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Jahresrückblick 2022: Raumplanung und Wohnungswesen

Die Entwicklungen im Themenbereich Wohnungswesen waren 2022 stark geprägt von der steigenden Inflation und vom russischen Angriffskrieg in der Ukraine. So kam es nach Jahren eines Booms an den Immobilienmärkten aufgrund des Anstiegs der Leit- und Hypothekarzinsen zu einer Trendwende am Immobilienmarkt. Aufgrund der gestiegenen Hypothekarzinsen war es nach langer Zeit an den meisten Orten in der Schweiz wieder attraktiver, ein Wohnobjekt zu mieten, als ein gleichwertiges Objekt zu kaufen. Obwohl die Preise für Wohneigentum vorerst weiter stiegen, gab es erste Anzeichen dafür, dass die Nachfrage nach Wohneigentum abnehmen und der Wohneigentumsmarkt sich nach langer Boom-Zeit etwas abkühlen könnte. Die Bewegungen am Wohneigentumsmarkt waren auch medial sehr präsent, wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt: Insbesondere über den Sommer, als die Hypothekarzinsen zum ersten Mal stark anstiegen, wurde in den nationalen Zeitungen oft über dieses Thema berichtet.

Der Krieg führte derweil auch zu höheren Energiepreisen, weshalb Verbände einen Nebenkostenschock beim nächsten Abrechnungstermin befürchteten und Mieterinnen und Mietern rieten, ihre Akontozahlungen freiwillig zu erhöhen oder Geld auf die Seite zu legen. Dabei kam es auch vereinzelt zu Zwist zwischen Mietenden und Vermieterschaft, etwa bei Diskussionen um die Verwaltungspauschale auf Nebenkostenabrechnungen. Bis zum Jahresende wurden im Parlament einige Vorstösse eingereicht, mit denen die Auswirkungen der steigenden Energiepreise für Mieterinnen und Mieter abgefedert werden sollten. Zudem erarbeitete der Bundesrat Verordnungen mit Massnahmen, die er im Falle von schweren Gas- oder Strommangellagen beschliessen könnte. Darunter befindet sich auch eine Temperaturobergrenze für Innenräume, was Fragen zu möglichen Klagen von Mietenden aufwarf.

Beim Mietrecht blieben die Fronten auch im Jahr 2022 verhärtet: Linke Anliegen blieben im Parlament allesamt chancenlos (Po. 21.3759; St.Iv 21.316; Pa.Iv. 20.449; Mo. 20.4031; Pa.Iv. 21.476). Auch für die bürgerliche Parlamentsmehrheit waren allerdings höchstens kleine Änderungen umsetzbar. Die von der RK-NR aufgrund von parlamentarischen Initiativen vorgelegten Vorlagen zur Stärkung der Kompetenzen der Vermieterschaft bei Untermietverhältnissen, zur Senkung der Hürden für Kündigungen von Mietverhältnissen wegen Eigenbedarf) oder zur Lockerung von Formvorschriften bei gewissen Mietvertragsänderungen stiessen allerdings mit Ausnahme des Entwurfs zu den Formvorschriften sowohl in der Vernehmlassung als auch in der Kommission selber auf einigen Widerstand. Der Bundesrat empfahl sie zur Ablehnung. Überdies scheiterte ein Versuch des Bundesrates, die verhärteten Fronten rund um das Mietrecht mit einem runden Tisch und allen relevanten Verbänden zu lösen.

Auch in anderen Politikbereichen im Wohnungswesen gab es kaum Einigkeit. Eine zuerst vom Nationalrat angenommene Motion der RK-NR über eine Wiederaufnahme der parlamentarischen Revisionsarbeiten am Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Lex Koller) scheiterte im Ständerat. Virulent wurde zudem die Abschaffung des Eigenmietwerts diskutiert: Der Nationalrat kam nach langer Debatte zum Schluss, dass die aktuelle Vorlage nur schwer finanzierbar und kaum mehrheitsfähig sei, und schickte sie zurück an seine WAK. Die Räte lehnten zudem zwei gleichlautende Motionen (Mo. 22.3817; Mo. 22.3862) der SVP zur Abschaffung des Eigenmietwerts für Rentnerinnen und Rentner ab. Das Bundesgericht wiederum hiess eine Beschwerde gegen eine Eigenmietwert-Härtefallregelung im Tessiner Steuergesetz gut, was auch Auswirkungen auf andere Kantone mit ähnlichen Regelungen haben dürfte.

Weniger umstritten war 2022 die Raumplanung, wo es dem Ständerat unter der Leitung seiner UREK nach längerer Zeit wohl gelang, eine mehrheitsfähige Vorlage für die zweite Etappe der RPG-Revision zu zimmern. An diesem Revisionsvorhaben hatten die Räte seit 2015 erfolglos gearbeitet. Herzstück der neuen Vorlage ist ein Stabilisierungsziel der Gebäudezahl ausserhalb der Bauzone, das mit verpflichtenden kantonalen Richtplänen, Abbruchprämien für Bauten ausserhalb der Bauzone und Sanktionen für Kantone, die das Stabilisierungsziel nicht einhalten, erreicht werden soll. Ausserdem soll den Kantonen zusätzlicher Spielraum eingeräumt werden, damit diese in der Raumplanung ihren kantonalen oder regionalen Eigenheiten besser Rechnung tragen können. Dieser RPG2-Entwurf wurde in der kleinen Kammer einstimmig angenommen. Der Ständerat hatte den Entwurf als indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ausgestaltet, die er deutlich zur Ablehnung empfahl.

Neben der RPG-Revision beschäftigte sich das Parlament mit weiteren Vorstössen betreffend Bauten ausserhalb von Bauzonen. Beide Räte überwiesen eine Motion, die eine Verjährung illegaler Bauten ausserhalb der Bauzonen nach 30 Jahren fordert. Eine Motion, mit welcher die Schaffung dezentraler kantonaler Behörden zur Bearbeitung von Anträgen für Bauvorhaben ausserhalb von Bauzonen hätte erlaubt werden sollen, wurde jedoch vom Ständerat abgelehnt. Schliesslich war das Bauen ausserhalb der Bauzone verglichen mit den anderen Themen im Bereich Raumplanung auch am meisten in den nationalen Zeitungen präsent.

Jahresrückblick 2022: Raumplanung und Wohnungswesen
Dossier: Jahresrückblick 2022

Auf Antrag der UREK-NR beschloss der Nationalrat in seiner Wintersession 2022, die Behandlungsfrist für eine parlamentarische Initiative Bregy (mitte, VS) betreffend eine Einschränkung des Verbandsbeschwerderecht im Natur- und Heimatschutzgesetz um zwei Jahre bis zur Wintersession 2024 zu verlängern. Die Kommission hatte den Antrag damit begründet, dass die Arbeiten zu einem Gesetzesentwurf noch im Gange seien. Der Entwurf soll unter anderem festlegen, bis zu welcher Gebäudegrösse das Verbandsbeschwerderecht eingeschränkt werden soll und welche Ausnahmen bei der Neuregelung vorzusehen sind.

Einschränkung des Verbandsbeschwerderechts im NHG bei Einzelprojekten innerhalb der Bauzone (Pa.Iv. 19.409)

Als Zweitrat befasste sich in der Wintersession 2022 der Nationalrat mit einer Motion Schmid (fdp, GR), mit der eine Änderung der landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung im Zusammenhang mit Meliorationen gefordert wurde. Konkret verlangte der Motionär, dass im Zusammenhang mit Meliorationen oder Gewässerrevitalisierungen neu ein Abtausch zwischen landwirtschaftlicher Nutzfläche und Sömmerungsfläche gesetzlich zugelassen werden soll, solange dabei die landwirtschaftliche Nutzfläche gesamthaft nicht zunimmt.
Im Namen der UREK-NR empfahlen Kommissionssprecherin Priska Wismer-Felder (mitte, LU) und Kommissionssprecher Pierre-André Page (svp, FR) den Mitgliedern der grossen Kammer, die Motion anzunehmen. Es solle bei Meliorationen keine landwirtschaftliche Nutzfläche mehr verloren gehen. Dies fördere nicht zuletzt auch die Akzeptanz solcher gesellschaftlich wichtigen Projekte unter Landwirtinnen und Landwirten. Die Kommissionsminderheit, vertreten durch Ursula Schneider Schüttel (sp, FR), plädierte derweil dafür, die Motion abzulehnen, da sie befürchtete, dass die Änderung zu einer intensiveren Nutzung der betroffenen Sömmerungsflächen führen könnte, wodurch Biodiversität verloren gehen könnte. Ausserdem führe die Motion auch zu einem erhöhten administrativen Aufwand für die Kantone. Auch Guy Parmelin sprach sich im Namen des Bundesrats gegen die Motion aus. Er machte darauf aufmerksam, dass nur gerade der Kanton Graubünden eine solche Änderung gefordert hatte, während die anderen Kantone sich mit der aktuellen gesetzlichen Grundlage zufrieden zeigten. Durch eine Annahme der Motion käme es überdies zu einer Ungleichbehandlung zwischen Bergkantonen und der restlichen Schweiz, da Kantone im Flachland über keine angrenzenden Sömmerungsgebiete verfügten.
Die Mehrheit des Nationalrates folgte jedoch dem Antrag der Kommissionsmehrheit und nahm die Motion mit 98 zu 86 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) an. Die Stimmen für die Motion kamen von der geschlossen stimmenden SVP-Fraktion, einer Mehrheit der Fraktionen der FDP und der Mitte sowie zwei Personen aus den Reihen der SP.

