Mitte Oktober 2023 gab die Bundeskanzlei bekannt, dass der Unterschriftenbogen für die Volksinitiative «Für den wirksamen Schutz der verfassungsmässigen Rechte» (Souveränitätsinitiative) gültig ist und somit mit der Unterschriftensammlung begonnen werden kann. Diese Initiative, eingereicht von einem Komitee rund um den Präsidenten von Mass-voll, Nicolas Rimoldi, und den Co-Präsdidenten der «Freunde der Verfassung», Roland Bühlmann, verlangte, dass die Schweiz keine völkerrechtlichen Verträge abschliessen darf, welche die Grundrechte tangieren. Ebenfalls verboten wären Staatsverträge, bei denen sich die Schweiz an die Rechtsprechung anderer Staaten oder supranationaler Organe halten müsste – mit Ausnahme des Internationalen Gerichtshofs und des Internationalen Strafgerichtshofs. Bereits bestehende rechtliche Verpflichtungen sollen zudem darauf überprüft werden, ob die genannten Erfordernisse eingehalten werden. Im Initiativkomitee nahmen auch Mitglieder der SVP-Nationalratsfraktion Einsitz, so etwa Lukas Reimann (svp, SG) oder Andreas Glarner (svp, AG). Die Sammelfrist für die 100'000 Unterschriften dauert bis April 2025.

Am Rande der EFTA-Ministerkonferenz vom Juni 2023 in Liechtenstein wurde das Freihandelsabkommen mit der Republik Moldau unterzeichnet. In der Medienmitteilung wurde festgehalten, dass das Abkommen helfe, Wirtschaftsreformen voranzubringen und die Integration Moldaus in die Strukturen der Weltwirtschaft fortzusetzen. Für die EFTA-Staaten eröffne sich ein breiter Marktzugang, ausserdem würden die rechtlichen Rahmenbedingungen verbessert und die Planbarkeit für die Akteurinnen und Akteure der Wirtschaft erhöht.

Nachdem die Änderung des Doppelbesteuerungsabkommen mit Tadschikistan bereits im Ständerat unbestritten gewesen war, regte sich in der Sommersession 2023 auch im Nationalrat kein Widerstand dagegen. Die vorberatende WAK-NR empfahl ihrem Rat mit grosser Mehrheit die Zustimmung zur Änderung des DBA, um dieses an die neuen BEPS-Mindeststandards anzupassen. Diskussionslos nahm die grosse Kammer den Bundesbeschluss mit 135 zu 41 Stimmen (bei 7 Enthaltungen) an. Wie üblich bei Änderungen von Doppelbesteuerungsabkommen, die der Umsetzung der BEPS-Standards dienen, stimmte ein Grossteil der SVP-Fraktion dagegen.
In den Schlussabstimmungen stimmte der Ständerat der Änderung einstimmig zu und auch der Nationalrat tat dies mit 140 zu 39 Stimmen (bei 15 Enthaltungen) deutlich.

Im November 2022 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommen mit Tadschikistan, mit dem die Mindeststandards aus dem BEPS-Projekt umgesetzt werden sollten. Das DBA stammte aus dem Jahr 2010 und war seither nie aktualisiert worden. Konkret wurden Anpassungen im Bereich des «Informationsaustausches auf Ersuchen» vorgenommen sowie neue Standards zur Vermeidung von Abkommensmissbrauch und zur Verbesserung der Streitbeilegung aus dem BEPS-Projekt übernommen.

Der Ständerat beriet das Abkommen in der Frühjahrssession 2023 und nahm dieses einstimmig an.

In der Wintersession 2022 wurden das Doppelbesteuerungsabkommen mit Äthiopien (BRG 22.028) und das Änderungsprotokoll des Doppelbesteuerungsabkommens mit Armenien (BRG 22.033) im Ständerat behandelt. Die WAK-SR beantrage dem Rat einstimmig, beiden Vorlagen zuzustimmen, teilte Kommissionssprecher Pirmin Bischof (mitte, SO) mit. Es handle sich nicht nur um das erste Doppelbesteuerungsabkommen mit Äthiopien, dem zweitgrössten Land Afrikas, sondern dem ersten DBA mit einem ostafrikanischen Land überhaupt, so Bischof. Die Verhandlungen seien harmonisch verlaufen, nur der Bereich der Besteuerung der technischen Dienstleistungen – für Beratung, Management und technisches Know-how – wurde aufgrund von unüberbrückbaren Differenzen vom Abkommen ausgenommen. Zum Änderungsprotokoll mit Armenien erklärte Bischof, dass es dabei hauptsächlich um die Anpassung an die BEPS-Mindeststandards gehe, welche unbestritten gewesen sei. Der Ständerat folgte der Empfehlung seiner Kommission und nahm beide Bundesbeschlüsse einstimmig an.

Auch in den Schlussabstimmungen blieben die Vorlagen ungefährdet. Das Änderungsprotokoll mit Armenien wurde vom Nationalrat mit 143 zu 37 Stimmen (bei 16 Enthaltungen) und vom Ständerat mit 44 Ja-Stimmen einstimmig angenommen. Das DBA mit Äthiopien nahmen der Nationalrat mit 142 zu 43 Stimmen (bei 11 Enthaltungen) und der Ständerat mit 43 zu 1 Stimme (keine Enthaltungen) ebenfalls deutlich an. Die Gegenstimmen stammten – wie immer bei Doppelbesteuerungsabkommen – von der SVP-Fraktion.

