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Jahresrückblick 2022: Aussenpolitik

Nach der Corona-Pandemie und dem institutionellen Rahmenabkommen 2020 und 2021 wurde das Jahr 2022 nun von einem gänzlich neuen Thema dominiert: Der Angriffskrieg Russlands in der Ukraine löste in der Schweiz nicht nur Diskussionen zum Sanktionswesen aus, sondern auch eine Grundsatzdebatte zur Schweizer Neutralitätspolitik. Die APS-Zeitungsanalyse für das Jahr 2022 zeigt – im Vergleich zu den Vorjahren – das Aufkommen komplett neuer Themenschwerpunkte wie «Neutralität» und «Sanktionen» in der Medienberichterstattung (vgl. Abbildung 2 der Analyse im Anhang). Wenig überraschend zeigen sich Ausschläge in der Artikelzahl zum Thema Aussenpolitik im Februar und März rund um den Kriegsausbruch in der Ukraine. Zwar nahm der prozentuale Anteil der Berichte dazu in den folgenden Monaten ab, hielt sich aber bis in den Herbst hinein auf einem hohen Niveau.

Das Jahr 2022 begann aussenpolitisch mit einem grossen Paukenschlag, dem Kriegsausbruch in der Ukraine Ende Februar, der den Bundesrat gemäss Medien völlig auf dem falschen Fuss erwischte. Noch im Januar hatten sich die Aussenminister Russlands und der USA in Genf getroffen, um die angespannte Lage an der russisch-ukrainischen Grenze zu deeskalieren. Aussenminister Cassis hatte damals von einer «freundschaftlichen, aber konzentrierten Stimmung» gesprochen. Der Angriff Russlands auf die Ukraine im Donbass löste im Parlament, wie auch in der Bevölkerung heftige Reaktionen aus. Stände- und Nationalrat verabschiedeten wenige Tage nach Kriegsausbruch eine Erklärung, mit der sie einen sofortigen Waffenstillstand verlangten, und übten in der Folge Druck auf den Bundesrat aus, wirtschaftliche Sanktionen der EU zu übernehmen. Nach mehreren verbalen Verurteilungen des Vorgehen Russlands als völkerrechtswidrig und aufgrund des massiven Drucks aus dem In- und Ausland beschloss der Bundesrat am 27. Februar die Übernahme der Sanktionspakete der EU gegen Russland. Bundespräsident Cassis wurde in der Folge nicht müde zu betonen, dass die Schweiz ihre Neutralität mit dieser Art der Sanktionsübernahme beibehalte. In den folgenden Wochen und Monaten übernahm die Schweiz sämtliche Ausweitungen der Sanktionen der EU gegen Russland – und später auch gegen Belarus. Fast zeitgleich zur Übernahme des EU-Sanktionsregimes gab die Regierung bekannt, die ukrainische Bevölkerung mit Hilfsgütern zu unterstützen. Ein erstes Paket in Höhe von CHF 8 Mio. wurde in raschen Abständen durch weitere Hilfsgüterlieferungen und die finanzielle Unterstützung von humanitären Organisationen ergänzt. Im Bereich der Guten Dienste unterstützte die Schweiz den Reform- und Wiederaufbauprozess in der Ukraine mithilfe der von langer Hand geplanten Ukraine Recovery Conference, die im Juli in Lugano stattfand. Die seit 2017 jährlich stattfindende Ukraine Reform Conference wurde angesichts des Kriegsgeschehens umbenannt und inhaltlich neu ausgerichtet.

Der Erlass und die Übernahme von Sanktionen stellten nicht nur den Bundesrat, sondern auch das Parlament vor neue Fragen und hielten dieses auf Trab. Davon zeugen nicht nur die parlamentarischen Vorstösse zum Thema, sondern auch die intensiven Debatten, die im Rahmen der Anpassung des Embargogesetzes geführt wurden. Eine bereits im Jahr 2019 eingereichte parlamentarische Initiative zur Einführung einer Rechtsgrundlage für gezielte Sanktionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen und Korruption durch hochrangige Politiker und Politikerinnen erhielt aufgrund der geopolitischen Umstände besondere Relevanz. Zwar wurde diese vom Ständerat abgelehnt, doch trug sie massgeblich zu einer umfassenden Debatte innerhalb des Parlaments über das Schweizer Sanktionswesen bei. Im Mai 2022 verlangte die APK-NR vom Bundesrat mittels einer Kommissionsmotion die Entwicklung einer kohärenten, umfassenden und eigenständigen Sanktionspolitik. Der reine Nachvollzug von EU- und UNO-Sanktionen genügten nach Ansicht der Kommission nicht, um die Landesinteressen der Schweiz in den Bereichen Sicherheit, Versorgungssicherheit und Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten.

Eng mit den Überlegungen zur Sanktionsthematik verknüpft war die Frage, inwiefern die Schweiz diese mit ihrer Neutralität respektive mit ihrer Neutralitätspolitik vereinbaren könne. Während die SVP die Schweizer Neutralität durch die übernommenen EU-Sanktionen als bedroht erachtete, liess Alt-Bundesrat Blocher bezüglich der Sanktionsübernahme verlauten: «Wer hier mitmacht, ist eine Kriegspartei.» Derweil wünschte sich die APK-SR vom Bundesrat in einem Postulat mehr Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik. Diese Forderung versprach der Bundesrat durch einen aktualisierten Neutralitätsbericht – der letzte stammte aus dem Jahr 1993 – zu erfüllen. Aussenminister Cassis scheiterte jedoch Anfang September mit der Konzeptionierung der von ihm geprägten «kooperativen Neutralität», als der Gesamtbundesrat den Neutralitätsbericht zurückwies. Erst Ende Oktober verabschiedete die Regierung den Bericht in Erfüllung des Postulats und beschloss, an der Neutralitätspraxis aus dem Jahr 1993 festzuhalten. Im gleichen Monat kündigte die neu gegründete nationalkonservative Gruppierung «Pro Schweiz» an ihrer Gründungsversammlung die Lancierung einer Volksinitiative an, mit der sie die «immerwährende bewaffnete Neutralität» der Schweiz in der Verfassung festschreiben will.

Wenn auch nicht im gleichen Ausmass wie in den Jahren zuvor, sorgten aber auch im Jahr 2022 die bilateralen Beziehungen mit der EU für einige Schlagzeilen. Insbesondere die vom Bundesrat im Januar vorgestellte neue Stossrichtung für das Verhandlungspaket mit der EU sorgte aufgrund des gewählten sektoriellen Ansatzes vielerorts für Kopfschütteln, nicht zuletzt bei EU-Vertreterinnen und -Vertretern selbst. Auch das Parlament kämpfte weiterhin mit den Nachwehen des gescheiterten Rahmenabkommens und beschäftigte sich mit der Vielzahl der 2021 eingereichten parlamentarischen Vorstösse, deren Forderungen von einer nachhaltigen Zusammenarbeit mit der EU, über einen EWR-Beitritt bis zum EU-Beitritt reichten. Der vom Bundesrat versprochene Europabericht, welcher eine Vielzahl der Vorstösse hätte beantworten sollen, liess indes auf sich warten. Im März schwebte überdies die Abstimmung über das Frontex-Referendum wie ein Damoklesschwert über der sowieso schon belasteten Beziehung mit der EU. Ein Nein hätte unter Umständen den Ausschluss aus dem Schengen/Dublin-Abkommen nach sich ziehen können. Zwar verschwanden entsprechende Diskussionen nach dem deutlichen Ja im März 2022 rasch, ein im Sommer publik gewordener Briefwechsel zwischen EU-Vize-Kommissionspräsident Maros Sefčovič und Staatssekretärin Livia Leu warf jedoch ein erneut negatives Licht auf den Stand der bilateralen Verhandlungen. Daraus ging hervor, dass auf beiden Seiten weiterhin Unklarheiten über die jeweiligen Forderungen und roten Linien existierten. Etwas Versöhnlichkeit zeigte das Parlament im März, als es einer Aktualisierung des Abkommens mit der Europäischen Gemeinschaft über Zollerleichterungen und Zollsicherheit zustimmte, sowie in der Herbstsession mit der Annahme zweier Vorlagen zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands. Auch die Anpassungen der Systeme ETIAS und VIS waren in beiden Räten ungefährdet.

Im Gegensatz zu den stagnierenden Beziehungen zur EU zeigte sich die Schweiz sehr aktiv im Umgang mit einzelnen Partnerländern. Das Verhältnis zum Vereinigten Königreich wurde im Frühling 2022 unter anderem durch ein Mobilitätsabkommen für Dienstleistungserbringende, ein Sozialversicherungsabkommen und durch einen Präsidialbesuch von Bundespräsident Cassis in London gestärkt. Ebenfalls im Frühjahr reiste Cassis wenige Wochen nach der Annahme des neuen Grenzgängerabkommens mit Italien im Parlament nach Italien, um sich unter anderem mit dem italienischen Aussenminister Luigi di Maio zu treffen. Generell zeigte sich Cassis in seiner Doppelrolle als Aussenminister und Bundespräsident sehr reise- und gesprächsfreudig. Das belegen unter anderem Staatsbesuche in Österreich und der Tschechischen Republik, Polen und Moldawien, Japan, Niger und dem Vatikan, aber auch Gespräche mit dem Aussenminister der VAE und der slowakischen Präsidentin Zuzana Čaputová.
In seiner Chinapolitik musste der Bundesrat 2022 innenpolitisch mehrere Dämpfer hinnehmen: Das Parlament stimmte gegen seinen Willen mehreren Motionen zu, mit denen die wirtschaftlichen Beziehungen mit China und der Whole-of-Switzerland-Ansatz anders ausgestaltet werden sollen.
Auf multinationaler Ebene stach insbesondere die erfolgreiche Wahl der Schweiz als nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats im Juni hervor. Darüber hinaus beschloss das Parlament, dass sich die Schweiz weiterhin an der internationalen Währungshilfe beteiligen soll, und verabschiedete einen Verpflichtungskredit in Höhe von CHF 10 Mrd. bis 2028, der als Notreserve bei starken Störungen des internationalen Währungssystems eingesetzt werden kann.

Jahresrückblick 2022: Aussenpolitik
Dossier: Jahresrückblick 2022

Ende Mai 2022 traf sich eine Delegation des Bundesrates zum bereits zweiten Mal nach dem Treffen im März mit allen im Parlament vertretenen Parteien im Hotel Bellevue in Bern zu einem Gespräch über den Krieg in der Ukraine und dessen Folgen für die Schweiz. Der Bundesrat erläuterte den Parlamentarierinnen und Parlamentariern, dass sich die Schweizer Antwort auf den russischen Angriffskrieg auf vier Pfeiler stütze, namentlich Recht, Solidarität, Sicherheit und Gute Dienste. Diskutiert wurde nicht nur die anstehende Ukraine Recovery Conference in Lugano, sondern auch die Schweizer Auslegung der Neutralität und der Neutralitätsbericht, den der Bundesrat angekündigt hatte. Die bundesrätliche Delegation legte die sicherheitspolitischen Folgen des Krieges dar, wobei auch der Zusatzbericht des VBS zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 angesprochen wurde. Dieser befasse sich mit der Möglichkeit einer verstärkten internationalen Kooperation in der Sicherheitspolitik, verriet der Bundesrat. Auch zur Beschaffung der F-35A-Jets, zur Migrationspolitik angesichts der ukrainischen Schutzsuchenden und der Energie- und Wirtschaftspolitik stand die Regierung den Parteien Rede und Antwort.

