Jahresrückblick 2023: Aussenpolitik

Die schweizerische Aussenpolitik war im Jahr 2023 stark von der Reaktion auf internationale Konflikte und Krisen geprägt, wobei der mediale und politische Fokus auf dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine lag. Auch im Jahr 2023 übernahm der Bundesrat Sanktionen der EU gegen Russland, insbesondere Dienstleistungsverbote gegen Unternehmen oder die russische Regierung, Kontrollen und Beschränkungen für die Ausfuhr von Dual-Use-Gütern sowie Finanzsanktionen und Reisebeschränkungen gegen einzelne Personen. Die Medien berichteten zwar auch 2023 häufig über die Sanktionen, jedoch nicht mehr im selben Ausmass wie 2022 (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse). Die Abbildung zeigt auch, dass sich die Medien intensiv mit der Neutralität der Schweiz auseinandersetzten. Diese wurde insbesondere in Zusammenhang mit der Wiederausfuhr von Kriegsmaterial diskutiert, aber auch bezüglich finanzieller und humanitärer Hilfen, beispielsweise in Form von Ambulanzfahrzeugen. Im Juni fand in London die zweite «Ukraine Recovery Conference» statt. Bei dieser Gelegenheit betonte Aussenminister Ignazio Cassis, dass die Schweiz beim Wiederaufbau der Ukraine insbesondere auf die Bereiche Diplomatie, Wirtschaft und Good Governance fokussiere. Mit dem Wiederaufbau beschäftigte sich auch der Nationalrat; dieser bekräftigte durch Annahme fünf gleichlautender Motionen seinen Willen, dass durch Sanktionen eingefrorene staatliche und staatsnahe Vermögenswerte Russlands zum Wiederaufbau in der Ukraine verwendet werden sollen. Ob der Ständerat dieser Forderung ebenfalls zustimmt, blieb im Berichtsjahr noch offen.

Ab Herbst 2023 prägte ein weiterer Konflikt die schweizerische Aussenpolitik. Anfang Oktober eskalierte der seit Jahrzehnten schwelende Nahostkonflikt mit einem Überfall der Hamas auf israelisches Gebiet. Der Bundesrat reagierte auf den Angriff, indem er zur sofortigen Freilassung der Geiseln aufrief und die Einstufung der Hamas als terroristische Organisation befürwortete. Er berief eine Taskforce ein, um rechtliche Optionen für ein Verbot der Organisation zu prüfen. Bis Ende Februar 2024 will er einen entsprechenden Entwurf erarbeiten. National- und Ständerat stützten diesen Entscheid in der Wintersession, in dem sie Motionen ihrer Sicherheitspolitischen Kommissionen mit der Forderung nach einem Verbot der Hamas annahmen.

Eine grosse humanitäre Krise wurde im Februar auch durch ein starkes Erdbeben in der Grenzregion Türkei/Syrien hervorgerufen. Die Folgen des Erdbebens lösten in der Schweiz eine grosse Welle der Solidarität aus; in privaten Aktionen wurden Sachspenden für die Betroffenen gesammelt. Auch die offizielle Schweiz engagierte sich, indem die Abteilung für Humanitäre Hilfe der DEZA die Schweizer Rettungskette mit 80 Expertinnen und Experten sowie acht Suchhunden in das Gebiet schickte. Die Medien berichteten ausführlich über diese Katastrophe und ihre Auswirkungen, was sich in einem Peak bei der Berichterstattung zur humanitären Hilfe zeigt (vgl. Abbildung 1).

Die Beziehungen der Schweiz zur EU bildeten auch im Jahr 2023 einen Schwerpunkt der Schweizer Aussenpolitik, wobei das Dossier wieder etwas an Fahrt aufnahm. Anfang Juni publizierte der Bundesrat die lange erwartete Lagebeurteilung zu den Beziehungen mit der EU, welche vier mögliche zukünftige Handlungsoptionen umfasste, von denen der Bundesrat die Fortsetzung des bilateralen Weges präferierte. Ende Juni verabschiedete er sodann die Eckwerte für ein neues Verhandlungsmandat mit der EU. Nach Abschluss der Sondierungsgespräche mit Brüssel und der Gespräche mit Kantonen, Sozialpartnern und Wirtschaftskreisen legte der Bundesrat Ende Jahr seinen Entwurf für ein neues Mandat mit den Leitlinien für die Verhandlungen vor. Dieser beinhaltete den Abschluss neuer Abkommen in den Bereichen Strom, Lebensmittelsicherheit und Zusammenarbeit im Gesundheitswesen sowie die Teilnahme der Schweiz an Horizon Europe und weiteren EU-Programmen. Es umfasste auch die Aufnahme institutioneller Lösungen für die bestehenden Marktzugangsabkommen, etwa zur Streitbeilegung mittels paritätischem Schiedsgericht, sowie von Regeln für staatliche Beihilfen und der regelmässigen Zahlung der Schweiz an ausgewählte EU-Mitgliedsstaaten. Zum Chefunterhändler wurde der Leiter der Abteilung Europa des EDA, Patric Franzen, ernannt, zuvor hatte Alexandre Fasel die abtretende Livia Leu als Staatssekretär des EDA ersetzt. Auf der parlamentarischen Ebene entschied sich der Nationalrat im September für die Einsetzung einer ständigen Subkommission der APK-NR für Europafragen. Schliesslich wurde im Oktober 2023 mit der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative «Für den wirksamen Schutz der verfassungsmässigen Rechte» begonnen, die verlangt, dass die Schweiz zukünftig keine internationalen Abkommen mehr abschliesst, die in die Grundrechte der Schweizerinnen und Schweizer eingreifen oder die Schweizer Behörden verpflichten, sich an die Rechtssprechung inter- oder supranationaler Organisationen zu halten – mit Ausnahme des Internationalen Gerichtshofs und des Internationalen Strafgerichtshofs.

Die Schweiz nahm in den Jahren 2023 und 2024 auch das erste Mal Einsitz als nicht-ständiges Mitglied im UNO-Sicherheitsrat, wobei sie im Mai gar den Vorsitz des Sicherheitsrates übernahm. Aussenminister Ignazio Cassis und Bundespräsident Alain Berset präsidierten je eine Sitzung zu den Themen nachhaltiger Frieden respektive Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten.

In der Wintersession 2023 folgte der Nationalrat dem Ständerat und der vorberatenden RK-NR und entschied, das «Übereinkommen Nr. 190 der internationalen Arbeitsorganisation zur Beseitigung der sexuellen Belästigung am Arbeitsplatz» vorerst nicht zu ratifizieren, sondern die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Die Kommissionssprechenden Tamara Funiciello (sp, BE) und Nicolas Walder (gp, GE) berichteten, dass die Kommissionsmehrheit die Ansicht vertrat, dass die vom Ständerat geforderten zusätzlichen Abklärungen zur Anwendbarkeit der Bestimmungen des ILO-Übereinkommens durchgeführt werden sollen; nicht zuletzt um ein Scheitern der ganzen Vorlage zu verhindern. Nach dem Votum von Wirtschaftsminister Parmelin, welcher unterstrich, dass der Bundesrat die Ratifizierung des Abkommens befürworte, aber auch bereit sei, die gewünschten Arbeiten durchzuführen, wurde der Rückweisungsantrag an den Bundesrat stillschweigend angenommen.