In der Herbstsession 2022 beriet der Nationalrat über das neue Doppelbesteuerungsabkommen mit Äthiopien und das Änderungsprotokoll des Doppelbesteuerungsabkommens mit Armenien (BRG 22.033). Martin Landolt (mitte, GL) empfahl im Namen der WAK-NR beide Abkommen zur Annahme. Das neue Abkommen mit Äthiopien erlaube es der Schweiz, ihr Abkommensnetz in Ostafrika auszubauen, was für die Exportwirtschaft in Zukunft von Bedeutung sein werde. Man habe zwar eine Bestimmung über die Vergütung für technische Dienstleistungen nicht ins Abkommen aufnehmen können, dennoch stelle es ein ausgewogenes Verhandlungsergebnis dar und entspreche weitgehend dem Musterabkommen der OECD. Finanzminister Ueli Maurer wies darauf hin, dass Rechtssicherheit für die zahlreichen in der Schweiz angesiedelten multinationalen Firmen wichtig sei. Äthiopien sei nicht nur für Schweizer Investitionen bedeutend, sondern spiele – wie an der Immobilienbotschaft 2022 zu erkennen – auch im Bereich der internationalen Beziehungen eine wichtige Rolle für die Schweiz. Auch die Aktualisierung des Abkommens mit Armenien trage zu mehr Rechtssicherheit und zur Verhinderung von Abkommensmissbrauch bei. Die grosse Kammer trat einstimmig auf die Abkommensentwürfe ein und nahm jenes mit Äthiopien mit 130 zu 31 Stimmen (bei 17 Enthaltungen), jenes mit Armenien mit 136 zu 30 Stimmen (bei 17 Enthaltungen) deutlich an. Die Gegenstimmen und Enthaltungen stammten von Mitgliedern der SVP-Fraktion.

In der Frühjahrssession 2022 wurde das Postulat Romano (mitte, TI) zur «Roadmap mit Italien in Finanz- und Steuerfragen» abgeschrieben. Der Bundesrat hatte das Postulatsanliegen mit der Veröffentlichung des dazugehörigen Berichts als erfüllt erachtet.

In der Sommersession 2022 wurden die Änderungsprotokolle der Doppelbesteuerungsabkommen mit Nordmazedonien und Japan im Ständerat beraten. Eva Herzog (sp, BS), Sprecherin der WAK-SR, legte der kleinen Kammer dar, dass es bei den beiden Protokollen um die Umsetzung der BEPS-Mindeststandards der OECD gehe. Dazu gehörten Anpassungen zur Verhinderung von Abkommensmissbräuchen sowie die Durchsetzung der Regeln zur Verbesserung der Streitbeilegung. Sie erklärte auch die Unterschiede zwischen den beiden Protokollen, denn während jenes mit Nordmazedonien neue Bestimmungen zum Informationsaustausch auf Ersuchen und zur Besteuerung von Unternehmensgewinnen vorsah, regelte jenes mit Japan vor allem Fragen zur Steuerbefreiung von Dividenden und Zinsen. Finanzminister Maurer hob primär die Vorzüge der Schiedsklausel hervor, die für mehr Rechtssicherheit sorgen werde. Die kleine Kammer nahm beide Änderungsprotokolle einstimmig an. In der Schlussabstimmung zum Ende der Session war der Bundesbeschluss zum Änderungsprotokoll mit Japan ebenfalls unbestritten. Der Nationalrat stimmte mit 187 zu 8 Stimmen (bei 2 Enthaltungen), der Ständerat sogar einstimmig dafür. Das Änderungsprotokoll mit Nordmazedonien nahm der Ständerat wiederum einstimmig an, das Ergebnis im Nationalrat war mit 146 zu 49 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) jedoch weniger deutlich. Ein Grossteil der SVP-Fraktion hatte für Ablehnung gestimmt, blieb mit dieser Position aber alleine.

Ständerat Josef Dittli (fdp, UR) forderte den Bundesrat im Juni 2022 in einem Postulat dazu auf, die Auswirkungen eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz zu prüfen. Er interessierte sich insbesondere dafür, wie sich der Konflikt in der Ukraine auf die Ausgangslage eines Beitritts der Schweiz zum Kernwaffenverbotsvertrag ausgewirkt hatte. Darüber hinaus solle aufgeführt werden, welche Konsequenzen der Beitritt für die Sicherheitsarchitektur Europas und der Schweiz sowie für die Beziehungen der Schweiz zur NATO haben könnte. Basierend darauf solle der Bundesrat eine Auslegeordnung des weiteren Vorgehens präsentieren, forderte der Postulant. Der Bundesrat habe eine solche für die Zeit nach der Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrags von Kernwaffen im August 2022 in New York versprochen. Der Krieg in der Ukraine habe aber neue Voraussetzungen geschaffen, die eine «ganzheitliche und zukunftsorientierte Betrachtung» einer möglichen Vertragsratifizierung nötig machten. Dittli wünschte sich in diesem Rahmen auch eine Stellungnahme des Bundesrats zur Motion Sommaruga (sp, GE; Mo. 17.4241), mit der dieser die Ratifizierung des Atomwaffenverbotsvertrags gefordert hatte und die von beiden Räten 2018 angenommen worden war. Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats.

