Rückblick auf die 51. Legislatur: Föderativer Aufbau

Autorinnen und Autoren: Hans-Peter Schaub, Catalina Schmid, Elia Heer, Mathias Buchwalder und Marlène Gerber

Stand: 17.08.2023

Insbesondere wegen zwei Ereignissen berichteten die Medien in der 51. Legislatur häufiger über Fragen rund um den Föderalismus als in den letzten Jahren der 50. Legislatur: Zum einen sorgte die Covid-19-Pandemie für ausschweifende Diskussionen zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Die Bilanz dazu fiel gemischt aus: Weitestgehend waren sich Behörden, Medien und Forschende einig, dass der Föderalismus während der Covid-19-Pandemie dazu geführt habe, dass sich Bund und Kantone gegenseitig die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen zuschoben. In Bezug auf die kantonalen Covid-19-Massnahmen war häufig von einem kantonalen Flickenteppich die Rede. Auf der anderen Seite wurde die Schweiz auch als «föderales Labor» dargestellt, da einzelne Kantone mit innovativen Lösungen aufwarteten, die andernorts übernommen werden konnten – so etwa die Bündner Massentests, das Zuger Ampelsystem oder die Zürcher Lösung für die Unterstützung von Kulturschaffenden. Ein vom Nationalrat überwiesenes Postulat forderte den Bundesrat auf, für den Föderalismus relevante Lehren aus der Covid-19-Pandemie zu ziehen. Bis Mitte August 2023 lag der Bericht zum Postulat noch nicht vor.

Der zweite Grund für die intensivere Berichterstattung über Föderalismusbelange lag in der Jurafrage begründet. 2021 wurde nach langer und wechselhafter Vorgeschichte der Wechsel von Moutier zum Kanton Jura beschlossen. Ein Versuch, dieses Abstimmungsergebnis noch umzustossen, scheiterte im Jahr 2022, als das bernische Statthalteramt nicht auf einen entsprechenden Rekurs eintrat. Im Frühling 2023 konnten sich die beiden Kantone nach zwei Jahren Verhandlungen zu den Regeln des Wechsels auf den letzten Streitpunkt einigen (Finanzausgleichs-Zahlungen). Der Kantonswechsel wird per 1. Januar 2026 vollzogen.

Gleich zu einem weiteren Kantonswechsel – jedoch ohne interkantonalen Konflikt – kam es während der 51. Legislatur zwischen dem Kanton Bern und dem Kanton Freiburg. Mit dem Übertritt der bernischen Gemeinde Clavaleyres in den Kanton Freiburg am 1. Januar 2022 wurde dieser die Fusion mit der freiburgischen Gemeinde Murten ermöglicht. Vor der 51. Legislatur kam es das letzte Mal im Jahr 1996 zu einem Kantonswechsel, als Vellerat vom Kanton Bern in den Kanton Jura wechselte.