Auch im Nationalrat war die Garantieverpflichtung für ein Darlehen an den neu geschaffenen Treuhandfonds des IWF für Resilienz und Nachhaltigkeit unbestritten. Die Vorlage wurde in der Wintersession 2023 seitens APK-NR von Nicolas Walder (gp, GE) und Christine Badertscher (gp, BE) sowie von Finanzministerin Karin Keller-Sutter vorgestellt. Eintreten wurde anschliessend ohne Gegenantrag beschlossen. In der Gesamtabstimmung nahm die grosse Kammer den Entwurf mit 177 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung an. Die wenigen Ablehnungen sowie die Enthaltung stammten von Mitgliedern der SVP-Fraktion.

Aussenminister Ignazio Cassis nahm am 30. OSZE-Ministerrat teil, welcher von 30. November bis 1. Dezember 2023 in Skopje stattfand. Der Medienmitteilung des Bundesrates konnte entnommen werden, dass sich die OSZE aufgrund des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine (beides sind Mitgliedstaaten) in einer schwierigen Situation befinde. Dieser Krieg habe zu einem Vertrauensverlust unter den OSZE-Teilnehmerstaaten geführt und blockiere wichtige Entscheide innerhalb der Organisation. So habe man sich etwa erst kurz vor dem Treffen der Aussenminister darauf einigen können, dass Malta den Vorsitz im Jahr 2024 übernimmt. Bundesrat Cassis versuchte sich in Skopje dafür einzusetzen, dass die Prinzipien der OSZE aufrechterhalten bleiben und dass diese insgesamt handlungsfähig bleibt.
Die Aargauer Zeitung wusste ferner zu berichten, dass Russland nicht nur zu verhindern gewusst habe, dass Estland den Vorsitz in 2024 übernimmt, sondern nach wie vor wichtige Budget- und Personalentscheidungen hinauszögere.

Ende November 2023 beschloss der Bundesrat weitere Schritte in Sachen Hamas-Verbot. Er beauftragte das EJPD und das VBS, in Zusammenarbeit mit dem EDA ein spezifisches Gesetz über ein Verbot der Hamas auszuarbeiten. Damit sollen die Behörden ein Mittel erhalten, um allfälligen Aktivitäten oder der Unterstützung der Hamas in der Schweiz Einhalt zu gebieten. Des Weiteren habe der Bundesrat nach einer Analyse der Zusammenarbeit mit sämtlichen palästinensischen Partner-NGO beschlossen, die Verträge mit drei von elf Partnern nicht weiterzuführen, da bei diesen Unregelmässigkeiten hinsichtlich der Einhaltung des Verhaltenskodex und der vertraglichen Antidiskriminierungsklausel festgestellt worden seien.
Die Medien befanden, dass der Beschluss, ein Verbot auszuarbeiten, einem Paradigmenwechsel gleichkomme, da sich die Schweiz bis dahin eng an die Beschlüsse der UNO gehalten habe; in diesem Falle habe die Schweiz jedoch autonom gehandelt. Die Schweiz habe ausserdem des Öfteren den Standpunkt vertreten, dass ein solches Verbot faktisch keine Wirkung entfalten werde sowie die guten Dienste und die Vermittlerrolle der Schweiz in Frage stellen könne. Wie der Liberté entnommen werden konnte, war für Aussenminister Cassis die Schwere der Taten, die durch die Hamas ausgeführt wurden, ausschlaggebend für das Verbot. Ausserdem habe Cassis argumentiert, dass die Schweiz sich nicht mehr einfach den Entscheiden des UNO-Sicherheitsrats anschliessen könne. Dieser sei vor dem Hintergrund einer multipolaren, fragmentieren Weltordnung nicht mehr in der Lage, über solche Konflikte klar zu urteilen.

Am 21. November 2023 empfingen Bundespräsident Alain Berset und Aussenminister Ignazio Cassis Ungarns Premierminister Viktor Orbán zu einem Höflichkeitsbesuch. Im Zentrum der Gespräche standen zum einen die bilateralen Beziehungen zwischen den beiden Staaten. Ungarn ist eines derjenigen Länder, welches vom Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Staaten profitiert. Zum anderen wurde auch über die EU diskutiert. Die Schweiz bestätigte dabei ihre Absicht, den bilateralen Weg mit der EU voranzubringen. Schliesslich wurden auch aktuelle internationale Fragen erörtert, wie etwa der Krieg in der Ukraine und der Konflikt im Nahen Osten. Die offizielle Schweiz betonte dabei, dass das humanitäre Völkerrecht geachtet werden müsse und wies darauf hin, dass der OSZE bei Konflikten in Europa eine wichtige Rolle zukommen müsse. Die OSZE könne laut Medienmitteilung als Plattform auch für den Austausch mit Staaten dienen, «die hinsichtlich der europäischen Sicherheitsarchitektur nicht  gleichgerichtete Werte vertreten.»
Wie sich den Medien entnehmen liess, sei der eigentliche Grund für Orbáns Besuch in der Schweiz das 90.-jährige Bestehen der Zeitschrift Weltwoche. Zu diesem Anlass war der ungarische Premier als Festredner eingeladen worden. Dabei habe sich Viktor Orbán als «Vorkämpfer für ein christliches und konservatives Europa» (NZZ) präsentiert und unter anderem seine Haltung in der Flüchtlingskrise 2015 verteidigt. Der Chefredaktor der Weltwoche, Roger Köppel, lobte Orbán in der Zeitschrift für seine Politik und bezeichnete ihn als «Fels in der Brandung gegen den Zeitgeist, Gralshüter eines vernünftigen Konservativismus in Europa.»

Nach seinem Zusammentreffen mit Papst Franziskus im November 2023 in Rom reiste Bundespräsident Berset direkt weiter nach Paris. Dort nahm er zuerst an der 42. Generalversammlung der UNESCO teil. Dabei wurde vor allem über den Schutz der Gemeingüter in Krisenzeiten debattiert. Dieser Anlass war eng mit dem Pariser Friedensforum verknüpft, an dem der Bundespräsident ebenfalls teilnahm. Dieses stand unter dem Motto «Construire ensemble dans un monde de rivalité». Ebenfalls diskutiert wurde über den Klimaschutz, die globalen Ungleichheiten sowie über die Digitalisierung. Im Rahmen des Friedensforums fand darüber hinaus der «One Planet – Polar Summit» statt. Dieses internationale Gipfeltreffen widmete sich dem Schutz der Gletscher und der Polarregionen. Alain Berset hielt bei dieser Gelegenheit eine Rede über die Auswirkungen des Klimawandels auf die Gletscher im Alpenraum und betonte, dass alle Länder zusammenarbeiten müssen, um die CO2-Emissionen zu reduzieren.

Mitte Oktober 2023 gab die Bundeskanzlei bekannt, dass der Unterschriftenbogen für die Volksinitiative «Für den wirksamen Schutz der verfassungsmässigen Rechte» (Souveränitätsinitiative) gültig ist und somit mit der Unterschriftensammlung begonnen werden kann. Diese Initiative, eingereicht von einem Komitee rund um den Präsidenten von Mass-voll, Nicolas Rimoldi, und den Co-Präsdidenten der «Freunde der Verfassung», Roland Bühlmann, verlangte, dass die Schweiz keine völkerrechtlichen Verträge abschliessen darf, welche die Grundrechte tangieren. Ebenfalls verboten wären Staatsverträge, bei denen sich die Schweiz an die Rechtsprechung anderer Staaten oder supranationaler Organe halten müsste – mit Ausnahme des Internationalen Gerichtshofs und des Internationalen Strafgerichtshofs. Bereits bestehende rechtliche Verpflichtungen sollen zudem darauf überprüft werden, ob die genannten Erfordernisse eingehalten werden. Im Initiativkomitee nahmen auch Mitglieder der SVP-Nationalratsfraktion Einsitz, so etwa Lukas Reimann (svp, SG) oder Andreas Glarner (svp, AG). Die Sammelfrist für die 100'000 Unterschriften dauert bis April 2025.

