Se basant sur des prévisions économiques favorables, le Conseil fédéral a chargé, au début de l’année sous revue, le DFE et le DFAE de sonder les milieux intéressés en Suisse, de même que la Commission européenne, au sujet d’un possible accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE dans le secteur agroalimentaire (ALEA). En Suisse, les associations faîtières économiques, l’industrie agroalimentaire et le commerce de détail s’y sont clairement déclarés favorables. Les organisations paysannes ne se sont pas opposées non plus à des entretiens exploratoires, mais ont toutefois fait dépendre leur position définitive sur un ALEA des examens supplémentaires concernant les conséquences d’un tel accord, l’aménagement d’éventuelles mesures d’accompagnement, et de l’issue du cycle actuel de l’OMC. Certains intervenants, représentant notamment les secteurs en amont et le premier échelon de transformation, ont rejeté le principe d’un accord. Avant d’entamer toute négociation, et sur la base des consultations, le Conseil fédéral a décidé qu’il convenait d’engager tout d’abord des entretiens exploratoires avec l’UE sur les paramètres concernant le fond et la forme d’un accord de libre-échange. En même temps, il s’agira d’examiner en profondeur les conséquences sur l’économie en général et sur les différentes branches en particulier, ainsi que d’étudier d’éventuelles mesures d’accompagnement adéquates et l’intégration d’un tel accord dans les politiques en place.

Le Conseil national a adopté une motion Dupraz (prd, GE), qui demandait au Conseil fédéral d’entreprendre toutes les démarches utiles pour simplifier les formalités (douanières et vétérinaires) concernant le pacage journalier dans la zone frontalière limitée à 10 kilomètres. Dans son avis sur cette motion, le Conseil fédéral a déclaré être prêt à s’engager à supprimer rapidement les charges liées aux mouvements transfrontaliers d’animaux avec l’UE.

Après avoir été dans l’impasse de juillet à novembre, principalement à cause du volet agricole, les négociations à l’OMC se sont finalement débloquées en partie en fin d’année. Après six jours de négociations à Hong Kong, les 149 membres de l’OMC, dont la Suisse, ont convenu de mettre fin d’ici 2013 aux aides aux exportations agricoles. Cela représente environ 200 millions de francs annuels pour les agriculteurs suisses, et ne constitue ainsi pas un élément central pour ces derniers. Estimant que les subventions versées par les pays riches à leurs agriculteurs sapaient la concurrence internationale, les pays en développement – au premier rang desquels le Brésil – exigeaient la fin de ces aides d’ici à 2010. L’OMC est donc sortie de l’impasse dans laquelle elle se trouvait depuis l’échec du sommet de Cancun en 2003.

Le Conseil national a adopté en fin d’année, sur proposition du gouvernement, un postulat Walter (udc, TG) qui demandait à ce dernier d’analyser les conséquences qu’auraient de nouveaux accords de libre-échange – notamment avec les Etats-Unis – en rapport avec le dossier agricole du cycle de négociations de Doha de l’OMC. Le député, président de l’USP, demandait également que soit examinée la compatibilité d’un traité bilatéral avec les Etats-Unis qui toucherait les produits agricoles avec les résultats du cycle de négociations en cours à l’OMC.

Afin qu’ils ne puissent pas profiter d’une double rétribution, l’OFAG a indiqué que la centaine d’agriculteurs suisses qui exploitent des terres en Allemagne et qui souhaitent une aide financière de l’UE, verront le cas échéant leurs paiements directs diminuer. La Suisse et le Bade-Wurtemberg ont d’ailleurs mis un terme au différend qui les opposait sur l’exploitation de terres allemandes par des paysans suisses. Le conseiller fédéral Joseph Deiss a accepté les restrictions posées par le Land allemand à l’achat de terres agricoles. Les autorités de Stuttgart devaient modifier d’ici à la fin de l’année sous revue leur législation, afin d’éviter que les paysans suisses n’acquièrent des terres à des prix que leurs collègues allemands ne peuvent pas offrir. Le Land sera ainsi à l’avenir autorisé à intervenir dès que les prix offerts par certains acquéreurs atteignent 120% des valeurs locales habituelles, contre 150% jusqu’alors.

