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La Commission des finances du Conseil national (CdF-CN) demande au Conseil fédéral de faciliter la mise en œuvre des conventions-programmes entre la Confédération et les cantons. Pour les cantons, les règles d'application sont souvent trop détaillées. Il faudrait supprimer les doublons, distinguer les directives stratégiques de la mise en œuvre opérationnelle et définir une répartition claire des tâches pour réaliser les économies prévues par la RPT. Bien que le Conseil fédéral ait déjà reconnu le problème de surcharge administrative, il rappelle qu'entre 2008 et 2019, les conventions-programmes remaniées dans le domaine de l'environnement ont permis d'accroître l'efficacité et la flexibilité dans les procédures administratives. Pour la période 2020-2024, une évaluation est prévue afin d'améliorer l'exécution future des conventions-programmes. C'est pourquoi il propose de rejeter le postulat.
Lors du passage au Conseil national, le postulat est adopté par 183 voix contre 2. Le Conseil fédéral devra donc présenter des mesures de simplification.

Simplifier les conventions-programmes entre la Confédération et les cantons (Po. 19.3001)

La Fondation ch a fourni son rapport "monitoring du fédéralisme 2014-2016", dans lequel elle a analysé l'évolution du fédéralisme sur cette période. Le rapport fait suite à la première étude, qui s'était focalisée sur les années 2011-2013. Trois critères ont été examinés, à savoir la participation des cantons au processus décisionnel fédéral, le respect de la répartition des compétences et des tâches entre la Confédération et les cantons ainsi que l'utilisation des instruments de collaboration et la préservation de l'autonomie cantonale dans la mise en œuvre du droit fédéral par les cantons.
La participation des cantons dans le processus législatif de la Confédération doit s'améliorer. Les cantons revendiquent toujours une meilleure association dans le processus de négociation en politique extérieure de la Confédération. De plus, ils déplorent l'absence de réglementation précisant les délais pour les consultations préalables aux prises de position sur les dossiers dans ce domaine. Le rapport alarme quant à la réduction des cantons à de simples instances exécutives et à la tendance à la centralisation. Le transfert de charges aux cantons ne cesse de s'accroître, en raison d'une densité réglementaire plus grande et un surcroît des tâches d'exécution. L'analyse constate toujours l'absence de justiciabilité de certains principes du fédéralisme et la compétence limitée du Tribunal fédéral comme juridiction constitutionnelle. Finalement, elle montre que la Confédération ne tient pas suffisamment compte des principes du fédéralisme.
Le rapport dresse un ensemble de mesures afin de renforcer le fédéralisme. Premièrement, les cantons doivent s'impliquer davantage à l'échelon fédéral. Deuxièmement, l'influence exercée par la Confédération par le biais de ses aides financières doit être freinée. La Confédération doit se limiter à émettre simplement des consignes stratégiques que les cantons mettront en œuvre. Les offices fédéraux sont appelés à simplifier les conventions-programmes. De plus, il faudrait renforcer davantage la justiciabilité des principes du fédéralisme. Les cantons devraient être impliqués de manière précoce dans l'élaboration des projets fédéraux. Finalement, les connaissances du fédéralisme doivent se diffuser par le biais d'une éducation civique suffisante. La défense du fédéralisme doit se faire par le recours plus fréquent aux médias et par l'activation des réseaux politiques des cantons.

Föderalismus-Monitoring

Le ministre st-gallois des finances, Benedikt Würth (SG, pdc), a été élu, en ce début d'année 2017, à la présidence de la Conférence des gouvernements cantonaux CdC. Ce membre du parti démocrate-chrétien succède ainsi à un collègue de parti, le valaisan Jean-Michel Cina (VS, pdc). Il aura pour tâche de représenter les cantons au niveau fédéral, afin de leur donner plus de voix, dans une optique de défense du fédéralisme. Le St-Gallois – connu pour sa recherche de compromis plutôt que de conflit – n'hésitera, pour autant, pas à utiliser la voie judiciaire pour défendre la structuration fédéraliste du pays, concrétisée par le principe de subsidiarité. Celui-ci – qui consiste à ce que le niveau étatique le plus bas, pour autant qu'il en soit apte, remplisse les tâches dévolues à l'Etat – serait, selon le nouveau directeur de la CdC, en effet menacé par une tendance à la centralisation de tâches qui, pourtant, n'en auraient pas besoin. Benedikt Würth postule de plus que, en comparaison internationale, les Etats fédéralistes s'en sortent mieux que les Etats fonctionnant sur une base centralisée.

Malgré tout, une étude commandée par la CdC – en préparation à la Conférence nationale sur le fédéralisme qui aura lieu les 26 et 27 octobre 2017 à Montreux – montre que la moitié des personnes interrogées en Suisse n'est que peu ou pas attachée au fédéralisme; un résultat qui peut s'expliquer par une méconnaissance d'un système paraissant complexe. Chez les moins de 30 ans, seuls 37% se sentent attachés à ce principe. Pour Pascal Broulis (VD, plr), conseiller d'Etat vaudois et successeur de Benedikt Würth à la tête de la Fondation ch – également active dans la protection du fédéralisme helvétique –, ce système d'organisation permet de s'occuper le plus simplement possible du citoyen, de par son principe de base qui consiste à partir du bas, la commune, pour aller vers le haut, la Confédération.