Der Bundesrat hielt wenige Tage nach dem Angriff der Hamas auf Israel Anfang Oktober 2023 in einer Medienmitteilung fest, dass er diese Terroranschläge der Hamas aufs Schärfste verurteile, forderte die sofortige Freilassung der festgehaltenen Geiseln und vertrat die Ansicht, dass die Hamas als terroristische Organisation eingestuft werden solle. Er schuf sodann eine bundesrätliche Taskforce, welche den Auftrag erhielt, «die rechtlichen Optionen für ein Verbot der Hamas zu prüfen». Der Bundesrat liess ausserdem verlauten, dass er keine Kenntnis davon habe, dass offizielle Schweizer Gelder der Hamas zu Gute gekommen wären. Das EDA werde jedoch präventiv eine detaillierte Analyse der entsprechenden Finanzflüsse vornehmen. Weiter wies die Regierung darauf hin, dass die Schweiz stets zur Verfügung stehe, um eine Deeskalation in der Region voranzubringen.

Das dritte Gipfeltreffen der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) fand Anfang Oktober 2023 in Granada (Spanien) statt. Dabei nahmen wiederum 47 europäische Staaten sowie die EU-Institutionen teil. Bei diesem Treffen wurden nebst Fragen zur Sicherheitsarchitektur und zur Energieversorgung auch geopolitische Entwicklungen debattiert. Das vierte Treffen der EPG wird voraussichtlich im Frühling 2024 im Vereinigten Königreich stattfinden.

In der Herbstsession 2023 stimmten beide Räte einer weiteren Fristverlängerung der überwiesenen Motion Marty (fdp, TI) «Die UNO untergräbt das Fundament unserer Rechtsordnung» zu. Aussenminister Ignazio Cassis nutzte die Gelegenheit, um im Ständerat über die in den letzten Monaten unternommenen Aktivitäten zur Umsetzung der Motion zu informieren. Im November 2022 habe auf Initiative von Cassis eine Gruppe gleichgesinnter Staaten dem UNO-Sicherheitsrat konkrete Vorschläge unterbreitet, wie rechtsstaatliche Prinzipien bei einem Antrag auf Streichung von Personen von einer Sanktionsliste besser eingehalten werden können. Der Sicherheitsrat habe daraufhin beschlossen, diese Anträge zu prüfen. Im Juni 2023 habe dieselbe Gruppe bereits weitere Verbesserungen bei der Streichung von Sanktionslisten verlangt. Sie habe dabei auf ein Urteil des EuGH verwiesen, wonach dieser bestätigt habe, für die Überprüfung einer allfälligen Willkür von UNO-Sanktionen zuständig zu sein.

Der Ständerat befasste sich in der Herbstsession 2023 mit der Motion der APK-NR zur Unterstützung der iranischen Zivilgesellschaft (Mo. 22.4278), nachdem er eine ähnliche Motion seiner eigenen APK (Mo. 22.4274) bereits abgelehnt hatte.
Daniel Jositsch berichtete für die Mehrheit der vorberatenden APK-SR, dass diese die Motion zur Annahme beantrage, jedoch noch eine Änderung vornehmen möchte: Der Bundesrat solle weiterhin beauftragt werden, «soweit sinnvoll und angemessen Massnahmen zu ergreifen, um die iranische Zivilgesellschaft in ihrem Kampf für Frauen- und Menschenrechte zu unterstützen». Die Forderung, die Sanktionen der EU gegen den Iran vollständig zu übernehmen, soll jedoch gestrichen werden. Die Kommissionsmehrheit ziehe es vor, wenn der Bundesrat im Rahmen des Schutzmachtmandats für den Iran versuche, die Menschenrechtssituation zu stabilisieren. Marco Chiesa (svp, TI) vertrat die Minderheit der Kommission, die die gesamte Motion zur Ablehnung beantragte. Chiesa warnte davor, die guten diplomatischen Beziehungen mit dem Iran aufs Spiel zu setzen. Der Bundesrat solle lieber wie bis anhin in diesem Rahmen die Menschenrechtslage sowie die immer noch existierende Todesstrafe ansprechen. Aussenminister Cassis erläuterte, dass der Bundesrat das Anliegen unterstütze, der iranischen Zivilbevölkerung zu helfen. Die Schweiz versuche bei allen möglichen Gelegenheiten, die Unterdrückung der Zivilgesellschaft und insbesondere der Frauen zu diskutieren und zu verurteilen. Man müsse jedoch vorsichtig agieren, denn jede direkte Unterstützung iranischer Menschenrechtsorganisationen könne diese in Gefahr bringen. Die Schweiz habe aufgrund der verschiedenen Schutzmachtmandate und aufgrund der eigenständigen und differenzierten Aussenpolitik jedoch einen privilegierten Zugang zum Iran. Diesen Zugang gelte es nun auf intelligente und sinnvolle Weise zu nutzen, um einen «maximalen impact» zu erzielen. Der Aussenminister schloss mit der Bemerkung, dass der Bundesrat die abgeänderte Motion unterstütze. Die kleine Kammer nahm den abgeänderten Vorstoss mit 29 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Der Rahmenkredit 2024–2027 für drei Genfer Zentren im Bereich der Sicherheitspolitik war im Ständerat unbestritten. Die kleine Kammer folgte in der Herbstsession 2023 dem Nationalrat sowie ihrer Kommission und nahm den Kredit einstimmig an.

Die Gewährung eines Darlehens im Umfang von CHF 3.8 Mio. an die FIPOI zur Finanzierung der Renovation des Sitzgebäudes der OTIF in Bern war auch im Ständerat unbestritten. Nachdem Carlo Sommaruga (sp, GE) die Vorlage seitens der Kommission sowie Aussenminister Cassis im Namen des Bundesrates vorgestellt hatten, folgte der Ständerat seiner vorberatenden APK-SR und nahm das Geschäft einstimmig an.

Das «Übereinkommen Nr. 190 der internationalen Arbeitsorganisation und der Bericht über die Erklärung zu ihrem hundertjährigen Bestehen» standen in der Herbstsession 2023 im Ständerat zum zweiten Mal zur Debatte. Hierzu lagen ein Antrag der Kommissionsmehrheit auf erneutes Nichteintreten, ein Minderheitsantrag Z'graggen (mitte, UR) auf Eintreten sowie ein Antrag Würth (mitte, SG) auf Rückweisung an den Bundesrat vor.
Kommissionssprecher Hefti (fdp, GL) erklärte, dass die vorberatende RK-SR im August 2023 nach intensiver Beratung mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung wiederum Ablehnung des Entwurfes beantragt hatte. Anschliessend erörterte Heidi Z'graggen den Minderheitsantrag auf Eintreten: Die Schweiz stimme mit der Ratifikation dieses Übereinkommens dem Ziel zu, dass alle Menschen ohne Gewalt und Belästigung arbeiten können. Das vorliegende Übereinkommen sehe folglich ein Prinzip vor, das in der Schweiz seit langem stark verankert sei. Entsprechend stehe die Schweizer Rechtsprechung bereits im Einklang mit dem Übereinkommen. Danach begründete Benedikt Würth seinen Rückweisungsantrag, in dem er verlangte, dass der Bundesrat zuerst in einem Zusatzbericht aufzeigt, welche Bestimmungen des ILO-Übereinkommens direkt und welche indirekt anwendbar seien. Danach solle der Bundesrat eine ordentliche Vernehmlassung durchführen. Gemäss Würth könne das Parlament erst nach diesem Prozess die rechtliche und praktische Bedeutung dieser Konvention adäquat beurteilen.
Arbeitsminister Parmelin bat den Rat eindringlich darum, auf die Vorlage einzutreten. Er insistierte, dass die Konvention der ILO nicht direkt anwendbar sei; das nationale Recht gehe vor. Ohnehin sei das geltende Schweizer Recht kompatibel mit dem Übereinkommen, es sei folglich keine Änderung der Schweizer Rechtsvorschriften von Nöten. Eine Nicht-Ratifizierung schade hingegen dem internationalen Ansehen und der Glaubwürdigkeit der Schweiz. Anschliessend stimmten 27 Mitglieder des Ständerates für Eintreten, 13 votierten dagegen, 3 enthielten sich der Stimme. Danach wurde der Antrag Würth auf Rückweisung an den Bundesrat mit 34 zu 6 Stimmen bei wiederum 3 Enthaltungen angenommen.