Anfang Juni beurteilte der Bundesrat mehrere umstrittene Kriegsmaterial-Geschäfte. Unter anderem lagen der Schweiz Anfragen von Deutschland (Munition und Radschützenpanzer) und Dänemark (Radschützenpanzer) zur Weitergabe von Kriegsmaterial an die Ukraine vor. Die Regierung lehnte beide Gesuche aufgrund der geltenden Ausfuhrkriterien gemäss Kriegsmaterialgesetz und des neutralitätsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots ab. Der Bundesrat stellte jedoch klar, dass Kriegsmaterial-Zulieferungen an europäische Rüstungsunternehmen weiterhin möglich seien, auch wenn die Gefahr bestehe, dass einige der gelieferten Komponenten in Kriegsmaterial verbaut in die Ukraine gelangen könnten. Das Kriegsmaterialgesetz sehe vor, dass sich Schweizer Unternehmen an den internationalen Wertschöpfungsketten beteiligen können, jedoch dürfe gemäss bundesrätlicher Praxis der Anteil der Schweizer Einzelteile am Endprodukt eine gewisse Warenwertschwelle nicht überschreiten. Da zwei weitere Gesuche aus Deutschland (Panzerfaustkomponenten) und Italien (Flugabwehrkomponenten) diese Vorgaben einhielten, wurden sie vom Bundesrat bewilligt.

Eine Woche später beschloss die Landesregierung die Übernahme eines weiteren EU-Sanktionspakets gegen Russland (sechstes Sanktionspaket), das ein Embargo auf Rohöl und gewisse Erdölerzeugnisse aus Russland umfasste. Nebst dem Kauf wurden auch die Einfuhr, Durchfuhr und der Transport in und durch die Schweiz untersagt. Auch die Erbringung entsprechender Dienstleistungen, darunter Versicherungs- und Rückversicherungsdienstleistungen für den Erdöltransport, waren damit nicht mehr erlaubt. Im Finanzbereich wurden diverse Dienstleistungen für die russische Regierung oder für in Russland niedergelassene juristische Personen und Organisationen verboten. Auch ein Werbeverbot, das Medien wie Russie Today oder Sputnik betraf, war im Sanktionsbündel enthalten. Das WBF habe die notwendigen Massnahmen getroffen, um die EU-Sanktionen in Schweizer Recht zu überführen, so die Regierung in ihrer Medienmitteilung. Das WBF habe zudem weitere russische und belarussische Personen und Organisationen auf die Sanktionsliste gesetzt und den Ausschluss von vier russischen und belarussischen Banken aus dem Nachrichtensystem SWIFT bewilligt. Auch die Liste der mit einem Ausfuhrverbot belegten Militär- und Technologiegüter wurde ergänzt.

Über einen Monat später, Anfang August, sah sich die Landesregierung angesichts der «anhaltenden russischen Militäraggression» gezwungen, weitere EU-Sanktionen gegen Russland («Paket zur Aufrechterhaltung und Anpassung») zu verabschieden, deren Umsetzung sie zeitlich oder materiell für dringlich befunden hatte. Es handelte sich hierbei primär um das Verbot, Gold und Golderzeugnisse aus Russland zu kaufen, einzuführen oder zu transportieren, wobei auch Dienstleistungen im Kontext dieser Güter verboten wurden. Um zur Bekämpfung der weltweiten Ernährungs- und Energiekrisen beizutragen, führte der Bundesrat einige Ausnahmebestimmungen ein, unter anderem richteten sich die Verbote nicht gegen Transaktionen im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und der Lieferung von Öl in Drittländer. Ende August übernahm die Schweiz dann auch die technischen Massnahmen des gleichen Sanktionspakets, unter anderem das Verbot, Einlagen entgegenzunehmen, oder Verbote im Zusammenhang mit Ratingdiensten. Auch die Vergabe von öffentlichen Aufträgen an russische Staatsangehörige und in Russland niedergelassene Organisationen wurden übernommen, nachdem der Bundesrat zuvor behördliche Abklärungen zu dieser Frage in Auftrag gegeben hatte.

Da die EU ihr Visumserleichterungsabkommen mit Russland Anfang September vollständig suspendierte, tat ihr dies die Schweiz wenige Wochen später gleich. Damit setzte sie das seit 2009 bestehende Abkommen vorübergehend ausser Kraft, russische Staatsangehörige konnten jedoch weiterhin über das ordentliche Visaverfahren ein Visum beantragen. Bereits im Frühling 2022 hatte die Schweiz Visaerleichterungen für gewisse Personengruppen, unter anderem russische Diplomatinnen und Diplomaten, aufgehoben.

Ende September verkündete der russische Präsident Wladimir Putin die Annexion der von Russland teilweise besetzten Gebiete der Ukraine. Der Bundesrat verurteilte diesen Schritt als «schwerwiegende Verletzung des Völkerrechts» und anerkannte diese Aneignung nicht. Er rief Russland dazu auf, das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte einzuhalten und einen raschen und ungehinderten Zugang für humanitäre Hilfe auf dem gesamten ukrainischen und dem von Russland besetzten Territorium zu gewährleisten, da der bevorstehende Winter humanitäre Hilfe für die Bevölkerung notwendig mache. In Zusammenhang mit der russischen Annexion hiess das WBF Mitte Oktober die Sanktionierung von 30 weiteren russischen Personen und Organisationen gut. Betroffen waren vor allem Personen, die in die von Russland organisierten Referenden in ukrainischen Regionen involviert waren. Damit stimmte die Schweizer Sanktionsliste zu diesem Zeitpunkt mit derjenigen der EU überein.

Obwohl die EU ihr achtes Sanktionspaket bereits Anfang Oktober 2022 verabschiedet hatte, zog die Schweiz erst Ende November des gleichen Jahres vollständig nach. Mit diesem Paket schuf die Schweiz eine Rechtsgrundlage für die Einführung von Preisobergrenzen für russisches Rohöl und Erdölprodukte sowie für Einschränkungen für weitere Eisen- und Stahlprodukte, Luft- und Raumfahrtgüter und weitere wirtschaftlich bedeutende Güter. Zudem wurde die Erbringung von Dienstleistungen in den Bereichen IT, Architektur, Rechtsberatung, Ingenieurwesen an die russische Regierung oder an russische Unternehmen verboten. Nebst den Massnahmen des achten Sanktionspakets erliess der Bundesrat ein Rüstungsgüterembargo gegen Russland, welches aufgrund der Schweizer Neutralität in Teilen auch auf die Ukraine anwendbar war.

Kurz vor Jahresende kündigte der Bundesrat Mitte Dezember erneut die Übernahme eines Sanktionspakets der EU an, wobei dieses vor allem Anpassungen in Bezug auf die Preisobergrenze für Rohöl und Erdölerzeugnisse mit sich brachte – die entsprechenden Bestimmungen stimmten nun mit derjenigen der EU überein. Eine Woche zuvor hatte das WBF bereits die rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung ins Schweizer Recht geschaffen und weitere Personen den Schweizer Finanzsanktionen unterstellt.

Die Schweiz übernimmt die EU-Sanktionen gegen Russland
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Der Bundesrat präsentierte im Dezember 2022 seinen Entwurf für das neue Gesetz über die Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft des Bundes (SIFEM). Die SIFEM investiert mittels Aktienbeteiligungen oder Darlehen in kleine, mittlere und schnell wachsende private Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern. Sie soll damit dazu beitragen, in diesen Staaten Arbeitsplätze zu schaffen und die Armut zu lindern. Die Grundsätze der SIFEM, wie beispielsweise ihr Zweck, ihre Aufgaben oder ihre Finanzierung, wurden bisher mittels Verordnung reguliert. Mit der Überführung in ein eigenes Gesetz möchte der Bundesrat dem Legalitätsprinzip der Bundesverfassung und den Grundsätzen der Corporate Governance des Bundes entsprechen; materielle Änderungen sind bei dieser Überführung keine vorgesehen. Der Bundesrat hielt in der Botschaft fest, dass die Vorlage in der Vernehmlassung breit begrüsst worden sei.

Bundesgesetz über die Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft SIFEM (BRG 22.084)

Im August 2022 reichte die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats eine Kommissionsmotion mit dem aussagekräftigen Titel Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern ein. Die geforderte Taskforce solle die im Zuge des Ukraine-Kriegs verhängten internationalen Sanktionen gegen Russland und Belarus umsetzen und insbesondere die in der Schweiz gelagerten Vermögenswerte von sanktionierten Personen finden und sperren.
Eine grosse Minderheit Schneeberger (fdp, BL) beantragte, die Motion abzulehnen. Gleiches tat der Bundesrat, der wie schon in seinen Stellungnahmen zu den ähnlich ausgerichteten Motionen von Carlo Sommaruga (sp, GE) und der SP-Fraktion darauf hinwies, dass die Umsetzung der Sanktionen die betroffenen Bundesstellen allgemein vor neue Herausforderungen stelle (Mo. 22.3236; Mo. 22.3214). Der Bundesrat zeigte sich aber überzeugt, dass die Prozesse zwischen den Bundesbehörden und den privaten Unternehmen funktionierten, das belege nicht zuletzt die hohe Zahl an Meldungen und die grossen Summen an eingefrorenen Vermögenswerten. Der Sanktionsvollzug werde vom SECO koordiniert und überwacht, zudem seien die verschiedenen Ämter in einer ständigen Koordinationsgruppe «Sanktionspolitik» zusammengefasst. Darüber hinaus tausche sich die Schweiz mit der Europäischen Kommission und den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Taskforce «Freeze and Seize» über die Umsetzung der Sanktionen aus, wobei auch eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen internationalen und nationalen Behörden im Raum stehe. Der Bundesrat sah aus diesen Gründen keinen Handlungsbedarf in dieser Angelegenheit.

Der Nationalrat setzte sich in der Wintersession 2022 mit der Motion seiner Kommission auseinander. Kommissionssprecher Bendahan (sp, VD) stellte seiner Begründung voran, dass die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates bereits 2018 ein Koordinationsdefizit bei der Einführung von Sanktionen festgestellt habe und eine verbesserte Überwachung und Koordination durch das SECO verlange. In den Augen der WAK-NR könne die vorgeschlagene Taskforce ein Sanktionsregime effizienter umsetzen, als wenn sich die verschiedenen Departemente koordinieren müssen. Zudem könne ein derartig multidisziplinäres Gremium besser mit den komplexen Problemstellungen umgehen, die bei der Einführung von Sanktionen auftreten. Die WAK-NR wolle damit verhindern, dass die Schweiz im internationalen Netzwerk der Sanktionspartner zu einem schwachen Glied werde, fügte Bendahan weiter an. Der Motionstext sei bewusst offen formuliert, um dem Ständerat und dem Bundesrat genügend Spielraum für situative Anpassungen zu erlauben. Kathrin Bertschy (glp, BE) ergänzte, dass die vorliegende Motion im Gegensatz zu den ähnlich lautenden Vorstössen aus der Sommersession 2022 darauf verzichte, die Vermögenswerte einzuziehen. Daniela Schneeberger vertrat eine grosse Kommissionsminderheit – 12 Kommissionsmitglieder hatten die Ablehnung beantragt – und argumentierte, dass eine derartige Taskforce keinen Mehrwert bringe, sondern eher als Misstrauensvotum gegen das «funktionierende und etablierte System der Zusammenarbeit von Staat und privaten Akteuren» gelesen werden müsste. Eine neue Instanz würde vor allem erhöhten Koordinationsaufwand mit sich bringen, was nicht gerechtfertigt wäre, da nur ein kleiner Teil aller Sanktionen die blockierten Gelder betreffe. Wirtschaftsminister Guy Parmelin wies anschliessend darauf hin, dass die Schaffung einer Taskforce mit der Kompetenz, Vermögen zu blockieren, zahlreiche Doppelspurigkeiten mit dem SECO schaffen würde. Er warnte auch davor, die Wirksamkeit der Sanktionen an der Höhe der gesperrten Vermögenswerte messen zu wollen, da die Sperrung nur eine von vielen Massnahmen sei.
Die grosse Kammer nahm die Motion jedoch gegen den Willen des Bundesrats, sowie der Fraktionen der SVP und der FDP mit 101 zu 84 Stimmen (bei 7 Enthaltungen) an.

Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern

In der Wintersession 2022 lehnte der Ständerat die Motion der APK-NR für eine kohärente, umfassende und eigenständige Sanktionspolitik stillschweigend ab. Die APK-SR hatte dem Ständerat die Motion ihrer Schwesterkommission ohne Gegenstimmen und Minderheitsanträge zur Ablehnung empfohlen. Zwar brachte die Kommission dem Motionsanliegen ein gewisses Verständnis entgegen, die Motion selbst ging ihr inhaltlich aber zu weit. Kommissionssprecher Matthias Michel (fdp, ZG) erklärte, dass der Krieg in der Ukraine die bisherige Logik der Sanktionsübernahme – die zwingende Übernahme von UNO-Sanktionen und die nach Abwägung erfolgende Übernahme von EU-Sanktionen – nicht in Frage gestellt habe. Zwar brauche es in Zukunft mehr Vorsicht bei der paketweisen Übernahme von Sanktionen, um zu verhindern, dass Personen oder einzelne Unternehmen zu Unrecht sanktioniert würden. Aber es habe in der Schweiz nie die Forderung gegeben, dass man andere, weitergehende oder eigenständige Sanktionen beschliessen müsse. Zudem könnten Sanktionen nur im Verbund und koordiniert mit anderen Staaten ihre Wirkung entfalten. Schliesslich müsse die Schweiz angesichts der Neutralitätspolitik und ihrer Guten Dienste keine Führungsrolle in der Sanktionspolitik übernehmen. Der Nationalrat habe die Revision des Embargogesetzes, die gewisse Elemente der vorliegenden Motion enthalten habe, in der Herbstsession 2022 abgelehnt, die Motion der APK-NR aber dennoch angenommen. Auch rechtlich gesehen sei es problematisch, wenn man neben dem Embargogesetz gestützt auf Notrecht die Sanktionspolitik erweitere, denn das Notrecht sei für Einzel- und Ausnahmefälle vorgesehen, nicht als rechtliche Grundlage für eine umfassende Sanktionspolitik. Letztlich habe der Ukraine-Krieg auch gezeigt, dass das SECO zur Umsetzung einer eigenen Sanktionspolitik personell stark aufrüsten müsste. Wirtschaftsminister Parmelin schloss an das Votum des Kommissionssprechers an und machte klar, dass der bestehende Rechtsrahmen zur Sanktionsübernahme effizient sei. Die Schweiz verfüge bereits jetzt über eine kohärente, umfassende und unabhängige Sanktionspolitik. Die in der Stellungnahme des Bundesrats erwähnten Verbesserungsmöglichkeiten der geltenden Rechtsordnung werde man weiterverfolgen, die Motion sei jedoch für deren Umsetzung nicht nötig.

Kohärente, umfassende und eigenständige Sanktionspolitik (Mo. 22.3395)
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Im Dezember 2022 nahm Bundespräsident Cassis auf Einladung Frankreichs an einer hochrangigen Konferenz zur Unterstützung der Ukraine in Paris teil. Ziel des Treffens war es, die Nothilfe und die humanitäre Hilfe für die Ukraine vor dem Wintereinbruch zu koordinieren. Zur Eröffnung der Konferenz hielt der Bundespräsident eine Rede, in der er den Anlass als Fortsetzung der Ukraine-Konferenz in Lugano im Juli 2022 deutete. Er rief die Staatsvertreterinnen und -vertreter dazu auf, den Frieden in Europa wiederherzustellen, die Freiheit der Menschen und ihr Recht auf ein Leben in einem gerechten internationalen System zu verteidigen und der ukrainischen Bevölkerung dabei zu helfen, diese Krise zu überstehen sowie in ein normales Leben zurückzukehren. Bundesrat Cassis betonte die Notwendigkeit abgestimmten Handelns durch die Staatengemeinschaft. Die teilnehmenden Staaten beschlossen schliesslich einen Mechanismus zur Koordination der Nothilfe und der humanitären Hilfe während der kommenden vier Monate. Insbesondere die Bereiche Energie, Wasser, Ernährungssicherheit, Gesundheit und Verkehr sollten geschützt werden. Die Schweiz hatte bereits eine Woche vor der Konferenz 30 Stromgeneratoren in die Ukraine geliefert, 40 mobile Heizgeräte sollten noch vor Jahresende folgen. Insgesamt stelle die Schweiz rund CHF 23 Mio. zur Unterstützung der Ukraine über «multilaterale Kanäle» bereit, teilte das EDA in einer Medienmitteilung mit.

Hochrangige Konferenz zur Unterstützung der Ukraine in Paris
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)

Nachdem der Nationalrat den Nachtragskredit für zusätzliche humanitäre Hilfsleistungen für die Ukraine in der Sommersession 2022 einstimmig angenommen hatte, beantragte die APK-SR ihrem Rat einstimmig die Ablehnung des Vorstosses. Das lag aber keineswegs daran, dass sie das Anliegen der Motion inhaltlich nicht unterstützte. Die Kommission verwies in ihrem Bericht darauf, dass der Bundesrat im März 2022 bereits einen Kredit für humanitäre Hilfe in der Region beschlossen habe, der von den eidgenössischen Räten in der Sommersession angenommen worden sei. Der in der Motion verlangte Betrag von CHF 15 Mio. sei in ebendiesem Kredit bereits enthalten, weshalb das Motionsanliegen erfüllt sei und gemäss ständerätlicher Praxis nicht angenommen werden könne.
Der Ständerat befasste sich in der Wintersession desselben Jahres mit der Motion der APK-NR. Kommissionssprecher Jositsch (sp, ZH) nannte die Forderung der nationalrätlichen Kommission «höchst berechtigt» und faktisch erfüllt, weshalb eine Annahme nicht mehr möglich sei. Bundesrat Cassis schloss sich dieser Argumentation an, woraufhin der Ständerat die Motion stillschweigend ablehnte.

Humanitäre Hilfe für die Ukraine (Mo. 22.3073)

Im November 2022 reichten die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte zwei fast gleichlautende Kommissionsmotionen zur Unterstützung der iranischen Zivilgesellschaft ein. Während sowohl die APK-NR (Mo. 22.4278) als auch die APK-SR (Mo. 22.4274) den Bundesrat damit beauftragen wollten, angemessene Massnahmen zu ergreifen, um die iranische Zivilgesellschaft in ihrem Kampf für Frauen- und Menschenrechte zu unterstützen, forderte die nationalrätliche Motion zusätzlich die vollständige Übernahme der EU-Sanktionen gegen Mitglieder des iranischen Regimes. Beide Kommissionen begründeten ihre Vorstösse damit, dass das iranische Regime mit physischer Gewalt gegen die zivilgesellschaftlichen Proteste vorgehe und iranische NGOs daher finanziell und durch weitere geeignete Massnahmen unterstützt werden müssten.
Eine Kommissionsminderheit Nidegger (svp, GE) in der APK-NR und eine Kommissionsminderheit Chiesa (svp, TI) in der APK-SR beantragten, die Motionen abzulehnen. Auch der Bundesrat sprach sich für die Ablehnung beider Motionen aus, da die Schweiz bereits mit mehreren diplomatischen Interventionen auf bilateraler und multilateraler Ebene auf die jüngsten Entwicklungen reagiert habe. Das EDA führe zudem einen Menschenrechtsdialog mit dem Iran und spreche dabei auch Einzelfälle von Menschenrechtsverletzungen gezielt und offen an. Eine Unterstützung von zivilgesellschaftlichen Organisationen sei mit erheblichen Risiken verbunden, da Vergeltungsmassnahmen gegen diese Organisationen ergriffen werden könnten, argumentierte der Bundesrat weiter. Die Schweiz arbeite gemäss dem Vorsorgeprinzip mit internationalen Organisationen zusammen, unter anderem unterstütze das EDA Projekte des UNICEF und des OHCHR im Bereich der Jugendjustiz. Die Schweizer Botschaft in Teheran fördere zudem NGO-Projekte in den Bereichen Entwicklung, humanitäre Hilfe und menschliche Sicherheit zugunsten der iranischen Bevölkerung. Der Bundesrat gewichte schliesslich die besondere Rolle der Schweiz mit ihren Schutzmachtmandaten höher als den möglichen Effekt zusätzlicher Sanktionen gegen den bereits stark sanktionierten Iran.

Während der Ständerat die Motion seiner APK in der Frühjahrssession mit 20 zu 19 Stimmen (bei 1 Enthaltung) aufgrund der Gegenstimmen der FDP-, SVP- und einiger Mitte-Mitglieder knapp ablehnte, beschloss der Nationalrat mit 105 zu 65 Stimmen (bei 4 Enthaltungen) gegen den Willen der SVP- und der FDP-Fraktion die Annahme der Motion seiner Kommission. Im Ständerat standen vor allem die wichtige Rolle der Schweiz mit ihren Schutzmachtmandaten im Iran und der privilegierte diplomatische Zugang zum Regime im Vordergrund. Auch in der nationalrätlichen Debatte wurden diese Bedenken aufgeworfen, verfingen aber bei der Ratsmehrheit nicht. Nationalrat Walder (gp, GE) warnte etwa davor, dass der Iran nicht davon ausgehen dürfe, dass ihm die Gewährung von Schutzmachtmandaten eine Vorzugsbehandlung durch die Schutzmächte garantiere. Die Menschenrechtsbilanz des Iran sei seit Jahren dramatisch und ein Verzicht auf weitere Sanktionen könnte als Unterstützung des Regimes interpretiert werden.