Malgré tout, la Suisse fédéraliste se centraliserait, comme le montre une étude réalisée dans le cadre d'un projet de recherche international intitulé "Why Centralisation and Decentralisation in Federations? A Comparative Analysis". Sean Müller et Paolo Dardanelli se sont penchés sur 22 domaines politiques (allant de la formation à l'agriculture, en passant par la politique extérieure) qu'ils ont séparé, pour leur analyse, entre pratiques législatives et pratiques de mise en œuvre et y ont inclus une dimension fiscale. Ils ont ainsi analysé l'évolution de ces divers domaines, qu'ils ont classé selon leur degré de centralisation (allant d'un contrôle total de la part des cantons à un contrôle total de la part de la Confédération). Trois résultats en ressortent: premièrement, la Suisse connaît, depuis 1850, un processus constant de centralisation, faisant qu'une grande majorité des 22 domaines politiques analysés est plus de la compétence de la Confédération que des cantons. Mais, en comparaison internationale, la Suisse reste toutefois un pays très décentralisé. Deuxièmement, une nette différence entre pratiques législatives, de mise en œuvre et de fiscalité est à constater quant à cette tendance à la centralisation. Ce processus touche majoritairement le premier domaine, alors que, dans le domaine financier, les cantons et communes suisses sont parmi les plus autonomes, en comparaison internationale. Troisièmement, l'écart de centralisation entre pratiques législatives et de mise en œuvre s'est accentué avec le temps, confirmant l'impression que les cantons deviennent de plus en plus les exécutants de la politique fédérale.

Pour d'autres, comme le journaliste Marcel Amrein, ce processus de centralisation pourrait porter atteinte à un autre pilier qui constitue la Suisse, à savoir celui de la démocratie directe. En effet, le citoyen a beaucoup plus de pouvoir au niveau cantonal et communal qu'au niveau fédéral: plus d'instruments de démocratie directe lui sont mis à disposition, sa voix a un plus grand impact lors de votations et, finalement, il lui sera plus facile d'accéder à une fonction représentative dans ces deux niveaux que sur le plan fédéral. Le fédéralisme permet, en outre, une fragmentation du pouvoir de par la reproduction, dans les trois niveaux, de la forme collégiale de l'exécutif et de la mise sous contrainte de l'organe législatif par les droits populaires que peuvent exercer les citoyens.

Pour autant, le fédéralisme helvétique ne correspond plus à celui établi lors de la création de la Suisse moderne en 1848. Les espaces de vie de la population ne se limitent plus à la seule commune ou au seul canton dans lequel les gens vivent. En effet, de par le développement exponentiel des moyens de transport et de communication, l'espace à l'intérieur duquel les citoyens vivent a fortement évolué. Cela mène à la situation où certaines régions, certains cantons et certaines villes paient pour d'autres (offres culturelles et sportives, infrastructures, etc.), mettant à mal le principe d'équivalence fiscale, qui veut que les personnes profitant de prestations soient les mêmes que celles en assumant les coûts et prenant les décisions – un principe tout autant important que la subsidiarité pour le fédéralisme suisse. Pour accompagner cette évolution, la Confédération, les cantons et les communes ont mis en place tout un ensemble de mécanismes, tels qu'un meilleur partage des tâches entre les différents niveaux, la réorganisation de la péréquation financière et la coopération intercantonale, amenant toutefois à la création d'un niveau supplémentaire: le fédéralisme coopératif. Celui-ci se matérialise par l'existence, entre autres, de quinze conférences des directeurs cantonaux, de six conférences régionales des gouvernements, de la conférence tripartite regroupant la Confédération, les cantons, les villes et les communes, ainsi que d'environ 750 concordats intercantonaux et 23'000 accords intercommunaux.
Cette fragmentation complexe est remise en question par les tenants d'une réforme du territoire et des cantons. Ceux-ci s'appuient sur un processus depuis longtemps initié, à savoir les fusions entre communes. Au niveau cantonal, cela n'a pour l'heure pas fonctionné, en témoignent le projet de réunification des deux Bâle rejeté par deux fois, en 1969 et en 2014, tout comme celui proposant de faire de Genève et de Vaud un seul et unique canton en 2002. A l'exception de ce qui s'est produit dans le Jura et la création de ce nouveau canton dans les années 70 ainsi que l'extension récente de son territoire, les frontières cantonales semblent intouchables. D'une part, elles bénéficient d'une légitimation historique (avec le temps, les structures ont tendance à s'inscrire dans la normalité) et, d'autre part, il s'agit d'une question de pouvoir: les petits cantons connaissent peut-être des difficultés financières, mais ils bénéficient d'un pouvoir au niveau fédéral qu'ils ne sont pas prêts d'abandonner. En effet, les populations de ces cantons sont surreprésentées au Parlement, en comparaison aux grands cantons.

La segmentation territoriale que nous connaissons aujourd'hui peut pourtant sembler anachronique, lorsqu'on se penche sur le rapport intitulé "Projet de territoire Suisse", délivré en 2012 par le Conseil fédéral, la Conférence des gouvernements cantonaux, la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP), l'Union des villes suisses (UVS) et l'Association des Communes Suisses (ACS). Alors que le rapport quinquennal de cette réflexion commune est sorti en juin 2017, ce projet propose une cartographie des territoires fonctionnels constituant la Suisse du 21ème siècle, afin de répondre aux défis du futur en ce qui concerne les infrastructures, la mobilité, la démographie, l'habitat et d'autres problématiques allant en ce sens. Le projet expose douze territoires fonctionnels qui forment la Suisse, chacun d'entre eux étant façonné selon les flux de trafic, le marché du travail et les relations économiques dominantes. Ces douze régions – construites autour de centres urbains et de zones montagneuses – pourraient, pour certains, comme le journaliste de la NZZ Helmut Stalder, être à la base d'une réforme territoriale permettant de sortir des problèmes posés par le quatrième niveau qu'est le fédéralisme coopératif et sa structure complexe.