Der Ständerat genehmigte anlässlich der Herbstsession 2023 die Garantieverpflichtung für ein Darlehen an den neu geschaffenen Treuhandfonds des IWF für Resilienz und Nachhaltigkeit ohne grössere Diskussionen mit 42 zu 0 Stimmen.

Bundespräsident Alain Berset empfing im September 2023 die Generalsekretärin des Europarats Marija Pejčinović Burić. Die Gespräche drehten sich um die Perspektiven des Europarates nach dem Gipfeltreffen in Island, um den Ukraine-Krieg sowie um die mögliche Aufnahme Kosovos in den Europarat.
Berset und Pejčinović Burić betonten, dass der Europarat seine in Island gesteckten Ziele, wie etwa die Umsetzung der «Reykjavík Prinzipien für die Demokratie», weiter konkretisieren solle. Dafür gelte es nun, die knappen Mittel zu bündeln. Bundesrat Berset äusserte seitens der Schweiz den Wunsch, dass die Beziehungen zwischen dem Europarat, der OSZE, der Europäischen Politischen Gemeinschaft und den UNO-Organisationen gestärkt werden. Im Nachgang zum Gipfel in Reykjavík sei auch ein Register zur Dokumentation der Schäden durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine eingerichtet worden, wobei der Bundesrat Ende August 2023 den Beitritt der Schweiz zu diesem Schadensregister beschlossen habe. Schliesslich war auch die von Kosovo angestrebte Aufnahme in den Europarat Thema des Treffens in der Schweiz: Die Schweiz begrüsse die Aufnahme Kosovos, betonte Bundespräsident Berset. Dadurch erhielten die Einwohnerinnen und Einwohner Kosovos, darunter viele Minderheiten, Zugang zum EGMR, zudem müsse die Rechtsordnung Kosovos in der Folge die Anforderungen der EMRK erfüllen.

Auch im Jahr 2023 führte der Bundesrat seine Sanktionspolitik gegen Russland aufgrund des anhaltenden Aggressionskriegs gegen die Ukraine fort. Im Januar gab der Bundesrat bekannt, neue Reisedokumente aus den von Russland besetzten Gebieten der Ukraine und den abtrünnigen Regionen Georgiens fortan nicht mehr zur Visumserteilung und zum Überschreiten der Schengen-Aussengrenzen zu akzeptieren. Damit übernahm die Schweiz eine für sie verpflichtende Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes, da die EU die Einbürgerungspraxis Russlands in diesen Regionen für völkerrechtswidrig hielt.

Ende Januar folgte die Übernahme des neunten EU-Sanktionspakets, welches verschiedene Dienstleistungsverbote gegenüber russischen Unternehmen und der russischen Regierung sowie Kontrollen und Beschränkungen für die Ausfuhr einer Reihe von Dual-Use-Gütern, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können, beinhaltete. Gewisse bestehende Sanktionen wurden angepasst, unter anderem schuf man beim Rüstungsembargo eine Ausnahmeklausel für den Export von Minenräumungsgeräten an die Ukraine.

Am 22. Februar, ein Jahr nach Ausbruch des Kriegs in der Ukraine, hielt der Bundesrat sein bisheriges Engagement in einer Art Jahresrückblick fest. Nebst den umfangreichen humanitären Hilfeleistungen fasste die Landesregierung auch den Stand der übernommenen Sanktionspakete zusammen. Gemäss Medienmitteilung hatte die Schweiz seit Kriegsbeginn gezielte Massnahmen gegen mehr als 1'300 Personen und 170 Einrichtungen ergriffen, darunter Sperrungen von Vermögenswerten, diverse Finanzmassnahmen, Handelsverbote für bestimmte Güter, Einreiseverbote und das Verbot, gewisse Dienstleistungen für die russische Regierung oder russische Unternehmen zu erbringen. Der Bundesrat verwies auch auf die Wiederaufbaubemühungen, an denen sich die Schweiz beispielsweise durch die Ukraine Recovery Conference im Juli 2022 in Lugano beteiligte.

Anfang März teilte der Bundesrat mit, dass er weiterhin an seiner Position in Bezug auf die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial durch Drittstaaten festhalte. Somit beharrte er weiterhin auf die Ablehnung derartiger Gesuche aus dem Ausland, wie zuletzt aus Deutschland, Dänemark und Spanien. Er begründete seine Ablehnung nicht nur mit dem Kriegsmaterialgesetz, sondern auch mit der Neutralität, der Tradition der humanitären Hilfe, den Verpflichtungen gegenüber dem Völkerrecht sowie den Genfer Konventionen und der Rolle der Schweiz als Friedensvermittlerin. Die Regierung ergänzte jedoch, dass sie die Diskussionen im Parlament verfolgen werde und sich im Rahmen von Stellungnahmen zu den hängigen parlamentarischen Initiativen erneut äussern werde.

Wenige Wochen später folgte das zehnte EU-Sanktionspaket, das Ende März auch in der Schweiz in Kraft trat. Auch in diesem Massnahmenpaket fanden sich Dienstleistungsverbote, neue Meldepflichten im Finanzbereich und weitere Verschärfungen im Güterbereich für Dual-Use-Produkte. Der Bundesrat beschloss aber auch Ausnahmen im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen an russische Organisationen im Rahmen der humanitären Hilfe. Zudem führte er die Möglichkeit ein, sanktionierten natürlichen Personen, Unternehmen oder Organisationen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen bereitzustellen, wenn es die Wahrung der schweizerischen Interessen erforderte.