Kommissionsmotionen zur Unterstützung der iranischen Zivilgesellschaft (Mo. 22.4278 & Mo. 22.4274)

Anfang November 2022 gab der Bundesrat bekannt, dass das WBF gemeinsam mit dem EDA entschieden habe, die Lieferung iranischer Drohnen nach Russland zu sanktionieren. Damit übernehme die Schweiz die Sanktionen der EU gegen drei iranische Militärangehörige und eine Firma, welche an der Entwicklung und Lieferung von Drohnen an Russland beteiligt gewesen sein sollen. Diese Drohnen seien anschliessend im Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine eingesetzt worden. Die sanktionierten Subjekte durften damit nicht mehr in die EU oder die Schweiz einreisen, mit ihnen durften keine Geschäfte gemacht werden und allfällige Vermögen in der Schweiz konnten eingefroren werden. Gleichzeitig gaben beide Departemente aber auch bekannt, dass man die weiteren – im Zusammenhang mit den gegenwärtigen Protesten – erlassenen EU-Sanktionen gegenüber dem Iran nicht übernehmen wolle. Nach der Tötung von Jina Mahsa Amini in iranischem Polizeigewahrsam am 16. September 2022 war es im Iran zu landesweiten Demonstrationen gekommen, welche die iranische Regierung gewaltsam hatte niederschlagen lassen. Die EU sanktionierte daraufhin elf Personen und vier Organisationen, die sowohl mit dem Tod der jungen Iranerin als auch mit der Protestbekämpfung in Verbindung gebracht wurden. Der Bundesrat rechtfertigte den Verzicht auf die Übernahme dieser Sanktionen damit, dass die Schweiz den Tod von Amini als eines der ersten Länder auf höchster Stufe mit dem Iran thematisiert und eine «rasche, unabhängige und unparteiische Aufklärung gefordert» habe. Auch die Gewaltanwendung gegen Protestierende habe man verurteilt und den Iran auf bilateraler und multilateraler Ebene zur Einhaltung seiner menschenrechtlichen Verpflichtungen aufgefordert. Diese Massnahmen erachtete der Bundesrat als ausreichend. Zudem übernehme die Schweiz fünf Schutzmachtmandate im oder für den Iran, welche ebenfalls in die Abwägung miteingeflossen seien. Die bereits bestehenden Finanz-, Reise- und Gütersanktionen wollte der Bundesrat hingegen weiterhin aufrechterhalten.
Der emeritierte Rechtsprofessor Thomas Cottier erklärte die Zurückhaltung des Bundesrats im Tages-Anzeiger damit, dass die Schweiz bisher noch nie «thematische Menschenrechtssanktionen» – also Sanktionen gegen Staaten, die auf ihrem Gebiet Menschenrechte nicht einhalten – erlassen habe. Dementsprechend wäre eine Übernahme aller EU-Sanktionen ein Paradigmenwechsel mit Präzedenzcharakter gewesen. In der Folge hätte man diese auf weitere Staaten anwenden müssen, da die EU derartige Sanktionen beispielsweise auch gegen China erlassen habe.

Der Entscheid des Bundesrats sorgte für einige rote Köpfe in der Schweizer Parteienlandschaft. Marianne Binder-Keller (mitte, AG) forderte im Tages-Anzeiger mehr Unterstützung der Demokratiebewegung im Iran und kritisierte die nur teilweise erfolgte Sanktionsübernahme. SP-Nationalrat Fabian Molina (sp, ZH) bezeichnete den Bundesratsentscheid gar als «Skandal», für den es rechtlich keinen Grund gebe. Auch in der Bevölkerung formierte sich Widerstand gegen die offizielle Haltung der Schweiz: In Bern protestierten kurz darauf tausende Personen auf dem Bundesplatz gegen das iranische Regime und forderten eine Wende in der Schweizer Iran-Politik. Die grüne Nationalrätin Natalie Imboden (gp, BE), die ebenfalls an den Protesten teilnahm, kritisierte, dass sich die Schweiz hinter ihren Schutzmachtmandaten verstecke.

Bundesrat verhängt Sanktionen gegen den Iran
Dossier: Von der Schweiz ergriffene Sanktionen gegen andere Staaten

Ende Oktober 2022 – also etwas mehr als einen Monat nachdem der Bundesrat Cassis' Neutralitätsbericht verworfen hatte – veröffentlichte die Regierung den Bericht in Erfüllung des Postulats APK-SR (Po. 22.3385) zur Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik. In diesem nahm der Bundesrat zuerst eine allgemeine Auslegeordnung des Neutralitätsbegriffs vor und definierte diesen sowohl rechtlich wie auch politisch. Ein Unterkapitel widmete er der wichtigen und oft missverstandenen Unterscheidung zwischen «Neutralitätsrecht» und «Neutralitätspolitik». Demnach besteht das enger gefasste Neutralitätsrecht aus den in völkerrechtlichen Verträgen und im Völkergewohnheitsrecht verankerten Rechten und Pflichten der Schweiz, während die Neutralitätspolitik «alle Massnahmen, die der Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der Neutralität dienen», beinhaltet.
Ausserdem identifizierte er die Schweizer Charakteristika der Neutralität, namentlich dass diese «dauernd», «selbstgewählt» und «bewaffnet» sei. Darüber hinaus habe die Schweiz seit Mitte des 16. Jahrhunderts «keine Politik der Expansion» betrieben. Im Bericht wurde auch klargestellt, dass die Schweizer Neutralität «keine Gesinnungsneutralität» sei, also nicht werteneutral, weshalb sich Staat und Bevölkerung frei zu internationalen Ereignissen äussern und Positionen beziehen dürften. Der Bundesrat erklärte, dass die Schweiz ihre Neutralität nicht passiv ausgestalte, sondern ein aktives Mitglied der Staatengemeinschaft sei und sich durch ihre humanitäre Tradition und die Guten Dienste engagiere. Zwar sei die Neutralität keine unverzichtbare Voraussetzung für die Erbringung von Guten Diensten und humanitärer Hilfe, jedoch trage sie zur Glaubwürdigkeit des Landes in diesen Handlungsbereichen bei. Im Rahmen eines historischen Abrisses der Schweizer Neutralität nahm der Bundesrat auch Bezug auf den Neutralitätsbericht von 1993 und die seither betriebene aussenpolitische Praxis. Der Ukraine-Krieg und die Übernahme der EU-Sanktionen wurden in einem separaten Kapitel behandelt. Darin begründete der Bundesrat seine Positionen und Entscheide hinsichtlich der Transitgesuche, der Kriegsmaterialexporte und -weitergaben, der Lieferung von Schutzausrüstung, der Positionierung in multilateralen Gremien, der Ausweisung von Diplomaten sowie der Aufnahme von Verwundeten. In seinem Fazit kam der Bundesrat zum Schluss, dass die 1993 festgehaltene Definition der Schweizer Neutralität genug Handlungsspielraum biete, um auf aktuelle Ereignisse angemessen reagieren zu können. Der Bundesrat halte daher weiter an der bestehenden Neutralitätspraxis fest. Er merkte jedoch an, dass man den Nutzen der Neutralität und ihren Beitrag zur internationalen Ordnung anderen Ländern klar aufzeigen müsse.

Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik (Po. 22.3385)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Am 20. Oktober 2022 reiste Bundespräsident Cassis in die Ukraine, um sich mit Präsident Selenskyj zu treffen. Die Reise war aufgrund von Sicherheitsbedenken im Geheimen organisiert worden, trotzdem berichtete der Blick bereits vor Cassis Ankunft über den Besuch. Das EDA zeigte sich in der Folge äusserst verärgert über diese Indiskretion. Dadurch sei die Sicherheit der Delegation gefährdet worden, so ein Sprecher des Departements. Begleitet wurde der Aussenminister von Nationalrätin Marianne Binder-Keller (mitte, AG) und Ständerat Matthias Zopfi (gp, GL). Es war der zweite Besuch einer hochrangigen Schweizer Delegation seit dem Kriegsausbruch, nachdem Nationalratspräsidentin Irène Kälin (gp, AG) im April des gleichen Jahres nach Kiew gereist war. Für Aussenminister Cassis war es bereits die zweite Amtsreise in die Ukraine, eine erste hatte er 2021 vorgenommen. Am Treffen nahmen auch der ukrainische Premierminister Denys Schmyhal und Aussenminister Dmytro Kuleba teil. Die Gespräche fokussierten auf die aktuelle Kriegssituation, die humanitären Bedürfnisse der Ukraine sowie die Vorbereitungsarbeiten für den Wiederaufbau- und Entwicklungsplan des Landes. Im Rahmen der Ukraine Recovery Conference, die im Juli 2022 in Lugano stattgefunden hatte, hatte die Schweiz an der Erarbeitung des Wiederaufbauplans mitgewirkt. Cassis tauschte sich mit seinem ukrainischen Pendant Schmyhal über die Umsetzung der an der Konferenz angestossenen Massnahmen aus. Gegenüber den Medien unterstrich der Bundespräsident die Solidarität der Schweiz mit der ukrainischen Bevölkerung und kritisierte Russlands Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine. Im Rahmen des Treffens unterzeichneten die beiden Parteien ein MoU zur digitalen Transformation und zwei Absichtserklärungen zur Zusammenarbeit in den Bereichen «vermisste Personen» und «Forensik».
In der Schweiz wurde die Amtsreise von Cassis insgesamt positiv aufgenommen. APK-NR-Präsident Franz Grüter (svp, LU) erachtete den Besuch als ein gutes Zeichen, stellte aber die Frage in den Raum, «was er damit erreichen will». Ein Schutzmachtmandat der Schweiz zwischen der Ukraine und Russland hätte der SVP-Aussenpolitiker begrüsst, für Gespräche über den Wiederaufbau des Landes sei es aber noch zu früh, wie er CH Media mitteilte. Mitte-Nationalrätin Schneider-Schneiter (mitte, BL) fand es hingegen wichtig, dass Cassis ein Follow-up der Ukraine-Konferenz durchgeführt habe.

Im Anschluss an den Staatsbesuch in der Ukraine reiste Cassis weiter nach Moldawien, um in Chișinău mit Präsidentin Maia Sandu über die Konsequenzen des Kriegs auf ihr Land und dessen humanitäre Lage zu sprechen.

Bundespräsident Cassis trifft Präsident Selenskyi
Dossier: Staatsbesuche im Ausland 2022
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)

Am 15. Oktober 2022 enstand aus der Fusion der «Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (Auns)», dem «Komitee Nein zum schleichenden EU-Beitritt (EU-No)» und der «Unternehmer-Vereinigung gegen den EU-Beitritt» ein neuer nationalkonservativer und EU-skeptischer Verein namens «Pro Schweiz». An dessen Gründungsversammlung beschlossen die anwesenden Mitglieder, die von Alt-Bundesrat Christoph Blocher lancierte Neutralitätsinitiative inhaltlich sowie finanziell zu unterstützen. Die Volksinitiative entstand in Reaktion auf die Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland und die neue Auslegung der Neutralitätspolitik. Die Initiative wurde am 19. Oktober lanciert und hat das Ziel, eine «immerwährende» und «bewaffnete» Neutralität in der Verfassung zu verankern. Das Begehren will der Schweiz den Beitritt zu Militär- und Verteidigungsbündnissen und die Beteiligung an militärischen Auseinandersetzungen verbieten. Auch nichtmilitärische Zwangsmassnahmen wie Wirtschaftssanktionen sollen laut Initiative tabu werden. Die einzigen Ausnahmen bilden die Verpflichtungen gegenüber der UNO und Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von Sanktionen von Drittstaaten. Eine weitere Forderung der Initiative beinhaltet, dass die Schweiz ihre Neutralität nutzt, um Konflikte zu verhindern oder aufzulösen, indem sie sich als Vermittlerin einsetzt. Erstaunlicherweise war Christoph Blocher, der die Initiative massgebend vorangetrieben hatte, nicht Teil des Initiativkomitees. Blocher liess verlauten, dass er in seinem Alter keinen Abstimmungskampf mehr führen wolle. Präsidiert wurde das Initiativkomitee von SVP-Nationalrat Walter Wobmann (svp, SO), der in der Rolle des Abstimmungskämpfers schon bei der Minarett- und der Burka-Initiative erfolgreich gewesen war. Die Frist für das Sammeln der nötigen 100'000 Unterschriften läuft bis zum 8. Mai 2024.

Die Initiative stiess bei den Parlamentariern und Parlamentarierinnen anderer Parteien auf wenig Gegenliebe. Mitte-Fraktionschef Philipp Matthias Bregy (mitte, VS) sprach sich gegen das Begehren aus, da sich die Schweiz nicht «in jeder Krise hinter der Neutralität verstecken» dürfe. FDP-Nationalrat Hans-Peter Portmann (fdp, ZH) erachtete die SVP-Initiative als falschen Weg.