Das eidgenössische Parlament gewährleistete in der 51. Legislatur auch etliche Kantonsverfassungen. Für die meisten Diskussionen sorgte dabei die Ausweitung des Majorzsystems im Kanton Uri auf Gemeinden mit bis zu vier Abgeordneten im Landrat. Weitere Diskussionen im Parlament verursachte eine angenommene Kommissionsmotion, die den Bund zur Beteiligung an der Grundfinanzierung des Kompetenzzentrums für Föderalismus verpflichtet. Nach Diskussionen äusserst knapp abgelehnt wurde hingegen ein Postulat, das eine Prüfung zur Frage verlangt hätte, wie sich die Kantone verbindlicher an aussenpolitischen Entscheiden beteiligen könnten. Nach der am Ständemehr gescheiterten Konzernverantwortungsinitiative und der dadurch erneut entfachten Debatte zum Reformbedarf des Ständemehrs befasste sich das Parlament auch mit einer parlamentarischen Initiative, die ein qualifiziertes Ständemehr bei Doppelmehr-Abstimmungen forderte. Sowohl die zuständige Kommission als auch der Nationalrat gaben dem Anliegen jedoch keine Folge.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Im August 2022, also über ein Jahr nach der Abstimmung in Moutier über einen Kantonswechsel des Städtchens von Bern zu Jura, reichten elf Stimmberechtigte eine Beschwerde gegen das Abstimmungsergebnis ein. Sie machten geltend, die jurassische Kantonsregierung habe die Stimmberechtigten vor der Abstimmung mit ihren Aussagen zur Zukunft des Spitals von Moutier in die Irre geführt. Das Spital gehört zu den grössten Arbeitgebern in Moutier und die Gegnerinnen und Gegner eines Kantonswechsels hatten schon seit Längerem argumentiert, ein Kantonswechsel würde die Zukunft des Spitals in Frage stellen. Die Zusicherung des jurassischen Regierungsrats, dass sich bei einem Kantonswechsel nichts an den im Spital Moutier angebotenen Leistungen ändern werde, hatte im Abstimmungskampf vor dem Urnengang vom 28. März 2021 deshalb viel Aufmerksamkeit erhalten. Ein Jahr nachdem sich die Stimmbevölkerung Moutiers 2021 schliesslich mit einer Mehrheit von 54.9 Prozent für einen Wechsel zum Kanton Jura ausgesprochen hatte, schickte das Gesundheitsamt des Kantons Jura indessen einen Entwurf für eine Spitalliste in die Vernehmlassung, mit welchem die Leistungen des Spitals Moutier – anders als im Abstimmungskampf versprochen – künftig reduziert würden.
Über die Beschwerde hatte die bernische Regierungsstatthalterin für den Berner Jura, Stéphanie Niederhauser, zu entscheiden, welche bereits 2018 eine frühere Abstimmung über einen Kantonswechsel Moutiers annulliert und diesen Entscheid unter anderem mit unzulässiger Abstimmungspropaganda durch die Gemeindebehörden begründet hatte. Die Geschichte wiederholte sich allerdings nicht: Im Oktober 2022 gab die Regierungsstatthalterin bekannt, dass sie die Beschwerde als unzulässig («irrecevable») erachte und nicht auf sie eintrete. Sie begründete dies damit, dass die künftige Spitalliste noch gar nicht definitiv sei. Ein Sprecher der Beschwerdeführenden gab daraufhin bekannt, man werde nun die definitive Spitalliste abwarten; falls diese weiterhin eine Reduktion des Leistungskatalogs beim Spital Moutier vorsehen und damit den jurassischen Zusicherungen aus dem Abstimmungskampf widersprechen sollte, werde man einen erneuten Rekurs prüfen. Die jurassische Regierungsrätin Nathalie Barthoulot (sp) wiederum liess verlauten, die medizinische Versorgung der Bevölkerung von Moutier werde auf jeden Fall garantiert; man werde sich bei der definitiven Festlegung der Spitalliste aber nicht von den Gegnerinnen und Gegnern des Kantonsübertritts unter Druck setzen lassen.

Der Bundesrat beantragte dem Parlament, den geänderten Kantonsverfassungen von drei Kantonen die Gewährleistung zu erteilen, da keine der Verfassungsänderungen mit dem Bundesrecht in Konflikt stehe.
Die Anpassung der Zürcher Kantonsverfassung beinhaltet eine Erweiterung der Finanzbefugnisse des Regierungsrats sowie der Stimmbevölkerung auf Kosten des Kantonsrats: Der Regierungsrat kann künftig neue einmalige Ausgaben bis CHF 4 Mio. (bisher 3 Mio.) und neue wiederkehrende Ausgaben bis jährlich CHF 400'000 (bisher 300'000) eigenständig beschliessen. Alle Ausgabenbeschlüsse, die diese Summen übersteigen, werden vom Kantonsrat gefällt und unterliegen künftig dem fakultativen Referendum; bisher hatte das fakultative Finanzreferendum in Zürich erst ab neuen einmaligen Ausgaben von CHF 6 Mio. und ab neuen wiederkehrenden Ausgaben von CHF 600'000 gegolten.
Der Kanton Graubünden wechselt mit der Änderung seiner Verfassung das Wahlsystem für den Grossen Rat: Statt des Majorzsystems gilt künftig das Proporzsystem. Graubünden macht diesen Schritt, nachdem die Einführung des Proporzes davor über Jahrzehnte hinweg immer wieder gescheitert, aufgrund eines Bundesgerichtsurteils aus dem Jahr 2019 (BGE 145 I 259) aber nötig geworden war. In der neuen Verfassungsbestimmung behält sich der Kanton noch in zwei Punkten vor, von einem reinen Verhältniswahlrecht abzuweichen, nämlich mit einem Mindestquorum und einer sogenannten Majorzbedingung. Wie der Bundesrat in seiner Botschaft ausführte, konkretisiert der Kanton Graubünden diese beiden Punkte auf Gesetzesstufe: Als Mindestquorum sieht der Kanton vor, dass nur Parteien, die kantonsweit einen Stimmenanteil von mindestens 3 Prozent erreichen, ins Parlament einziehen können. Gemäss der Majorzbedingung steht in jedem Wahlkreis der stimmenstärksten Liste dieses Wahlkreises mindestens ein Sitz zu; dies hat zur Folge, dass es Abweichungen von der grundsätzlich geltenden Sitzzuteilung nach dem Doppelten Pukelsheim geben kann und dass in jenen Wahlkreisen, die bloss über einen Sitz verfügen, auch weiterhin prinzipiell das Majorzverfahren zur Anwendung kommt. Weil die Majorzbedingung im kantonalen Gesetz aber ihrerseits eingeschränkt wird (sie kann demnach nicht dazu führen, dass eine Partei oder ein Wahlkreis letztlich insgesamt mehr Sitze erhält, als ihnen rechnerisch zustehen), beurteilte sie der Bundesrat als bundesrechtskonform.
Aus dem Kanton Neuenburg waren drei Verfassungsänderungen zu gewährleisten. Die erste schreibt vor, dass Windenergie-Anlagen an höchstens fünf Standorten im Kanton errichtet werden können; die zweite schafft die Möglichkeit, Mitglieder der Kantonsregierung, der kantonalen Gerichte sowie der Gemeindeexekutiven ihres Amtes zu entheben sowie die Kantonsregierung als Ganze vorzeitig abzuberufen; die dritte schliesslich hält fest, dass der Kanton seine Transportinfrastrukturen aufgrund einer langfristigen Mobilitätspolitik planen muss und dass er für den Bau einer direkten Eisenbahnverbindung zwischen Neuenburg und La Chaux-de-Fonds einen Kredit aufnehmen kann. Bemerkenswert ist an den Neuenburger Änderungen, dass sie von den kantonalen Stimmberechtigten schon 2014 beziehungsweise 2016 beschlossen worden waren, aber erst 2021 dem Bund zur Gewährleistung vorgelegt wurden. Auf die Hintergründe dieser Verzögerung ging die bundesrätliche Botschaft indessen nicht ein.