In der Ständeratsdebatte während der Herbstsession 2022 setzte sich Carlo Sommaruga für die Ablehnung des Postulats ein. Er bezeichnete Dittlis Vorstoss als «parfaitement inutile», da der Bundesrat mehrfach bestätigt habe – zuletzt bei der Beratung des Postulats der SiK-NR (Po. 21.3960) im Herbst 2021 –, dass ein Evaluierungsbericht zum Vertrag vorgelegt werde. Er kritisierte zudem den Bundesrat dafür, dass sich dieser trotz der Annahme seiner Motion von 2017 noch immer vor der Unterzeichnung und Ratifikation des Vertrags ziere. Schliesslich habe die Unterzeichnung des Kernwaffenverbotsvertrags bei anderen neutralen europäischen Staaten wie Österreich und Irland keine negativen Auswirkungen auf die Zusammenarbeit mit der NATO gehabt. Für eine objektive Analyse des Vertrags und von dessen effektiven Konsequenzen im Fall der Schweiz sei aber die Einsetzung einer Expertengruppe nötig. Auch Charles Juillard (mitte, JU) empfand die lange Verzögerung vonseiten des Bundesrats als befremdlich, schliesslich sei der Vertrag 2017 unter anderem auf Anregung der Schweiz ausgearbeitet worden. Ein zusätzlicher Bericht habe daher keinen Mehrwert für die Entscheidungsfindung. Trotz ihrer Kritik verzichteten Sommaruga und Juillard aber darauf, das Postulat zu bekämpfen.
Bundesrat Cassis erklärte dem versammelten Ständerat, dass der Vertrag nicht nur von Kernwaffenbesitzenden, sondern auch von ihren Verbündeten abgelehnt werde. Die Schweiz werde aufgrund der besagten Motion Sommaruga die Frage eines Beitritts zum Vertrag erneut prüfen, zuvor habe man jedoch die Überprüfungskonferenz des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags abwarten wollen. Er beantragte die Annahme des Postulats, dessen Anliegen durch eine bereits eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe aufgenommen werden könnte. Der Ständerat nahm das Postulat in der Folge stillschweigend an.

In der Sommersession 2022 beschlossen National- und Ständerat die Abschreibung der beinahe identischen Motionen der WAK-NR (Mo. 19.3420) und WAK-SR (Mo. 19.3416) «Zusatzverhandlungen zum institutionellen Abkommen mit der EU». Der Bundesrat hatte die Abschreibung beantragt, da zwar die geforderten Nachverhandlungen zu den Punkten Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen Anfang 2021 geführt worden waren, jedoch keine zufriedenstellenden Lösungen mit sich gebracht hatten. Nach dem Abbruch der Verhandlungen über den Entwurf des InstA, befand der Bundesrat die Motionen für erfüllt.

Im März 2022 veröffentlichte der Bundesrat seine Botschaft zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Äthiopien. Das neue Abkommen, welches den Bereich der Einkommenssteuer regelt, schaffe Rechtssicherheit und günstige steuerliche Rahmenbedingungen für die Schweizer Wirtschaft, betonte der Bundesrat. Inhaltlich folge es dem Musterabkommen der OECD und der gegenwärtigen Abkommenspolitik der Schweiz. Damit erfülle es auch die Vorgaben des BEPS-Projekts zur Verhinderung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung. Seit 1998 hätten die Schweiz und Äthiopien ein Investitionsschutzabkommen, seit einigen Jahren versuche Äthiopien nun mittels DBAs für wirtschaftliche Beziehungen mit Industrieländer attraktiver zu werden. Der Bundesrat erklärte, dass man sich ursprünglich schon 2017 auf einen Abkommensentwurf geeinigt hatte, der dann aber aufgrund einer fehlenden Bestimmung über die Quellenbesteuerung der Vergütung für technische Dienstleistungen von Äthiopien nicht unterzeichnet worden sei. Da die Aufnahme einer solchen Bestimmung für die Schweiz ein grosses Zugeständnis bedeutet hätte und Äthiopien seinerseits keine grundlegenden Änderungen vornehmen wollte, wurden die technischen Dienstleistungen in einer dritten Verhandlungsrunde 2020 vom sachlichen Geltungsbereich des Abkommens ausgenommen.

Gleichentags erschien auch die Botschaft zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Armenien (BRG 22.033). Das Änderungsprotokoll des DBA sollte ebenfalls die Mindeststandards des BEPS-Projekts hinsichtlich Doppelbesteuerungsabkommen umsetzen. Desweiteren enthielt es eine Missbrauchsklausel, eine Verbesserung des Streitbeilegungsmechanismus, eine Amtshilfeklausel in Sachen Informationsaustausch, sowie einige revidierte und aktualisierte Bestimmungen zu Betriebstätten und zur Besteuerung von Dividenden und Zinsen.

In einer Motion forderte Lukas Reimann (svp, SG) im März 2021, dass Soft Law nicht die bewährte, demokratische Gewaltenteilung umgehen dürfe und daher zwingend dem Parlament unterbreitet sowie einem fakultativen Referendum unterstellt werden müsse. Der Motionär argumentierte in der Begründung seiner Motion, dass durch Soft Law eine Völkerrechtstradition erschaffen werde, die nach einigen Jahren von den Gerichten als bindend angesehen werde. Er berief sich zudem auf den Postulatsbericht «Konsultation und Mitwirkung des Parlaments im Bereich von Soft Law», in dem der Bundesrat darauf hingewiesen habe, dass der innenpolitische Meinungsbildungsprozess im Falle von Soft Law-Instrumenten nicht vollständig ausgeschöpft werde. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion Reimann. Die Exekutive hatte sich aber im erwähnten Bericht ebenfalls die Frage gestellt, wie die in der Bundesverfassung und im Parlamentsgesetz garantierte Mitwirkung des Parlaments in der Aussenpolitik im Kontext von Soft Law-Instrumenten umgesetzt werden könne, und verwies daher auf die Vorschläge zur gezielten Mitwirkung des Parlaments unter Wahrung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung und der aussenpolitischen Handlungsfähigkeit, die sie in besagtem Postulatsbericht unterbreitet hatte. Die aussenpolitischen Kommissionen hätten sich bei der Beratung des Berichts dazu entschlossen, das Thema durch eine Subkommission vertieft analysieren zu lassen. Das Kernanliegen der Motion sei somit bereits Bestandteil der aktuellen Diskussionen im Parlament, mit Ausnahme der Frage des fakultativen Referendums. Die von Reimann gestellte Forderung würde überdies eine Revision der Bundesverfassung nötig machen, was der Bundesrat jedoch für verfrüht hielt, da die Beratungen im Parlament noch nicht abgeschlossen seien.
In der Frühjahrssession 2022 zeigte sich Motionär Reimann erstaunt über die Aussage des Bundesrats, dass man sich noch in der Analysephase befände, wo doch der Postulatsbericht veröffentlicht sei und dessen Aussagen «klipp und klar» seien. Seiner Meinung nach sei Soft Law demokratisch zu wenig legitimiert und die Mitsprache von Parlament und Stimmbevölkerung ungenügend. Mitte-Nationalrätin Schneider-Schneiter (mitte, BL) zeigte sich mit dem Inhalt der Motion einverstanden, wies ihren Ratskollegen aber ebenfalls auf die Arbeit der Subkommission hin, die Reimanns Motion überflüssig mache. Reimann wollte jedoch «Nägel mit Köpfen machen» und sofort eine Entscheidung fällen, denn die Arbeit der Subkommission stelle für ihn eine «sehr lange Verzögerung der ganzen Sache» dar. Aussenminister Cassis teilte dem Motionär mit, dass die Exekutive die Arbeit des Parlaments nicht beschleunigen könne. Cassis zählte zudem einige negative Konsequenzen auf, die die Genehmigung des Soft Law durch das Parlament hätte. Einerseits würde die parlamentarische Genehmigung die Verbindlichkeit der Soft Law-Instrumente erhöhen, was der Natur der Sache widerspreche und zu Asymmetrien in den zwischenstaatlichen Beziehungen führen würde, weil kein anderes Land eine solche Regelung kenne. Andererseits wäre eine Verfassungsänderung nötig, weil Soft Law nicht unter den Begriff der völkerrechtlichen Verträge fällt, womit man eine Verfassungsdiskussion führen müsste, bevor das Parlament eine Analyse der Situation durchführen könnte. Der Nationalrat stimmte mit 138 zu 52 Stimmen gegen die Motion, nur die Mitglieder der SVP-Fraktion sprachen sich für ein Ja aus.