Lancierung der Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität (Neutralitätsinitative)»

Die Motion für eine kohärente, umfassende und eigenständige Sanktionspolitik gelangte in der Sommersession 2022 in den Nationalrat; zuvor war sie von einer Mehrheit der APK-NR zur Annahme empfohlen worden. Deren Sprecher, Gerhard Pfister (mitte, ZG), bezeichnete das Vorgehen des Bundesrats als inkohärent, da dieser einerseits die Übernahme der EU- und UNO-Sanktionen als «eigenständig» bezeichne und gleichzeitig eine verstärkte nationale und internationale Zusammenarbeit angekündigt habe, ohne diese weiter auszuführen. Auch habe der Bundesrat in der Kommissionsberatung versprochen, im angekündigten Neutralitätsbericht auf das Anliegen einzugehen, auf diesen habe der Bundesrat in der Zwischenzeit aber verzichtet. Pfisters Kommissionskollege Nicolas Walder (gp, GE) erklärte, dass die Thematik einer transparenten und proaktiven Sanktionspolitik aktuell bleibe, auch wenn man dem Bundesrat im Rahmen der Änderung des Embargogesetzes bereits mehr Flexibilität zusprechen wolle. Walder nannte die Sanktionspolitik des Bundesrats «unklar» und «wenig kohärent» und meinte, dass der Spielraum des Bundesrats bei der Übernahme von Sanktionen das Risiko einer gewissen Undurchsichtigkeit mit sich bringe, sofern man die Sanktionspolitik der Schweiz nicht in eine klare Strategie einbette. Hans-Peter Portmann (fdp, ZH), der eine Kommissionsminderheit auf Ablehnung anführte, bemängelte, dass in den Überlegungen der Kommissionsmehrheit die Nachteile von eigenständigen Sanktionen zu wenig gewichtet würden. Man bürde dem Bundesrat auch eine zu grosse Arbeitslast auf, wenn dieser eigenständig Analysen durchführen müsste, um zu entscheiden, wer alles sanktioniert werden müsse. Bundesrat Guy Parmelin wiederum drückte sein Unverständnis darüber aus, dass der Nationalrat in der Debatte zum Embargogesetz die Möglichkeit autonomer Sanktionen in Bezug auf schwere Menschenrechtsverletzungen abgelehnt habe, mit der vorliegenden Motion jedoch autonome Sanktionen in allen Bereichen zulassen möchte. Er machte klar, dass der Gesamtbundesrat bei einer Annahme der Motion grosse Risiken für die Schweiz auf mehreren Ebenen befürchte. Nicht nur würde die Neutralität der Schweiz in Frage gestellt, darüber hinaus müsse man auch Gegenmassnahmen direkt gegen die Schweiz befürchten. Autonome Sanktionen haben laut Parmelin auch nur eine begrenzte Wirkung, wenn diese nicht mit jenen der wichtigsten Partnerstaaten koordiniert würden. Zudem sei der Nachrichtendienst personell gar nicht dafür ausgestattet, eigene Sanktionen umzusetzen. Auch auf technischer Ebene sei eine solche Umsetzung nicht machbar, weil man beispielsweise Gas aus den Nachbarländern ankaufe und dessen Herkunft nicht eindeutig bestimmbar sei. Die von der Motion geforderten Ausgleichsmassnahmen für Bevölkerung und Wirtschaft seien ebenfalls nicht umsetzbar, da man nicht zweifelsfrei bestimmen könne, welche finanziellen Einbussen von den Schweizer Sanktionen und welche von der allgemeinen Wirtschaftslage, dem Ukrainekrieg oder den internationalen Sanktionen stammten. Aus diesen Gründen beantragte er die Ablehnung der Motion. Der Nationalrat setzte sich jedoch über die Meinung des Bundesrats hinweg und nahm die Motion mit 101 zu 84 Stimmen an. Die Gegenstimmen stammten von der SVP- und der FDP.Liberalen-Fraktion sowie einigen Mitgliedern der Mitte-Fraktion.

Kohärente, umfassende und eigenständige Sanktionspolitik (Mo. 22.3395)
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Carlo Sommaruga (sp, GE) forderte im Juni 2022 in einer Motion die Stärkung des Privatsektors in den Schwerpunktländern der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz. Der Bundesrat solle in der neuen Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2025-2028 die Förderung und Unterstützung des lokalen Privatsektors in den Partnerländern priorisieren. Sommaruga wünschte sich insbesondere einen Fokus auf die Schaffung von mehr menschenwürdigen Arbeitsplätzen, was bereits einer der vier thematischen Schwerpunkte der IZA-Strategie 2021-2024 gewesen sei. Durch die Verbesserung der Rahmenbedingungen könne man Privatinitiativen fördern und zu einer verantwortungsvollen Verwaltung öffentlicher Mittel beitragen, womit wiederum die Stabilität und die wirtschaftliche Gouvernanz gestärkt würden. Die Festigung des lokalen Privatsektors könne zudem zu den anderen thematischen Schwerpunkten der IZA beitragen, beispielsweise der Bekämpfung des Klimawandels, der Verringerung irregulärer Migration und der nachhaltigen Bewirtschaftung von natürlichen Ressourcen. In seiner Stellungnahme kündigte der Bundesrat an, im ersten Halbjahr 2023 die Vernehmlassung zur Botschaft über die IZA-Strategie 2025-2028 zu eröffnen. Da die Förderung und Unterstützung des lokalen Privatsektors bei der Erarbeitung der Botschaft berücksichtigt würden, beantragte er die Annahme der Motion.
In der Herbstsession 2022 zeigte Aussenminister Cassis der kleinen Kammer auf, dass die DEZA und das SECO konkret dazu beitragen würden, im Rahmen der IZA die Rahmenbedingungen für lokale Unternehmen zu verbessern. Über die Stiftung SIFEM – die Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft des Bundes – habe die Schweiz in den letzten fünfzehn Jahren zudem bereits über 900'000 Arbeitsplätze geschaffen oder erhalten. Der Ständerat nahm die Motion in der Folge einstimmig an.

Stärkung des Privatsektors in den Schwerpunktländern der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz (Mo. 22.3534)

In der Herbstsession 2022 beriet der Ständerat über die parlamentarische Initiative Molina (sp, ZH) zur Einführung einer Rechtsgrundlage für gezielte Sanktionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen und Korruption durch hochrangige Politiker und Politikerinnen. Damian Müller (fdp, LU) erläuterte der kleinen Kammer die Geschichte des Geschäfts, dem von der APK-NR im Januar 2021 Folge gegeben worden war. Die APK-SR hatte der Initiative zwar im April 2021 nicht zugestimmt, da die APK-NR aber daran festgehalten hatte und der Nationalrat die Initiative in der Folge ebenfalls angenommen hatte, musste sich die APK-SR erneut damit befassen. Kommissionssprecher Müller erklärte, dass die Kommission die Differenzbereinigung beim Embargogesetz habe abwarten wollen und daher die Beratung des Geschäfts verschoben hatte. Da man bei der Beratung des Embargogesetzes verneint habe, eine Rechtsgrundlage für eigenständige Sanktionen schaffen zu wollen, mache es in den Augen der Kommissionsmehrheit auch keinen Sinn, der Initiative Folge zu geben. Eine Minderheit Jositsch (sp, ZH) beantragte dem Rat dennoch, der Initiative Folge zu geben, da durch die persönliche Sanktionierung einzelner hochrangiger Personen negative Konsequenzen für die Zivilbevölkerung vermieden werden könnten. Jositsch erklärte, dass die Initiative – wie der ähnlich ausgestaltete Minderheitsantrag Sommaruga (sp, GE) zum Embargogesetz – eine Ombudsstelle zur Wahrung der rechtsstaatlichen Prinzipien vorsehe. Er erwarte jedoch nicht, dass dies den Ständerat umstimmen würde. Damit behielt er Recht und der Ständerat gab der Initiative mit 28 zu 13 Stimmen keine Folge, womit das Geschäft erledigt war.

Einführung einer Rechtsgrundlage für gezielte Sanktionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen und Korruption durch hochrangige Politiker und Politikerinnen (Pa.Iv. 19.501)

Mit Beginn des russischen Angriffskriegs in der Ukraine Ende Februar 2022 und der Übernahme der EU-Sanktionspakete durch die Schweiz entspann sich innerhalb des Landes eine Grundsatzdebatte über die Ausgestaltung der Schweizer Neutralität. Mittendrin in dieser Debatte stand Bundespräsident und Aussenminister Ignazio Cassis. Zwar sei die Übernahme der EU-Sanktionen «ein einmaliger Schritt der Schweiz» gewesen, erklärte Cassis den Medienschaffenden Anfang März, doch das Neutralitätsrecht werde dadurch nicht tangiert. Das war zwar unbestritten, doch im Ausland wurde diese neue Ausrichtung der «Neutralitätspolitik» vielerorts als Aufgabe der traditionsreichen Neutralität verstanden. Im Interview mit der NZZ verteidigte der Aussenminister den Bundesrat gegen den Vorwurf, dass dieser die Sanktionen nur aufgrund des steigenden internationalen Drucks umgesetzt habe. Dabei gab Bundesrat Cassis auch einen Einblick in seine Auffassung des Begriffs «Neutralität», wobei er zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik unterschied: Für ihn sei das Neutralitätsrecht völkerrechtlich klar definiert, indem es den Export von Waffen an kriegsführende Staaten untersage. Bei der Neutralitätspolitik gehe es jedoch darum, wie die Schweiz ihre Werte wie Freiheit, Demokratie und Völkerrecht unter einer neutralen Position vereinen könne. Dieser Aushandlungsprozess ergebe von Fall zu Fall andere Ergebnisse. Für Cassis war klar: «Neutralität heisst nicht Gleichgültigkeit, sondern dass wir gegenüber anderen Ländern militärisch nicht Partei ergreifen.» Ganz anders fiel indes die Einschätzung von Alt-Bundesrat Christoph Blocher zur Übernahme der EU-Sanktionen in der NZZ aus. Er bezichtigte die Schweiz, mit der Sanktionsübernahme zur Kriegspartei geworden zu sein, da sie als neutraler Staat nicht Partei ergreifen dürfe. Noch einmal anders äusserte sich ein weiterer SVP-Alt-Bundesrat – Adolf Ogi. Er argumentierte, dass sich die Schweiz nicht mehr hinter der Neutralität verstecken könne und klarmachen müsse, «dass wir auf der Seite der Menschenrechte stehen».