La Suisse fédéraliste se centraliserait

En prévision de la votation sur la naturalisation facilitée des étrangers de la troisième génération qui aura lieu le 13 février 2017, la question de la centralisation des compétences entre cantons et Confédération s'est invitée dans le débat. En effet, jusqu'à présent, la naturalisation des étrangers était un domaine de compétence majoritairement réservé aux cantons – à l'exception des cas de naturalisation par filiation, par mariage et par adoption qui est du domaine de compétence de la Confédération. Avec cette nouvelle loi, qui ne concerne que les étrangers ayant – entre autres conditions – moins de 26 ans et installés en Suisse depuis trois générations, la Confédération s'octroierait cette part là des naturalisations, impliquant de facto une normalisation des pratiques au niveau cantonal. Parmi les critiques de cette centralisation des tâches, le député grison Stefan Engler (pdc, GR) estime qu'il revient aux cantons et aux communes de déterminer si une personne est assez intégrée ou non pour obtenir le passeport rouge à croix blanche. De plus, il fait remarquer que la plupart des cantons possèdent déjà des processus simplifiés pour cette catégorie-là de la population. Dans le camp des défenseurs de la nouvelle loi, le fait que de grosses différences existent entre les cantons – à l'image du canton de Lucerne, qui ne dispose d'aucune procédure simplifiée – marque une inégalité de traitement qui ne devrait plus avoir lieu d'être, d'où cette volonté de normaliser les pratiques en transférant cette compétence à l'échelon fédéral. La position des "fédéralistes" est toutefois minoritaire, comme le montre l'acceptation de la loi soumise à la votation populaire par la chambre des cantons.

La Suisse doit reconnaître ses enfants (Iv.Pa. 08.432) / Erleichterte Einbürgerung der dritten Generation

Verschiedentlich – etwa im Rahmen des Föderalismusmonitorings – hatten Kantone und Kantonskonferenzen die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen bemängelt. Mit einem konkreten Projekt will die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) einen neuen Schritt hin zu einer weiteren Entflechtung vor allem der Verbundaufgaben unternehmen. Nach der ersten, im Rahmen der NFA-Reform 2008 durchgeführten eindeutigen Zuweisung der Aufgaben zum Bund oder zu den Kantonen, waren eine Reihe dieser Verbundaufgaben, die von beiden Partnern gleichzeitig erfüllt werden, übrig geblieben. 2014 war von den Räten eine Motion angenommen worden, mit der die Regierung den Auftrag erhielt, diese Verbundaufgaben und eine mögliche weitere Entflechtung zu überprüfen. Die KdK wollte dieses Anliegen unterstützen und wies darauf hin, dass seit 2008 bereits wieder neue Verflechtungen zu beobachten seien. Zudem müsse der Tendenz zu Zentralisierung und Lastenabwälzung Einhalt geboten werden. Ende Juni legte die KdK ein konkretes Positionspapier vor, mit dem die Stellungnahmen verschiedener Kantone zusammengefasst wurden. Gefordert wurde weniger eine Entflechtung als vielmehr eine Verbesserung der fiskalischen Äquivalenz: Wer bezahlt, soll auch entscheiden und profitieren können. Wo dies nicht (mehr) der Fall ist, verlangen die Kantone eine höhere finanzielle Beteiligung des Bundes. Als konkretes Beispiel dienten etwa die Vorgaben des Bundes für Sportunterricht an der Schule: Bildungspolitik ist eigentlich eine Domäne der Kantone; weil der Bund in diesem konkreten Fall allerdings in die Kantonshoheit eingreift, soll er sich bei der Umsetzung angemessen finanziell beteiligen. Besonders weit auseinander klaffe der Entscheidungs- und Finanzierungsspielraum im Gesundheits- und Pflegebereich.