In der Frühjahrssession 2022 beriet der Nationalrat über die Änderungsprotokolle der Doppelbesteuerungsabkommen mit Nordmazedonien und Japan (BRG 21.074). Die WAK-NR hatte mit grosser Mehrheit die Zustimmung zu den beiden Abkommen beantragt. Bundesrat Ueli Maurer erklärte, dass man alle der über hundert DBAs den neuen Mindeststandards der OECD anpassen müsse, so auch in diesem Fall. Der Nationalrat nahm das Änderungsprotokoll für Japan einstimmig, jenes für Nordmazedonien mit 134 zu 41 Stimmen (bei 6 Enthaltungen) an. Ein Grossteil der SVP-Fraktion hatte gegen Letzteres gestimmt, jedoch ohne sich in der Debatte dazu zu äussern.

Jahresrückblick 2021: Aussenpolitik

Nach dem Jahr 2020, das auch im Bereich der Aussenpolitik mehrheitlich von der Covid-19-Pandemie dominiert worden war, kehrten 2021 wieder andere Themen ins Scheinwerferlicht zurück. Allen voran gewannen die Beziehungen zur EU aufgrund unvorhergesehener Ereignisse an Salienz. Die Zeitungsanalyse 2021 von Année Politique Suisse unterstreicht diese Entwicklung eindrücklich: Zeitungsartikel zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und Europa machten im vergangenen Kalenderjahr rund die Hälfte aller Artikel im Themenbereich Aussenpolitik aus (vgl. Abbildung 2 der APS-Zeitungsanalyse 2021 im Anhang).

Hauptgrund für die Prominenz der bilateralen Beziehungen in den Medien dürfte das Ende der Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU im Mai 2021 gewesen sein. Zwar widerspiegelte der mediale Tonfall nach dem Treffen zwischen Bundespräsident Parmelin und EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen Ende April die Hoffnung, dass sich die Verhandlungen in eine weitere Runde würden retten können, doch die Reaktionen aus Politik und Wirtschaft zeigten die verhärteten Fronten in der Diskussion in der Schweiz auf. Auch das Parlament übte Ende April/Anfang Mai zunehmend Druck auf den Bundesrat aus, endlich neue Ansätze in die seit längerem blockierten Verhandlungen zu bringen. Ein Abbruch der Verhandlungen schien für den Bundesrat schliesslich angesichts der bestehenden Differenzen unvermeidlich, wobei die einseitige Entscheidung von der EU überhaupt nicht begrüsst wurde. Verschiedene politische und zivilgesellschaftliche Akteure wie die SP und die Operation Libero drängten nach dem Verhandlungsabbruch auf neue Lösungsansätze, der polarisierendste zielte gar auf einen EU-Beitritt ab. Eine in der Folge rasch ergriffene Massnahme betraf die seit 2019 blockierte zweite Kohäsionsmilliarde, die auf Initiative des Bundesrats in der Herbstsession von beiden Räten freigegeben wurde. Nachdem dieser zweite Schweizer Beitrag aufgrund der Nichtverlängerung der Börsenäquivalenz 2019 blockiert worden war, erhoffte sich der Bundesrat von der Freigabe nun die Assoziierung an Horizon Europe.

Die Verschlechterung der Beziehungen zur EU hatte sich zu Beginn des Jahres noch nicht unbedingt abgezeichnet. Im März hatte der Bundesrat die Botschaft zur Prümer Zusammenarbeit und dem Eurodac-Protokoll veröffentlicht und damit die Grundlage für eine vertiefte Kooperation mit der EU in Sachen Kriminalitätsbekämpfung gelegt. Diese waren in den beiden Räten unbestritten und wurden einstimmig angenommen. Auch ein weiteres Geschäft im Rahmen der Schengen-Weiterentwicklung, die Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen, fand im Ständerat eine grosse Mehrheit. Etwas umstrittener gestalteten sich die Ratsdebatten über die Schweizer Beteiligung an der Weiterentwicklung von Frontex und über eine dafür nötige Revision des AIG. Da die Räte und die vorberatenden Kommissionen der EU-Migrationspolitik kritisch gegenüberstanden, brachten sie Ausgleichsmassnahmen in die Vorlage ein, um der humanitären Tradition der Schweiz gerecht zu werden. In der Folge wurde vor allem über deren Ausgestaltung diskutiert und weniger über den Frontex-Beitrag, der personelle und finanzielle Mittel umfasste und aufgrund der drohenden Beendigung der Schengen-Assoziierung bei einer Nichtübernahme unbestritten schien.