Ende März schickte sich Cassis an, die Missverständnisse in Bezug auf die Schweizer Neutralität ein für alle Mal aus der Welt zu schaffen und gab innerhalb des EDA einen Bericht zur Neutralität in Auftrag. Der letzte offizielle Bericht dieser Art stammte aus dem Jahr 1993, die neue Version sollte noch vor Sommer 2022 veröffentlicht werden.
Mit dem WEF stand Ende Mai ein aussenpolitisch höchst brisanter Anlass auf dem Programm. Nicht nur stand der erste Tag des Treffens ganz im Zeichen des Ukrainekriegs, auch der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj nahm mittels einer Videoansprache daran teil. Bundespräsident Cassis nutzte seine Eröffnungsrede dazu, der Weltöffentlichkeit die aktuelle Auslegung der Schweizer Neutralitätspolitik zu erklären. Er bezeichnete die Haltung der Schweiz als «kooperative Neutralität», eine Wortschöpfung, die gemäss Cassis vermitteln soll, dass sich die Schweiz für gemeinsame Grundwerte und Friedensbemühungen einsetzt. Für diesen Alleingang – Cassis erklärte gegenüber den Medien, dass der Begriff «relativ spontan entstanden» sei – erntete der Aussenminister in den folgenden Tagen Lob und Kritik. Der Tages-Anzeiger schrieb, dass die Schweiz keine neuen Adjektive brauche, insbesondere weil Cassis selber eingestanden habe, dass die kooperative Neutralität für die Schweiz nichts Neues sei. In der NZZ wurde Cassis hingegen dafür gelobt, eine «echte Diskussion über die Neutralität» lanciert zu haben. SP-Fraktionspräsident Roger Nordmann (sp, VD) verlangte im Sonntagsblick eine «saubere Auslegeordnung» und eine klare Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht – die völkerrechtlich festgelegten Verpflichtungen – und Neutralitätspolitik – die politische Handhabung von Fragen, die nicht die militärische Neutralität betreffen. Er forderte eine engere Kooperation mit der EU im Rahmen ihrer Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik. Sein Parteikollege Fabian Molina (sp, ZH) schlug hingegen vor, den Begriff der «kooperativen Neutralität» durch eine Kooperation mit den restlichen neutralen Staaten Europas zu institutionalisieren.

Der angekündigte Neutralitätsbericht des EDA erschien entgegen den Ankündigungen von Departementsvorsteher Cassis nicht vor dem Sommer. Im September und Oktober wurden daher die Parteien aktiv, namentlich die SVP und die SP. Die SP bezog in einem Anfang September publizierten Positionspapier Stellung zur Auslegung der Schweizer Neutralität. Darin sprach sie sich für die Weiterführung der Neutralität aus, forderte aber zugleich ein «Update». Die Partei verlangte unter anderem eine engere Zusammenarbeit mit der EU zur Erhaltung der europäischen Souveränität; eine Reduktion der Auslandsabhängigkeit in der Energieversorgung und bei essenziellen Gütern; einen proaktiven Kampf gegen globale Oligarchen; ein erhöhtes Engagement für Friedensförderung, ohne internationalen Bündnissen wie der NATO beizutreten; sowie restriktive Exportgesetze für militärische Güter.
Unterstützt durch Christoph Blocher und weitere prominente Parteimitglieder wie Thomas Aeschi (svp, ZG) und Walter Wobmann (svp, SO) lancierte die neu gegründete Vereinigung «Pro Schweiz» Mitte Oktober eine Volksinitiative. Diese sollte eine bewaffnete immerwährende Neutralität in der Verfassung verankern. Wirtschaftssanktionen und andere Zwangsmassnahmen wie Ausreiseverbote gegen kriegsführende Staaten wären gemäss Initiativtext verboten.

Am 6. September zitierte LeTemps aus dem durchgesickerten Entwurf des Neutralitätsberichts, der dann doch schon im Sommer an die Medien gelangt war. In diesem würden fünf Varianten einer zeitgemässen Neutralitätskonzeption geprüft. Cassis habe den Gesamtbundesrat aber bis anhin nicht von seiner Idee der «kooperativen Neutralität» zu überzeugen vermocht. Einer der Hauptstreitpunkte im Bundesrat sei gemäss LeTemps die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial, das bereits an andere Länder geliefert wurde. Cassis plädierte dafür, eine Wiederausfuhr unter bestimmten Auflagen zu bewilligen, was bei den SP- und SVP-Bundesratsmitgliedern auf Widerstand gestossen sein soll.
Tags darauf gab der Bundesrat in einer Medienmitteilung bekannt, dass die im Neutralitätsbericht von 1993 definierte Neutralitätspolitik weiterhin ihre Gültigkeit behalte. Diese lasse der Schweiz einen «hinreichend grossen Handlungsspielraum», um auf den Ukraine-Krieg und dessen Folgen zu reagieren. Das habe der Bundesrat bei der Beratung des Neutralitätsberichts, welcher in Erfüllung des Postulats der APK-SR (Po. 22.3385) erstellt worden sei, beschlossen. Der Bericht sollte gestützt auf die Aussprache angepasst und im Herbst vom Bundesrat verabschiedet werden. Damit gab die Regierung auch zu verstehen, dass der Entwurf des Neutralitätsberichts von Bundespräsident Cassis keine Mehrheit gefunden hatte. Stattdessen wolle sie im Folgejahr im Rahmen der nächsten aussenpolitischen Strategie eine Auslegeordnung vornehmen, die auch die Neutralitätspolitik abdecken soll.
Die Ablehnung der «kooperativen Neutralität» wurde in der Öffentlichkeit als «herbe Niederlage» (Republik) des Aussenministers wahrgenommen und teilweise mit Häme bedacht. Die Republik mutmasste, dass der Bundesrat dem Ausland damit signalisieren wolle, dass sich die Schweizer Neutralität trotz Ukraine-Krieg nicht grundlegend verändert habe. Zudem versuche man wohl, der Neutralitätsinitiative von Pro Schweiz keinen Nährboden zu bieten. Nationalrätin Christa Markwalder (fdp, BE) hingegen kam ihrem Parteikollegen zu Hilfe und kritisierte die fehlende Kollegialität im Gremium. Sie warf den Bundesratsmitgliedern zudem vor, sich zu verhalten, als ob sich die Welt nicht verändert habe.

Cassis' Neutralitätsbericht scheitert im Bundesrat
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Im Rahmen der Vorbereitung für die Ukraine Reform Conference in Lugano, die auf Anfang Juli 2022 geplant war, tat sich einiges im EDA. Weil ein physisches Treffen der wichtigsten Vertreter, das im Januar 2022 am Rande des WEF vorgesehen gewesen wäre, aufgrund dessen Verschiebung nicht stattfinden konnte, wurde noch im Januar ersatzweise ein Online-Anlass organisiert, an dem nebst Bundespräsident Ignazio Cassis auch der ukrainische Präsident Volodymyr Zelenskyy teilnahm. Zelenskyy äusserte seine Erwartungen an die Konferenz. Es solle sich um eine Diskussionsplattform handeln, mit deren Hilfe darüber nachgedacht werden solle, wie die Resilienz der Ukraine gestärkt und ihre Transformation beschleunigt werden könnte. Im Zentrum des Anlasses sollten insbesondere die allgemeinen Wirtschaftsbeziehungen der Ukraine, die wirtschaftspolitischen Reformen und das rechtsstaatliche Investitionsumfeld stehen.

Angesichts des mittlerweile gestarteten russischen Aggressionskriegs in der Ukraine wurde die Konferenz im Mai 2022 umbenannt und sollte fortan unter dem Namen «Ukraine Recovery Conference» mit dem Ziel des Wiederaufbaus der Ukraine durchgeführt werden. Anlässlich des verschobenen WEF-Jahrestreffens in Davos Ende Mai 2022 informierten Bundespräsident Cassis, der ukrainische Premierminister Denys Shmyhal und Aussenminister Dmytro Kuleba über den geplanten Ablauf der Konferenz. Rund vierzig Staaten und 20 internationale Organisationen – darunter die OECD und die EBWE – seien bereits an die Konferenz eingeladen worden. Diese werde einen konkreten Wiederaufbau- und Entwicklungsplan zum Ziel haben und Diskussionen über Prioritäten, Methoden und Prinzipien des Wiederaufbaus und dessen Gestaltung in den Bereichen Wirtschaft, Infrastruktur, Umwelt und Soziales umfassen. Das EDA teilte mit, dass Reformen besprochen werden sollten, die den Wiederaufbau begleiten werden und «in der jetzigen Situation implementiert werden können».

Im Juni 2022 beschloss der Bundesrat aufgrund der anhaltenden internationalen Spannungen umfangreiche Sicherheitsmassnahmen während der Durchführung der Konferenz in Lugano. Da die Veranstaltung als «ausserordentliches Ereignis» klassifiziert wurde, beteiligte sich der Bund zu 80 Prozent an den anfallenden Sicherheitskosten, wobei er zudem den Einsatz von bis zu 1'600 Armeeangehörigen zur Unterstützung der Tessiner Kantonspolizei beschloss. Die Armee sollte auch den Luftraum in der Region Lugano überwachen und dessen Nutzung temporär einschränken.
Einige Tage darauf äusserten sich verschiedene Schweizer Politiker in der Zeitung «Blick» sehr kritisch über die anstehende Konferenz. SVP-Präsident Marco Chiesa (svp, TI) sah in der Veranstaltung keinen Sinn, da es sich weder um eine Reformkonferenz, noch einen Friedensgipfel handle. Für Letzteres hätte es die Einladung beider Kriegsparteien bedurft, zudem sei der Krieg noch in vollem Gange und somit sei unklar «was überhaupt aufgebaut werden muss». Auch für Mitte-Fraktionschef Philipp Bregy (mitte, VS) waren Ziel und Zweck der Lugano-Konferenz nicht klar erkennbar, weshalb die Mitte eine Klärung durch Aussenminister Cassis erwartete. SP-Nationalrat Eric Nussbaumer (sp, BL) mahnte, dass die Konferenz «sorgfältig in die laufenden internationalen Bemühungen eingebettet» werden müsse, um zur Beendigung des Krieges beitragen zu können.
Bundespräsident Cassis liess sich von den kritischen Stimmen nicht beirren und betonte an einer Pressekonferenz Ende Juni, dass eine Absage der Konferenz ein negatives Signal vonseiten der internationalen Gemeinschaft darstellen würde. Die Schweiz, die sich mit ihrer langen Tradition der Guten Dienste für Stabilität in Europa einsetze, könne sich nicht zurückziehen. Zumindest die Tessiner Regierung zeigte sich stolz, einen solchen Anlass beherbergen zu dürfen. Norman Gobbi (lega, TI) sah darin eine Chance für Lugano, sich als Stadt mit internationalem Charakter zu profilieren und zugleich zum Frieden in Europa beizutragen. Die Aargauer Zeitung merkte an, dass die Konferenz zeitlich optimal gelegen sei, fänden doch im Vorfeld mit dem EU-Gipfel und der Diskussion über den Kandidatenstatus der Ukraine, dem G7-Gipfel und dem NATO-Gipfel zahlreiche internationale Treffen statt. Dadurch müsse man in Lugano nicht zusätzlich auch noch über anderweitige politische und sicherheitsrelevante Kriegsthemen diskutieren, sondern könne sich auf das angekündigte Programm fokussieren. Auch Simon Pidoux – EDA-Sonderbotschafter für die Ukraine-Reformkonferenz – hob gegenüber Le Temps den Nutzen der Konferenz hervor. Sie biete dem Privatsektor im In- und Ausland eine erste Gelegenheit, direkt mit der ukrainischen Regierung in Kontakt zu treten und deren Bedürfnisse im Rahmen des Wiederaufbaus in Erfahrung zu bringen.

Neuerliche Kritik kam Ende Juni auf, nachdem der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen zum Abschluss des G7-Gipfels eine eigene Ukraine-Wiederaufbaukonferenz ankündigten. SVP-Nationalrat und Mitglied der APK-NR Franz Grüter (svp, LU) meinte darin ein Zeichen der fehlenden Wahrnehmung der Lugano-Konferenz zu erkennen. Nationalrat Fabian Molina (sp, ZH) warf dem EDA vor, konzeptionelle Fehler gemacht zu haben, wenn sich die europäischen Partner schon nicht auf ein koordiniertes Vorgehen einigen könnten. Das EDA teilte hingegen mit, dass sich die internationalen Bemühungen angesichts der Komplexität des Wiederaufbaus ergänzen würden. Der politisch-diplomatische Prozess werde in Lugano initiiert, die Konferenz stelle also nur den Beginn des Wiederaufbauprozesses dar.