L’USP, qui était restée à l’écart des débats sur la votation sur Schengen/Dublin, s’est par contre engagée avec beaucoup de conviction, de concert avec l’USAM, en faveur de l’extension de la libre circulation des personnes, à l’instar d’autres organisations agricoles, voir ici. Les paysans ont en effet porté le plus grand intérêt à l’accès qui leur était ouvert à de nouvelles sources de main d’œuvre. Une minorité d’entre eux, recrutée au sein de l’UDC et conduite par les conseillers nationaux Toni Brunner (SG) et Ernst Schibli (ZH), s’est néanmoins opposée à la libre circulation. Elle a dénié tout intérêt à cet accord, au motif qu’il aggraverait les charges administratives et financières pour les exploitants agricoles et encouragerait les revendications syndicales. Cette minorité a toutefois admis l’importance de la main d’œuvre étrangère. Elle a cependant souhaité un système de contingent de travailleurs étrangers et d’autorisations de courte durée pour des travaux spécifiques, qui s’apparenterait à l’ancien statut des saisonniers.

Les maraîchers suisses, soutenus par l’USP, Bio Suisse et les fédérations romande et suisse alémanique de consommateurs, ont déposé à la Chancellerie fédérale une pétition munie de 30 000 signatures. Cette dernière réclame le maintien d’une production de légumes suisses, garante de fraîcheur, de qualité et de respect de l’environnement. Le but des pétitionnaires était de faire pression sur le Conseil fédéral, afin qu’il ne consente pas à des concessions majeures lors de négociations qui ont repris en milieu d’année à l’OMC. Plusieurs manifestations ont eu lieu en juillet, dont une qui a réuni 500 agriculteurs suisses, norvégiens, japonais, coréens et de quelques autres pays, devant le siège de l’OMC à Genève.

Suite à la signature, en octobre 2004, de l’Accord sur les produits agricoles transformés entre la Suisse et la Communauté européenne (ratification dans le cadre des Accords bilatéraux II, approuvés par le parlement lors de la session d’hiver 2004), le Conseil fédéral a décidé de mettre en vigueur au 1er février les dispositions d’exécution nécessaires pour l’application provisoire de celui-ci. Cet accord sur les produits agricoles est le premier des neuf conclus à prendre effet. Il concerne notamment le chocolat ou les soupes, mais aussi les pâtes, le café soluble et les eaux minérales. Il n’englobe en revanche pas le fromage, la viande ou le sucre cristallisé. L’UE doit supprimer les droits de douane grevant les importations suisses de denrées alimentaires et n’accordera plus de contributions pour les exportations de ces produits destinés à la Suisse. Cette dernière, quant à elle, diminuera, voire supprimera les droits de douane dans certains cas. L’accord n’aura toutefois pas de répercussions sur les caisses fédérales: la Suisse perdra quelque 70 millions de francs de taxes douanières, mais dépensera par contre 30 millions de moins pour les subventions aux exportations.

En mars de l’année sous revue, l’USP a déclaré souhaiter une rapide ouverture des frontières suisses aux travailleurs issus des pays de l’Est dans le cadre de l’élargissement de l’Union européenne. L’USP espérait ainsi, par ce biais, simplifier l’engagement d’une main d’œuvre avantageuse. Cet appel a été entendu, puisque le Conseil fédéral a décidé, lorsqu’il a fixé les contingents pour l’immigration de travailleurs étrangers au mois d’octobre, d’attribuer des autorisations de courte durée pour des travailleurs non qualifiés (en provenance des dix nouveaux Etats membres de l’UE) pour certains secteurs de l’agriculture.

Le Conseil fédéral a rendu réponse, après la signature de l’accord, à une interpellation déposée au mois de juin au Conseil national par le groupe démocrate-chrétien. Prenant position par rapport aux inquiétudes des démocrates-chrétiens quant à l’avenir et la viabilité de l’agriculture suisse dans le cadre des négociations menées à l’OMC, le Conseil fédéral a rassuré ses interlocuteurs en affirmant que les négociations menées n’avaient pas demandé de modifier le mandat donné aux négociateurs suisses et que celles-ci ont permis de restaurer, à ses yeux, un meilleur équilibre entre les aspects commerciaux et non commerciaux liés à l’agriculture. Il a ajouté qu’il entendait en outre, d’une part utiliser les négociations agricoles futures pour sauvegarder autant que possible la dimension multifonctionnelle de l’agriculture suisse et, d’autre part, suivre de près ces dernières afin de s’assurer que les conséquences des concessions qui seront faites dans les domaines de l’accès au marché, du soutien interne et des subventions, seront socialement acceptables.

Déposées à la même période, les interpellations Müller (prd, SG) (Ip. Müller, 04.3361) et Schibli (udc, ZH) traduisaient, quant à elles, des inquiétudes similaires, mais liées à la production de légumes en Suisse, par les maraîchers notamment. Dans ses réponses, le Conseil fédéral a souligné qu’il n’était pour l’instant pas possible d’évaluer avec précision les conséquences qu’aura une réduction des droits de douane sur l’agriculture, et en particulier sur la culture maraîchère. Il a également affirmé que l’ampleur de l’impact des négociations en cours à l’OMC nécessitera deux périodes de réformes de la politique agricole (« PA 2007 » et « PA 2011 »), afin de permettre une mise en œuvre qui soit socialement acceptable.