Deutlich positiver als die EU-Politik liest sich die Bilanz der Schweiz im Hinblick auf die Kooperation mit einzelnen europäischen Staaten. Die bilateralen Beziehungen zum Vereinigten Königreich im Nachgang des Brexit nahmen 2021 weiter Form an. Im Januar nahm der Ständerat als Zweitrat eine Motion Cottier (fdp, NR) an, die eine vertiefte Handelsbeziehung im Rahmen der «Mind the Gap-Strategie» des Bundesrats verlangte. Zudem veröffentlichte der Bundesrat im Juni die Botschaft zum Abkommen mit dem Vereinigten Königreich über die Mobilität von Dienstleistungserbringenden, durch das die Schweiz einen vereinfachten Zugang zum britischen Arbeitsmarkt erhalten soll. Dieses nahm die kleine Kammer in der Wintersession einstimmig an. Auch die Nutzung des französischen Satellitensystems «Composante Spatiale Optique» wurde von beiden Räten ohne grösseren Widerstand angenommen.

Auch in der Aussenwirtschaftspolitik ereignete sich im vergangenen Jahr einiges, angefangen mit der Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit Indonesien, welches die Schweizer Bevölkerung im März mit 51.6 Prozent Ja-Stimmen knapper als erwartet annahm. Deshalb werteten auch die unterlegenen Gegner und Gegnerinnen des Abkommens dieses Resultat als Erfolg, insbesondere im Hinblick auf das Freihandelsabkommen mit dem Mercosur, welches gemäss geltender Gesetzgebung automatisch dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Erwähnenswert war im Kontext des Aussenhandels auch die Anpassung des Embargogesetzes, durch die das Einfuhrverbot von Feuerwaffen, Waffenbestandteilen, Munition und weiteren Gütern aus Russland und der Ukraine fortgeführt werden konnte und die es dem Bundesrat erlaubt, in vergleichbaren Situationen nicht mehr die Bundesverfassung für ein Embargo bemühen zu müssen.

Deutlich weniger Veränderungen als in anderen Jahren gab es bei den Beziehungen zu internationalen Organisationen. Hervorzuheben ist hier die Sistierung des UNO-Migrationspakts durch den Ständerat, welcher die Ergebnisse der Subkommissionen der aussenpolitischen Kommissionen zum Thema «Soft Law» abwarten wollte. Ebenfalls von Bedeutung waren die Bewilligung der von der WAK-SR geforderten ständigen parlamentarischen Delegation bei der OECD durch die beiden Räte in der Herbstsession und die Ratifikation der ILO-Übereinkommen 170 und 174.

Einen Bedeutungsaufschwung erlebten die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit China, was sich in einer Vielzahl an parlamentarischen Vorstössen äusserte. Auslöser für die rege Tätigkeit des Parlaments war die mit Spannung erwartete Publikation der Schweizer China-Strategie im März. Diese wurde unter anderem für ihren unklaren Umgang mit den chinesischen Menschenrechtsverletzungen kritisiert, weshalb die aussenpolitischen Kommissionen der Räte selbst aktiv wurden. Bereits vor Veröffentlichung der China-Strategie hatte die APK-NR in der Frühjahrssession einen Bericht zur Umsetzung des bilateralen Menschenrechtsdialogs eingefordert – mit diesem sollte die China-Strategie beurteilt werden. Auch die Situation der tibetischen Exilgemeinschaft in der Schweiz, die laut APK-NR unter der zunehmenden Einflussnahme Chinas leidet, wurde in der Frühjahrssession thematisiert. Kurz darauf engagierte sich die APK-NR auch in diesem Themenfeld: Mittels Motion forderte sie einen stärkeren Fokus der Schweiz auf die Förderung der Menschenrechte in China, der auch in der Schweizer China-Strategie zum Ausdruck kommen sollte. Die Motion wurde vom Nationalrat zwar befürwortet, aber vom Ständerat abgelehnt. Die APK-NR war es auch, die den Bundesrat im Sommer mit einem Postulat ins Schwitzen brachte, das die Prüfung von vertieften Beziehungen mit Taiwan – unter anderem auf politischer Ebene – forderte, was ganz und gar nicht zur Ein-China-Politik der Schweiz passte und vom Bundesrat daher abgelehnt wurde. Anders sah dies der Nationalrat, der das Postulat überwies. Etwas allgemeiner ging die APK-SR vor, die in einer von ihrem Rats bereits unterstützten Motion eine Institutionalisierung des zwischenstaatlichen Austauschs und der Koordination von Schweizer Akteuren mit China verlangte, um die politische Kohärenz der China-Politik sicherzustellen.

Zu kleineren Ausschlägen in der APS-Zeitungsanalyse 2021 führten zudem die Guten Dienste der Schweiz (vgl. Abbildung 1). Im Juni fand in Genf das viel beachtete Treffen zwischen US-Präsident Biden und dem russischen Präsidenten Putin statt, das von den Bundesräten Cassis und Parmelin genutzt wurde, um die Bedeutung des internationalen Genfs als Standort für interdisziplinäre Kooperation hervorzuheben. Im August verstärkte sich die Berichterstattung in diesem Themenbereich aufgrund der durch die Machtübernahme der Taliban ausgelösten Krise in Afghanistan. In deren Wirren evakuierte die Schweiz ihr DEZA-Kooperationsbüro in Kabul und vergab den lokalen Mitarbeitenden der Schweizer Aussenstellen insgesamt 230 humanitäre Visa. Im Bereich der Menschenrechte hatte der Bundesrat noch vor diesen beiden Grossereignissen die Leitlinien Menschenrechte 2021-2024 publiziert.