Zur Jahresmitte im Juni 2023 nahm die EU die Schweiz in die Liste der Partnerländer im Zusammenhang mit den Sanktionen gegenüber Russland auf. Um als Partnerland zu gelten, muss ein Staat eine Reihe von Ausfuhrkontrollmassnahmen anwenden, die gleichwertig zu jenen der EU sind. Der Entscheid hatte keine juristische Wirkung, hob jedoch die enge Zusammenarbeit mit der EU hervor. Konkrete Auswirkungen hatten hingegen die gezielten Sanktionen des Bundesrats gegen Russland vom 28. Juni nach mehrfachen «Destabilisierungsversuchen in Moldau», wie es der Bundesrat ausdrückte. Die Schweiz schloss sich erst auf Bitten von Moldau den diesbezüglichen EU-Massnahmen an, die unter anderem Finanzsanktionen und Reisebeschränkungen gegen fünf Personen beinhalteten. Damit solle auf die zunehmende Untergrabung der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Stabilität und Sicherheit in Moldau reagiert und die amtierende Regierung gestärkt werden, gab der Bundesrat bekannt. Gleichentags weitete das WBF die Finanz- und Reisesanktionen der Schweiz auf weitere Personen und Organisationen aus, die unter anderem die illegale Deportation von ukrainischen Kindern nach Russland unterstützt hätten, aber auch auf russische Streitkräfte, Medienvertretende und Mitglieder der Söldnergruppe «Wagner». Damit glich die Schweiz ihre Sanktionsliste wieder an diejenige der EU an. Ebenfalls am 28. Juni lehnte die Schweizer Regierung ein Gesuch der Ruag AG für den Handel mit 96 Leopard-Kampfpanzern ab, die in der Ukraine zum Einsatz kommen sollten. Die Panzer, welche in Italien gelagert wurden, sollten in Deutschland repariert und anschliessend in die Ukraine exportiert werden. Der Bundesrat argumentierte, dass dies aufgrund der geltenden Rechtslage nicht möglich sei, da dadurch nicht nur das Kriegsmaterialgesetz verletzt würde, sondern auch die Neutralitätspolitik der Schweiz angepasst werden müsste.

Mitte August 2023 beschloss der Bundesrat zur Übernahme des elften EU-Sanktionspakets weitere Sanktionsmassnahmen gegen Russland. Auch dieser Beschluss betraf ein Exportverbot von Dual-Use-Gütern und Gütern zur militärischen und technologischen Stärkung Russlands für 87 zusätzliche Unternehmen. Auch der Verkauf von Rechten des geistigen Eigentums oder von Geschäftsgeheimnissen nach Russland wurde verboten, um zu verhindern, dass Russland nicht-lieferbare Güter selbst produzieren kann. Im Finanzbereich wurden bestehende Verbote erweitert, ausserdem übernahm die Schweiz die von der EU geschaffenen Möglichkeiten, Ausnahmen im humanitären Bereich und zum Zweck des Abzugs von schweizerischen Investitionen aus Russland zu gewähren. Der Bundesrat kündigte zudem an, eine neue Rechtsgrundlage für ein Instrument zur Verhinderung von Sanktionsumgehungen zu prüfen, welche die EU bereits geschaffen habe. Damit könnten auch Exporte von Dual-Use-Gütern und Gütern zur militärischen und technologischen Stärkung in Drittländer verboten werden. Die im Januar 2023 eingeführten Einschränkungen für russische Reisedokumente wurden zudem präzisiert. So definierte der Bundesrat verschiedene Ausstellungsdaten, ab denen die Schweiz die Pässe, Aufenthaltsgenehmigungen, Rückkehrbescheinigungen und Ausweise für Seeleute aus den unterschiedlichen besetzten ukrainischen Gebieten nicht mehr akzeptierte.

Ende August richteten sich die von der EU übernommenen Sanktionen für einmal nicht gegen Russland, sondern gegen Belarus. Nachdem bereits am 15. August mehr als 40 belarussische Personen und Organisationen auf die Sanktionsliste aufgenommen worden waren, wurden am 30. August 38 weitere Personen und 3 Organisationen ergänzt. Ausserdem führte das WBF ein Exportverbot für Güter und Technologien zur Verwendung in der Luft- oder Raumfahrtindustrie ein. Die bereits existierenden Ausfuhrverbote für Güter zur militärischen oder technologischen Stärkung sowie von Dual-Use-Gütern wurden zudem erweitert.

Rückblick auf die 51. Legislatur: Aussenpolitik

Autorinnen und Autoren: Amando Ammann und Marlène Gerber

Stand: 17.08.2023

Zwei Ereignisse prägten die Debatten in der Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur in besonderem Masse. Das erste war der Abbruch der Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen, den der Bundespräsident nach einem Treffen mit der EU-Kommissionspräsidentin im April 2021 bekannt gab. Für zentrale substantielle Differenzen in den Bereichen Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen hatten die beiden Parteien keine Einigung erzielen können. Der Verhandlungsabbruch führte unter anderem zu einer Blockierung der Teilnahme am EU-Forschungsprogramm «Horizon Europe» (siehe auch den Legislaturrückblick zur Bildung). Die daraufhin erfolgte Freigabe der zweiten Kohäsionsmilliarde durch die Schweiz trug nicht wesentlich zur Entspannung der Beziehungen bei. Nach mehreren Sondierungsgesprächen signalisierte der EU-Kommissar bei einem Besuch in der Schweiz in gewissen Punkten Entgegenkommen von Seiten der EU. Im Juni desselben Jahres verabschiedete der Bundesrat die Eckwerte für ein neues Verhandlungsmandat mit der EU.

Wie ein Damoklesschwert über den bereits belasteten Beziehungen mit der EU hing zuvor auch das Referendum gegen die Beteiligung der Schweiz am Ausbau von Frontex, da ein Nein an der Urne den Ausschluss aus Schengen hätte nach sich ziehen können. Im Mai 2022 sprachen sich indes sieben von zehn Abstimmenden für den Frontex-Ausbau aus. Auch im Jahr 2020 hatte das Parlament bereits intensiv über mögliche Folgen der Ablehnung einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands diskutiert: Zu Beginn hatte sich der Nationalrat geweigert, auf den Ausbau des Schengener Informationssystems (SIS) einzutreten, änderte seine Meinung nach den vom Ständerat eingefügten Änderungen jedoch, woraufhin die Weiterentwicklung genehmigt wurde.

Mit sofortiger Wirkung stellte der Ausbruch des Kriegs in der Ukraine in der zweiten Hälfte der Legislatur andere aussenpolitischen Themen in den Schatten und prägte die Schweizer Aussenpolitik der 51. Legislatur fortan in aussergewöhnlichem Masse. In noch nie dagewesenem Ausmass übernahm die Schweiz Sanktionen der EU gegen Russland. Der Erlass und die Übernahme von Sanktionen führten auch im Parlament zu mehreren intensiven Debatten, insbesondere im Rahmen der Revision des Embargogesetzes, dessen Anpassung ursprünglich angegangen worden war, als der Bundesrat während der Krim-Krise 2014 beschlossen hatte, die EU-Sanktionen gegen Russland nicht zu übernehmen. In Zusammenhang mit den aktuellen Aggressionen wurden indes Kommissionsinitiativen lanciert, mit denen das für andere Staaten geltende Wiederausfuhrverbot von in der Schweiz erworbenen Rüstungsgütern gelockert werden soll. Direkt verknüpft wurden die Debatten um die Sanktionen und die Wiederausfuhr mit denjenigen zur Schweizer Neutralitätspolitik.

Ebenfalls Anlass für Diskussionen rund um das Neutralitätsverständnis bot der Umstand, dass die Schweiz im Juni 2022 und somit elf Jahre nach Ankündigung ihrer Kandidatur als nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats gewählt wurde.

Eine weitere aussenpolitische Premiere ereignete sich mit der Volksabstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, denn zum ersten Mal in der Schweizer Geschichte war ein fakultatives Referendum zu einem Freihandelsabkommen zustande gekommen. Im März 2021 befürworteten knapp 52 Prozent der an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten das Freihandelsabkommen, das zwar erstmals Nachhaltigkeitskriterien einschloss, aber auch Zollerleichterungen für Palmöl beinhaltete.