Le 1er août pourtant, la Suisse a accepté le compromis élaboré lors de la Conférence de Genève (Cet accord donne un cadre aux discussions qui vont se poursuivre jusqu’à la prochaine conférence ministérielle de l’OMC à Hongkong en décembre 2005). La Suisse devra finalement abaisser ses tarifs douaniers, mais gardera la possibilité de déterminer quels produits « sensibles » méritent une protection accrue. Le conseiller fédéral Joseph Deiss, responsable du dossier au gouvernement, a estimé que le texte adopté répondait aux intérêts de la Suisse. Selon lui, la Suisse savait qu’elle devrait céder du terrain sur l’agriculture, mais l’a fait dans une mesure compatible avec le rythme de réforme agricole. Quant à l’USP, elle a dénoncé cet accord par la voix de son vice-président, le conseiller national genevois John Dupraz (rad), qui le considère comme un « diktat des cinq grands exportateurs agricoles ». Le président de l’USP, le conseiller national UDC Hansjörg Walter (TG) a, de son côté, tempéré la situation. Il a déclaré que l’accord en question était très ouvert et que la Suisse pouvait poursuivre sa politique agricole, tout en soulignant que cela ne signifiait pas la « fin de l’alerte ». Fervente partisane de l’accord depuis le départ, economiesuisse a de son côté salué celui-ci.

Début juin, soit un mois environ avant le mois décisif des négociations, la Suisse a défendu une approche au cas par cas pour l’accès au marché des produits agricoles, selon les intérêts propres à chaque pays, au lieu d’une réduction uniforme linéaire des droits de douane, prônée notamment par les grands pays exportateurs de produits agricoles. Le texte (accord-cadre), rédigé par le directeur général de l’OMC et remis à la mi-juillet par l’OMC aux délégations des 147 pays membres, n’a pas tenu compte de ces revendications et proposait, entre autres, d’éliminer « à échéance crédible » toutes les formes de subventions versées aux exportations agricoles. Il devait en outre être approuvé par les pays membres à la fin juillet, sous peine d’un nouvel échec des négociations, similaire à celui de la Conférence de Cancún. Ce texte, proposé après plusieurs mois de négociations, a toutefois été jugé « déséquilibré » par la délégation suisse. Devant se positionner alors sur une éventuelle révision du mandat de négociation à l’OMC, le Conseil fédéral a confirmé la stratégie suivie jusqu’ici. L’USP, l’Union maraîchère suisse (UMS) et Bio Suisse ont immédiatement pris position contre les propositions de l’OMC, notamment par la voix du conseiller national radical et vice-président de l’USP John Dupraz (GE), et ont demandé au Conseil fédéral de refuser l’accord-cadre et de se tenir au mandat de négociation adopté avant la conférence ministérielle de Cancún en septembre 2003. L’USP et l’UMS ont en outre menacé de lancer « sans hésitation » le référendum contre la mouture de cet accord-cadre. La situation s’est crispée davantage quand, le 28 juillet, l’OMC a tenu des négociations à huis clos au sein du groupe des cinq (Etats-Unis, Europe, Brésil, Inde et Australie). Le conseiller fédéral Joseph Deiss n’a alors pas hésité à affirmer que la Suisse, ainsi tenue à l’écart des négociations, pourrait envisager de refuser le texte.

Dans sa réponse à une interpellation Darbellay (pdc, VS) relative à un prétendu dépassement des contingents d’importation de viande de mouton dans le cadre des accords avec l’OMC (qui pourraient éventuellement affaiblir la position de la Suisse dans les futures négociations), le gouvernement a affirmé que la Suisse avait respecté ses engagements vis-à-vis de l’OMC au niveau de ses importations de viande rouge. Il a ajouté qu’en appliquant consciencieusement les dispositions du droit international, la Suisse ne faisait au contraire que renforcer sa position et sa crédibilité dans les négociations avec l’OMC.