Aufgabenverteilung

Ende April 2016 erschien das Föderalismusmonitoring des Jahres 2015. Die jährlich erscheinende Analyse der Entwicklung des Föderalismus fokussiert auf die Projekte und Vorhaben des Bundes und stützt sich auf Beurteilungen dieser Entwicklung durch kantonale Akteure, namentlich die interkantonalen Konferenzen und die Kantone selber.
Die Kantone bemängelten, dass der Bundesrat die Tendenz zeige, bei Verordnungen weiter zu gehen als dies vom Gesetz vorgesehen sei – als Beispiel wurde die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung KVAV erwähnt. Die Regierung versuche, mit Weisungen Einfluss auf die Kantone zu nehmen, was diese in ihrem Spielraum einenge und sie zu reinen Vollzugsstellen von Bundesrecht degradiere. Der Bund müsse zudem der in der Verfassung verankerten vertikalen Aufgabenteilung gerechter werden. Die Kantone verwiesen hier auf eine 2014 angenommene Motion zu diesem Thema. Schliesslich kritisierten die Kantone, dass sie vor allem bei parlamentarischen Initiativen häufig nicht früh genug in den Willensbildungsprozess einbezogen würden. Konkrete Forderungen stellten die Kantone beim Vernehmlassungsverfahren: Anhörungsverfahren sollen nicht ein paar Tage vor den Ferien oder zum Jahreswechsel hin gestartet werden und den Vorschlägen der Kantone müsse besser Rechnung getragen werden, insbesondere bei Vorlagen, die von den Gliedstaaten umgesetzt werden müssten. Auch die Planung dieser Umsetzung etwa im Rahmen von Erlassen müsse stärker mit den Kantonen abgesprochen werden. Ein übertriebener administrativer Aufwand sei zu vermeiden.
Im Sinne einer Gesamtbeurteilung schätzen die Kantone im Rahmen des Föderalismusmonitorings jeweils auch den Grad der Respektierung der Grundsätze des Föderalismus durch den Bund auf einer Skala von eins (keine Respektierung) bis zehn (umfassende Respektierung) ein. Die Kantone vergaben Noten zwischen vier und acht, was einem Durchschnitt von 5.8 entsprach (2014: 5.76). Zusätzlich sollte die Veränderung dieser Respektierung beurteilt werden. Vier Kantone beanstandeten eine leichte Verschlechterung und zwei stellten eine Verbesserung fest. Alle anderen Gliedstaaten gaben an, keine Veränderungen feststellen zu können.
Auch die einzelnen Kantonskonferenzen vergaben Noten. Hier schwankten die Bewertungen zwischen vier (z.B. EnDK oder VDK) und neun (z.B. SODK oder FDK). Je nach Politikbereich werden die Mitwirkungsmöglichkeiten und die Zusammenarbeit mit der Verwaltung sehr unterschiedlich bewertet. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) vergab eine sechs. Sie beobachte zwar insgesamt eine Verbesserung, die Missachtung der Mitwirkungsrechte der Kantone bei den Diskussionen des Bundes mit der EU über das Freizügigkeitsabkommen beeinträchtigte die Bewertung jedoch.

Föderalismus-Monitoring

Als Folge der abgelehnten Kantonsfusion der beiden Basel gewann die Idee eines Vollkantons oder zumindest einer je doppelten Ständeratsvertretung für Basel-Stadt und Basel-Landschaft wieder an Fahrt. Bereits 1995 hatte Hans Rudolf Gysin – damals noch Nationalrat für Basel-Landschaft – eine entsprechende parlamentarische Initiative eingereicht, die allerdings auch aufgrund des Widerstands der Regierung von Basel-Stadt gescheitert war. Derselbe Gysin hatte 2014 eine kantonale Initiative eingereicht, die den Baselbieter Regierungsrat auffordert, eine eidgenössische Volksinitiative zu lancieren, mit der ein Vollkanton Basel-Landschaft umgesetzt werden soll. Das in der BaZ als "Schnapsidee" bezeichnete Vorhaben stiess laut einer von derselben Zeitung bei nationalen Parlamentarierinnen und Parlamentariern durchgeführten Umfrage auf wenig Wohlwollen. Zwar sei die Wirtschaftskraft der Nordwestschweiz so gross, dass lediglich zwei Ständeräte die Bedeutung derer nicht widerspiegelten; mit diesem Argument müssten aber auch andere Kantone eine Auf- oder gar Abwertung bei der Zahl der Standesvertreter erhalten, was der Idee des Föderalismus widerspreche. Neben der parlamentarischen Unterstützung auf Bundesebene müsste aber auch der Nachbarkanton einverstanden sein. Einige Ereignisse im Laufe des Jahres 2015 zeigten jedoch auf, dass die beiden gewesenen Fusionspartner nicht (mehr) sehr gut aufeinander zu sprechen sind. So brachten etwa die Sparbeschlüsse der Baselbieter Regierung zu Lasten der Universität Basel und anderer gemeinsamer Institutionen den Stadtkanton in Rage. Die Hoffnung, dass die Ablehnung der Fusionsinitiative die Partnerschaft der beiden Nachbarn voranbringen soll, hatte sich bisher nicht bewährt – im Gegenteil: Die Fronten zwischen den beiden Basel schienen sich eher noch zu verhärten. Bereits Ende Mai hatte die Stadtregierung entsprechend signalisiert, dass sie von der Idee eines Vollkantons Basel-Landschaft nicht viel halte. Die Baselbieter Regierung, gezwungen durch die gültig eingereichte Initiative von Gysin, sondierte auch bei den anderen Nachbarkantonen und erhielt von Solothurn, Aargau und Jura durchgängig abschlägige Antworten. Wann die Initiative der Bevölkerung vorgelegt wird, war Ende 2015 noch nicht klar.

