation der parlamentarischen Behandlung der Legislaturplanung des Bundesrates bereinigen. (Pa. Initiativen 04.438 (Lustenberger (cvp, LU)) und 04.449 (Rey (sp, VS))). Dabei setzte sich der Nationalrat durch, der beschlossen hatte, dass bei einer Nichteinigung der beiden Räte über eine Einzelbestimmung nicht das ganze Programm, sondern nur diese umstrittene Bestimmung gestrichen wird. Auf Antrag der kleinen Kammer wurde dann beschlossen, dass die Einigungskommission bereits nach der ersten Beratungsrunde im Plenum eingesetzt wird. Die Begründung dafür war, dass beim eben beschlossenen Wegfall eines Einigungzwangs ein mehrstufiges Verfahren für die Suche nach einem Kompromiss gar nicht erforderlich ist.

Die Ende 2005 publizierten Vorschläge der SPK des Nationalrats für eine Neuorganisation der parlamentarischen Behandlung der Legislaturplanung des Bundesrates kamen im Nationalrat gut an und wurden ohne erwähnenswerte Änderungen verabschiedet. Der Ständerat stimmte ihnen mit einer Ausnahme ebenfalls zu. Diese betraf allerdings ein Kernelement der Vorlage, nämlich die Neuerung, dass bei einer Nichteinigung der beiden Räte über eine Einzelbestimmung nicht das ganze Paket, sondern nur diese umstrittene Bestimmung wegfällt. Ein Verzicht auf die disziplinierende Wirkung der Drohung, dass bei Uneinigkeit in einem Punkt die ganze Vorlage scheitert, sabotiere nach Ansicht der kleinen Kammer die Kompromissbereitschaft in beiden Räten. Die Differenzen konnten im Berichtsjahr noch nicht beigelegt werden.

Eine deutlich Mehrheit des Nationalrats sprach sich gegen eine Reform des Wahlverfahrens aus, welche erklärtermassen die Grundlage für die Einführung eines parlamentarischen Regierungssystems gebildet hätte. Mit 141 zu 28 Stimmen lehnte der Rat eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD) ab, welche die Wahl des Bundesrats auf einer gemeinsamen, nicht veränderbaren Liste forderte. Der Vorstoss verlangte im weiteren die Zustimmung des Parlaments zu einem Regierungsprogramm der auf diese Weise gewählten Exekutive sowie die Einführung der parlamentarischen Misstrauensabstimmung während der Legislaturperiode.

Der unbefriedigende Verlauf der parlamentarischen Diskussion der Legislaturplanung des Bundesrates im Sommer 2004 veranlasste die SPK des Nationalrats, konkrete Änderungen für das zukünftige Vorgehen vorzuschlagen. Es sei nicht zu erwarteten, dass sich die in ihren Programmen doch sehr stark unterscheidenden, aber zusammen eine Regierung bildenden Parteien im Parlament auf ein gemeinsames Programm einigen könnten. Für die Lösung von politischen Problemen seien in der schweizerischen Konkordanzdemokratie von Thema zu Thema wechselnde Koalitionen und Mehrheiten erforderlich. Deshalb solle bei der Beschlussfassung über die Legislaturplanung und -ziele auf eine Gesamtabstimmung verzichtet werden. Da die Beteiligung des Parlaments an der Politikplanung aber nicht nur von der Verfassung verlangt, sondern auch von ihm selbst gewünscht werde, soll es weiterhin mit einem einfachen Bundesbeschluss dazu Stellung nehmen. Diese Stellungnahme dürfe sich jedoch nicht auf die allgemeine Zielsetzung zu beschränken, sondern müsse auch die Liste der Richtliniengeschäfte (konkret geplante Gesetzgebungsmassnahmen) umfassen. Durch eine bessere Strukturierung der Debatte und gewissen restriktiven Vorgaben (z.B. Einreichung von Fraktionsanträgen vor Beginn der Kommissionsberatungen) sei zudem die Diskussionszeit im Plenum zu verkürzen.

Im Nationalrat beantragte die SVP zwar Eintreten, da sie den grundsätzlichen Zielen zustimme, aber Rückweisung an den Bundesrat, da die in der Legislaturplanung und dem Finanzplan vorgeschlagene Politik nicht mit der neuen Verfassungsbestimmung über die Schuldenbremse vereinbar sei. Formal gelte diese zwar nur für die Budgetbeschlüsse, sie sei nach Meinung der SVP aber auch bei der Formulierung der Projekte zu respektieren. Nicht mit den Zielen und deren Gewichtung einverstanden waren hingegen die Grünen; sie plädierten für Nichteintreten. Beide Anträge wurden abgelehnt. In der Detaildebatte gab es zu den Zielen Dutzende von Abänderungsanträgen der Linken und der SVP, die sich jedoch nicht durchzusetzen vermochten. Erfolg hatten aber einzelne Anträge der Kommissionsmehrheit, welche gewisse Präzisierungen und Ergänzungen anbrachten (etwa die Beschleunigung der Bildungsreform). Gegen den Widerstand der Linken und der CVP fügte der Rat eine neue Bestimmung ein, welche die Realisierung der Legislaturziele unter den expliziten Vorbehalt ihrer Finanzierbarkeit stellte. Vor der Gesamtabstimmung beklagten sich die Fraktionen der SP, der GP sowie der SVP, dass ihre Anträge allesamt abgelehnt worden seien. Die Linke erklärte, die Legislaturziele seien damit zu einem rechtsbürgerlichen Programm geworden, das sie ablehne; für die SVP war es wegen der Anreicherung durch einige SP/CVP-Anliegen (etwa die Schaffung von Naturparks resp. die Ausarbeitung eines Sprachengesetzes) zu einem linken und finanziell nicht verantwortbaren Programm geworden, das für sie nicht akzeptabel sei. Nach der insgesamt 16-stündigen Debatte lehnte der Nationalrat die Legislaturplanung mit 87 zu 64 Stimmen ab. Der Ständerat trat auf die Legislaturplanung ein, stimmte den Ergänzungen des Nationalrats zu und nahm darüber hinaus noch einige zusätzliche Elemente auf. Insbesondere schrieb er fest, dass die vom Bundesrat angestrebte Beseitigung der strukturellen Haushaltsdefizite bis 2007 primär durch eine Senkung der Ausgaben zu geschehen habe. In einem zweiten Anlauf im Nationalrat setzte sich erneut die ablehnende Koalition aus der Linken und der SVP durch. Der Rat beschloss mit 112:64 Stimmen, nicht noch einmal auf das Geschäft einzutreten, womit es auch für den Ständerat aus den Traktanden fiel. Der Bundesrat bedauerte, dass sich das Parlament nicht explizit hinter sein Programm stellte, erklärte aber, dass er damit leben könne. Die Debatte verdeutlichte den seit der Neubestellung des Parlaments geringer gewordenen Kompromisswillen der beiden Pole (SP/GP und SVP) und deren gewachsene Bereitschaft, auch in sogenannt unheiligen Allianzen Regierungsprojekte zu blockieren. Gemeinsam verfügen die Linke und die SVP über 125 der 200 Sitze im Nationalrat (im 1999 gewählten Parlament waren es noch 108 gewesen). Die Spezialkommission „Legislaturplanung“ des Nationalrats war trotz dieser verunglückten Premiere des neuen Verfahrens der parlamentarischen Behandlung der Legislaturziele der Meinung, dass dieses beibehalten werden solle. Sie möchte allerdings eine Straffung der Redezeiten und die Beschränkung des Rechts auf Abänderungsanträge auf die Fraktionen einführen.

Ende Februar legte der Bundesrat seine Legislaturplanung 2003-2007 vor. Er stellte sie unter die drei Leitlinien „Den Wohlstand vermehren und die Nachhaltigkeit sichern“, „Die demografische Herausforderung bewältigen“ und „Die Stellung der Schweiz in der Welt festigen“. Die darin aufgezählten Projekte waren abgestimmt auf den Legislaturfinanzplan. Die wichtigsten Elemente, d.h. die erwähnten Leitlinien und die dazugehörenden Ziele (Stärkung der Bildung und Forschung, Förderung des wirtschaftlichen Wettbewerbs etc.) fasste er in einen vom Parlament zu genehmigenden Bundesbeschluss zusammen. Ein solcher Zustimmungsbeschluss ist gemäss Verfassung nicht erforderlich, da diese nur von einer Mitwirkung und nicht von einer Mitbestimmung des Parlaments bei der politischen Planung spricht. Das Parlament hatte aber in das 2002 verabschiedete neue Parlamentsgesetz die Bestimmung aufgenommen, dass es die Legislaturziele des Bundesrats in Zukunft nicht nur zur Kenntnis nehmen, sondern sie auch abändern und formell beschliessen wolle.

Der Bundesrat legte dem Parlament die Legislaturplanung 1999-2003 vor. Wie seit 1962 üblich nahm er darin eine Standortbestimmung der Regierungspolitik vor und stellte die wichtigsten Ziele der nächsten vier Jahre vor. Noch stärker als bei der letzten Ausgabe versuchte der Bericht, anstelle einer Aufzählung aller anzugehenden Aufgaben eine kohärente und zielorientierte Politikformulierung vorzunehmen. Ausgehend von den drei Leitgedanken Öffnung nach Aussen, wirtschaftliche Konsolidierung und Förderung des inneren Zusammenhalts wurden zwölf Ziele mit den dazugehörenden Projekten definiert. Darüber hinaus gab die Regierung einen Bericht „Die Ziele des Bundesrats im Jahr 2001“ heraus.
Der Nationalrat liess die Legislaturplanung von einer Spezialkommission vorberaten, welche eine ganze Reihe von ergänzenden Richtlinienmotionen einreichte. Das Parlament nahm vom Bericht Kenntnis und überwies die meisten Richtlinienmotionen in Postulatsform.

Am 18. März stellte der Bundesrat seine Legislaturplanung 1995-1999 vor. Zum obersten Ziel für seine Regierungstätigkeit erklärte er darin die Stärkung des nationalen Zusammenhalts, die Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Behörden und die Förderung der allgemeinen Wohlfahrt. Dabei soll die Politik einer politischen Öffnung nach aussen weiter verfolgt werden. Der Bericht fiel im Vergleich zu seinen Vorgängern schlanker aus. Enthielt der letzte Bericht noch 66 nach Prioritätsstufen geordnete Ziele, so waren es nun bloss noch deren 21, welche mit 42 Massnahmen konkretisiert wurden. Im Nationalrat opponierte nur die FP-Fraktion grundsätzlich gegen die Ziele der Regierungspolitik; sie hätte die absolute Priorität auf die Verbesserung des Wirtschaftsstandorts, namentlich durch finanzpolitische Reformen gelegt. Die vorberatende Kommission und einzelne Fraktionen reichten allerdings eine Reihe von ergänzenden und korrigierenden Richtlinienmotionen zu den einzelnen Politikbereichen ein (siehe dazu die jeweiligen Sachkapitel). Bei der Abstimmung über die Kenntnisnahme des Berichtes beantragte die SVP eine negative Qualifizierung ("Kenntnisnahme im ablehnenden Sinn"), nachdem sich eine von Blocher(svp, ZH) vertretene Motion für höher gesteckte Sparziele bei der Legislaturfinanzplanung nicht durchgesetzt hatte. Ihr Antrag blieb aber mit 133 zu 36 Stimmen in der Minderheit. Der Ständerat nahm vom Bericht ebenfalls Kenntnis; zu reden gab wie bereits in der grossen Kammer vor allem die Legislaturfinanzplanung.

Im Parlament wurde der Bericht im allgemeinen recht positiv aufgenommen. Massive Kritik kam nur von der Auto-Partei, welche in den Legislaturzielen den Ausdruck eines immer weiter wuchernden Staatsaktivismus sah, sowie von den Schweizer Demokraten, die sich mit den europapolitischen Zielen überhaupt nicht anfreunden konnten. Zwei Motionen der SD/Lega-Fraktion bezüglich des agrarpolitischen Teils der GATT-Verhandlungen bzw. für eine restriktivere Einwanderungspolitik wurden abgelehnt. Gegen den Widerstand der Linken stimmte der Nationalrat einer Motion seiner Kommission zu, welche den Verzicht auf das vom Bundesrat geplante Stabilitätsgesetz verlangt; der Ständerat korrigierte diesen Entscheid mit der Umwandlung dieser Richtlinienmotion in ein Postulat. Zu den Bereichen Umwelt, soziale Sicherheit, Gesundheitsund Finanzpolitik wandelte der Nationalrat eine ganze Serie von Richtlinienmotionen entweder in Postulate um oder lehnte sie – namentlich wenn sie von der SD/Lega-Fraktion stammten – ab. In ihrer verpflichtenden Form sowohl vom National- als auch vom Ständerat gutgeheissen wurde hingegen eine Motion der GPK, welche verlangt, dass eine Steigerung der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen explizit unter die Legislaturziele aufgenommen wird, sowie eine Motion der Ständeratskommission über den Schutz der Mutterschaft und der Familie. In der Wintersession überwies der Nationalrat zudem eine Motion seiner Finanzkommission, welche vom Bundesrat verlangt, systematisch zu überprüfen, welche Verwaltungstätigkeiten sich rationalisieren liessen und auf welche ganz verzichtet werden könnte.

Wie üblich und gesetzlich vorgeschrieben, unterbreitete der Bundesrat im Frühjahr dem neugewählten Parlament die Regierungsrichtlinien, den Finanzplan sowie erstmals den vom Nationalrat 1990 mit einem Postulat geforderten Personalplan für die laufende Legislaturperiode. Unter dem Leitmotiv "Öffnung nach Aussen – Reformen im Innern" stellte er vier wichtige Ziele seiner Politik vor: das qualitative Wachstum, eine erhöhte Innovationsbereitschaft, die Offnung der Schweiz gegenüber dem Ausland sowohl im politischen als auch im wirtschaftlichen Bereich und die Förderung der Solidarität im Inneren. Der Bericht betonte aber auch die Schwierigkeiten einer längerfristigen Planung in einem sich rasch wandelnden Umfeld und unter dem Druck von knappen Finanzmitteln.