Die vorübergehenden Lockerungen der globalen Corona-Massnahmen machte sich im EDA vor allem anhand der Auslandreisen von Aussenminister Cassis bemerkbar. Nach einem mageren 2020 schien der EDA-Vorsteher 2021 einiges nachzuholen und reiste in mehrere Länder, die im Fokus der Schweizer MENA-Strategie standen, darunter Algerien, Mali, Senegal, Gambia, Irak, Oman, Libanon, Libyen und Saudi-Arabien. Von besonderer Bedeutung war der Staatsbesuch in der Ukraine, den Cassis zum Anlass nahm, um den Vorbereitungsprozess für die Ukraine-Reformkonferenz 2022 einzuläuten.

Im November 2021 beschloss der Bundesrat die Verabschiedung der Änderungsprotokolle der Doppelbesteuerungsabkommen mit Nordmazedonien und Japan (BRG 21.074). Beide DBAs wurden an die neuen BEPS-Mindeststandards zur Bekämpfung der ungerechtfertigen Steuervermeidung multinationaler Unternehmen angepasst und um eine Missbrauchsklausel erweitert. Das Änderungsprotokoll zum DBA mit Nordmazedonien aus dem Jahr 2000 beinhaltete zudem eine Anpassung der Bestimmung über den Informationsaustausch an den internationalen Standard zum Informationsaustausch auf Ersuchen. Das Abkommen mit Japan aus dem Jahr 1971 wurde zusätzlich um neue Bestimmungen zur Besteuerung von Zinsen und Dividenden (durch die Ausweitung der Befreiung von der Besteuerung im Quellenstaat), zur Berechnung von Unternehmensgewinnen sowie um eine aktualisierte Definition des Begriffs «internationaler Verkehr» ergänzt.

Im Oktober 2021 veröffentlichte der Bundesrat den Bericht in Erfüllung des Postulats «Roadmap in Finanz- und Steuerfragen», mit dem Marco Romano (mitte, TI) eine Beurteilung der 2015 abgeschlossenen Roadmap mit Italien gefordert hatte. Im Bericht gab der Bundesrat eine Übersicht über den Fortschritt der einzelnen steuer- und finanzpolitischen Dossiers, die Bestandteil der Roadmap sind. Im Hinblick auf den Automatischen Informationsaustausch kam der Bundesrat zum Schluss, dass durch die Umsetzung des AIA-Standards der OECD kein weiterer Handlungsbedarf bestehe. Im Bereich des Informationsaustauschs auf Ersuchen sah der Bundesrat die Zielsetzungen aufgrund des Änderungsprotokolls zum DBA mit Italien als erfüllt an. Obwohl die Ziele der Roadmap bezüglich des DBA generell umgesetzt worden seien, soll eine weitere Revision nach Unterzeichnung des Grenzgängerabkommens auf bilateraler Ebene angestossen werden, gab der Bundesrat im Bericht bekannt. Mit ebenjenem Grenzgängerabkommen wurde gemäss Bericht zudem ein weiteres Dossier der Roadmap zielgerecht erfüllt. Auch die Forderung nach einer Streichung der Schweiz von Italiens schwarzen Listen wurde mehrheitlich erfüllt: Gewisse Listen wurden von Italien abgeschafft, bei zwei weiteren wurde die Schweiz neu kategorisiert und daher von der Liste entfernt. Nach jüngsten Gespräche zeichnete sich zudem ab, dass die Schweiz zeitnah auch von der schwarzen Liste der Steuerparadiese von 1999 gestrichen werden könnte. Die Situation der Besteuerung der italienischen Enklave Campion d'Italia sei auf bilateraler Ebene mit Italien geklärt worden und ein regelmässiger Austausch der Finanzdepartemente sei vorgesehen. Darüber hinaus wurde im Bericht erwähnt, dass sich die Schweiz um ein bilaterales Abkommen mit Italien für das grenzüberschreitende Geschäft ohne Zweigniederlassungserfordernis bei der Vermögensverwaltung mit Privatkunden bemühe. Zusammenfassend hielt der Bundesrat fest, dass die Roadmap zur Verbesserung der bilateralen Beziehungen geführt habe und auch weiterhin als Instrument genutzt werde, um einen konstruktiven Dialog in Steuer- und Finanzfragen zu führen.

Im Juni 2021 reichte die SiK-NR ein Postulat ein, mit dem sie den Bundesrat aufforderte, zu prüfen, welche gesetzlichen Anpassungen für die Ratifikation des Atomwaffenverbotsvertrags notwendig wären. Die Schweiz habe bereits 2017 an der UNO-Generalversammlung dem Vertrag über ein Atomwaffenverbot zugestimmt, diesen aber bis anhin nicht ratifiziert, monierte die Kommission. Zudem habe das Parlament 2018 eine Motion Sommaruga (sp, GE; Mo. 17.4241) überwiesen, welche vom Bundesrat ebenfalls eine rasche Ratifikation gefordert hatte. Der Bundesrat zeigte sich bereit, das Postulat im Rahmen der Neubeurteilung des Kernwaffenverbotsvertrags 2022 zu erfüllen und beantragte dessen Annahme. In der Herbstsession 2021 nahm der Nationalrat das Geschäft stillschweigend an.