Änderung der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung im Zusammenhang mit Meliorationen (Mo. 21.3804)

In der Wintersession 2022 hiess der Ständerat den Verpflichtungskredit für das Programm «Neue Produktionssysteme» (NEPRO) des Bundesamts für Landestopografie (swisstopo) in den Jahren 2023–2029 gut. Mit dem Kredit über CHF 37 Mio. sollen in den nächsten sieben Jahren die Produktionssysteme für Geodaten von swisstopo erneuert werden. Damit soll gemäss Bundesrat sichergestellt werden, dass swisstopo auch künftig den im GeoIG festgehaltenen gesetzlichen Auftrag der Zur­ver­fügung­stel­lung von qualitativ hochwertigen Geodaten über die Schweiz erfüllen kann.
Der Verpflichtungskredit war in der kleinen Kammer unbestritten. Nur Kommissionssprecherin Johanna Gapany (fdp, FR) und Bundesrätin Viola Amherd ergriffen das Wort, bevor der Kredit einstimmig und ohne Enthaltungen angenommen wurde.

Verpflichtungskredit für das Programm Neue Produktionssysteme (NEPRO) des Bundesamts für Landestopografie (swisstopo) in den Jahren 2023–2029 (BRG 22.052)

Im September 2022 reichte SVP-Ständerat Jakob Stark (svp, TG) eine Motion ein, mit der er den Bundesrat beauftragen wollte, mit Gesetzesänderungen den Kantonen die Möglichkeit zu geben, in ihren Richt- und Nutzungsplänen – analog zur Lärmüberlagerungszone – auch Gebiete mit Geruchsvorbelastung bezeichnen können. Stark begründete sein Anliegen damit, dass landwirtschaftliche Betriebe durch Um- oder Neueinzonungen von nahegelegenem Land plötzlich in oder neben Bauzonen liegen können. Dadurch sähen sie sich plötzlich mit sehr hohen Anforderungen betreffend den Immissionsschutz konfrontiert. Laut Stark müssten viele Tierhalter und Tierhalterinnen in solchen Fällen ihre Ställe schliessen, da sie die Anforderungen an die Geruchsemissionen nicht erfüllen können. Der Bundesrat solle es deshalb den Kantonen erlauben, Geruchsüberlagerungszonen zu definieren, in denen höhere Geruchsemissionen erlaubt sein sollen. Der Bundesrat beantragte der kleinen Kammer, die Motion abzulehnen, da das Thema inhaltliche Überschneidungen mit der zweiten Etappe der Teilrevision des RPG aufweise, welche derzeit von den Räten debattiert wird.
Der Ständerat beugte sich in der Wintersession 2022 über die Motion. Dabei stellte Martin Schmid (fdp, GR) einen Ordnungsantrag, um die Motion an die UREK-SR zu überweisen. Diese solle das Anliegen der Motion dann inhaltlich zusammen mit der RPG-2-Vorlage behandeln, sobald das Geschäft vom Nationalrat zur Differenzbereinigung zurück in den Ständerat überwiesen werde. Motionär Stark zeigte sich mit dem Vorschlag einverstanden und so überwies der Ständerat die Motion stillschweigend an seine UREK.

Gebiete mit Geruchsvorbelastung im Richtplan ermöglichen (Mo. 22.4130)

Als Zweitrat beschäftigte sich in der Wintersession 2022 der Ständerat mit einer Motion der UREK-NR, welche forderte, dass bei illegalen Bauten ausserhalb der Bauzonen die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach dreissig Jahren verjähren soll. Nachdem der Nationalrat die Motion entgegen der Empfehlung des Bundesrates knapp angenommen hatte, wiederholte sich die Geschichte im Ständerat. Die UREK-SR unterstützte das Anliegen ihrer Schwesterkommission und empfahl die Motion zur Annahme. Kommissionssprecher Pirmin Bischof (mitte, SO) begründete im Rat den Antrag der Kommission: Das 2021 getroffene Bundesgerichtsurteil zu dem Thema habe zu Rechtsunsicherheit geführt, da derzeit verschiedene Kantone noch ganz verschiedene Regelungen zu den Verjährungsfristen bei illegalen Bauten kennen. Es sei deshalb der richtige Zeitpunkt, hier eine klare Rechtsgrundlage zu schaffen. Das Schweizer Recht habe in verschiedenen Bereichen national einheitlich geregelte Verjährungsfristen und es sei unverständlich, weshalb gerade illegale Bauten ausserhalb der Bauzone nicht verjähren können sollten. Zusätzlich stossend sei, dass das Beseitigungsgebot für unrechtmässig erstellte Bauten innerhalb von Bauzonen nach dreissig Jahren verjähre, wodurch innerhalb und ausserhalb der Bauzonen unterschiedliche Regelungen diesbezüglich gälten. In der Folge führten verschiedene Sprechende noch zusätzliche Argumente an. Marco Chiesa (svp, TI) verwies etwa auf die über 2'000 Rusticos, die im Kanton Tessin unter Verdacht stünden, illegal gebaut worden zu sein. An diesen würden aber für viele Familien lebenslange Erinnerungen hängen. Lisa Mazzone (gp, GE) begründete den Minderheitsantrag auf Ablehnung der Motion. Es sprächen formelle und inhaltliche Gründe gegen die Motion. Formell sei es nicht sinnvoll, diese Frage anzugehen, während parallel dazu das grosse Revisionsvorhaben des RPG von den Räten behandelt werde. Inhaltlich gebe es wiederum mehrere Gründe für eine Ablehnung. Erstens sei das Argument der Rechtsgleichheit von Bau- und Nichtbauzonen nicht gerechtfertigt, da ausserhalb der Bauzonen nur Bundesrecht anwendbar sei. Zweitens sei es wichtig, dass illegale Gebäude auch nach mehr als dreissig Jahren abgerissen werden müssten, damit die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet eingehalten werden könne. Drittens werde mit einer Verjährung nach dreissig Jahren der Druck auf die Gemeinden erhöht, langwierige Verfahren rasch durchzuführen. Gerade diesen letzten Punkt unterstrich auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga in ihrem Votum. Es sei für die zuständigen Behörden sehr schwierig und undankbar, gegen Bauten ausserhalb der Bauzone vorzugehen. Die Beschuldigten hätten oft sehr viele Möglichkeiten, den Abriss ihrer Baute zu verhindern oder zu verzögern. Ausserdem widersprach die Bundesrätin dem Argument, dass die Verjährungsfrist Verwaltungsaufwand für die Gemeinden verhindern würde. Im Gegenteil, es sei sehr aufwändig und teilweise unmöglich zu klären, wann genau eine Baute erstellt wurde. Sie sprach sich deshalb klar gegen die Motion aus.
Wie schon im Nationalrat stimmte jedoch auch eine Mehrheit des Ständerats für Annahme der Motion, die mit 25 zu 16 Stimmen (bei einer Enthaltung) angenommen wurde. Die Motion kommt nun wieder in die UREK-NR. Dort, so die Überlegung der Mehrheit der UREK-SR, soll entschieden werden, ob die Forderung der Motion in die laufenden Arbeiten zur Revision des Raumplanungsgesetzes aufgenommen wird.