Suite à l’échec de la Conférence de Cancún, la délégation suisse dirigée par l’ambassadeur Luzius Wasescha a pris part, à la fin du mois de mars à Genève, à la reprise des négociations dans le cadre de l’OMC. L’ambassadeur a annoncé que la Suisse et le G10, groupe des dix pays importateurs nets de produits agricoles (Suisse, Bulgarie, Taïwan, Islande, Corée du Sud, Japon, Israël, Liechtenstein, Ile Maurice, Norvège) étaient d’accord d’envisager l’élimination de toutes leurs subventions aux exportations, à condition que leurs positions sur l’accès aux marchés et les aspects non commerciaux de l’agriculture soient pris en considération. Ces pays défendent les subventions agricoles et les droits de douane élevés qui protègent leurs produits « sensibles » (tel le riz, défendu par des tarifs de 500% au Japon). L’Union suisse des paysans (USP) s’est encore une fois clairement positionnée contre cet accord agricole ne convenant, selon elle, qu’à une poignée de pays exportateurs. Elle a mis en garde que les agriculteurs suisses pourraient perdre plus de 2,5 milliards de francs par année si les scénarios en discussion à l’OMC aboutissaient. Pour l’USP, la principale menace pour l’agriculture suisse est la réduction des droits de douane frappant les produits agricoles étrangers, qui pourrait faire diminuer les recettes de l’agriculture jusqu’à 25%. Elle plaide par conséquent en faveur de droits de douane offrant de la souplesse dans leur application à l’échelon national, et a déploré finalement que les négociations n’aient pas pris en compte la multifonctionnalité de l’agriculture suisse.

Les autorités fédérales ont annoncé une augmentation de 2500 tonnes des contingents d’importation de fromage en provenance de la Communauté européenne (CE) à partir du 1er juin 2004 (pour un total de 17 000 tonnes). En contrepartie, la Suisse a pu exporter en franchise vers l’UE 5500 tonnes de fromage, soit 1250 tonnes supplémentaires.

La Conférence de Cancún a finalement échoué et les négociations dans le cadre du cycle de Doha ont subi un sérieux coup d’arrêt. Les points de blocages ne concernaient cependant pas uniquement le volet agricole. L’objectif de conclusion d’un accord pour la fin de l’année semblait ainsi sérieusement compromis. L’OFAG a estimé que la période 2004-2007, couverte par la PA 2007, ne subirait pas de mesures découlant de nouveaux engagements dans le cadre de l’OMC. Il a toutefois mis en garde contre les risques inhérents à un retour au bilatéralisme, un petit importateur net comme la Suisse ayant relativement peu de poids dans une telle démarche. Le Conseil fédéral a confirmé la nécessité de poursuivre les efforts pour améliorer la compétitivité de l’agriculture. L’USP a reconnu à ce sommet le mérite d’avoir clarifié les fronts sur le dossier agricole. De plus, elle s’est montrée très satisfaite des positions défendues par la délégation suisse.

A quelques semaines du début des négociations, un mouvement regroupant une quarantaine d’organisations (syndicales, paysannes, humanitaires, écologistes) a menacé de lancer un référendum contre tout accord qui déboucherait sur la mort de l’agriculture suisse. Baptisé « Coordination Suisse-OMC », il comprenait notamment l’USP et Uniterre. C’est un jour après la formulation de cette menace que le gouvernement a présenté le mandat de négociation définitif pour la Conférence ministérielle de l’OMC. Il comprenait également des dossiers comme les investissements, la concurrence, les marchés publics ou encore l’accès aux médicaments. Le conseiller fédéral Joseph Deiss, en charge du dossier, a formulé une mise en garde à l’égard de ceux qui menaçaient les éventuels accords de référendum. Il a notamment évoqué la nécessité d’avoir une économie globalement performante pour financer l’agriculture. Ce dernier secteur se devait donc d’accepter un certain nombre de sacrifices, afin de permettre l’élaboration d’un système multilatéral performant, meilleur garant de la défense des intérêts d’un petit pays comme la Suisse. Ces concessions s’avéreraient nécessaires pour en obtenir dans les autres secteurs de l’économie comme les biens industriels et les services. De nombreuses personnalités du monde économique ont également exprimé leur mécontentement face à ces menaces.