Im Vorfeld der Herbstsession 2021 beantragte die SPK-NR dem Nationalrat mit 14 zu 10 Stimmen, die Beratung der Botschaft zum UNO-Migrationspakt für ein Jahr zu sistieren. Kommissionssprecher Romano (mitte, TI) erklärte den Ratsmitgliedern, man müsse die Rückmeldungen der Subkommissionen zur Handhabung von «Soft-Law-Instrumenten» und zu den parlamentarischen Mitwirkungsrechten abwarten. Kurt Fluri (fdp, SO) – ebenfalls Sprecher der SPK-NR – wies darauf hin, dass der Ständerat bei einer nationalrätlichen Ablehnung der Sistierung seinen Sistierungsbeschluss einfach wiederholen könnte, womit die Sistierung dann sowieso beschlossen wäre. Er warnte vor dem Anliegen der Minderheit Glättli (gp, ZH), die Sistierung abzulehnen, da man bei einem Meinungsumschwung im Ständerat Gefahr laufe, dass der Migrationspakt behandelt werde, ohne dass die Resultate der Subkommissionen vorlägen. Minderheitsführer Glättli griff in der Ratsdebatte insbesondere die SVP-Fraktion frontal an und äusserte sein Unverständnis über die Zustimmung der Partei zur Sistierung. Diese habe sich in den vergangenen Jahren eindeutig gegen den Migrationspakt positioniert und sogar eine Volksabstimmung gefordert. Er warf der SVP vor, die Sistierung nur zu befürworten, um nicht über eine Frage diskutieren zu müssen, «bei der ihr offensichtlich inhaltlich die Argumente ausgegangen» seien. Bundesrat Cassis signalisierte die Bereitschaft des Bundesrats, die Debatte über den Migrationspakt jederzeit wieder aufzunehmen. Schliesslich nahm der Rat den Sistierungsantrag der Kommissionsmehrheit mit 105 zu 77 Stimmen (ohne Enthaltungen) an. Die Gegenstimmen stammten von den Fraktionen der SP, der Grünen und der Grünliberalen.

Die Doppelbesteuerungsabkommen mit Liechtenstein (BRG 20.085), Malta (BRG 20.086) und Zypern (BRG 20.087) gelangten in der Sommersession 2021 in den Nationalrat. Martin Landolt (mitte, GL) berichtete, dass die WAK-NR die technischen Anpassungen sowie die individuellen Lösungsansätze in den Abkommen mit Malta, Zypern und Liechtenstein nicht in Frage gestellt habe. Sie habe jedoch festgehalten, dass man bei der Überprüfung von Doppelbesteuerungsabkommen für alle Regionen – nicht nur für Krisengebiete – eine Strategie haben sollte, um auf den Kontext der Menschenrechtslage vor Ort hinzuweisen. Eine ähnliche Diskussion sei bereits im Rahmen des DBA mit Saudi-Arabien geführt worden. Die grosse Kammer nahm das Änderungsprotokoll für Liechtenstein mit 155 zu 15 Stimmen (bei 5 Enthaltungen), jenes für Malta mit 146 zu 24 (bei 13 Enthaltungen) und das für Zypern mit 142 zu 28 (bei 17 Enthaltungen) deutlich an. Die Gegenstimmen und Enthaltungen stammten aus den Reihen der SVP-Fraktion.
In der Schlussabstimmung Mitte Juni hiess der Ständerat die Änderungsprotokolle mit Liechtenstein, Malta und Zypern allesamt einstimmig gut. Der Nationalrat folgte seinem Schwesterrat und nahm die Bundesbeschlüsse mit 162 zu 27 Stimmen (bei 6 Enthaltungen), 153 zu 34 Stimmen (bei 8 Enthaltungen) und 145 zu 37 Stimmen (bei 13 Enthaltungen) an.

Nationalrat Romano (mitte, TI) wollte mit seinem im März 2021 eingereichten Postulat den Bundesrat mit einer Beurteilung der Roadmap zwischen der Schweiz und Italien beauftragen. Die Roadmap war 2015 abgeschlossen worden und umfasste verschiedene steuer- und finanzpolitische Dossiers, über deren Stand Romano aufgeklärt werden wollte. Bestandteil dieses Übereinkommens waren unter anderem eine Anpassung des Doppelbesteuerungsabkommens bezüglich Grenzgängerinnern und Grenzgängern, die Streichung der Schweiz von allen schwarzen Listen Italiens, die Situation der italienischen Exklave Campione d'Italia und die bilaterale Regelung des Zugangs von Schweizer Finanzdienstleistern zum italienischen Markt. Laut Postulatstext seien verbindliche Eckwerte vereinbart worden, die nun beurteilt werden müssten, um Bilanz zu ziehen. Der Bundesrat äusserte sich positiv gegenüber dem Anliegen des Postulats und beantragte dessen Annahme. Dieser Aufforderung kam der Nationalrat in der Sommersession 2021 stillschweigend nach.

Nachdem der Nationalrat die Änderungen des Ständerats ohne grössere Diskussion angenommen, selbst aber eine sprachliche Präzisierung am Gesetzestext vorgenommen hatte, gelangte das Bundesgesetz über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich zur Differenzbereinigung in der Sommersession 2021 noch einmal in die kleine Kammer. Martin Schmid (fdp, GR) empfahl dem Ständerat im Namen der WAK-SR, dem Nationalrat zu folgen. Die Kantonskammer bereinigte die Differenz in der Folge einstimmig. Auch in der Schlussabstimmung wenige Tage später nahmen beide Räte die Vorlage jeweils einstimmig an.

In der Sommersession 2021 kam es zur Abschreibung des Postulats Béglé (Po. 17.3789) zur Rolle der Schweiz beim Aufbau einer internationalen Cyberspace-Gouvernanz. Im Rahmen des Berichts über die Motionen und Postulate der gesetzgebenden Räte im Jahr 2020 kam der grosse Rat wie zuvor der Bundesrat zum Schluss, dass das Anliegen des Postulats mit der Strategie Digitalaussenpolitik 2021-2024 erfüllt worden sei.