La garantie fédérale aux constitutions cantonales révisées des cantons d’Uri, du Tessin, de Vaud, du Valais et de Genève a été tacitement octroyée par le Conseil des Etats. L’extension du scrutin majoritaire aux communes ayant jusqu'à quatre représentantes et représentants au Grand conseil, prévue dans la constitution d'Uri, a été au centre des discussions.
Ses partisans ont mentionné les arrêts du Tribunal fédéral concernant les cantons d'Appenzell Rhodes-Extérieures en 2014 et des Grisons en 2019, pour prouver que la modification constitutionnelle est conforme au droit fédéral. Les conditions pour recourir au système majoritaire établies en 2014 seraient remplies, puisque les communes uranaises disposent d'une grande autonomie, que les grandes communes sont faiblement peuplées et que l'affiliation politique des candidats revêt une moindre importance. De plus, les communes concernées par l'extension du scrutin majoritaire ont au maximum 2'000 habitants et quatre députés à élire. Elles pourraient donc recourir au scrutin majoritaire, puisque le Tribunal fédéral l’autorise en 2019 pour des circonscriptions avec au maximum 7'000 habitants et cinq sièges à attribuer. Outre ces arguments, ils indiquent que plus de la moitié du législatif cantonal sera encore élue ou nommée à la proportionnelle selon le modèle du double Pukelsheim.
Selon Lisa Mazzone (verts, GE), opposée à la validation de la disposition constitutionnelle, le canton d’Uri ne remplirait pas les exigences établies par le Tribunal fédéral. Premièrement, les communes uranaises qui vont passer à un système majoritaire, ne sont pas des communes retirées fonctionnant avec autonomie. Deuxièmement, la population est attentive à l’appartenance politique des candidates et candidats. Elle a également mentionné l'avis de droit demandé par le Conseil d'Etat uranais sur la question de l'extension du scrutin majoritaire, qui concluait que la mesure n'était pas conforme à la Constitution fédérale.

Lors du passage au Conseil national, le rapporteur de la CIP-CN a appelé au respect de la souveraineté cantonale. S’agissant du nouveau système électoral prévu dans la constitution d’Uri, il a signalé qu’il avait été appliqué dernièrement et qu’aucune plainte n’avait encore été déposée. Le Conseil fédéral a rappelé que toutes les communes concernées, ainsi qu’une nette majorité de la population uranaise, avaient soutenu la modification constitutionnelle.
La minorité de la commission soutient que l’extension du scrutin majoritaire aux communes ayant jusqu'à quatre représentants au parlement cantonal est contraire au droit fédéral. En effet, dans son arrêt de 2016 concernant le canton d’Uri, le Tribunal fédéral avait qualifié l’élection majoritaire au parlement cantonal de constitutionnelle, qu’en l’existence d'un véritable système de représentation proportionnelle dans les municipalités ayant trois sièges ou plus au parlement. Elle a aussi brandi l'avis juridique demandé par le Conseil d'Etat. Enfin, la minorité a évoqué le fait que, lors des débats liés aux initiatives parlementaires visant l’autonomie des cantons pour les procédures électorales, le Conseil national avait souhaité l'instauration de certains garde-fous pour renforcer l'égalité des droits électoraux inscrite à l'article 34 de la Constitution fédérale.
Le Conseil national a finalement, par 103 voix contre 88, octroyé la garantie fédérale à la constitution cantonale révisée du canton d’Uri. Ainsi, l’ensemble des constitutions cantonales soumises à la chambre basse l’ont obtenue.