Eine bedeutende Neuerung stellte nicht zuletzt auch die Aussenpolitische Strategie 2020-2023 dar, die zur Verbesserung der Kohärenz zwischen Innen- und Aussenpolitik erstmals in einem interdepartementalen Prozess erarbeitet worden war. Ebenfalls durften sich die Räte erstmals zur Aussenpolitischen Strategie äussern. Als weitere Folge der Praxisänderung erarbeitete der Bundesrat in der Folge Substrategien für verschiedene geographische Regionen, wobei die China-Strategie am meisten zu reden gab.

Im Bereich der Entwicklungspolitik führte die während Beginn der Corona-Pandemie im Rahmen der Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 diskutierte Frage zum prozentualen Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttonationaleinkommen für intensive Debatten im Parlament. Die finanzielle Belastung der Schweiz durch die Corona-Pandemie wurde auch als Argument vorgebracht, um die Beteiligung der Schweiz an den Kapitalerhöhungen der Weltbankgruppe und der Afrikanischen Entwicklungsbank zu verhindern. Die beiden Kammern nahmen die Krediterhöhungen jedoch an.


Zu den Jahresrückblicken:
2020
2021
2022

Nach den anfänglichen humanitären Hilfeleistungen im ersten Halbjahr 2022 setzte die Schweiz ihr Engagement mit weiteren Hilfszahlungen und Hilfsgüterlieferungen an die Ukraine in der zweiten Hälfte 2022 und darüber hinaus fort.

Im August 2022 gab der Bundesrat bekannt, dass das EDA Konvois mit rund 100 Tonnen sanitärem und medizinischem Material organisiert habe. Damit habe das Aussendepartement seit März 2022 gemeinsam mit dem VBS mehr als 5'300 Tonnen Hilfsgüter in die Ukraine und deren Nachbarländer geliefert.
Eine weitere Lieferung kündigte die Schweizer Regierung zwei Monate später, Anfang Oktober, an. Auf Ersuchen der ukrainischen Behörden werde die Schweiz Material zur Brandbekämpfung, zur Aufbereitung von verunreinigtem Wasser und zur Beseitigung von Schutt und Trümmern liefern. Die Hilfsgüter werden vom VBS und der Stadt Basel gespendet, den Transport finanziere die DEZA. Die Maschinen und die weitere Ausrüstung werden den ukrainischen Behörden übergeben, die nach einer Schulung durch Spezialisten des Schweizerischen Korps für humanitäre Hilfe den Weitertransport übernehmen. Laut SECO ist der Transport mit den Massnahmen der Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine von März 2022 vereinbar.

Ende des gleichen Monats nahm Bundespräsident Cassis auf Einladung des deutschen Bundeskanzlers Olaf Scholz und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen in Berlin an der «Internationalen Expertenkonferenz zum Wiederaufbau der Ukraine» teil. Den Rahmen für die Gespräche über den nachhaltigen und inklusiven Wiederaufbau des Landes bildete die «Lugano-Deklaration», die 2022 im Zuge der Ukraine Recovery Conference in Lugano erarbeitet worden war. Aussenminister Cassis unterstrich, dass sich die Schweiz unter strikter Einhaltung ihrer Neutralität entschieden engagiere und erwähnte in diesem Kontext auch die Gespräche, welche er mit dem ukrainischen Präsidenten Selenskyj, Premierminister Schmyhal und Aussenminister Kuleba geführt habe. Er erklärte, dass sich die humanitäre Hilfe der Schweiz nach den Bedürfnissen der ukrainischen Bevölkerung richte, insbesondere im Hinblick auf den anstehenden Winter.

Wenige Tage später beschloss der Bundesrat einen Aktionsplan für die Winterhilfe der Schweiz in der Ukraine. Für die Finanzierung von Projekten zur Instandstellung der Energie-Infrastruktur gab der Bundesrat zusätzlich zum bereits bestehenden humanitären Engagement rund CHF 100 Mio. frei. Der bevorstehende Wintereinbruch drohe aufgrund der beschädigten Energie-Infrastruktur und dem fehlenden Zugang zu Trinkwasser rund sechs Millionen weitere Menschen auf Hilfeleistungen angewiesen zu machen. Bundespräsident Cassis habe bei den Gesprächen mit der ukrainischen Regierung, an denen auch Vertreterinnen und Vertreter der DEZA und des SECO anwesend waren, Abklärungen vorgenommen, wie den Menschen in der Ukraine am besten geholfen werden könne. Der Bundesrat gab bekannt, dass er dem Parlament einen Nachtragskredit für zusätzliche Mittel im Umfang von CHF 76 Mio. beantragen werde. Nachdem das Parlament den Betrag in der Wintersession 2022 bewilligt hatte, lieferte die Schweiz Ende Dezember als Teil des umfassenden Aktionsplans des Bundesrates weitere Hilfsgüter an den ukrainischen Zivilschutz. Die DEZA und das EDA stellten hierfür siebzig Stromgeneratoren und vierzig Heizgeräte zur Verfügung.

Im Februar 2023, ein Jahr nach Beginn der russischen Militäraggression gegen die Ukraine, zog der Bundesrat Bilanz über sein bisheriges Engagement. Er hielt fest, dass die Schweiz seither über 1'000 Tonnen Hilfsgüter in die Ukraine geliefert habe und 4'765 Tonnen Nahrungsmittel in der Ukraine verkauft worden seien. Zudem hätten seit dem 11. März 2022 über 75'000 Menschen den Schutzstatus S in der Schweiz erhalten. Aus finanzieller Sicht habe die Schweiz bis anhin rund CHF 1.3 Mrd. für die Hilfsmassnahmen zugunsten der Ukraine bereitgestellt, wobei CHF 1.035 Mrd. auf die Aufnahme von Schutzsuchenden aus der Ukraine in der Schweiz entfielen. Die Regierung zeigte sich jedoch überzeugt, dass auch weiterhin Hilfe vonnöten sein werde, um die Situation der ukrainischen Bevölkerung zu verbessern, und beantragte dem Parlament daher ein neues Nothilfepaket über CHF 140 Mio. für die Ukraine (CHF 114 Mio.) und Moldawien (CHF 16 Mio.). Die mit diesem Paket vorgesehene Hilfe ziele auf die Bedürfnisse und Anfragen der beiden Staaten in Bereichen ab, in denen die Schweiz über spezifische Expertise verfüge, beispielsweise Schutzunterkünfte, Minenräumungen oder Reparaturen an der Infrastruktur. Die Umsetzung werde von den zuständigen Departementen EDA und WBF übernommen, wobei diese auch CHF 48 Mio. aus den bereits bestehenden Krediten bereitstellten. Das Parlament genehmigte im Nachtrag I zusätzliche CHF 92 Mio.

Im April 2023 setzte die Schweiz die humanitären Hilfslieferungen fort, indem die Kantone Basel-Stadt und Zürich einer NGO in Kiew fünf Ambulanzfahrzeuge spendeten. Eine weitere Lieferung sei für Sommer 2023 geplant, gab das EDA bekannt, wobei die DEZA in beiden Fällen für den Transport besorgt sei. Das VBS werde dem ukrainischen Rettungsdienst zudem drei Löschfahrzeuge und fünf Tonnen Löschschaum liefern und die Einsatzkräfte vor Ort ausbilden.
Drei Monate später, Anfang Juli 2023, stockte die Schweiz ihre Finanzierung für den Wiederaufbau und die Einrichtung von ukrainischen Schulen um zusätzliche CHF 5.5 Mio. auf. Damit fördere man die Wiederherstellung des Bildungsbereichs und die Rückkehr der Kinder in die Schule, ein bedeutendes Ziel des ukrainischen Ministeriums für Bildung und Wissenschaft. Die Unterstützung im Schulbereich sei Teil des Hilfspakets im Umfang von CHF 140 Mio., die der Bundesrat im Februar 2023 beantragt habe, liess das EDA in seiner Medienmitteilung verlauten.