Vollkanton

Mitte Mai legte der Bundesrat den Bericht zur Erfüllung der beiden gleichlautenden Postulate Germann (svp, SH) und Fluri (fdp, SO) (Po. 13.3820) vor. Beide Vorstösse verlangten eine Evaluation der Wirkung des Städte- und Gemeindeartikels (Artikel 50 BV). Die beiden Parlamentarier vertraten dabei auch die Interessen des Schweizerischen Städteverbandes bzw. des Schweizerischen Gemeindeverbandes, die Kurt Fluri bzw. Hannes Germann präsidierten. Insgesamt beurteilte die Regierung den Artikel 50 BV, der die Gemeindeautonomie sichert und den Bund zu Rücksichtnahme auf die unterste föderale Ebene verpflichtet, als behutsame und erfolgreiche Neuerung. Gemeinden seien gestärkt und Städte vermehrt in den Fokus der Bundespolitik gerückt worden, ohne dass dies auf Kosten der ländlichen Gemeinden gegangen wäre. Der Bericht machte allerdings auch Mängel und Verbesserungspotenzial aus. Die spezifischen Anliegen aller Gemeinden, und insbesondere der Städte, der Agglomerationen und der Berggebiete müssten bei Rechtsetzung und Vollzug noch stärker berücksichtigt werden. Dies solle in Zukunft bei der Vorbereitung von Erlassen (via Vernehmlassungsverfahren), bei der Koordination in der Raumordnungspolitik aber auch bei den statistischen Grundlagen geschehen. Zu beschliessende Massnahmen sollen künftig auch auf ihre Miliztauglichkeit sowie auf für Gemeinden unterschiedliche raumrelevante Auswirkungen überprüft werden.
In einem Beitrag in der NZZ kommentierte Kurt Fluri den Bericht des Bundesrates. Er ging mit der Regierung zwar einig, dass der Artikel wichtige Neuerung gebracht habe. Allerdings seien die vorgeschlagenen Verbesserungen nur sehr bescheiden. Insbesondere in der Finanz- und Steuerpolitik, die sehr starke und unmittelbare Auswirkungen auf die Gemeinden entfalte, blieben die Anliegen der Gemeinden unberücksichtigt. Fluri verwies auf die Unternehmenssteuerreform III – ein Geschäft, das 2014 bereits die neu geschaffene Konferenz der städtischen Finanzdirektoren und den Schweizer Städteverband umgetrieben hatte. Wenige Wochen nach dem NZZ-Beitrag forderte der Städte- zusammen mit dem Gemeindeverband in einem an alle Parlamentarierinnen und Parlamentarier gerichteten Brief Entschädigungen für die drohenden Einnahmeeinbussen durch ebendiese Steuerreform. Entweder seien die Kantone zu verpflichten, die Ausgleichszahlungen, die sie vom Bund erhalten, zumindest teilweise an die Gemeinden weiterzuleiten, oder aber Kantonen und Gemeinden sei die Mehrwertsteuer zu erlassen. Es sei nicht länger zulässig, dass Bund und Kantone immer mehr Kosten auf die Gemeinden abwälzten, ohne entsprechende Entschädigungen bereitzustellen. Die Forderung nach mehr Einfluss der Gemeinden auf die nationale Politik wird also zunehmend lauter.

Po. 13.3835: Evaluation zur Wirkung des Städte- und Gemeindeartikels
Dossier: Umsetzung des Gemeinde-, Städte- und Berggebietsartikels (Art.50 Bundesverfassung)

Das 2014 von der ch-Stiftung (Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit) erstmalig vorgelegte, die Jahre 2011 bis 2013 umfassende Föderalismusmonitoring fand 2015 eine Fortsetzung. Ende April 2015 wurde ein Bericht zum Jahr 2014 vorgelegt, der die Entwicklung des Föderalismus beleuchtet. Analysiert wurden parlamentarische Vorstösse, die Rechtsprechung, Publikationen zum Thema und eine Befragung der Kantone zu bedeutenden Erlassen. Im Zentrum standen die Fragen, ob die Mitwirkung der Kantone an der nationalen Willensbildung rechtzeitig erfolgen kann, ob die Kompetenz- und Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen funktioniert und ob die kantonale Umsetzungsautonomie gewahrt ist. Insgesamt wurde die Fortsetzung einer Zentralisierungstendenz bei parlamentarischen Vorstössen festgestellt. Kritisiert wurde zudem, dass Vernehmlassungsverfahren teilweise zu Unzeiten eingeleitet und mit zu kurzen Fristen versehen würden. Es gebe zudem Erlasse, bei denen das Subsidiaritätsprinzip und die kantonale Autonomie nicht immer beachtet würden. Einige Kantone gaben zu Protokoll, beim Bund ein Misstrauen zu spüren. Die Fülle an Vorschriften und Kontrollen wurde teilweise gar als schikanös bezeichnet. Der Bericht beschrieb freilich auch erfreuliche Entwicklungen für die Kantone, so etwa den verbesserten Einbezug der Gliedstaaten in die Verhandlungen mit der EU. Die meisten Kantone stellten der Bundesverwaltung insgesamt ein gutes Zeugnis aus, da sie – im Gegensatz zum nationalen Parlament – besser auf die Einhaltung der föderalistischen Prinzipien schaue. Der Bericht schloss aus den Analysen, dass keine Sofortmassnahmen erforderlich seien und die im vorjährigen Dreijahresbericht aufgeführten Empfehlungen ausreichten.

Föderalismus-Monitoring

Ende Juni legte die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) ihr Föderalismus-Monitoring für die Jahre 2011 bis 2013 vor, in dem eine anhaltende Tendenz zur Zentralisierung festgestellt wurde. Diese Konklusion beruhte auf einer Analyse von rund 250 Vorstössen zwischen 2011 und 2013, die die Beziehung zwischen Bund und Kantonen tangierten. Mehr als drei Viertel dieser Vorstösse strebten eine Zentralisierung an. Lediglich 34 der 205 Vorstösse im Nationalrat zielten auf eine stärkere Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und 21 Anliegen hatten eine dezentralisierende Absicht. Die Verhältnisse im Ständerat waren ähnlich, obwohl die Kantonskammer ja eigentlich eher für föderalistische Lösungen sein müsste – so der Bericht. Als Gründe für die Zentralisierungstendenz wurde neben verstärktem Lobbying, das sich teilweise über die Kantonshoheit hinwegsetze, auch die zunehmende internationale Verflechtung genannt. Der Bund wurde zudem kritisiert, dass er den Kantonen viele Vollzugsaufgaben überantworte, ohne dafür zu bezahlen. Selbstkritisch kam der Bericht allerdings auch zum Schluss, dass die Kantone aus Bequemlichkeit oder in Erwartung von Bundesmitteln leichtfertig Aufgaben an den Bund abträten.