Verjährung der Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ausserhalb der Bauzonen (Mo. 21.4334)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Die UREK-SR beschloss an ihrer Sitzung vom 24. Oktober 2022 mit 9 zu 1 Stimmen (bei 3 Enthaltungen), eine Motion von Werner Salzmann (svp, BE) zur Ablehnung zu empfehlen. Salzmann hatte gefordert, dass das RPG dahingehend angepasst wird, dass Bewilligungen von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen von dezentralen kantonalen Behörden getroffen werden könnten. Der Ständerat beriet in der Wintersession 2022 über die Vorlage. Kommissionssprecher Daniel Fässler (mitte, AI) begründete den Antrag der Kommission damit, dass sich in der Vorprüfung gezeigt habe, dass Art. 25 RPG eine gewisse Dezentralisierung der Behörden in dieser Sache nicht ausschliesse – nämlich dann, wenn der Kanton trotz dezentraler Struktur die eigentliche Leitung in diesen Fragen einer weisungsbefugten kantonalen Behörde übertrage. Es müsse eine einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung gewährleistet werden können.
Werner Salzmann verteidigte seine Motion im Plenum. Besonders in grossen und heterogenen Kantonen komme es aufgrund starrer Regelungen immer wieder zu unsachgemässen und stossenden Entscheiden. Dezentrale Behörden könnten in solchen Angelegenheiten rascher, sinnvoller und differenzierter entscheiden. Bundesrätin Simonetta Sommaruga räumte zwar ein, dass unterschiedliche kantonale Bewilligungspraktiken gerade in der Nähe von Kantonsgrenzen oft nicht verstanden und als stossend empfunden würden. Doch solche Ungleichheiten sollten nicht auch noch innerhalb eines einzelnen Kantons geschaffen werden. Ausserdem sei es von zentraler Bedeutung, die Unabhängigkeit von Behörden zu wahren. Je kleiner die Behörde und deren Einzugsgebiet seien, desto grösser werde der Druck auf die Personen in den Behörden, Bauten ausserhalb der Bauzone zuzulassen. Die Behördenorganisation solle deshalb nicht angepasst werden, so dass Bewilligungen weiterhin von Personen einer «fachlich kompetenten Behörde unabhängig von allfälligen Pressionen oder allfälligen anderweitigen Abhängigkeiten» getroffen werden. Eine Mehrheit des Ständerates folgte den Empfehlungen der UREK und des Bundesrates und lehnte die Motion mit 23 zu 16 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) ab. Die Stimmen für Annahme der Motion kamen aus den Fraktionen der SVP, der Mitte und der FDP.

Weniger Bürokratie, mehr Sachgerechtigkeit und raschere Entscheide in der Raumplanung (Mo. 20.4403)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Nach dem Nationalrat beschloss in der Wintersession 2022 auch der Ständerat stillschweigend, die Behandlungsfrist für die Landschaftsinitiative um ein Jahr, bis März 2024, zu verlängern. Wie Kommissionssprecherin Elisabeth Baume-Schneider (sp, JU) ausführte, solle dem Parlament damit ausreichend Zeit eingeräumt werden, um einen indirekten Gegenvorschlag zur Initiative auszuarbeiten.

Volksinitiative zur Einschränkung des Bauens ausserhalb der Bauzonen (Landschaftsinitiative; BRG 21.065)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Ende November 2022 veröffentlichte das ARE die Bauzonenstatistik 2022. Gemäss dieser Publikation wuchs die Bauzonenfläche in den letzten fünf Jahren lediglich um ein Prozent auf neu rund 234'000 Hektaren – und auch dieses kleine Wachstum sei vor allem auf methodische Gründe zurückzuführen, so das ARE. Die Flächen für die fünf grössten Hauptnutzungen, darunter etwa Wohn- und Arbeitszonen, seien derweil konstant geblieben. Da gleichzeitig die Bevölkerungszahl angestiegen sei, sei die pro Person beanspruchte Bauzonenfläche von 291 auf 282 Quadratmeter gesunken. Dass kaum mehr neue Bauzonen geschaffen worden seien, führte das ARE auf die Raumplanung der Kantone zurück. Das RPG schreibt den Kantonen seit 2014 vor, dass sie ihre Raumplanung so gestalten müssen, dass Siedlungen nach innen entwickelt und verdichtet gebaut werden.

Bauzonenstatistik des Bundesamtes für Raumentwicklung

Der Bundesrat gab Mitte Oktober 2022 bekannt, dass er den überarbeiteten Tessiner Richtplan genehmige – allerdings mit gewissen Präzisierungen. Die Überarbeitung des Richtplans war nötig geworden, weil der Kanton Tessin, wie alle anderen Kantone auch, seinen Richtplan an die Anforderungen des 2013 revidierten RPG anpassen musste. Dieses besagt unter anderem, dass Kantone ihre Bauzonen so festlegen müssen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für die nächsten fünfzehn Jahre entsprechen.

Der Kanton Tessin hatte seinen neuen Richtplan 2018 beim Bundesrat eingereicht. Weil beim Kanton zum Richtplan Beschwerden eingegangen waren, musste jedoch erst noch das Kantonsparlament über die Beschwerden entscheiden, bevor sich der Bundesrat im Juni 2021 dem Richtplan annehmen konnte. Der Bundesrat kam in seiner Prüfung zum Schluss, dass der Richtplan auf 2018 noch korrekten, aber unterdessen überholten Bevölkerungsszenarien basierte. Deshalb habe der Kanton Tessin im Richtplan zu grosse Bauzonen vorgesehen, welche er voraussichtlich in den nächsten 15 Jahren nicht voll auslasten werde. Der Bundesrat präzisierte daher den im Richtplan vorgesehenen Auftrag des Kantons an die Gemeinden. So werden die Tessiner Gemeinden nun unter anderem verpflichtet, den Umfang ihrer Bauzonen innerhalb von zwei Jahren zu überprüfen und bei der Revision ihrer Ortsplanung gegebenenfalls zu verkleinern.

Nach der Genehmigung des Tessiner Richtplans lägen nun, gut neun Jahre nach der Abstimmung über das RPG, von allen Kantonen überarbeitete Richtpläne vor, die den Anforderungen des revidierten RPG entsprechen, so der Bundesrat.

Genehmigung kantonaler Richtpläne nach Inkrafttreten der RPG-Revision
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

In einer langen und intensiven Debatte beschäftigte sich der Nationalrat in der Herbstsession 2022 mit der Vorlage über einen Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung mittels Abschaffung des Eigenmietwerts. Daniela Schneeberger (fdp, BL) und Céline Amaudruz (svp, GE) erstatteten als Sprecherinnen der WAK-NR der grossen Kammer Bericht über den umstrittenen Erlassentwurf und die von der Kommission beantragten Änderungen gegenüber der vom Ständerat verabschiedeten Version. Die Kommissionsmehrheit sei weiterhin der Ansicht, dass der Eigenmietwert als fiktiver Einkommensbestandteil störend wirke und von der Bevölkerung nicht verstanden werde, insbesondere von Personen, die ihre Liegenschaft abbezahlt hätten. Deshalb sehe die Mehrheit der WAK-NR Handlungsbedarf und unterstütze die Bestrebungen zur Abschaffung. Dabei räumten die Sprecherinnen jedoch auch ein, dass es noch einige Punkte anzupassen gebe.

In der Eintretensdebatte galt es über einen Nichteintretensantrag sowie zwei Anträge zur Rückweisung der Vorlage an die Kommission zu befinden. Der Nichteintretensantrag sowie einer der beiden Rückweisungsanträge stammten aus der Feder von Cédric Wermuth (sp, AG). Dieser liess kein gutes Haar an der Vorlage und nannte vier Gründe, nicht auf sie einzutreten. Erstens sei die Besteuerung des Eigenmietwerts steuersystematisch sinnvoll, da damit ein effektiver ökonomischer Nutzen besteuert werde. Zweitens würde die Vorlage die sowieso schon steuerlich bevorzugten Wohneigentümerinnen und -eigentümer noch zusätzlich bevorzugen. Drittens sei es schwierig, die aktuelle Situation zu ändern, ohne dabei jemanden stark zu benachteiligen, beispielsweise jüngere Menschen oder Bergregionen. Viertens führe die Vorlage auch zu gewichtigen finanziellen Ausfällen. Wermuth beantragte deshalb, nicht auf die Vorlage einzutreten. Falls der Rat doch auf sie eintrete, dann werde er sich für seinen Rückweisungsantrag einsetzen. Dieser sah vor, dass die parlamentarische Initiative der WAK-SR, auf der die Vorlage basiert, stattdessen mittels einer Härtefallregelung umgesetzt werden soll, womit insbesondere Rentnerinnen und Rentner, welche ihre selbstbewohnte Immobilie abbezahlt haben, aber nur über ein tiefes Einkommen verfügen, entlastet würden.