Im April 2021 entschied die APK-SR einstimmig, die Beratung der Botschaft zum UNO-Migrationspakt zu sistieren, bis die Subkommission der beiden aussenpolitischen Kommissionen ihre Arbeit zum Thema «Soft Law» abgeschlossen hat. Obwohl das Parlamentsgesetz vorsieht, dass die aussenpolitischen Kommissionen über «wesentliche» Vorhaben – darunter können auch Soft Law-Abkommen fallen – informiert oder konsultiert werden müssen, geschah das in der Vergangenheit nicht immer, wie das Beispiel des UNO-Migrationspakts zeigt. Die Subkommission sollte vorgängig ermitteln, ob das Kriterium der «Wesentlichkeit» in diesem Fall durch die Bundesverwaltung korrekt angewendet wurde und ob die Mitwirkung der Kommissionen zweckmässig und im internationalen Rechtsvergleich ausgeprägt sei.
Diesen Sistierungsantrag unterbreitete die Kommission der kleinen Kammer in der darauffolgenden Sommersession. Ihr Sprecher, Marco Chiesa (svp, TI), betonte dabei, dass die Subkommission damit beschäftigt sei zu ermitteln, ob ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf hinsichtlich der Beteiligung des Parlaments im Soft Law-Bereich vorliege. Chiesa bezeichnete den Migrationspakt als ein Beispiel für Soft Law, das über einen «relativ ausgeprägt[en]» Gestaltungswillen verfüge, das also bereits «an der Grenze zum Hard Law» sei. Die Subkommission sei bemüht, in der ersten Jahreshälfte 2022 einen Lösungsansatz zu präsentieren, so Chiesa. Nationalrat Minder (parteilos, SH), der ebenfalls Mitglied der besagten Subkommission war, erklärte, dass man aufgrund der Komplexität des Themas auch die PVK mit einem internationalen Rechtsvergleich habe beauftragen müssen. Er warnte davor, den Migrationspakt vorschnell anzunehmen und damit ein Präjudiz zu schaffen. Zudem zweifelte er daran, dass die mit der Corona-Pandemie verbundene angespannte Arbeitsmarktlage den richtigen Rahmen für eine Diskussion über den Migrationspakt biete. Aussenminister Cassis zeigte Verständnis für das Vorhaben der ständerätlichen Kommission und fügte an, dass der Bundesrat jederzeit bereit sei, die Diskussion über den Migrationspakt fortzuführen. Der Ständerat folgte daraufhin der Empfehlung seiner Kommission und sistierte das Geschäft.

In der Sommersession 2021 beschäftigte sich die grosse Kammer als Zweitrat mit dem Bundesgesetz über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich (StADG), das im Rat grundsätzlich unbestritten war. Der Bundesrat sah eine Totalrevision des Bundesgesetzes über die Durchführung von zwischenstaatlichen Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung vor, welches noch aus dem Jahr 1951 datiert und für veraltet befunden wurde. Die WAK-NR hatte das Geschäft im Vorfeld der Session zur Annahme empfohlen und war den Beschlüssen des Ständerats weitgehend gefolgt. Kommissionssprecherin Amaudruz (svp, GE) erklärte, die Kommission habe nur eine kleine Änderung hinsichtlich der Ausgleichszahlungen bei der Verrechnungssteuer vorgenommen. Zudem seien zwei Minderheitsanträge Aeschi (svp, ZG) eingereicht worden. Minderheitssprecher Aeschi forderte in diesen eine Abschwächung der Strafbestimmungen in zweierlei Hinsicht. Einerseits verlangte er die Streichung des Tatbestands der Fahrlässigkeit, sodass nur vorsätzlich ungerechtfertigte Rückerstattungen der Verrechnungssteuer bestraft werden könnten, andererseits wollte er die Busse auf maximal CHF 30'000 beschränken, während im Gesetzestext eine Busse bis zum «Dreifachen des unrechtmässigen Vorteils» vorgesehen war. Da sich jedoch alle Fraktionen mit Ausnahme der SVP ausdrücklich für die Kommissionsmehrheit und gegen die Minderheitsanträge ausgesprochen hatten, schienen diese Anliegen wenig aussichtsreich.
Bundesrat Maurer stellte erfreut fest, dass zwischen Parlament und Bundesrat keine Differenzen bestünden. Der Gesamtbundesrat akzeptiere die «sprachliche Präzisierung» der Kommissionsmehrheit. Maurer bat die grosse Kammer, die Minderheitsanträge von Nationalrat Aeschi abzulehnen, weil man sonst im vorliegenden Gesetz eine andere Strafbestimmung schaffen würde als im Verrechnungssteuergesetz. Zudem würde man ausländische Straftäter gegenüber inländischen bevorzugen. Die Minderheitsanträge wurden mit 139 zu 49 beziehungsweise 140 zu 49 Stimmen klar abgelehnt. Der Gesetzesentwurf als Ganzes wurde einstimmig angenommen und ging aufgrund der vorgenommenen Präzisierung des Gesetzestexts zur Differenzbereinigung zurück an den Ständerat.

In der Frühjahrssession 2021 nahm der Ständerat das Änderungsabkommen zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Kuwait und das Doppelbesteuerungsabkommen mit Bahrain (BRG 20.066) ohne Gegenstimme an. Bundesrat Maurer hatte zuvor ausführlich die Vorteile des DBA mit Kuwait dargelegt. Dazu gehören Verbesserungen der steuerlichen Rahmenbedingungen für grenzüberschreitende Investitionen, sowie verschiedene Steuerbefreiungen.
Auch in der Schlussabstimmung fielen die Resultate sehr deutlich aus. Der Nationalrat stimmte den Abkommen mit 142 zu 39 Stimmen (bei 14 Enthaltungen), der Ständerat mit 44 Stimmen einstimmig zu.