Avant la Conférence ministérielle de l’OMC prévue à Cancún (Mexique), s’inscrivant dans le cycle de Doha initié en 2001, l’Union suisse des paysans (USP) a réaffirmé ses exigences dès le début de l’année. Elle a jugé inacceptable le premier projet de l’OMC concernant les négociations agricoles. Cette libéralisation à sens unique ne réserverait la production agricole qu’aux seuls sites favorisés et la multifonctionnalité ne serait plus reconnue. C’est lors d’une séance au mois d’avril que le Conseil fédéral a défini, entre autres, le mandat agricole pour les négociations de l’automne. Il y mentionnait, d’une part, son engagement pour l’adoption de règles favorisant la multifonctionnalité, d’autre part, la nécessité d’adopter des chiffres réalistes de réduction des droits de douane et des subventions. Une libéralisation par étape lui semblait plus souhaitable que des changements en bloc. Il a également estimé que les projets présentés par l’OMC ne remplissaient, en l’état, pas les exigences de la délégation suisse et ne pouvaient pas servir de base de négociation. Une proposition concrète de la Suisse à l’OMC a été présentée à la presse durant la troisième semaine d’août. L’ambassadeur Luzius Wasescha, responsable du dossier au Secrétariat d’Etat à l’économie, a annoncé que la Suisse s’était alliée à un certain nombre de pays (Bulgarie, Taiwan, Islande, Corée du Sud, Liechtenstein) pour que la vulnérabilité et la petite taille de leurs secteurs agricoles soient prises en compte avec le maintien d’un niveau d’aide étatique suffisant. Il a également rappelé que la Suisse s’engageait pour les aspects non commerciaux de l’agriculture comme l’information du consommateur, la protection de l’environnement ou la défense des appellations d’origine.

Les autorités fédérales ont annoncé une augmentation des contingents de fromage provenant de l’UE de 2500 tonnes dès le premier juin de l’année sous revue (pour un total de 14 500 tonnes). En vertu de l’accord agricole conclu entre la Suisse et l’UE, les contingents augmenteront de 2500 tonnes chaque année durant cinq ans (pour un total de 4250 tonnes). Inversement, le contingent de produits suisses exportés sera augmenté de 1250 tonnes par année durant cinq ans. Malgré les différences de quantités, il a été souligné que cet accord était équilibré dans la mesure où de nombreux fromages suisses pouvaient déjà être exportés sans frais de douane, ni limitation quantitative.

Bien que le premier accord sur l’agriculture avec l’Union européenne (UE) soit entré en vigueur en milieu d’année, la négociation d’un second s’est poursuivie. Les deux parties sont arrivées à un accord sur le fond en novembre. Les discussions sur les produits agricoles transformés concernaient le Protocole no 2 de l’Accord de libre-échange avec la Communauté européenne de 1972. Cet accord sur les produits agricoles transformés devrait faciliter les échanges d’articles contenant des produits agricoles de base au sens de la loi fédérale comme par exemple la farine, le lait en poudre, le beurre ou la graisse végétale. Seraient ainsi concernés les pâtes, les biscuits, les produits de boulangerie, le chocolat, les glaces comestibles et d’autres préparations alimentaires. Les droits de douane perçus par la Suisse devraient être baissés de manière importante et les exportations ne seraient plus subventionnées. Les articles transformés ne contenant aucun produit agricole de base au sens de la loi suisse, ou seulement du sucre, verraient leurs droits de douane supprimés ainsi que les éventuelles subventions à l’exportation. L’UE serait soumise aux mêmes règles. Pour une présentation générale du déroulement des négociations bilatérales, voir ici.

A peine le premier accord sur l’agriculture était-il entré en vigueur que les vignerons du village de Champagne (VD) ont déposé un recours contre le premier paquet de traités bilatéraux . Les producteurs de cette petite bourgade avaient été les sacrifiés du dossier agricole dans la mesure où l’utilisation de l’appellation « champagne » leur avait été interdite, les revendications des producteurs français ayant été satisfaites. Déposé auprès du tribunal de première instance de la Cour de justice des Communautés européennes (CJUE), ils ont notamment invoqué le coût économique de cette interdiction qu’ils estimaient à 1,18 million de francs.

Le premier volet des accords bilatéraux avec l’UE a été ratifié en cours d’année. Un nouveau round de négociations a été initié entre la Confédération et les représentants européens. Parmi les dix dossiers de ces pourparlers, celui de l’agriculture concerne les «produits agricoles transformés», un secteur qui touche près de 125 entreprises helvétiques, Nestlé en tête. La position helvétique serait d’obtenir une diminution des droits tarifaires à l’exportation de ses produits, contre un libre-échange complet pour certains produits à l’importation.

En complément de l’approbation globale des sept accords bilatéraux, les chambres fédérales ont dû se prononcer sur deux objets ayant trait à l’agriculture: la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les mesures d'accompagnement.

Du fait de l'introduction d'une directive de l'Union européenne soumettant l'importation de fromage au strict respect de certaines normes de propreté, l'ensemble des fromageries helvétiques ont été passées au peigne fin par des inspecteurs de la Confédération. Un cinquième des centres de production – soit quelque 250 établissements – ont été déclarés non conformes. Si la majorité des cas concernés pourront procéder sans trop d'encombres aux modifications nécessaires, il est vraisemblable que les exigences de l'UE signifieront la disparition de certaines fromageries.