Le Conseil des Etats et le Conseil national ont adopté le projet d'arrêté fédéral accordant la garantie fédérale aux constitutions révisées des cantons de Schwyz, de Zoug, de Fribourg, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne et d'Appenzell Rhodes-Intérieures.

La CIP-CN propose, comme le Conseil fédéral, d'adopter le projet d'arrêté fédéral accordant la garantie fédérale aux constitutions révisées des cantons de Schwyz, de Zoug, de Fribourg, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne et d'Appenzell Rhodes-Intérieures. Pour les cantons de Schwyz et de Fribourg, la modification apportée vise à davantage de transparence du financement de la vie politique. Le canton de Zoug précise le droit de vote suite à la révision des dispositions du Code civil (CC) relatives à la protection de l'adulte, au droit des personnes et au droit de la filiation. Le canton de Bâle-Ville souhaite l'abandon du quorum lors d'élections au Grand Conseil. Dans sa nouvelle constitution, il inscrit le droit au logement sous le titre «Garantie des droits fondamentaux» et instaure des mesures de protection du logement. Pour Bâle-Campagne, les membres du Conseil d'Etat ne pourront plus faire partie de l'Assemblée fédérale. Enfin, une nouvelle date pour le dépôt des initiatives est fixée dans la constitution d'Appenzell Rhodes-Intérieures.

Plusieurs mesures de sécurité encadreront le vote sur l'appartenance cantonale de la ville de Moutier, afin d'assurer un scrutin sans controverses. Des observateurs de la Confédération seront sur place, à Moutier, lors du scrutin du 18 juin 2017. Une conférence tripartie composée des exécutifs des cantons du Jura et de Berne, ainsi que de la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, en a décidé ainsi, afin d'assurer d'un commun accord la fin du processus permettant de régler d'un point de vue politique cette partie-là de la question jurassienne. Les observateurs seront des juristes de l'Office fédéral de la justice n'habitant aucun des deux cantons. Ils seront, entre autre, chargés de faire un travail de sensibilisation dans les bureaux de poste, ou encore dans les établissements médico-sociaux (EMS), où, lors du plébiscite de 1975, un bulletin de vote pouvait, semble-t-il, se monnayer 100 francs. De plus, les votes par correspondance seront adressés à l'Office fédéral de la justice à Berne et non, comme il est de tradition, à l'hôtel de ville de Moutier. Le transport des bulletins sera, quant à lui, soumis à des mesures de sécurité supplémentaires. Finalement, toute personne déposant ses papiers à Moutier après le 18 mars, c'est-à-dire trois mois avant le scrutin, ne pourra y prendre part. Cette mesure permet d'éviter le tourisme électoral redouté par les deux camps. Pour autant, rien ne semble, jusqu'à présent, attester d'un tel phénomène.

Die Diskussion über die ideale Form der kommunalen Legislative wurde im Berichtsjahr durch Vorstösse in den Kantonen Luzern, Zug und Schwyz angefacht. In Luzern weibelte die SVP, die sich sonst eher als Gralshüterin der direkten Demokratie engagiert, gegen die Gemeindeversammlung und forderte in mehreren kommunalen Initiativen die Abschaffung der Versammlungsdemokratie und deren Ersatz durch Urnenabstimmungen. Im Kanton Zug forderte die GLP, dass Gemeinden mit mehr als 10‘000 Einwohnern über die Einführung eines Parlaments abstimmen müssen. In der Tat gibt es im Kanton Zug mit Baar und Cham zwei Gemeinden, in denen die rund 25‘000 Einwohner die kommunalen Geschäfte nach wie vor in einer Versammlung beraten und entscheiden. Im Kanton Schwyz sollen die Gemeindeversammlungen nicht abgeschafft, aber entmachtet werden, indem Wahlgeschäfte nicht mehr dort, sondern an der Urne getätigt werden. Die Argumente der Gegner der Gemeindeversammlung konzentrierten sich auf deren Legitimität, die nicht gegeben sei, wenn aufgrund mangelnder Partizipation weniger als 5% der Stimmberechtigten über wichtige Belange entschieden. Urnengänge würden mehr Personen erreichen und seien deshalb demokratischer. Auf der anderen Seite muss auf die deliberative Qualität von Versammlungen hingewiesen werden. Ein Forum für eine öffentliche Debatte fehlt bei reinen Urnengängen.