Im Januar 2023 kündigte der Bundesrat an, dass die Ukraine Recovery Conference für den politischen Wiederaufbauprozess in der Ukraine, deren erste Ausgabe im Juli 2022 in der Schweiz stattgefunden hatte, 2023 in London weitergeführt werde. Am WEF 2023 übergab Aussenminister Cassis dem britischen Minister für Wirtschaft, Energie und Industriestrategie, Grant Shapps, daher offiziell die Federführung für die Vorbereitung der nächsten Konferenz. Cassis rief anlässlich der Übergabe die beschlossenen «Prinzipien von Lugano» in Erinnerung und bezeichnete diese als Kompass für die dunklen Zeiten des Krieges. Im Juni des gleichen Jahres gab der Gesamtbundesrat dann bekannt, dass Ignazio Cassis in London an einem Panel zur humanitären Minenräumung teilnehmen werde und aufgrund seiner Rolle als Mitorganisator 2022 auch eine Rede an der Schlussveranstaltung halten werde. Die Schweiz habe den Wiederaufbauprozess der Ukraine vor und seit der Konferenz in Lugano eng begleitet, unter anderem habe Bundesrat Cassis an zwei weiteren Konferenzen zu dieser Thematik in Berlin und Paris teilgenommen und die Organisation einer weiteren Konferenz zur Dezentralisierung und Stärkung der lokalen Verwaltung im Rahmen des Wiederaufbau- und Reformprozesses in der Ukraine unterstützt, erläuterte das EDA in einer Medienmitteilung.
In seiner Rede an der Konferenz in London warb Bundesrat Cassis unter anderem dafür, den politischen Wiederaufbauprozess des Landes gemeinsam fortzusetzen, wobei die Prinzipien von 2022 als Grundlage dienen sollten. Er kündigte an, dass die Schweiz im Rahmen der IZA-Strategie 2025–2028 Mittel in der Höhe von rund CHF 1.5 Mrd. zugunsten der Ukraine reservieren werde, zuzüglich zu den für die Jahre 2023–2024 vorgesehenen CHF 300 Mio. Dieses Vorgehen kritisierte in der Folge aber beispielsweise die Aargauer Zeitung, da so «sämtliche Gelder, die aufgrund der Teuerung in die IZA-Kasse fliessen», für die Ukraine reserviert und zudem Mittel von anderen IZA-Projekten umgeleitet würden. Damit nehme man anderen Krisenregionen im Süden Gelder weg, monierte die Zeitung.
Zum Abschluss der Geberkonferenz unterzeichnete die Schweiz zusammen mit weiteren Staaten eine Absichtserklärung zur Absicherung privater Investitionen in der Ukraine gegen Kriegsrisiken. Ziel der Erklärung sei es, Private zu Investitionen in der Ukraine zu ermutigen und die damit zusammenhängenden Risiken zumindest teilweise auf die unterzeichnenden Staaten und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung zu übertragen. Die Weltbank schätzte die seit Februar 2022 entstandenen Schäden auf über CHF 400 Mrd. und betonte, dass auch der Privatsektor einen Teil zu deren Behebung beitragen müsse.

Der Bundesrat verabschiedete im Februar 2023 den Aussenpolitischen Bericht 2022. Den Schwerpunkt bildete dabei der im Frühjahr 2022 gestartete Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine. Dieser führte in der Schweiz und in vielen anderen Staaten zu einer Energiekrise und zu einer starken Inflation. Auch eine in vielen Ländern zu spürende grössere Ernährungsunsicherheit und ganz allgemein eine grosse geopolitische Instabilität waren Folge dieses Krieges. Die Schweiz habe die Sanktionspolitik der EU gegen Russland unterstützt und sich gegenüber der Bevölkerung in der Ukraine solidarisch gezeigt, erklärte der Bundesrat im Bericht. Weiter hielt der Bericht fest, dass die im Juli 2022 in Lugano durchgeführte Ukraine Recovery Conference den politischen Prozess für den Wiederaufbau der Ukraine lanciert habe. Ein weiteres wichtiges Kapitel des Berichts widmete sich den Beziehungen der Schweiz zur EU. Diesbezüglich verwies der Bundesrat auf die im Februar 2022 festgelegte Stossrichtung für ein neues Verhandlungspaket mit der EU.
Weitere Themen waren auch das Engagement der Schweiz für einen wirkungsvollen Multilateralismus und der Einsitz der Schweiz im Sicherheitsrat der UNO für die Periode 2023–2024.
Als Anhang zum aussenpolitischen Bericht publizierte der Bundesrat den Bericht über die Menschenrechtsdiplomatie der Schweiz für die Jahre 2019–2022. Mit diesem Bericht erfüllte er das Postulat 20.4334 der APK-NR zum Menschenrechtsdialog mit China. Der Bundesrat hielt fest, dass sich die Schweiz bemühe, die bilaterale sowie multilaterale Menschenrechtsdiplomatie mit China aufrechtzuerhalten – der letzte bilaterale Austausch fand 2018 statt –, obwohl Chinas Bereitschaft, Menschenrechtsfragen zu diskutieren, in den letzten Jahren abgenommen habe. Zugleich habe sich die menschenrechtliche Lage in China in vielen Bereichen, etwa in Bezug auf die Meinungsäusserungsfreiheit oder die Rechte von Minderheiten, stark verschlechtert. Die Schweiz werde aber trotz der ernüchternden Ergebnisse in Kohärenz mit der China-Strategie 2021–2024 weiterhin versuchen, den bilateralen Menschenrechtsdialog wieder aufzunehmen.

Der Nationalrat nahm in der Frühjahrssession 2023 Kenntnis vom Bericht. Christine Bulliard-Marbach (mitte, FR) und Sibel Arslan (basta, BS) stellten den Bericht vor und erläuterten, dass dieser in der Kommission von den Fraktionen generell wohlwollend aufgenommen worden sei. Gemäss Sibel Arslan divergierten die Meinungen zur Reaktion des Bundesrates auf den Ukraine-Krieg stark: Einige hätten kritisiert, dass der Bundesrat die EU-Sanktionen gegen Russland erst auf öffentlichen Druck hin übernommen habe. Anderen wiederum habe der Bundesrat bei der Sanktionsübernahme zu rasch gehandelt und dadurch rechtsstaatliche Prinzipien verletzt. Des Weiteren habe auch die Frage der Neutralität zu reden gegeben; diese Thematik müsse in nächster Zeit vertieft diskutiert werden, lautete gemäss Arslan der Tenor in der APK-NR. Anschliessend äusserten sich die Fraktionen zu den für sie wichtigen Aspekten des aussenpolitischen Berichts. So erläuterte etwa Elisabeth Schneider-Schneiter (mitte, BL) für die Mitte-Fraktion, dass die Schweiz im Bereich der Aussenpolitik entschieden auf die Einhaltung des Völkerrechts pochen müsse. Für die SP-Fraktion äusserten Brigitte Crottaz (sp, VD) und Claudia Friedl (sp, SG) ihren Unmut darüber, dass der Bundesrat lange gezögert habe, die EU-Sanktionen gegenüber Russland vollumfänglich zu übernehmen. Tiana Moser (glp, ZH) verlangte für die GLP-Fraktion einen grösseren finanziellen Effort der Schweiz für die Ukraine, insbesondere angesichts der Tatsache, dass der Bundesrat die Wiederausfuhr von Rüstungsgütern ablehne. Für die SVP-Fraktion sprach sich Roger Köppel (svp, ZH) eben gerade gegen eine Ausfuhr von Waffen an die Kriegsparteien aus, da die Aufgabe des Bundesrates darin bestehe, die Schweiz aus diesem Krieg herauszuhalten. Auch die Grüne Fraktion sprach sich gegen den Export oder die Wiederausfuhr von Waffen aus; sie unterstütze jedoch die wirtschaftlichen Sanktionen gegen Russland, wie Denis de la Reussille (pda, NE) anmerkte. Zudem forderte der Grünen-Vertreter, dass sich der Bericht zur Aussenpolitik zukünftig vermehrt der Menschenrechtslage zuwende, und weniger von ökonomischen Aspekten geprägt sei. Schliesslich monierte Hans-Peter Portmann (fdp, ZH) im Namen der FDP-Fraktion, dass es der Bundesrat verpasst habe, eine umfassende Debatte zur Schweizer Neutralität zu führen, weil ein entsprechender Bericht von Aussenminister Cassis vom Bundesrat zurückgewiesen worden sei.
Im Ständerat wurde der Bericht in der Sommersession 2023 nur kurz von Pirmin Bischof (mitte, SO) und Aussenminister Cassis vorgestellt und sodann stillschweigend zur Kenntnis genommen.