Kurz vor Beginn der Konferenz unterzeichneten UVEK-Vorsteherin Simonetta Sommaruga und der ukrainische Umweltminister Ruslan Strilets ein bilaterales Klimaabkommen, das zusätzliche Mittel für den Klimaschutz mobilisieren soll.

Die Konferenz wurde am 4. Juli von Bundespräsident Cassis eröffnet, der in seiner Willkommensrede verlangte, dass sich der ursprüngliche Zweck der Konferenz (institutionelle Reformen) und der neue Zweck (zielgerichteter Wiederaufbau) ergänzen müssten. Obwohl Präsident Zelenskyy nur virtuell an der Konferenz teilnehmen konnte, war die Ukraine durch Premierminister Schmyhal prominent vor Ort vertreten. Das EDA teilte mit, dass in den folgenden beiden Tagen Gespräche über den Wiederaufbau- und Entwicklungsplan der Ukraine, die Beiträge der internationalen Partner, die Prinzipien des Wiederaufbaus aber auch separate Arbeitsgespräche in den Bereichen Wirtschaft, Soziales, Digitalisierung, Infrastruktur und Umweltschutz stattfinden würden. Die Konferenz wurde mit der Veröffentlichung der sogenannten «Lugano-Deklaration», die die wichtigsten Ergebnisse der Konferenz vorstellt, abgeschlossen. Das Dokument und die darin formulierten «Lugano-Prinzipien» diene als gemeinsamer Richtwert für die Zukunft und solle den weiteren Wiederaufbauprozess prägen, erklärte Cassis. Die Schlusserklärung verurteilte die russische Aggression, forderte den Rückzug aller russischen Truppen und verpflichtete die in Lugano anwesenden Staaten, die Ukraine kurz- und langfristig beim Wiederaufbau zu unterstützen.
Cassis stellte die sieben Kernprinzipien in seiner Abschlussrede vor: Partnerschaft: der Wiederaufbauprozess wird von der Ukraine gesteuert und mit internationalen Partnern vorangetrieben; Fokus auf Reformen: Wiederaufbau und der Ausbau von Reformen bedingen sich gegenseitig; Transparenz und Rechenschaftspflicht, eine unabhängige Justiz und die Bekämpfung von Korruption; Demokratische Partizipation unter Einbezug lokaler Gemeinschaften; Multi-Stakeholder Engagement: nationale und internationale Akteure werden miteinbezogen; Gleichheit, kein Ausschluss von Minderheiten; Nachhaltigkeit gemäss der Agenda 2030 und dem Abkommen von Paris, der Wiederaufbau und die Reformen beschränken sich nicht nur auf Infrastruktur und Institutionen sondern umfassen auch soziale, wirtschaftliche und ökologische Aspekte.

Die britische Aussenministerin Elizabeth Truss hatte schon zu Beginn der Konferenz angekündigt, dass 2023 eine weitere Konferenz durch das Vereinigte Königreich organisiert werde, Deutschland hatte verlauten lassen selbiges im Jahr 2024 zu tun und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen hatte die Initiative für eine Wiederaufbau-Plattform vorgestellt, deren Grundstein die Lugano-Prinzipien darstellten.
Das EDA teilte im Anschluss an die Konferenz überdies mit, dass das SECO in Lugano zwei Abkommen mit der Weltbank und der EBWE abgeschlossen habe, die Beiträge von jeweils CHF 10 Mio. für deren Ukraine-Programme vorsähen. Dadurch sollten die nichtmilitärischen Kernfunktionen der Ukraine aufrechterhalten, das wirtschaftliche Reformprogramm an das Wiederaufbauprogramm angepasst und die Wettbewerbsfähigkeit ukrainischer KMUs erhalten werden. Zudem beschlossen das SECO und die DEZA, die Beiträge an die Ukraine bis Ende 2023 auf über CHF 100 Mio. zu verdoppeln und Bundespräsident Cassis kündigte an, CHF 15 Mio. für die digitale Transformation in der Ukraine zu sprechen.

Ukraine Reform Conference in Lugano
Dossier: Schweizer Reaktion auf die russischen Aggressionen in der Ukraine (ab 2014)

In der Sommersession 2022 befasste sich der Ständerat mit der Motion der APK-NR für einen Beitrag der Schweiz zu Stabilität und Frieden in Afghanistan. Ihre Schwesterkommission, die APK-SR, hatte diese in der Vorberatung deutlich abgelehnt. Eine Kommissionsmehrheit hatte den Standpunkt vertreten, dass es am Bundesrat und nicht am Parlament liege, die Prioritäten der humanitären Hilfe festzulegen. Das Instrument der Motion solle nicht genutzt werden, um den Bundesrat zur Umsetzung weiterer Massnahmen im Bereich der Entwicklungshilfe zu verpflichten.
Kommissionsprecher Pirmin Bischof (mitte, SO) erklärte, dass man die Entwicklung der Menschenrechts- und Sicherheitslage in Afghanistan zwar mit Besorgnis verfolge, die Schweiz in diesen Bereichen aber bereits tätig sei. Die Motion enthalte zwei Forderungen: die Intensivierung der guten Dienste sowie einen Nachtragskredit für die humanitäre Hilfe in der Region. Bischof hielt fest, dass die Schweiz ihr Engagement seit Eingabe der Motion bereits verstärkt habe, unter anderem habe man an verschiedenen Konferenzen teilgenommen, mit Vertretern des Taliban-Regimes gesprochen und menschenrechtliche Forderungen gestellt. Auch der zweiten Forderung nach einem Nachtragskredit sei der Bundesrat im September 2021 nachgekommen, zudem habe Bundespräsident Ignazio Cassis im März 2022 zusätzliche CHF 30 Mio. für das aktuelle Kalenderjahr in Aussicht gestellt.
Cassis erinnerte die Parlamentarier und Parlamentarierinnen daran, dass eine Krise die andere nicht verdränge und der Krieg in der Ukraine die Situation in Afghanistan aufgrund von Lebensmittelknappheiten sogar noch zuspitzen könnte. Der Bundesrat behalte daher die Situation in Afghanistan im Auge und prüfe laufend, wie sich die Schweiz einbringen könne. Die Forderungen der Motion erachtete er jedoch als erfüllt und bat daher um deren Ablehnung.
Die kleine Kammer folgte der Empfehlung ihrer Kommission und lehnte den Vorstoss stillschweigend ab.

Beitrag der Schweiz zu Stabilität und Frieden in Afghanistan
Dossier: Humanitäres Engagement der Schweiz in Afghanistan

In der Sommersession 2022 nahm der Ständerat das Postulat der APK-SR zu Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik einstimmig an. Kommissionssprecher Würth (mitte, SG) legte dem Rat die Gründe für das Postulat dar. Die APK-SR verlange vom Bundesrat, national wie auch international besser zu kommunizieren, worin die Schweizer Neutralität bestehe. Zudem sei ein Abgleich der aktuellen Situation mit dem Neutralitätsbericht von 1993 angebracht, denn dieser sei in der Annahme entstanden, dass die Teilung Europas überwunden sei. Eine allfällige Aktualisierung des Berichts müsse des Weiteren klarer zwischen dem völkerrechtlich verbindlichen Neutralitätsrecht und der Neutralitätspolitik unterscheiden und diese Begriffe definieren. Ein neuer Neutralitätsbericht sei auch nötig, weil dieser den Rahmen für die gegenwärtige Neutralitätspolitik schaffen solle und aufzeigen könne, wie diese im innerstaatlichen Recht konzipiert sei. Schliesslich würden sich unabhängig vom Ukraine-Krieg neue sicherheitspolitische Herausforderungen stellen, die aus neutralitätspolitischer Sicht betrachtet werden müssen – beispielsweise Konflikte im digitalen Raum oder mit nichtstaatlichen Akteuren. Die Kommission erwarte auch, dass der von Ignazio Cassis angekündigte Neutralitätsbericht durch den Gesamtbundesrat verabschiedet werde, da mehrere Departemente tangiert seien, schloss Würth seine Ausführungen. Aussenminister Cassis beantragte das Postulat zur Annahme, da er selber bereits im März 2022 die Erarbeitung eines neuen Neutralitätsberichts in Auftrag gegeben habe. Dieser werde die Entscheide des Bundesrats hinsichtlich des Ukraine-Kriegs einordnen und Optionen aufzeigen, wie sich die Neutralitätspolitik weiterentwickeln liesse. Es sei selbstverständlich, dass der Gesamtbundesrat gemeinsam über eine solche Frage entscheide, bekräftigte Cassis die Forderung der Kommission. Das VBS werde im Rahmen eines Zusatzberichts zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 ebenfalls eine Auswertung des Kriegs in der Ukraine und von dessen Auswirkungen auf die Sicherheitslage in Europa vornehmen und diesen bis Ende 2022 vorlegen.

Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik (Po. 22.3385)
Dossier: Die Schweizer Neutralität

Im März 2022 forderten Ständerat Sommaruga (sp, GE) und die Fraktion der SP (Mo. 22.3214) im Nationalrat in fast identischen Motionen die Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern. Die Taskforce solle die Guthaben von reichen russischen und belorussischen Staatsangehörigen, die auf der Liste der im Kontext des Ukrainekriegs sanktionierten Personen stehen, finden, sperren und gegebenenfalls konfiszieren. Sommaruga und die SP-Fraktion nannten eine ähnliche Taskforce aus den Vereinigten Staaten als Vorbild und kritisierten das SECO dafür, dass es seit Kriegsbeginn nur eine Deklarationspflicht für solche Gelder eingeführt habe. Der Bundesrat gestand in seiner Stellungnahme, dass die Umsetzung der Sanktionen die verschiedenen Departemente vor neue Herausforderungen stelle. Die Prozesse zwischen Bundesbehörden und privaten Unternehmen funktionierten jedoch gut und seien effizient, zumindest deuteten die zahlreichen Meldungen und die hohe Summe an eingefrorenen Vermögenswerten darauf hin. Die Schaffung einer Taskforce erachtete der Bundesrat zu jenem Zeitpunkt daher als nicht notwendig. Die Schweiz habe zudem auf Einladung der Europäischen Kommission schon an mehreren Treffen der EU-Taskforce «Freeze and Seize» teilgenommen und werde sich weiterhin darum bemühen, die Wirksamkeit der Sanktionsdurchsetzung in Europa zu stärken. Aus diesen Gründen beantragte der Bundesrat die Ablehnung beider Motionen.

In der Sommersession 2022 diskutierte der Ständerat über die Motion Sommaruga und beschloss auf einen Ordnungsantrag von Benedikt Würth (fdp, SG), den Vorstoss zur Vorprüfung der zuständigen Kommission zuzuweisen. Würth erklärte, dass es unabhängig vom Ukraine-Krieg einige Entwicklungen im Bereich der «Financial Action Task Force» gebe, beispielsweise zur Identifizierung der wirtschaftlich berechtigten Personen bei juristischen Personen. Er verlangte daher, dass der Ständerat einen Bericht des EFD zur Feststellung der wirtschaftlich Berechtigten von juristischen Personen an den Bundesrat im dritten Quartal 2022 abwarten solle, um dessen Erkenntnisse in die Beurteilung einfliessen zu lassen. Motionär Sommaruga begrüsste den Ordnungsantrag, da das heikle Thema noch einige vertiefte Abklärungen nötig mache. Sommaruga forderte, dass sich die Rechtskommission mit der Motion befassen solle, da sie sich sowieso im Rahmen von Anhörungen mit der Thematik beschäftige. Tatsächlich wurde das Geschäft in der Folge der RK-SR zugewiesen.