Föderalismus-Monitoring

In der gängigen Lehrmeinung ist der Föderalismus – neben dem Milizsystem und der direkten Demokratie – einer der zentralen Pfeiler des Politischen Systems der Schweiz. In der Tat scheint die Identifikation mit der Schweiz über das Verbundenheitsgefühl mit der eigenen Gemeinde und vor allem mit dem eigenen Kanton zu funktionieren – die abgelehnten Gemeinde- und Kantonsfusionen können hier als Indizien herangeführt werden. Allerdings geraten die Vielgliedrigkeit und das Subsidiaritätsprinzip immer stärker unter Druck: Globalisierung, Mobilität oder Kommunikationstechnologien scheinen die Organisation vieler Probleme auf nationalstaatlicher, ja internationaler Ebene vordringlich zu machen. Abhängigkeiten über Kantons- und Landesgrenzen hinweg machen föderale Lösungsansätze und das Subsidiaritätsprinzip obsolet. Zunehmender Zentralisierungsdruck (vgl. dazu das Föderalismus-Monitoring) machen dem Föderalismus zu schaffen. Der auch im Berichtjahr heftig umstrittene Finanzausgleich (vgl. dazu ausführlich Kapitel 5), aber auch die zunehmenden interkantonalen Konkordate scheinen lediglich Hilfskonstrukte zu sein, mit denen zwar die territoriale Gliederung erhalten wird, die letztlich aber ebenfalls zu einer Zentralisierung von Problemen beitragen. Eine lose Reihe von Beiträgen aus Wissenschaft und Praxis, die in der NZZ unter dem Stichwort „Föderalismus in Bewegung“ erschienen, wollte dem Spannungsfeld zwischen Subsidiarität und Zentralisierung auf den Grund gehen. Wurden auf der einen Seite ökonomische Gründe für die Überkommenheit des Kantönligeistes ins Feld geführt, wurde auf der anderen Seite darauf hingewiesen, dass die multiethnische Zusammensetzung der Willensnation Schweiz letztlich ohne föderale Organisation nicht bestehen könne. Die vorgebrachten Vorschläge, wie etwa eine grundlegende Reform der territorialen Strukturen über Kantonsgrenzen hinweg, Änderungen des Ständemehrs, Aufwertung der Städte oder Strukturen, die nichtterritorialen Minderheiten besser Rechnung tragen, waren allerdings nicht wirklich neu und wiesen darauf hin, dass der Föderalismus eine Dauerbaustelle bleiben wird. Auch die Teilnehmer an der Föderalismustagung – die alle vier Jahre stattfindet und von der CH-Stiftung organisiert ist, welche von den Kantonen getragen wird – kamen zum Schluss, dass sich an den 200-jährigen föderalistischen Strukturen in absehbarer Zeit kaum etwas ändern wird. Für grosse Reformen gehe es der Schweiz schlicht zu gut, so die Quintessenz.

Föderalismus Pfeiler des Politischen Systems

In einem jährlichen Monitoring soll aufgezeigt werden, wie sich der Schweizer Föderalismus entwickelt. Der von den Kantonen finanzierte, von der CH-Stiftung verfasste und Mitte 2013 erschienene Bericht „Föderalismus 2012“ beurteilte die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich positiv. Bemängelt wurde aber der bisweilen zu kurzfristige Einbezug in aussenpolitische Entscheide, etwa bei der Ventilklausel. Auch bei den Stromverhandlungen mit der EU seien die Kantone zu wenig gut in die Beratungen einbezogen worden. Zudem stellte der Bericht einen generell zunehmenden Zentralisierungsdruck fest, der sich in parlamentarischen Vorstössen, in der Medienberichterstattung aber auch in lancierten Volksinitiativen manifestiere. In einem gemeinsamen Positionspapier forderten Parlamentarier der IPK (Interparlamentarische Konferenz der Nordwestschweiz aus den Kantonen BL, BS, BE, SO, AG) eine Grundsatzdiskussion über die ideale Aufgabenverteilung. Sie fürchteten eher zunehmende Lastenabwälzungen vom Bund auf die Kantone, die zu verhindern seien. Für eine weitere Aufgabenentflechtung im Sinne eines „NFA 2“ machte sich Mitte Mai Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf stark.

Föderalismus-Monitoring

Auch auf die Aussenpolitik wollen die Kantone mehr Einfluss nehmen. Insbesondere die Verhandlungen mit der EU würden immer häufiger auch die Kantonshoheit betreffen. Die Europakommission der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) platzierte deshalb bei der Aussenpolitischen Kommission des Ständerates (APK-S) Mitte Oktober die Forderung, früher über Erörterungsgespräche mit der EU informiert und einbezogen zu werden. Für Kritik hatte insbesondere gesorgt, dass die Kantonsvertreter erst im Februar aus den Medien von der Roadmap des Bundesrates für die EU-Abkommen erfahren hatten. Im Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik (BGMK) müsse eine Stärkung der Informations- und Beteiligungsmöglichkeiten der Kantone verankert werden. Ein Postulat der APK-S, das einen Bericht über Möglichkeiten für ein verbessertes Zusammenwirken von Bund und Kantonen in der Aussenpolitik gefordert hatte, wurde allerdings in der Frühjahressession von der kleinen Kammer abgelehnt.