Die Intensivierung der Zusammenarbeit mit der NATO stand im Zentrum eines von Josef Dittli (fdp, UR) im März 2023 eingereichten Postulats. Dittli forderte die Regierung auf darzulegen, wie eine vertiefte, institutionalisierte Zusammenarbeit mit der NATO – unter Wahrung des Neutralitätsrechts – aussehen könnte. Der Bericht solle auch auf mögliche Forderungen und Erwartungen seitens der NATO an die Schweiz eingehen sowie allfällige notwendige Gesetzesanpassungen aufzeigen. Einen Beitritt zur NATO wollte Dittli hingegen explizit nicht anstreben. Der Urner Ständerat untermauerte sein Anliegen unter anderem mit dem Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021, der die Forderung nach einer Vertiefung der bestehenden Kooperation mit der NATO bestätigt habe. Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats.
Der Ständerat behandelte das Geschäft in der Sommersession 2023. Nachdem Dittli seine Forderungen wiederholt hatte, äusserte sich Carlo Sommaruga (sp, GE) kritisch zum Geschäft. Er habe zwar keinen Antrag auf Ablehnung gestellt, befürchte jedoch, dass das Postulat die Neutralität gefährde. Wenn der Bericht aber ohnehin erstellt werde, dann solle der Bundesrat darin auch auf die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU eingehen. Verteidigungsministerin Amherd verwies auf die im Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 skizzierten Möglichkeiten der Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich. Eine verstärkte Kooperation mit der NATO komme aber nicht einer Aufgabe der Neutralität gleich, beschwichtigte Amherd. Die Schweiz werde mit dieser Zusammenarbeit keine Verpflichtung für eine kollektive Verteidigung eingehen. Anschliessend nahm der Ständerat das Postulat stillschweigend an.

Der Bundesrat präsentierte im Februar 2023 seine Botschaft über die Gewährung eines Darlehens im Umfang von CHF 3.8 Mio. an die FIPOI zur Finanzierung der Renovation des Sitzgebäudes der OTIF in Bern. Bei der OTIF handelt es sich um eine Organisation, welche sich die «Förderung, Verbesserung und Erleichterung des internationalen Eisenbahnverkehrs» zum Ziel gesetzt hat. Durch die Modernisierung des Gebäudes sollen unter anderem die Brandschutzschutzvorschriften eingehalten und den Anforderungen von Personen mit eingeschränkter Mobilität entsprochen werden. Im weiteren Sinne möchte der Bundesrat mit diesem Darlehen auch die Position der Schweiz als Gaststaat internationaler Organisationen und wichtiges Zentrum für globale Gouvernanz stärken, wie er in der Botschaft darlegte. Diese Gaststaatrolle verschaffe der Schweiz «eine erhöhte Sichtbarkeit auf der internationalen Bühne» und sei Teil der Identität der Schweiz. Die Gaststaatrolle müsse aber auch immer wieder verteidigt werden, zu diesem Zwecke habe der Bundesrat bereits zwei Botschaften (2016–2019 sowie 2020–2023) zu den Massnahmen zur Stärkung der Rolle der Schweiz als Gaststaat verabschiedet.

Der Nationalrat bewilligte das Darlehen in der Sommersession 2023 einstimmig.

Der Bundesrat legte im Dezember 2022 den Rahmenkredit 2024–2027 für drei Genfer Zentren im Bereich der Sicherheitspolitik vor. Dieser Rahmenkredit war mit CHF 130 Mio. in etwa gleich hoch wie derjenige der vorangegangenen Periode und entsprach im Übrigen inflationsbereinigt dem Betrag, der bereits für die Periode 2016 bis 2019 gutgeheissen worden war. Bei den Zentren handelt es sich um das Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik (GCSP), das Genfer internationale Zentrum für humanitäre Minenräumung (GICHD) sowie das Genfer Zentrum für die Gouvernanz des Sicherheitssektors (DCAF). Der Bundesrat führte in der Botschaft aus, dass der Bund mit der Unterstützung dieser Zentren drei Ziele verfolge: Erstens möchte er eine friedliche internationale Ordnung fördern, zweitens soll das internationale Genf als Standort für friedens- und sicherheitspolitische Organisationen gestärkt werden und schliesslich soll das Fachwissen im Bereich der Aussen- und Sicherheitspolitik weiterentwickelt werden.
Der Nationalrat beugte sich in der Sommersession 2023 über die Botschaft. Kommissionssprecherin Doris Fiala (fdp, ZH) erläuterte für die SiK-NR, die dem Rahmenkredit einstimmig zugestimmt hatte, dass sich die drei Genfer Zentren zu weltweit anerkannten und geschätzten Kompetenzzentren für die Aussen-, Friedens- und Sicherheitspolitik entwickelt hätten. Kommisssionssprecher Fabien Fivaz (gp, NE) ergänzte, dass die Arbeit der drei Zentren der humanitären Mission der Schweiz entspreche und zur Entwicklung des Friedens und der internationalen Beziehungen beitrage. Die beiden Mitglieder der FK-NR, Laurence Fehlmann Rielle (sp, GE) und Lars Guggisberg (svp, BE), riefen ebenso dazu auf, den Rahmenkredit gutzuheissen. Sie berichteten, dass es in der Kommission zu einer Diskussion gekommen war, ob der Kredit angesichts der aktuellen Finanzlage des Bundes nicht etwas gekürzt werden sollte. In der Abstimmung sei der entsprechende Antrag auf Kürzung jedoch deutlich mit 22 zu 3 Stimmen abgelehnt worden. Gelobt wurde von den beiden Kommissionssprechenden der Fakt, dass die Zentren in den letzten Jahren den Anteil an Drittmitteln hatten steigern können.
Nach diesen Voten schritt die grosse Kammer zur Abstimmung. Sie stimmte der Vorlage mit 156 zu 23 Stimmen (1 Enthaltung) zu. Die ablehnenden Stimmen stammten aus den Reihen der SVP-Fraktion sowie von einem SP-Mitglied.