Ebenfalls in der Sommersession 2022 befasst sich der Nationalrat im Rahmen einer ausserordentlichen Session mit der Motion der SP-Fraktion. Baptiste Hurni (sp, NE) kritisierte den Bundesrat scharf dafür, dass die Schweiz bislang nur CHF 6 Mrd. von insgesamt über CHF 200 Mrd. blockiert habe, die gemäss Schätzungen der Schweizerischer Bankiervereinigung in der Schweiz liegen würden. Er störte sich auch daran, dass der Bundesrat zwar von der multilateralen Taskforce «Russian Elites, Proxies, and Oligarchs» der G7-Staaten Kenntnis genommen habe, aber noch keine Entscheidung betreffend eine Teilnahme gefällt habe. Auch seine Parteikollegin Mattea Meyer (sp, ZH) plädierte dafür, mehr Gelder zu blockieren und den Krieg in der Ukraine «nicht mehr aus der Schweiz heraus» mitzufinanzieren. Die Meldepflicht des SECO sei hierfür nicht ausreichend, denn es sei zu einfach, die jetzigen Kontrollen zu umgehen. Die Grünliberalen kritisierten in der Person von Jürg Grossen (glp, BE) die mangelhafte Umsetzung der beschlossenen Sanktionen. Man anerkenne zwar, dass die Sperrung der Vermögenswerte nicht einfach sei – beispielsweise weil die Betroffenen mehrere Staatsbürgerschaften hätten –, aber man erwarte die Schaffung eines sauberen rechtstaatlichen Verfahrens, wie dies auch beim Potentatengeldergesetz geschehen sei. Grossen meinte, dass eine Taskforce diesbezüglich eine wichtige Aufnahme übernehmen könne. Auch die Fraktion der Grünen unterstützte das Motionsanliegen. Die Mitte sei zwar dafür, dass Bewegung in die Sanktionsumsetzung komme, lehne das Motionsanliegen jedoch ab, erklärte Philipp Bregy (mitte, VS). Die Beschlagnahmung von Vermögen sei rechtsstaatlich nicht vertretbar, nur eine Sperrung wäre vorstellbar. Da sich die Motion inhatlich nicht splitten lasse, lehne die Mitte diese deswegen ab. Bregy kündigte aber an, dass man das Thema einer Taskforce in der APK-NR wieder aufnehmen werde, falls der Bundesrat den Prozess nicht selber vorantreibe. Beat Walti (fdp, ZH) erklärte hingegen, dass die FDP mit der Arbeit der bestehenden Koordinationsgruppe Sanktionspolitik zufrieden sei und auch die «Bestrebungen bezüglich der Mitwirkung in der international ausgerufenen Taskforce» für erfolgversprechend befände. Gregor Rutz (svp, ZH) lehnte die Motion schliesslich im Namen der SVP-Fraktion gänzlich ab und warf den Unterstützerinnen und Unterstützern vor, sich gegen grundlegende Prinzipien des Rechtsstaats zu wenden. Bundesrat Parmelin erläuterte, dass die Umsetzung der Sanktionen durch die betroffenen Bundesstellen mittlerweile effizient verlaufe und auch Vermögenswerte eingefroren würden. Eine neue Taskforce erbringe keinen Mehrwert, da die Behörden im Rahmen der geltenden Rechtsgrundlagen bereits nach Vermögen suchten und diese blockieren könnten. Eine Einziehung von Vermögenswerten wäre hingegen rechtlich nicht möglich und würde eine Gesetzesrevision nötig machen, erläuterte der Bundesrat. Die grosse Kammer lehnte den Vorstoss der SP-Fraktion mit 103 zu 78 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) gegen den Willen der SP, der Grünliberalen und der Grünen ab.

Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern (Mo. 22.3236 & Mo. 22.3883)

In der Sommersession 2022 gelangte die Motion der APK-NR über zusätzliche humanitäre Hilfe für die Ukraine in den Nationalrat. Kommissionssprecher Molina (sp, ZH) betonte, dass sich die Kommission für die solidarische Beteiligung an den multilateralen humanitären Hilfsaufrufen und den koordinierten europäischen Initiativen ausgesprochen habe. Kommissionssprecherin Bulliard-Marbach (mitte, FR) erklärte, dass die bisherigen Hilfsleistungen an die Ukraine im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit nicht ausreichen würden, und appellierte an den Nationalrat, die Motion im Einklang mit der humanitären Tradition der Schweiz anzunehmen. Der Nationalrat kam diesem Aufruf nach und sprach sich einstimmig für den Vorstoss aus.

Humanitäre Hilfe für die Ukraine (Mo. 22.3073)

In der Sommersession 2022 schrieb der Nationalrat das Postulat Gugger (evp, ZH), das eine Strategie der Schweiz für den Umgang mit den afrikanischen Staaten gefordert hatte, ab. Der Bundesrat hatte in seinem Jahresbericht zu den Motionen und Postulaten der gesetzgebenden Räte 2021 das Postulatsanliegen als erfüllt betrachtet, da er dieses in die «Subsahara-Afrika Strategie 2021-2024» aufgenommen hatte.

Schweizerische Aussenstrategie in Bezug auf Afrika (Po. 19.4628)

Nachdem der Bundesrat im Oktober 2021 den Bericht «Die Umsetzung der seit 2016 bestehenden Umwelt- und Sozialstandards der Weltbankgruppe» veröffentlicht hatte, beantragte er im Frühling 2022 die Abschreibung des Postulats der APK-NR, welches einen solchen gefordert hatte. Der Nationalrat kam diesem Antrag in der Sommersession 2022 nach und schrieb das Postulat stillschweigend ab.

Bericht über die Umsetzung der seit 2016 bestehenden Umwelt- und Sozialstandards in der Weltbankgruppe

In der Frühjahrssession 2022 beschäftigte sich der Nationalrat mit der parlamentarischen Initiative Molina (sp, ZH) zur Einführung einer Rechtsgrundlage für gezielte Sanktionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen und Korruption durch hochrangige Politiker und Politikerinnen. Die APK-NR hatte der Initiative im Vorfeld der Session mit 13 zu 10 Stimmen (bei 1 Enthaltung) Folge gegeben. Kommissionssprecher und Initiant Fabian Molina argumentierte, dass die Sanktionen der europäischen Länder in Reaktion auf den russischen Angriff auf die Ukraine Wirkung gezeigt hätten. Sanktionen seien das einzige Mittel zwischen Krieg und Frieden, um «Regelbrecher zur Raison zu bringen». Um die Zivilbevölkerung dadurch aber nicht zu schädigen, müsse man «smart sanctions» nutzen, die gezielt die Verantwortlichen von Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverletzungen strafen. Die Schweiz tue sich generell schwer mit der Übernahme von Sanktionen, es fehle aber auch die rechtliche Grundlage für eigenständige Sanktionen, erläuterte Molina. Molina bezeichnete den Umstand, dass die Schweiz UNO-Sanktionen und Massnahmen der OSZE und der EU übernehmen müsse als «nicht neutral und noch weniger souverän». Die APK-NR habe daher auch bei der Revision des Embargogesetzes einen Artikel vorgeschlagen, der es dem Bundesrat bei Menschenrechtsverletzungen erlauben soll, eigenständige Sanktionen gegen Personen oder Entitäten anzuordnen. Hans-Peter Portmann (fdp, ZH) kritisierte Molina dafür, dass er die Forderung seiner parlamentarischen Initiative bereits im Embargogesetz eingebracht habe und somit dem Rat zweimal das gleiche Anliegen vorlege und forderte den Rückzug der Initiative. Fabian Molina erklärte, dass dies gemäss Parlamentsrecht nicht möglich sei, weil sie bereits in der Kommission beraten worden war, er wolle aber insbesondere auch im Hinblick auf die Beratung im Ständerat an der Initiative festhalten. Eine Kommissionsminderheit Nidegger (svp, GE) forderte die Ablehnung der Initiative, einerseits weil der Begriff «Menschenrechtsverbrechen» eine Verurteilung nach eingehender Untersuchung voraussetzen würde, andererseits weil die Schweiz dadurch zur aktiven Akteurin im Sanktionsbereich und somit zu einer an internationalen Konflikten beteiligten Partei werden würde. Nidegger befürchtete auch, dass der Rechtsstaat geschwächt werden könnte und die Schweiz im Ausmass der Sanktionen sogar weiter gehen könnte, als die UNO und die wichtigsten Handelspartner. Der Minderheitsführer argumentierte in der Ratsdebatte, dass nur Staaten als Völkerrechtssubjekte das Völkerrecht verletzen könnten und daher auch nur Staaten Gegenstand von Sanktionen sein könnten. Der Nationalrat gab der Initiative schliesslich mit 104 zu 74 Stimmen (bei 5 Enthaltungen) Folge. Die SVP-Fraktion, sowie die FDP.Liberale-Fraktion stimmten fast geschlossen dagegen.

Einführung einer Rechtsgrundlage für gezielte Sanktionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen und Korruption durch hochrangige Politiker und Politikerinnen (Pa.Iv. 19.501)

Mitte Mai 2022 empfing Bundespräsident Ignazio Cassis die slowakische Präsidentin Zuzana Čaputová in Bern. Dabei handelte es sich um den ersten Staatsbesuch eines slowakischen Staatsoberhaupts in der Schweiz seit der Unabhängigkeit der Slowakischen Republik 1993. Hauptthema der Gespräche, an denen auch Bundesrätin Karin Keller-Sutter teilnahm, war der Krieg in der Ukraine und dessen Folgen. Der Schweizer Aussenminister erklärte die Politik und das Engagement der Schweiz im Rahmen des Konflikts und betonte – mit Blick auf die Ukraine Recovery Conference in der Schweiz –, dass derartige Aufbauinitiativen untereinander koordiniert werden müssten. Die beiden Regierungsmitglieder betonten zudem, dass die Schweiz den bilateralen Weg mit der EU stabilisieren und weiterentwickeln wolle, wozu auch die Fortführung der solidarischen Partnerschaft mit den europäischen Staaten und der EU zur Förderung von Sicherheit, Frieden und Demokratie gehöre. Bundespräsident Cassis erläuterte in diesem Kontext die neue Stossrichtung für ein Verhandlungspaket mit der EU und die beiden Delegationen diskutierten die angestrebte Assoziierung der Schweiz an Horizon Europe und Erasmus+, sowie den zweiten Kohäsionsbeitrag, zu dessen Empfängern auch die Slowakei gehört. Auch die Lage im westlichen Balkan und die Migration wurden thematisiert, wobei Justizministerin Keller-Sutter die Wichtigkeit einer koordinierten europäischen Asyl- und Migrationspolitik, die über die gegenwärtige Flüchtlingskrise hinausgehen müsse, hervorhob. Die Delegationen würdigten auch die Strategien der beiden Länder, die beide über grosse Berggebiete verfügen und damit vom Klimawandel besonders betroffen sind, im Bereich der Klima- und Umweltpolitik und die Zusammenarbeit ihrer Forschungs- und Bildungsstätten.

Staatsbesuch der slowakischen Präsidentin Čaputová
Dossier: Staatsbesuche und öffentliche Besuche in der Schweiz seit 1990