Po. 11.4044: Reformbedarf betreffend das Zusammenwirken von Bund und Kantonen im Bereich der Aussenpolitik
Dossier: Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik

Der Ständerat lehnte eine 2009 vom Nationalrat noch gutgeheissene parlamentarische Initiative der SVP ab. Die SVP hatte die Streichung von Artikel 48a der Bundesverfassung beantragt, der Anfang 2008 in Kraft getreten war. Der Artikel erlaubt es, Konkordate zwischen Kantonen unter bestimmten Bedingungen und in definierten Bereichen als allgemeinverbindlich zu erklären. Die SVP – unterstützt von der staatspolitischen Kommission des Nationalrats – hatte bei der Debatte 2009 geltend gemacht, dass dieser Artikel dem Prinzip des Föderalismus widerspreche. In der kleinen Kammer hatte dieses Argument keine Chance. Nach dem Willen des Ständerats sollen zuerst Erfahrungen mit dem neuen Instrument gesammelt werden, bevor wieder über dessen Aufhebung nachgedacht werde. Zudem eigne sich Artikel 48a BV, um Trittbrettfahrerkantone einzubinden, die ohne eigene Verpflichtungen einzugehen von einem Konkordat anderer Stände profitieren.

Pa.Iv. 08.463: BV 48a: Konkordate zwischen Kantonen: Keine Aushöhlung der Kantonsautonomie

Mit der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen war im Jahr 2004 die Verfassungsbestimmung (Art. 48a BV) eingeführt worden, welche es mit einfachem Bundesbeschluss erlaubt, Konkordate zwischen den Kantonen unter bestimmten Bedingungen als allgemeinverbindlich zu erklären. Dies ist allerdings nur in wenigen Aufgabenbereichen möglich und setzt voraus, dass eine qualifizierte Mehrheit der Kantone dem Konkordat beigetreten ist. Dieser Artikel, welcher Kantone verpflichten kann, Gesetzesbestimmungen zu übernehmen, die sie vorher im Parlament oder in einer Volksabstimmung abgelehnt haben, war damals im Nationalrat vor allem von der Linken bekämpft worden. Jetzt kam die Forderung nach seiner ersatzlosen Streichung von der SVP-Fraktion in Form einer parlamentarischen Initiative. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats hatte sich zwar dagegen ausgesprochen. Aber die SPK des Nationalrats beantragte mit klarer Mehrheit (15 zu 2 bei 4 Enthaltungen), dieser Initiative Folge zu geben. Sie argumentierte, dass es dem Prinzip des Föderalismus widerspreche, einzelne Kantone gegen ihren Willen zum Eintritt in ein Konkordat zu zwingen. Zudem sei das Verfahren der Rechtssetzung über Konkordate ohnehin ungenügend demokratisch legitimiert. Dies sei deshalb der Fall, weil die einzelnen Bestimmungen eines Konkordats nicht von einem vom Volk gewählten Parlament, sondern von Konferenzen der kantonalen Regierungen festgelegt werden, und sie von den kantonalen Parlamenten nur noch als Ganzes genehmigt oder abgelehnt werden können. Das Plenum gab der SVP-Initiative mit 80 zu 68 Stimmen Folge; die Opposition kam vor allem von der FDP und den Grünen.
Das Problem der fehlenden Mitbestimmungsrechte der Parlamente bei der Ausarbeitung von Konkordaten beschäftigte auch einen Ausschuss aus Parlamentariern der Westschweizer Kantone. Er legte den Entwurf für eine Übereinkunft vor, welche den Einbezug der kantonalen Legislativen bei der Gestaltung von interkantonalen Verträgen ermöglichen soll.

Pa.Iv. 08.463: BV 48a: Konkordate zwischen Kantonen: Keine Aushöhlung der Kantonsautonomie

Auf einstimmigen Antrag seiner Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie stimmte auch der Ständerat der vom Nationalrat im Vorjahr überwiesenen Motion für eine urbane Regionalpolitik zu. Bundesrat Leuenberger begrüsste den Vorstoss und betonte, dass vor allem die Zusammenarbeit der Gemeinden in den Agglomerationen beispielsweise bei der Planung von Verkehrsinfrastrukturen vorgeschrieben und gefördert werden soll.

urbane Regionalpolitik

Der Nationalrat forderte den Bundesrat mit einer Motion seiner WAK auf, im Rahmen der laufenden Teilrevision des Raumplanungsgesetzes die Grundlagen für eine urbane Regionalpolitik zu schaffen. Dabei soll insbesondere auch die Förderung von Zusammenarbeitsmodellen in den Agglomerationen gesetzlich abgesichert werden. Der Bundesrat war mit der Überweisung der Motion einverstanden, da sie sich mit seinen Absichten decke.

urbane Regionalpolitik

In Ausführung eines Postulats Pfisterer (fdp, AG) präsentierte der Bundesrat einen Bericht zu den Auswirkungen der schweizerischen Europapolitik auf den Föderalismus. Er nahm darin eine Bestandsaufnahme der Mitwirkungsrechte der Kantone vor und beschrieb allfällige Probleme bei der Übernahme europäischen Rechts im Rahmen von weiteren Abkommen oder gar bei einem Beitritt zur EU. Neue Institutionen zur Koordination, Mitwirkung oder Information möchte die Regierung vorläufig keine schaffen. Hingegen könnte sie sich eine Rahmenvereinbarung zwischen dem Bund und den Kantonen vorstellen, welche die Ausübung dieser Aktivitäten vereinfacht.