Der zweite Rückweisungsantrag stammte von Markus Ritter (svp, SG). Ritter sprach sich zwar für die Abschaffung des Eigenmietwerts aus, wollte die Vorlage aber zurück an die Kommission schicken, u.a. da eine Volksabstimmung bei erwarteten gesamtstaatlichen Steuerausfällen von CHF 3.8 Mrd. nicht zu gewinnen sei, betonte er auch mit Verweis auf die Abstimmungen über die Vorlagen zur Abschaffung der Stempelsteuerabgabe und der Verrechnungssteuer, die beide an der Urne gescheitert waren. Um die Mängel der Vorlage zu beheben, sei eine Rückweisung sinnvoller als eine direkte Beratung im Nationalrat. Zudem müssten erstens die Kantone enger eingebunden werden, da diese auch stark betroffen seien. Zweitens habe sich die Vorlage zu stark vom ursprünglichen Ziel des Systemwechsels entfernt und drittens störte sich Ritter daran, dass trotz der Abschaffung des Eigenmietwerts Schuldzinsabzüge bestehen bleiben sollen. Schliesslich lägen der eidgenössischen Steuerverwaltung ab Januar 2023 aktualisierte Zahlen aus vier grossen Kantonen vor, welche für die Entscheidfindung in der Kommission wichtig seien. Auch die von Wermuth verlangte Prüfung einer Härtefalllösung sei Teil seines Rückweisungsantrags, betonte Ritter.

Für Eintreten sprachen sich die Fraktionen der FDP und der SVP aus. Von der SVP weibelte unter anderem Esther Friedli (svp, SG) für die Vorlage. Die Besteuerung des Eigenmietwerts sei während des Ersten Weltkriegs provisorisch eingeführt worden und es sei nun endlich an der Zeit, sie wieder abzuschaffen. Man besteuere nämlich ein fiktives Einkommen. Ausserdem sei der Kauf von Wohneigentum ein eigenverantwortlicher Beitrag zur Altersvorsorge, der durch den Eigenmietwert massiv behindert werde. Weiter bestrafe das heutige System diejenigen, welche ihre Hypothekarschulden abbezahlen wollen, und setze so Anreize zur Verschuldung. Die Schweiz habe nicht zuletzt deshalb eine solch gefährlich hohe Privatverschuldungsquote. Schliesslich führe die heutige Lösung auch zu viel Bürokratie. Die Position der FDP-Fraktion legte unter anderem Petra Gössi (fdp, SZ) dar. Sie unterstützte den Systemwechsel und war der Meinung, der Rat habe in der Detailberatung noch genügend Möglichkeiten, über die konkrete Ausgestaltung der Vorlage zu diskutieren. Eine Rückweisung bringe hingegen nichts. Die Kantone hätten sich bisher nicht kompromissbereit gezeigt und man könne auch heute schon den Entscheid zum Systemwechsel «auf ordnerweise Material stützen».

Die Fraktionen der Grünen und der SP plädierten für Nichteintreten. Balthasar Glättli (gp, ZH) sprach beispielsweise von einem fiskalpolitischen Blindflug, der schlussendlich die «Welt ungerechter statt gerechter» machen würde. Bei der Vorlage sei nicht mehr viel zu retten. Auch Vertreterinnen und Vertreter der SP sprachen sich deutlich gegen die Vorlage aus. Jacqueline Badran (sp, ZH) befürwortete zwar einen reinen Systemwechsel, weil damit Immobilien weniger wie Anlagen und wieder mehr wie Wohnobjekte behandelt würden. Doch die jetzige Fassung der Vorlage habe nichts mehr mit einem reinen Systemwechsel zu tun, da sämtliche Abzugskosten erhalten blieben. Das Parlament habe sich hier «komplett übermarcht» und die Ausarbeitung «einmal mehr komplett unsorgfältig gemacht».

Die Fraktionen der Mitte und der GLP sprachen sich für Eintreten und für Annahme des Rückweisungsantrags Ritter aus. Kathrin Bertschy (glp, BE) gab derweil zu Protokoll, dass ihre Fraktion einen Systemwechsel grundsätzlich begrüssen würde, weil damit Verschuldungsanreize und ökologische Fehlanreize im Unterhaltskonsum reduziert und die volkswirtschaftliche Stabilität erhöht werden könnten. Allerdings forderte sie einen «umfassenden und vollständigen» Systemwechsel, also einen Wechsel, der auch Zweitwohnungen umfasst und dafür die Steuerabzüge abschafft. Deshalb unterstütze die Fraktion den Rückweisungsantrag Ritter, nicht aber den Nichteintretensantrag Wermuth, da eine Härtefalllösung einfach «eine Steuersubvention für Wohneigentümer, die mehr oder teureren Wohnraum beanspruchen, als sie benötigen oder bezahlen können», darstelle. Ähnlich argumentierte Leo Müller (mitte, LU) für die Mitte-Fraktion, welche die Abschaffung des Eigenmietwerts sowie der Steuerabzüge als «steuersystematisch richtig» und als Mittel zur Entlastung des Mittelstands erachtete.

Zuletzt äusserte sich Bundesrat Ueli Maurer zur Vorlage. Der Bundesrat befürworte einen Systemwechsel, so Maurer, damit Verschuldungsanreize abgebaut, Komplexität reduziert und Lösungen für Rentnerinnen und Rentner mit tiefem Einkommen gefunden werden können. Die Vorlage sei aber in der vorliegenden Fassung nicht finanzierbar und nicht mehrheitsfähig. Er empfahl dem Parlament deshalb, dem Antrag Ritter zuzustimmen.

In den Abstimmungen lehnte der Nationalrat zuerst den Nichteintretensantrag Wermuth mit 125 zu 68 Stimmen ab. Wermuth zog daraufhin seinen Rückweisungsantrag zurück. Der Antrag Ritter fand in der Folge mit 114 zu 77 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) eine Mehrheit im Rat. Die Fraktionen der Mitte, GLP, SP und Grünen stimmten geschlossen für den Antrag und schickten damit die Vorlage zurück an die WAK-NR.

Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung (Pa.Iv. 17.400)
Dossier: Vorstösse zur Abschaffung des Eigenmietwerts (1992-2023)

Im Rahmen einer ausserordentlichen Session zur Kaufkraft im September 2022 beriet der Nationalrat eine im Juni desselben Jahres eingereichte Motion von Thomas Matter (svp, ZH). Mit dieser verlangte Matter die Abschaffung des Eigenmietwerts für Rentnerinnen und Rentner. Diese Massnahme würde finanzschwache Rentnerhaushalte entlasten und setze Anreize, die private Verschuldung abzubauen, so Matter. Der Bundesrat empfahl die Motion zur Ablehnung. Einerseits werde die Abschaffung des Eigenmietwerts bereits im Rahmen einer parlamentarischen Initiative der WAK-SR (Pa.Iv. 17.400) behandelt. Andererseits käme «eine blosse altersmässige Differenzierung (...) einer sachlich nicht begründbaren Ungleichbehandlung gleich und würde das Rechtsgleichheitsgebot verletzen gegenüber Wohneigentümerinnen und Wohneigentümern, die das AHV-Alter noch nicht erreicht haben», so der Bundesrat. Weiter könne die vorgeschlagene Änderung nur wenig zum Abbau von Schuldanreizen beisteuern, da diese Anreize während der Erwerbstätigkeit weiterhin bestünden. Nicht zuletzt gebe es keinen Handlungsbedarf, da Rentnerhaushalte nicht systematisch in Notlage seien. Im Gegenteil: Bei den Haushalten im AHV-Rentenalter liege das mediane Nettovermögen höher als bei jenen im Erwerbsalter. Der Nationalrat folgte der Empfehlung des Bundesrates und lehnte die Motion Matter mit 141 zu 53 Stimmen (bei 1 Enthaltung) klar ab. Die Motion erhielt ausserhalb der SVP-Fraktion keine Stimmen. Im Übrigen wurde einige Tage später im Ständerat eine gleichnamige Motion von SVP-Präsident Marco Chiesa (svp, TI) abgelehnt.

Ja zur Abschaffung des Eigenmietwerts für Rentner (Mo. 22.3817)
Dossier: Ausserordentliche Session 2022 zum Thema «Kaufkraft»

Nachdem der Ständerat die Volksinitiative «Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)» im Juni 2022 behandelt und dabei dem Volk deutlich zur Ablehnung empfohlen hatte, war in der Herbstsession 2022 der Nationalrat an der Reihe. Die zuständige UREK-NR beantragte ihrem Rat einstimmig, zuerst die Behandlungsfrist um ein Jahr zu verlängern. Die 30-monatige Behandlungsfrist wäre ansonsten am 8. März 2023 abgelaufen. Die Kommission begründete ihren Antrag zur Fristverlängerung damit, dass der Ständerat in der Sommersession den Entwurf über die zweite Etappe der Teilrevision des RPG zum indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ernannt hatte. Laut ParlG kann die Behandlungsfrist von Volksinitiativen in diesem Fall um ein Jahr verlängert werden. Die Kommission war der Meinung, dass eine Verlängerung hier angebracht sei, da sie antizipierte, dass die Beratung der RPG-Teilrevision im Nationalrat und die anschliessende Differenzbereinigung zwischen den Räten viel Zeit in Anspruch nehmen werde. Der Nationalrat folgte dem Antrag der Kommission in der Herbstsession 2022 stillschweigend.

Volksinitiative zur Einschränkung des Bauens ausserhalb der Bauzonen (Landschaftsinitiative; BRG 21.065)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Das Bundesgericht fällte im August 2022 ein Urteil betreffend Härtefallklauseln beim Eigenmietwert. Der Eigenmietwert wird auf selbstbewohntem Wohneigentum erhoben und entspricht dem Betrag, den die Hauseigentümerschaft bei Fremdvermietung durch Mieteinnahmen erwirtschaften würde. Dieser Betrag wird in der Schweiz als Einkommen versteuert. Das Bundesgerichtsverfahren geht auf eine Härtefallregelung beim Eigenmietwert im Tessiner Steuergesetz zurück. Diese Regelung sah vor, dass der steuerbare Eigenmietwert bei Personen mit einem steuerbaren Vermögen von weniger als CHF 500'000 höchstens 30 Prozent der Bareinkünfte betragen darf. Damit sollten Personen entlastet werden, welche im Verhältnis zum Geldeinkommen hohe Steuern auf den Eigenmietwert zahlen müssen und dadurch in Liquiditätsschwierigkeiten kommen. Dies könnten beispielsweise Rentnerinnen und Rentner sein, die zwar ein Haus besitzen, aber kein hohes Geldeinkommen haben. Gegen diese Regelung hatten zwei Tessiner SP-Kantonsräte Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht gab ihnen nun Recht. Das Richtergremium kam in seinem Urteil zum Schluss, dass die Härtefallbestimmungen die durch den Eigenmietwert angestrebte Rechtsgleichheit zwischen Mieterinnen und Mietern und Wohneigentümerinnen und Wohneigentümer verletze. Der Eigenmietwert dürfe deshalb nur an die marktübliche Miete gekoppelt sein und die Kantone müssten mindestens 60 Prozent des marktüblichen Mietzinses als Eigenmietwert festlegen. Härtefallregelungen blieben gemäss NZZ zwar zulässig, aber nur wenn der Eigenmietwert auch mit ihnen in jedem Fall mindestens 60 Prozent der Marktmiete beträgt.
Neben dem Kanton Tessin kennen noch acht weitere Kantone ähnliche Härtefallregelungen. Gestützt auf eine Zusammenstellung des Bundes vom Herbst 2021 berichtete die NZZ, dass die Härtefallregelungen von zwei der acht Kantone (LU und SG) eine Bestimmung enthalten, wonach der Eigenmietwert auch mit Sonderabzug nicht unter 60 Prozent der Marktmiete fallen darf. Die anderen sechs Kantone (GE, GR, OW, SH, VD, ZH) müssten ihre Härtefallregelungen nun aufgrund des Bundesgerichtsurteils wohl anpassen, so die NZZ. Im Übrigen ist die Härtefalllösung auch auf Bundesebene als mögliche Variante für die Umsetzung einer parlamentarischen Initiative zu einem Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung (Pa.Iv. 17.400) im Gespräch.

Bundesgerichtsurteil betreffend Härtefallklauseln beim Eigenmietwert

Während fast einem ganzen Jahr – zwischen Oktober 2021 und August 2022 – befasste sich die WAK-NR wiederholt mit der umstrittenen Vorlage zum Systemwechsel in der Wohneigentumsbesteuerung. Die ursprünglich von der WAK-SR lancierte Vorlage zielt auf die Abschaffung des Eigenmietwerts für selbstbewohntes Wohneigentum. Als der Ständerat den Entwurf in der Herbstsession 2021 beraten hatte, waren verschiedene Mitglieder der kleinen Kammer der Ansicht, dass die Vorlage noch nicht optimal ausgearbeitet sei und dass sich die WAK-NR und der Nationalrat noch einmal genauer mit der Vorlage beschäftigen sollten. So hörte sich die WAK-NR im Herbst 2021 Vertreterinnen und Vertreter der FDK, verschiedener Interessengruppen und der Wissenschaft an. Ausserdem beauftragte sie die Verwaltung, mögliche Kompensationsmöglichkeiten für die Bergkantone zusammenzustellen, für den Fall, dass der Nationalrat beschliessen sollte, auch Zweitwohnungen in den Systemwechsel einzuschliessen. Der Ständerat hatte Zweitwohnungen noch vom Systemwechsel ausnehmen wollen, weil er deswegen grosse Steuerausfälle für Bergkantone befürchtet hatte. Auch die volkswirtschaftlichen Folgen eines Systemwechsels sollte die Verwaltung abklären. Später erteilte die Kommission der Verwaltung dann noch umfassende Zusatzaufträge. Es sollte unter anderem abgeklärt werden, wie Personen mit tiefen Einkommen und weitgehend abbezahlter Hypothek entlastet werden könnten und wie die Gleichbehandlung von Mieterinnen und Mietern sichergestellt werden könnte. Auch zur Ausgestaltung des Schuldzinsenabzugs beantragte die WAK zusätzliche Informationen.

Im November 2021 beschloss die Kommission dann, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommissionsmehrheit war der Meinung, dass das heute bestehende System für viele kaum nachvollziehbar und ausserdem sehr aufwändig sei. Es seien zwar noch Fragen zu klären, aber die WAK befand die ständerätliche Vorlage für grundsätzlich mehrheitsfähig. Das erste Mal im Detail beriet die Kommission die Vorlage im Mai 2022. Sie erarbeitete verschiedene Anträge für Änderungen am Entwurf des Ständerats. Erstens beantragte sie dem Nationalrat einstimmig, auch Zweitwohnungen beim Systemwechsel einzuschliessen – «einerseits aus verwaltungsökonomischen Gründen, andererseits auch, um Steuerschlupflöcher zu vermeiden», wie sie in ihrer Medienmitteilung verlauten liess. Zweitens möchte die Kommission auch auf Bundesebene weiterhin Abzüge für Energiesparen und Rückbauten zulassen, während der Ständerat diese Möglichkeit nur auf Kantonsebene beibehalten wollte. Da der Gebäudepark der Schweiz relativ veraltet sei, müssten energetische Sanierungen gefördert werden. Drittens beantragte die WAK knapp (12 zu 10 Stimmen), Abzüge für Instandstellungskosten zu erlauben. Viertens beschloss sie, ihrem Rat zu beantragen, Schuldzinsabzüge bis zu 100 Prozent der steuerbaren Vermögenserträge zulässig zu machen. Der Ständerat hatte sich für eine Grenze von 70 Prozent ausgesprochen. Fünftens beantragte die WAK die Streichung des vom Ständerat geplanten Ersterwerberabzugs. Die Lösung beim Schuldzinsabzug sei schon grosszügig und der Ersterwerberabzug sei systemfremd. Ein Antrag auf einen Mietzinsabzug zur Entlastung von Mietenden wurde von einer Mehrheit der WAK derweil abgelehnt. Nachdem die Kommission die Kosten ihrer Variante der Vorlage noch einmal von der Verwaltung schätzen liess, bestätigte sie im August 2022 in zweiter Lesung alle ihre Anträge. Allerdings wurde die veränderte Vorlage in der Gesamtabstimmung der Kommission nur knapp mit 12 zu 10 Stimmen angenommen. Die Kommissionsminderheit beantragte ihrem Rat, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung (Pa.Iv. 17.400)
Dossier: Vorstösse zur Abschaffung des Eigenmietwerts (1992-2023)

Mitte August 2022 beschloss der Bundesrat, die letzten beiden Teile des überarbeiteten Richtplans des Kantons Glarus zu genehmigen, namentlich die Teile Verkehr und Tourismus. Ende 2021 hatte die Regierung bereits den restlichen Richtplan genehmigt. Doch die Beschlüsse zu den Teilen Verkehr und Tourismus waren vom Glarner Kantonsrat erst später gefasst worden, weshalb sie nun erst mit Verspätung und in einem separaten Verfahren geprüft wurden. Obwohl der Bundesrat die ausstehenden Richtplanteile insgesamt genehmigte, äusserte er dennoch Vorbehalte betreffend den vom Kanton beabsichtigten Ausbau von Bergbahnen. Er stufte ein Projekt wegen seiner «ungenügenden räumlichen Abstimmung» zurück und riet dem Kanton bei einem weiteren Projekt, dieses nicht weiterzuverfolgen, da er daran zweifelte, ob dieses mit Bundesrecht vereinbar ist.

Genehmigung kantonaler Richtpläne nach Inkrafttreten der RPG-Revision
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG

In der Studie «Immobilien Schweiz – 3Q 2022», herausgegeben von der Raiffeisen Genossenschaft, fokussierten sich die Autoren auf das verdichtete Bauen in der Schweiz. Sie kamen dabei zum Schluss, dass stärkere Verdichtung notwendig sei, damit auch künftig genügend geeigneter Wohn- und Lebensraum verfügbar sein werde. Die positive Nachricht sei, dass es bereits heute Trends in diese Richtung gebe. So werde beispielsweise weniger Wohnraum für bodenintensive Einfamilienhäuser genutzt. Auch sei eine deutliche Zunahme der durchschnittlichen Anzahl Wohnungen pro Mehrfamilienhaus festzustellen. Zudem seien neu gebaute Häuser durchschnittlich höher als früher. Nicht zuletzt würden Wohnungen heute auch kleiner gebaut als früher. Die aus einer Verdichtungsperspektive negative Nachricht sei, dass gleichzeitig die Menschen in immer kleineren Haushalten lebten. Die Autoren sahen die Ursachen für diesen Trend in der zunehmenden Individualisierung und der Alterung der Gesellschaft. So habe die durchschnittliche Wohnfläche pro Person in den letzten zehn Jahren um 2.9 Prozent zugenommen. Laut den Autoren werde der Boden zwar für Wohngebäude immer effizienter genutzt, die Schweizerinnen und Schweizer machten von diesem dichteren Wohnraum aber immer ineffizienter Gebrauch. Da ausserdem die Bevölkerung voraussichtlich weiterwachsen werde, reiche das aktuelle Tempo der Verdichtung nicht aus, um die Zersiedelung zu stoppen. Erschwerend komme dazu, dass Bauprojekte zur Verdichtung von bestehendem Siedlungsgebiet teurer seien als der «Bau auf grüner Wiese» und zudem häufig zu Einsprachen führten.

Raiffeisen-Studie zum verdichteten Bauen

Nachdem der Nationalrat im Juni 2017 die Motion Page (svp, FR), die eine stärkere Nutzung des bestehenden Gebäudevolumens ausserhalb der Bauzonen forderte, knapp angenommen hatte, nahm sich im Frühjahr 2018 der Ständerat der Vorlage an. Er folgte dabei jedoch stillschweigend einem mündlichen Ordnungsantrag von Roland Eberle (svp, TG), die Motion von der Traktandenliste zu streichen. Eberle hatte seinen Antrag damit begründet, dass das Anliegen der Motion stattdessen im Rahmen der zweiten Etappe der Revision des RPG (BRG 18.077) behandelt werden sollte.

Im Frühjahr 2022 befasste sich die UREK-SR im Rahmen ihrer Detailberatung der zweiten Etappe der Revision des RPG mit dem Inhalt der Motion. Sie empfahl ihrem Rat einstimmig, die Motion abzulehnen, um die Trennung von Bau- und Nichtbauzone klar beizubehalten. Dafür wollte die Kommission im RPG in Spezialzonen nicht standortgebundene Nutzungen unter gewissen Voraussetzungen zulassen und es den Kantonen so erlauben, «ihre Besonderheiten in der Raumplanung berücksichtigen zu können». Der Ständerat folgte in seiner Sommersession dem Antrag der Kommission und lehnte die Motion stillschweigend ab.

Maximale Nutzung des bestehenden Gebäudevolumens ausserhalb der Bauzone (Mo. 16.3697)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Der Ständerat befasste sich in der Sommersession 2022 mit der Landschaftsinitiative. Die Debatte führte der Rat dabei gleichzeitig mit derjenigen über die zweite Etappe der Teilrevision des RPG. Dies, weil die ständerätliche UREK die Revisionsvorlage so ausgearbeitet hatte, dass sie auch als indirekter Gegenvorschlag für die Landschaftsinitiative fungieren soll. Im Ständerat waren dieser Ansatz und die Kernelemente der Vorlage unumstritten. Das Hauptanliegen der Initiative nahm die UREK-SR auf, indem sie ein Stabilisierungsziel für die Anzahl Gebäude ausserhalb der Bauzonen in die Vorlage schrieb und drei Instrumente definierte, mit denen dieses Ziel umgesetzt werden soll. Erstens müssten die Kantone in ihren Richtplänen festlegen, wie sie das Stabilisierungsziel erreichen wollen. Zweitens soll eine Abbruchprämie eingeführt werden, die finanzielle Anreize für das Beseitigen von Gebäuden ausserhalb der Bauzone schaffen soll. Drittens würden Kantone verpflichtet, ihre Richtpläne innerhalb von fünf Jahren anzupassen. Machen sie dies nicht oder nur ungenügend, dürften neue Gebäude ausserhalb der Bauzone nur noch gebaut werden, wenn sie direkt kompensiert werden. Bundesrätin Simonetta Sommaruga lobte die Arbeit der Kommission und attestierte der Vorlage einen «klaren Mehrwert gegenüber der Landschaftsinitiative». Denn obwohl der Bundesrat die Ziele der Initiative grundsätzlich unterstütze, habe diese Mängel. Einerseits sei sie sehr vage hinsichtlich der Umsetzung der Ziele, definiere aber andererseits teilweise sehr detaillierte Vorschriften zum Bauen ausserhalb der Bauzonen, wodurch zumindest fragwürdig sei, ob regionale Besonderheiten noch genügend berücksichtigt werden könnten. Eine Annahme der Initiative würde beim Bauen ausserhalb der Bauzone während einer längeren Übergangszeit zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führen, so die Bundesrätin weiter. Deshalb sei das Projekt des indirekten Gegenvorschlags der Initiative vorzuziehen. Auch bei einer Mehrheit der Ständerätinnen und Ständeräte kam die Initiative nicht gut an. Daniel Fässler (mitte, AI) beispielsweise bezeichnete sie als einen «Frontalangriff auf ländlich geprägte Regionen der Schweiz», welcher «dezidiert abzulehnen» sei. Doch auch solche Initiativen hätten vor dem Volk eine Chance –, er erinnerte dabei an die Annahme der Zweitwohnungsinitiative – weshalb er bereit sei, das Anliegen des Initiativkomitees in den Gegenvorschlag aufzunehmen. Auch die Ratsmitglieder von links-grünen Parteien befürworteten den indirekten Gegenvorschlag, der in der Gesamtabstimmung mit 42 zu 0 Stimmen angenommen wurde. Einige von ihnen, darunter Lisa Mazzone (gp, GE), plädierten jedoch dafür, die Initiative trotzdem zur Annahme zu empfehlen. Die RPG-Revision habe noch einen langen Weg vor sich und es sei nicht klar, ob schlussendlich wirklich ein valabler Gegenvorschlag resultiere, so Mazzone. Falls am Schluss aber ein guter Kompromiss beim Gegenvorschlag erreicht werde, der die Zersiedelung ausserhalb der Bauzonen stoppen könne, werde sie ihre Unterstützung für die Initiative zurückziehen. Nur fünf weitere Ratsmitglieder folgten Mazzone und so empfahl der Ständerat die Initiative mit 28 zu 6 Stimmen, bei 5 Enthaltungen, zur Ablehnung.

Das Initiativkomitee zeigte sich in seiner Stellungnahme nicht überrascht ob der Ablehnung in der kleinen Kammer, auch wenn diese bedauerlich sei. Man sei enttäuscht von den Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, welche der Ständerat in den Gegenvorschlag aufgenommen habe. Insbesondere störe man sich daran, dass mit der Version des Ständerats die Umnutzung von nicht mehr gebrauchten landwirtschaftlichen Gebäuden zu Wohnzwecken «praktisch unbegrenzt erlaubt» sei. Man hoffe nun, dass einige der Entscheide des Ständerats im Nationalrat noch korrigiert würden. Nur in diesem Fall komme ein Rückzug der Initiative in Frage.

Volksinitiative zur Einschränkung des Bauens ausserhalb der Bauzonen (Landschaftsinitiative; BRG 21.065)
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

In der Sommersession 2022 beugte sich der Ständerat über den Entwurf seiner UREK betreffend die zweite Etappe der Teilrevision des RPG. Da die Kommission ihren Entwurf als einen indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative ausgestaltet hatte, führte der Ständerat die Eintretensdebatte über die beiden Geschäfte zusammen. Kommissionssprecher Jakob Stark (svp, TG) stellte die wichtigsten Elemente der Vorlage vor, welche die UREK nach der Vernehmlassung überarbeitet und im Mai einstimmig (bei einer Enthaltung) zuhanden ihres Rats verabschiedet hatte. Die Kernelemente der Vorlage sind ein Stabilisierungsziel der Anzahl Gebäude ausserhalb der Bauzone sowie der Ansatz, mittels welchem dieses Ziel erreicht werden soll. Dieser Ansatz umfasst zum einen ein Planungsinstrument, das die Kantone verpflichtet, in ihren Richtplänen festzuhalten, wie sie das Stabilisierungsziel erreichen wollen. Das zweite Instrument ist eine neu zu schaffende Abbruchprämie für Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebiets. Das letzte Instrument besteht in einer Sanktion: Für den Fall, dass die Kantone die Ziele nicht erreichen, müssten sie ihre Richtpläne innerhalb von fünf Jahren anpassen, ansonsten wären neue Gebäude ausserhalb der Bauzone nur noch zulässig, wenn sie kompensiert würden. Die Kommission zielte also insgesamt darauf, das erwünschte Stabilisierungsziel mit Anreizen anstatt mit Verboten zu erreichen. Der Entwurf umfasst zudem einen sogenannten «Gebietsansatz», der es Kantonen erlauben soll, ausserhalb der Bauzonen Spezialzonen zu definieren, in denen sie nicht standortgebundene Nutzungen (also Nutzungen, die auch innerhalb der Bauzone denkbar wären) erlauben könnten, sofern sie gleichzeitig Aufwertungs- und Kompensationsmassnahmen treffen, welche die «Gesamtsituation von Siedlungsstruktur, Baukultur, Landschaft, Kulturland und Biodiversität» verbessern. Damit sollen die Kantone mehr Spielraum erhalten, um in der Raumplanung ihren kantonalen oder regionalen Eigenheiten Rechnung zu tragen, während aufgrund der Kompensationsmassnahmen gleichzeitig eine «Aufwertung der räumlichen Gesamtsituation resultiert». Ausserdem soll neu der Grundsatz des Vorrangs der Landwirtschaft in Landwirtschaftszonen gegenüber nicht landwirtschaftlicher Nutzung im Gesetz festgeschrieben werden. Nicht zuletzt soll der Vollzug des Abbruchs illegaler Bauten ausserhalb der Bauzone gestärkt werden, indem die Zuständigkeiten der relevanten kantonalen Behörden ausgebaut werden, womit den Gemeinden in dieser Sache der Rücken gestärkt werden soll.

Das Eintreten auf die Vorlage war unbestritten. Unter anderem war man sich einig, dass der Zersiedlungsdruck auf die Nichtbauzonen gestiegen sei und auch noch weiter steigen werde – etwa durch den Strukturwandel in der Landwirtschaft, die Bevölkerungsentwicklung sowie das gewachsene Bedürfnis in der Bevölkerung nach Freizeitbeschäftigungen auf dem Land. Nachdem in der ersten Teilrevision des RPG die Eindämmung der Zersiedelung innerhalb der Bauzonen angegangen worden war, müsse man nun aufpassen, dass sich die Zersiedlung nicht auf die Nichtbauzonen verlagere, sagte etwa Heidi Z'graggen (mitte, UR). Einer solchen Entwicklung müsse jetzt mit der zweiten Teilrevision vorgebeugt werden. Auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga sprach sich für Eintreten aus. Sie lobte die Vorlage und die Arbeit der Kommission. Insgesamt sei die Vorlage ein guter indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative, denn sie trage zu einer Stärkung des Grundsatzes der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet bei. Eintreten wurde schliesslich ohne Gegenantrag beschlossen.

Allerdings kündigten verschiedene Redner und Rednerinnen bereits in der Eintretensdebatte an, dass bei der Detailberatung noch einige wichtige Fragen zu klären seien. So kam es denn auch zu einer langen Detailberatung der Vorlage. Die Ständerätinnen und Ständeräte folgten beispielsweise einem Minderheitsantrag von Martin Schmid (fdp, GR), der eine Ausnahme für touristische Nutzung vom Stabilisierungsziel für die Bodenversiegelung in der ganzjährig bewirtschafteten Landwirtschaftszone in den Entwurf aufnehmen wollte. Weiter stellten sie sich hinter eine Minderheit Daniel Fässler (mitte, AI) und beschlossen damit, den Gebietsansatz nicht nur auf Bergkantone zu beschränken, sondern allen Kantonen zugänglich zu machen. Eine zweite Minderheit Fässler, die vom Ständerat ebenfalls angenommen wurde, zielte darauf ab, explizit im Gesetz festzuhalten, dass nicht mehr benötigte landwirtschaftliche Bauten unter den gleichen Bedingungen wie beim Gebietsansatz generell zu Wohnzwecken umgenutzt werden können. Kommissionssprecher Jakob Stark gab zu bedenken, dass solche Umnutzungen bereits im Gebietsansatz möglich seien. Eine explizite Formulierung im Gesetz würde allerdings den Eindruck erwecken, dass die Umnutzungen eine spezielle Bedeutung hätten. Der Artikel sei auch in der Vernehmlassung gewesen und dort hätten die Landwirtschaftsverbände zurückgemeldet, dass sie davon einen verstärkten Druck auf die Landwirtschaftszonen erwarteten. Ganze 17 Kantone hätten sich explizit ablehnend geäussert und nur der Kanton Wallis habe den Artikel positiv bewertet. Roberto Zanetti (sp, SO) bezeichnete den Antrag gar als «Sargnagel» für die Vorlage als indirekten Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative. Eine Mehrheit der kleinen Kammer folgte jedoch Daniel Fässler und Beat Rieder (mitte, VS), welche in dieser Sache Klarheit schaffen wollten – vor allem, um zu verhindern, dass möglicherweise durch «bundesgerichtliche Rechtsprechung der Parlamentswille nicht vollzogen wird». Schliesslich folgte die kleine Kammer auch einem Minderheitsantrag von Lisa Mazzone (gp, GE), mit dem explizit im Entwurf festgehalten wurde, dass die Revision einen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative darstellt. Die Mehrheit der Kommission hatte den inoffiziellen Status als indirekter Gegenentwurf bevorzugt, weil die Vorlage nur in gewissen Teilen ein indirekter Gegenvorschlag zur Initiative sei, in anderen Teilen aber nicht, weshalb die Revision unabhängig von der Initiative weiterberaten und entschieden werden solle. Eine Mehrheit der kleinen Kammer empfand den offiziellen Status der Vorlage als indirekten Gegenentwurf hingegen als logisch und angezeigt. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat den Entwurf einstimmig und ohne Enthaltungen an.

Das Initiativkomitee der Landschaftsinitiative zeigte sich ob der Entscheide des Ständerates nur teilweise zufrieden. Zwar habe der Ständerat das Stabilisierungsziel mit einer griffigen Umsetzung beschlossen und damit das zentrale Anliegen der Initiative aufgenommen. Gleichzeitig habe der Rat aber auch zusätzliche Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen beschlossen, womit die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet wieder in Frage gestellt werde. Das Komitee störte sich insbesondere daran, dass die Vorlage in der Version des Ständerates die Umnutzung von nicht mehr benötigten landwirtschaftlichen Gebäuden zu Wohnzwecken «praktisch unbegrenzt [erlaube]». Die Initiantinnen und Initianten zögen weiterhin einen Rückzug der Initiative in Betracht, falls der Gegenvorschlag den Anliegen der Initiative gerecht werde. «Davon sind wir allerdings noch ein gutes Stück entfernt», sagte Elena Strozzi, die Geschäftsleiterin der Landschaftsinitiative.

2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (BRG 18.077)
Dossier: 2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit zu erfüllende Vorstösse
Dossier: Revision des Raumplanungsgesetzes RPG
Dossier: Bauen ausserhalb der Bauzonen

Der Nationalrat hatte in der Herbstsession 2019 ein Postulat von Beat Flach (glp, AG) an den Bundesrat überwiesen, das einen Bericht bezüglich des «Wildwuchses und Wirrwarrs bei den Regeln der Baukunde» gefordert hatte. Im März 2022 legte der Bundesrat den Bericht in Erfüllung des Postulats vor. Im Bericht bestätigte der Bundesrat zunächst die Einschätzung des Postulanten, wonach es in der Baubranche einen zunehmenden Wildwuchs an technischen Regeln gebe. Diese stammten nicht primär von Gesetzen oder technischen Normen. Stattdessen würden in der Praxis viele private und öffentliche Akteure aus Angst vor eventuellen haftungsrechtlichen oder finanziellen Konsequenzen Vollzugshilfen wie Richtlinien, Checklisten und Ausführungsbestimmungen erarbeiten, um Fehler bei der Ausführung zu vermeiden und sich innerhalb der gesetzlichen Regelungen zu bewegen. Zwar seien Vollzugshilfen ein wichtiges und geeignetes Mittel, um den gesetzlichen und verordnungstechnischen Neuerungen gerecht zu werden und insbesondere Detailfragen zu klären. Doch es sei zunehmend schwierig, den Überblick zu behalten und die Qualität und Richtigkeit dieser Vollzugshilfen abzuschätzen. Es gebe zudem keine allgemeinverbindlichen Mindeststandards und es sei oft nicht klar, welche Hilfen bei einem Bauvorhaben angewendet werden müssten.
Der Bundesrat kam in seinem Bericht zum Schluss, dass der beste Lösungsansatz für das Problem die Setzung von Rahmenbedingungen zur Koordination von Vollzugshilfen wäre. Gemäss diesem Lösungsvorschlag des Bundesrates soll ein neues Bundesgesetz geschaffen werden, das einen standardisierten Prozess für die Ausarbeitung von Vollzugshilfen festlegen würde. Die unter den neuen gesetzlichen Vorgaben erarbeiteten Vollzugshilfen könnten dann in einem öffentlich zugänglichen Register zur Verfügung gestellt werden. Andere Handlungsansätze wie beispielsweise die Beibehaltung des Status quo, eine Registrierung der Vollzugshilfen inklusive Faktencheck oder eine umfassende Regulierung durch eine staatliche Stelle erachtete der Bundesrat entweder als nicht zielführend, als zu aufwändig oder als nicht umsetzbar.
Der Nationalrat zeigte sich mit dem Bericht zufrieden und schrieb das Postulat in seiner Sommersession 2023 ab. Ausserdem nahm die grosse Kammer auch stillschweigend eine Kommissionsmotion der WAK-NR an, welche den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Erlassentwurfs zur Setzung von Rahmenbedingungen zur Koordination von Vollzugshilfen beauftragt.

Wildwuchs und Wirrwarr bei den Regeln der Baukunde (Po. 19.3894)

Die Züricher Nationalrätin Katharina Prelicz-Huber (gp, ZH) versuchte in der Sommersession 2022 die restlichen Mitglieder der grossen Kammer von ihrer parlamentarischen Initiative bezüglich des Zugangs zu Schweizer Seeufer zu überzeugen. Konkret forderte Prelicz-Huber, dass das ZGB und das RPG so angepasst werden sollen, dass alle Seen auf Schweizer Boden mit Fusswegen zu erschliessen sind. Ausserdem sollten die Ufer «ökologisch aufgewertet» werden. Die Initiantin begründete ihr Anliegen damit, dass Seen wichtige Erholungsgebiete darstellten und deshalb der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden sollten.

Die Sprecher der vorberatenden UREK-NR, Mathias Jauslin (fdp, AG) und Pierre-André Page (svp, FR), plädierten im Namen der Kommissionsmehrheit dafür, der Initiative keine Folge zu geben. Sie argumentierten unter anderem damit, dass es Sache der Kantone sei, zu entscheiden, wie und in welcher Form die Zugänglichkeit zum Seeufer gesichert werde. Eine Annahme der Initiative führe deshalb zu unerwünschten Überschneidungen von Zuständigkeiten. Ausserdem verursache die Initiative hohe Umsetzungskosten, etwa wegen der Entschädigung von Personen, deren Parzellen in Anspruch genommen werden sowie durch Baukosten der Fussgängerwege. Nicht zuletzt sei die Initiative auch ökologisch kontraproduktiv, da der Naturschutz voraussetze, dass gewisse Räume für den Menschen nicht zugänglich seien. Eine Mehrheit des Nationalrats schloss sich der Kommissionsmehrheit an und gab der Initiative keine Folge. Nur zwei Mitglieder der Mitte-Fraktion schlossen sich den geschlossen stimmenden Fraktionen der Grünen und der SP an, die mit 99 zu 62 Stimmen unterlagen.

Schweizer Seeufer. Ökologische Aufwertung und Erschliessung für Fussgängerinnen und Fussgänger (Pa.Iv. 21.409)

Der Bündner Ständerat Martin Schmid (fdp, GR) reichte im Juni 2021 eine Motion ein, mit der er eine Änderung der landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung im Zusammenhang mit Meliorationen und Gewässerrevitalisierungen erreichen wollte. Konkret forderte der Motionär, dass der Bundesrat die Verordnung über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen (SR 912.1) so anpasst, dass Abtausche zwischen landwirtschaftlicher Nutzfläche und Sömmerungsfläche – die Fläche, welche für sommerliche Weidegänge von Nutztieren benutzt wird – zulässig werden. Abtausche sollen dabei nur in maximal gleicher Fläche möglich sein, so dass die landwirtschaftliche Nutzfläche gesamthaft nicht zunimmt. Schmid begründete sein Anliegen damit, dass die Umsetzung von Strukturverbesserungsmassnahmen wie auch die Realisierung von Gewässerrevitalisierungen durch das aktuelle Fehlen solcher Abtausche erheblich erschwert würden. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion, insbesondere weil er befürchtete, dass dadurch die neu zu Landwirtschaftszonen abgetauschten Gebiete intensiver landwirtschaftlich benützt würden, was ökologisch wertvolle, traditionelle Kulturlandschaft gefährde. Zudem führe die geforderte Änderung zu schweizweiter Ungleichheit, weil Betriebe im Mittelland, die ebenfalls von Gewässerrevitalisierungen und der Ausscheidung von Gewässerräumen betroffen sind, keine angrenzenden Sömmerungsflächen hätten, mit denen sie Gebiete abtauschen könnten. Schliesslich zweifelte der Bundesrat auch am Bedarf für die Änderung sowie an ihrem wirtschaftlichen Nutzen.
In der Herbstsession 2021 schickte der Ständerat die Motion an seine UREK zur Vorberatung, da er der Komplexität des Themas gerecht werden wollte. Die Kommission beschäftigte sich im Januar 2022 mit dem Vorstoss und beschloss dabei mit 9 zu 4 Stimmen, die Motion ihrem Rat zur Annahme zu empfehlen. Sie konstatierte, dass die vor Jahrzehnten vom BLW festgelegten Grenzen der Landwirtschaftszonen teilweise unlogisch oder willkürlich seien. Zudem hielt sie fest, dass die verlorene landwirtschaftliche Nutzfläche im Falle von Gewässerrevitalisierungen oder Meliorationen nicht finanziell ausgeglichen werde, was zu wirtschaftlichen Verlusten für die von diesen Projekten betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe führen könne.
Nach der Vorprüfung durch die UREK-SR befasste sich der Ständerat in der Sommersession 2022 erneut mit der Motion. Er folgte der Empfehlung seiner Kommission und nahm die Motion mit 24 zu 12 Stimmen an. Die ablehnenden Stimmen stammten von links-grünen Mitgliedern der kleinen Kammer.

Änderung der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung im Zusammenhang mit Meliorationen (Mo. 21.3804)

Das ARE veröffentlichte im April 2022 eine Arbeitshilfe, welche den Kantonen helfen soll, mit ihren Richtplänen zur Eindämmung des Klimawandels sowie zur Vorbereitung auf dessen Auswirkungen beizutragen. Laut dem Bundesrat sind Richtpläne ein wichtiges Instrument, um sowohl zum Klimaschutz beizutragen als auch auf die Herausforderungen des Klimawandels zu reagieren, da mit ihnen zentrale Aktivitäten wie etwa die Siedlungsentwicklung, der Verkehr und die Energiegewinnung räumlich geplant und koordiniert werden. Die Arbeitshilfe enthält unter anderem vom Bund als vorbildlich eingestufte Beispiele aus den Kantonen. In seiner Medienmitteilung nannte der Bundesrat etwa den Genfer Richtplan als gutes Beispiel, weil der Kanton Genf darin grosses Gewicht auf die Förderung des Fuss- und Veloverkehrs gelegt habe.

Arbeitshilfe für kantonale Richtpläne zur Eindämmung des Klimawandels

In einem Aufsehen erregenden Urteil entschied das Bundesgericht im April 2022, dass Gemeinden bei Um- und Aufzonungen von Grundstück Mehrwertabgaben erheben müssen. Bei Einzonungen (das Überführen von Kulturland in die Bauzone), Aufzonungen (das Überführen von Land aus der Industriezone in die Bauzone) und Umzonungen (die Änderung von Nutzungsmöglichkeiten von Land in der Bauzone, z.B. wenn ein zusätzliches Stockwerk gebaut werden darf) gewinnt das betroffene Land für die Besitzerinnen und Besitzer an Wert. Laut RPG müssen als Ausgleich für die Vorteile, die für die Besitzerschaft durch Einzonungen entstehen, Abgaben von mindestens 20 Prozent erhoben werden. Nun hat das Bundesgericht am Fall der Berner Gemeinde Meikirch entschieden, dass auch bei Auf- und Umzonungen zwingend ein Ausgleich der Planungsvorteile geschehen müsse. Gemeinden sollen also nicht frei entscheiden können, in solchen Fällen keine Abgaben zu erheben. Laut dem Anwalt des Beschwerdeführers, Urs Eymann, erhoben rund 70 Prozent der Berner Gemeinden keine Abgaben. Wie die Zeitung «Der Bund» berichtete, gab die zuständige Berner Regierungsrätin Evi Allemann (BE, sp) bekannt, der Kanton sei bereits daran, eine Revision des Baugesetzes zu prüfen.

Bundesgerichtsurteil zum Mehrwertausgleich bei Um- und Aufzonungen