Po. 01.3160: Auswirkungen der schweizerischen Europapolitik auf den Föderalismus
Dossier: Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik

Das Parlament hiess ohne Gegenstimmen eine im Vorjahr vom Bundesrat beantragte Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes gut. Zweck der Revision war die Regelung der Information des Bundes und der anderen Kantone über Verträge, welche Kantone unter sich oder mit dem Ausland abschliessen.

BRG 04.081: RVOG (Genehmigung kantonaler Erlasse, Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland)
Dossier: Kantonale Verträge mit dem Ausland

Das Parlament ratifizierte im Berichtsjahr die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Wie bereits in der Vernehmlassung bei den Kantonen war sowohl im Nationalrat als auch im Ständerat die grundsätzliche Frage umstritten, ob der Bund überhaupt berechtigt sei, mittels internationaler Verträge in die Organisationsautonomie der Kantone einzugreifen. Die Befürworter der Charta machten geltend, dass bei Bestimmungen, die materiell einen Eingriff in die Kantonskompetenzen bringen würden (z.B. bei der geforderten vermehrten Zahlung von nicht zweckgebundenen Subventionen an die Gemeinden) die Schweiz einen Vorbehalt bezüglich ihrer Verbindlichkeit gemacht hat. Nichteintretensanträge von Schlüer (svp, ZH), unterstützt von der SVP-Fraktion, im Nationalrat, und Schmid (cvp, AI) im Ständerat wurden mit 120 zu 38 resp. 26 zu 11 Stimmen klar abgelehnt.

Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Mit der neuen Bundesverfassung von 1999 wurde die Vorschrift, dass Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland vom Bundesrat genehmigt werden müssen, durch eine Informationspflicht ersetzt, wobei neu nicht nur der Bund, sondern auch die anderen Kantone in Kenntnis zu setzen sind. Der Bundesrat schlug Ende 2004 eine Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vor, um den gesetzlichen Rahmen an diese Neuerung anzupassen. Dabei soll insbesondere auch festgelegt werden, in welcher Form die Kantone zu informieren sind, und wie diese und der Bundesrat allfällige Einwände vorbringen können.

BRG 04.081: RVOG (Genehmigung kantonaler Erlasse, Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland)
Dossier: Kantonale Verträge mit dem Ausland

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Diese enthält Grundsätze, welche den Gemeinden erlauben, ihre Angelegenheiten möglichst eigenständig zu regeln. Dazu gehören insbesondere Garantien hinsichtlich der Kompetenzen, der finanziellen Ausstattung und der Verwaltungsorganisation. Materiell bringt diese 1988 in Kraft gesetzte und bis heute von nahezu allen anderen Europaratsstaaten ratifizierte Konvention für die Schweiz keine Neuerungen. Umstritten war aber lange, ob der Bund überhaupt das Recht habe, in diesen dem Kompetenzbereich der Kantone zugehörenden Bereich einzugreifen.

Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Der Bundesrat beantragte dem Parlament die Ratifizierung des 2. Protokolls zum europäischen Rahmenabkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften. Dieses stellt eine Ergänzung des bestehenden Abkommens dar, indem es die entsprechenden Regeln der regionalen Zusammenarbeit auf Gebietskörperschaften (Gemeinden, Kantone) ausweitet, welche nicht an den Staatsgrenzen liegen. Das Parlament hiess den Beschluss diskussionslos und ohne Gegenstimme gut.

BRG 02.025: 2.Protokoll zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften oder Behörden
Dossier: Europäisches Rahmenabkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften oder Behörden

Gegen Jahresende legte der Bundesrat seine Strategie für eine künftige Agglomerationspolitik dar. So soll die zu Beginn des Berichtsjahres gegründete Tripartite Agglomerationskonferenz (TAK) die vertikale Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Staatsebenen ausbauen und der Bund insbesondere die Zusammenarbeit innerhalb von Agglomerationen fördern. Die TAK selbst beruht auf einer Vereinbarung zwischen dem Bund, der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und dem Städte- und Gemeindeverband (letzterer als Vertreter der Kernstädte und Agglomerationsorte). Jede dieser drei Ebenen ist an den halbjährlich stattfindenden Sitzungen mit acht Delegierten vertreten.

Strategie des Bundesrates für die künftige Agglomerationspolitik

Als Zweitrat befasste sich der Nationalrat mit dem neuen Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes. Wie bereits im Jahr zuvor in der kleinen Kammer waren die Meinungen über die Notwendigkeit dieses neuen Gesetzes geteilt. Die Kommissionsmehrheit hatte Nichteintreten beantragt und wurde dabei von den Fraktionen der FDP, der SVP, der GP sowie der äusseren Rechten unterstützt. Mit 81:80 Stimmen beschloss der Nationalrat jedoch, auf das Geschäft einzutreten. In der Detailberatung schuf der Nationalrat einige Differenzen zur kleinen Kammer. So ersetzte er etwa die vom Ständerat gewünschte Berücksichtigung der Interessen und der Stellungnahmen „aller“ Kantone wieder durch die Bezeichnung „der“ Kantone, um damit klarzumachen, dass nicht in jedem Fall jeder einzelne Kanton berücksichtigt werden muss. Der Ständerat gab in dieser Frage nach, betonte aber, dass dies keinesfalls heissen könne, dass damit die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) als Vertreterin der Kantone gegenüber dem Bund akzeptiert sei. In der Schlussabstimmung votierte im Nationalrat eine Mehrheit von 123:23 für das Gesetz; im Ständerat gab es eine Gegenstimme.

BRG 97.087: Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes
Dossier: Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik