Die Beurteilung der Wirksamkeit der 1989 vom Parlament beschlossenen drei dringlichen Bundesbeschlüsse zur Bekämpfung der Bodenspekulation fiel uneinheitlich aus. Eine Umfrage bei Grundbuchämtern von Bund, Kantonen und Gemeinden vermochte anfangs Jahr noch eine positive Wirkung der drei Massnahmen auszumachen. Insbesondere die Einführung der Sperrfrist verhindere weitgehend die spekulativen sog. «Kaskadenverkäufe». Dagegen warfen kritische Stimmen das Argument ein, eine fünfjährige Sperre sei zu kurz, um die grossen Spekulanten wirksam abschrecken zu können; der Hypothekarzins und auch das neue Mietrecht wirkten derzeit weit dämpfender auf die Spekulation. Störend auf die Anwendung der Beschlüsse wirkte sich auch die in den einzelnen Kantonen uneinheitliche Bewilligungspraxis hinsichtlich von Ausnahmen bei der Verkaufssperre aus, welche in vielen Kantonen rege beantragt worden waren. Daher sah sich der Bund veranlasst, der Forderung der Kantone nachzukommen und Richtlinien zur Anwendung der Beschlüsse auszuarbeiten.

Der noch vor einigen Jahren unter dem Schlagwort Ausverkauf der Heimat heftig diskutierte Grundstückverkauf an Ausländer stellt heute politisch kein Problem mehr dar. Aus statistischen Gründen liegen im Berichtsjahr jeweils erst die Zahlen des Vorjahrs über die kantonalen Bewilligungen vor. Diese haben sich 1988 auf einem tiefen Niveau stabilisiert und gegenüber 1987 nur um 14 Einheiten auf 1367 Bewilligungen zugenommen. Damit wurde das vom Bundesrat freigegebene Kontingent von 1800 Einheiten wiederum nicht ausgeschöpft. Die Zahl der tatsächlichen Handänderungen liegt noch um einiges darunter; sie hat um 50 auf 871 Verkäufe zugenommen. Während sich die Nachfrage nach Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels weiterhin leicht zurückgebildet hat, nahm diejenige für Hauptwohnungen und Betriebsstätten leicht zu. 67 Prozent der erteilten Bewilligungen beanspruchten die vier Fremdenverkehrskantone Graubünden, Tessin, Waadt und Wallis. Einen bisher wenig beachteten Aspekt stellen die Rückkäufe dar. Deren Zahl ist seit einigen Jahren im Steigen begriffen und 1987 hat eine eigentliche Trendumkehr stattgefunden, indem nunmehr die Zahl der Rückkäufe durch Schweizer grösser ist als diejenige der Verkäufe an Ausländer.

Das im Vorjahr vorn Bundesrat vorgelegte Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht wurde in erster Lesung von der Kommission des Ständerates beraten. Bei der Neudefinition des Haupterwerbsbetriebs strich sie das Kriterium, wonach der Ertrag mehr als die Hälfte des Erwerbseinkommens ausmachen muss. Erben, die den Hof nicht selber bewirtschaften wollen, sollen kein Recht auf einen Vorzugspreis erhalten. Ein zentraler Punkt der Vorlage stellt das Verfahren für den Verkauf ausserhalb der Familie dar. Weil sie einen zu grossen administrativen Aufwand befürchtete, schloss sich die Kommission der Bundesratsvariante an und sprach sich bloss für ein Einspracheverfahren aus; sie strich zudem das Kriterium des Erwerbs zum Zweck der Kapitalanlage aus der Liste der Einsprachegründe gegen den Erwerb landwirtschaftlichen Bodens. Der Erwerbspreis soll generell dann als übersetzt gelten, wenn die Preise von vergleichbaren Grundstücken in der betroffenen Region überstiegen werden.

Eine schon sieben Jahre alte parlamentarische Initiative Bundi (sp, GR), deren Beratung wegen der Totalrevision der Bundesverfassung und aus anderen Gründen ausgesetzt worden war und die einen neuen Bodenrechtsartikel 22ter fordert, wurde von einer Kommission des Nationalrats abgelehnt. Diese bejahte allerdings die Notwendigkeit eines neuen Verfassungsartikels und reichte ihrerseits eine Motion ein, mit welcher der Bundesrat aufgefordert wird, zur Ablösung der bis Ende 1994 befristeten bodenrechtlichen Sofortmassnahmen und in Ergänzung der bestehenden Artikel 22ter (Eigentumsgarantie) und 22quater (Raumplanung) einen neuen Bodenrechtsartikel vorzulegen. Die Kommission nahm dabei weitgehend die Forderungen der Initiative auf. Die bloss mit 8 zu 6 Stimmen unterlegene Kommissionsminderheit möchte jedoch an der Initiative festhalten, weil der Weg über die Motion zu viel Zeit in Anspruch nehme.

Die Entwicklung auf dem Boden- und Wohnungsmarkt bewog die Landesregierung schliesslich, nach einem verkürzten Vernehmlassungsverfahren, zur Ergreifung von Sofortmassnahmen. Mit drei befristeten Dringlichen Bundesbeschlüssen, welche dem fakultativen Referendum unterstehen, sollen Angebot und Nachfrage nach Boden und Wohnungen in einer verteilungspolitisch befriedigenden Weise besser aufeinander abgestimmt und damit der grassierenden «Spekulationsmentalität» Einhalt geboten werden. Mit diesem Vorgehen erhoffte sich der Bundesrat eine psychologische Wirkung, wollte aber auch Zeit für ein Massnahmenpaket mit mittel- und langfristigen Lösungen gewinnen, welches die Ursachen der Boden- und Wohnungsmarktprobleme, die nach seiner Analyse in Veränderungen von Nachfrage und Angebot bestehen, besser berücksichtigt. Verfassungsrechtlich sind die Bundesbeschlüsse nach einem Gutachten des Staatsrechtlers J.F. Aubert durch die Zivilrechtskompetenz des Bundesrats abgestützt.

Im einzelnen sahen die Bundesbeschlüsse gemäss Vorschlag der Exekutive vor: Eine Sperrfrist für die Veräusserung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken während fünf Jahren nach dem Erwerb, mit Ausnahmen bei Veräusserungen im Erbgang, an Ehegatten oder Nachkommen, im Rahmen einer Zwangsverwertung, eines Enteignungsverfahrens oder einer Baulandumlegung unter Mitwirkung der Behörden sowie – bei Bewilligung durch den Kanton – bei Verkäufen ohne Gewinn, nach zweijähriger Eigennutzung und bei massgeblicher geschäftsmässiger Mitwirkung des Besitzers an Planung, Erschliessung oder Erstellung des Baus. Mit der Sperrfrist sollen vor allem Kaskadenverkäufe und die damit verbundenen Spekulationsgewinne verhindert werden. Ein ähnliches Instrument besteht bereits für landwirtschaftliche Grundstücke. Die Festlegung einer maximalen Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke – während einer Dauer von fünf Jahren seit dem letzten Erwerb – von 80 Prozent des Verkehrswerts sowie von 90 Prozent im Falle der Selbstnutzung in irgendeiner Form. Damit sollen diejenigen, die ohne Eigenmittel Wohneigentum oder Bauland aus rein spekulativen Gründen erwerben, nach Möglichkeit vom Bodenmarkt ferngehalten werden. Die Limitierung der Anlage von Geldern der beruflichen und privaten Vorsorge in Grundstücken, womit die Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Lebensversicherungen in dem Sinne geändert werden, dass bei den einzelnen Anlagekategorien der Anteil schweizerischer Grundstücke am Kapital höchstens 25 Prozent betragen darf.

In der Vernehmlassung wurden die drei Dringlichen Bundesbeschlüsse mit wenig Begeisterung aufgenommen. Einigkeit bestand darin, dass etwas geschehen müsse und dass mit diesen Vorschlägen allenfalls eine politische Beruhigung erreicht werden könne. Wie später ihre Fraktionen, sprachen sich CVP, LdU und EVP für die bundesrätliche Version aus. Die FDP plädierte für eine bloss dreijährige Sperrfrist und für eine Ausweitung des Ausnahmekatalogs. Die SVP erachtete die Sperrfrist für untauglich und sah Lösungswege eher über dringliche Bundesbeschlüsse zur vorzeitigen Inkraftsetzung von wichtigen Elementen des zu revidierenden Raumplanungsgesetzes sowie zur Einführung einer Grundstückgewinnsteuer auf kurzfristigen Liegenschaftsgewinnen: Als ungenügend bis völlig ungenügend beurteilten die SP und die Grüne Partei (GPS) die Vorlage, ohne sie allerdings zu Fall bringen zu wollen. Die vorgeschlagenen Anlagebeschränkungen wurden von Vertretern der Pensionskassen und Lebensversicherungen kritisiert. Sie wiesen darauf hin, dass ihre Immobilienanlagen längerfristigen Charakter hätten und spekulative Praktiken ausgeschlossen seien. Anlagebeschränkungen würden Neuinvestitionen praktisch ausschliessen und letztlich zu Mietzinssteigerungen führen.

Bei den Beratungen in Kommission und Plenum der beiden Kammern des Parlaments war zunächst ein Scheitern oder eine erhebliche Verwässerung der Vorlage bis zur vollumfänglichen Wirkungslosigkeit durch den Ständerat befürchtet worden. Letzterer lenkte für viele etwas überraschend ein, erachtete die Massnahmen entgegen dem Kommissionsantrag als verfasssungskonform und schwenkte mehrheitlich auf die antizipierten Kompromissvorschläge des Nationalrates ein. Diese Wende wurde namentlich dadurch ermöglicht, dass die CVP-Fraktion der kleinen Kammer 'ihren' Bundesrat Koller nicht im Regen stehen liess. Im einzelnen erfuhren die Vorschläge der Exekutive im Parlament nach Ablehnung von Rückweisungsanträgen der SVP-Abgeordneten Blocher (ZH) und Gadient (GR) dennoch einige Änderungen. Bei der Sperrfrist für die Veräusserung von Grundstücken wurden die Ausnahmebestimmungen erheblich erweitert; so werden als zusätzliche Gründe für Fristverkürzungen selbstgenutztes Eigentum, Betriebsumwandlungen und -zusammenschlüsse sowie Aufgaben im öffentlichen Interesse zugelassen. Insbesondere aber entfällt die Sperrfrist, wenn der Veräusserer Grundstücke als Bauland oder zum Umbau erworben und selbst oder durch Dritte am Bau massgeblich mitgewirkt hat. Im weitern erhalten die Kantone die Kompetenz, Eigentumsübertragungen bei Grundstücken zu veröffentlichen. Bei der Festlegung der Pfandbelastungsgrenze werden keine Mindestanteile an Eigenmitteln für Selbstnutzer, Gewerbetreibende oder Wohngenossenschaften vorgeschrieben. Bei den Anlagevorschriften für Pensionskassen legten die Räte schliesslich die Beschränkung auf 30 Prozent fest. In der Schlussabstimmung wurden die Dringlichen Bundesbeschlüsse zum Bodenrecht, nachdem ihnen zuvor in separater Abstimmung der dringliche Charakter zugemessen worden war, mit deutlichen Mehrheiten in beiden Kammern bei den beiden ersten Vorlagen sowie eher knapp (um die 60 Prozent Ja) bei den Pensionskassenvorschriften angenommen; sie traten am 7. Oktober in Kraft.

Als Nachfolgeverein der «Stadt-Land-Initiative» erfolgte in Bern die Gründung einer «Interessengemeinschaft Boden», welche sich für grundlegende Reformen des Bodenrechts in der Schweiz einsetzen will. Zu ihren Zielsetzungen zählt die Verhinderung der Konzentration des privaten Grundeigentums, die Förderung des Nutzungseigentums, die demokratische Kontrolle bei der Raumplanung, die Schaffung von Transparenz auf dem Bodenmarkt sowie die Verankerung einer Rechtspersönlichkeit des Bodens und der Natur in der Verfassung, damit diese als kulturelles Erbe, Lebensraum und Existenzgrundlage einen umfassenden Schutz erhalten.

Die 1983 eingereichte «Stadt-Land-Initiative», welche eine grundlegende Reform des Bodenrechts mit Übergang zum «Nutzungseigentum» innert einer Generation und die Beseitigung der Bodenspekulation anstrebte, aber generell weitreichende Folgen, auch für den Wohnungsmarkt, die Bauwirtschaft, Industrie, Gewerbe und Tourismus, Landwirtschaft, Siedlungsentwicklung und Pensionskassen gehabt hätte, gelangte im Dezember vors Volk. Der intensiv geführte Abstimmungskampf setzte schon sehr früh in den ersten Monaten des Jahres ein und war namentlich auch dadurch gekennzeichnet, dass die Befürworterseite erheblich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung hatte als die Gegner.
Die Initianten, welche vor allem Mieter, Bauern und Umweltschutzkreise ansprachen, stellten die allgemeinen Zielsetzungen in den Vordergrund und bewerteten keine der kurz vor der Abstimmung präsentierten Revisionsentwürfe (bäuerliches Bodenrecht, Raumplanungsgesetz) als auch nur einigermassen brauchbare Alternative. Bezüglich gewissen Widersprüchlichkeiten des Initiativtextes verwiesen sie auf die notwendige Anschlussgesetzgebung der eidgenössischen Räte, welche die Möglichkeit zu Korrekturen bieten würde.
Die Gegner der Initiative konstatierten dagegen einen Frontalangriff auf das Privateigentum und das Gesellschaftssystem; sie bemängelten weniger die Zielsetzungen als die widersprüchlichen Folgen, welche sich aus dem klar formulierten Text ergeben würden. Im Zentrum ihrer Kritik standen die starre Bindung an den Eigengebrauch, verbunden mit einem entsprechenden Kontrollaufwand, als Voraussetzung für Landerwerb und Landbesitz, sodann Befürchtungen betreffend Erliegen des privaten Wohnungsbaus sowie der Umstand, dass die gewerbliche Miete im Initiativtext vergessen worden war.
Mit 69.2% Nein-Stimmen und Ablehnung durch alle Kantone erzielte die Initiative ein schlechteres Ergebnis als erwartet. Am deutlichsten wurde sie in ländlichen Kantonen mit breiter Streuung des Grundbesitzes abgelehnt (über 80% Nein-Stimmen im Wallis, in Appenzell Innerrhoden, Schwyz und Obwalden), aber auch Stadtkantone wie Baselstadt und Genf mit akuten Wohnungsproblemen verwarfen überraschend deutlich.


Stadt-Land-Initiative. Abstimmung vom 4. Dezember 1988

Beteiligung: 52.8%
Ja: 686'398 (30.8%)
Nein: 1'543'705 (69.2%)

Parolen:
Ja: SP, LdU*, GPS, GBS, POCH, PdA, SAP, PSU (TI), Liberalsoz. Partei; CNG, SVEA, GBH.
Nein: CVP, FDP, SVP, LP, EVP*, EDU, Auto-Partei, Vigilance; LFSA, Vorort, SBV, SGV, ZSAO.
Stimmfreigabe: NA*; SGB, VSA
* abweichende Parolen einzelner Kantonalsektionen

Eine wissenschaftliche Nachanalyse des Abstimmungsverhaltens zeigte auf, dass Hauseigentümer und Landwirte konsequent gegen die «Stadt-Land-Initiative» stimmten und dass auch Mitglieder von Umweltorganisationen und Gewerkschaften mit einer knappen Mehrheit gegen die Initiative eingestellt waren, während sich die Mieter je nach politischer Orientierung sowohl im Ja- als auch im Nein-Lager befanden. Entgegen bestimmten Erwartungen war die politische Orientierung der Stimmenden, d.h. die Rechts-Links-Ausrichtung im Sinne einer Polarisierung über die Parteibindungen, das einzig wirklich bestimmende Moment. Der Bundesrat zeigte sich vom Abstimmungsausgang befriedigt und sah seine Politik einer schrittweisen und massvollen Weiterentwicklung des Bodenrechts bestätigt.

Gemäss Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland bestimmt der Bundesrat alle zwei Jahre die Bewilligungskontingente der einzelnen Kantone, wobei er verpflichtet ist, unter Berücksichtigung staatspolitischer und wirtschaftlicher Interessen die gesamtschweizerische Höchstzahl schrittweise zu reduzieren. Gegenüber dem Vorjahr war die Zahl der Bewilligungen (1353) um 14 Prozent und der effektiv vollzogenen Handänderungen um 19 Prozent zurückgegangen, was in erster Linie auf eine reduzierte Nachfrage nach Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels zurückzuführen war. Angesichts der bei weitem nicht ausgeschöpften Kontingente beschloss die Landesregierung nach einem kurzen Vernehmlassungsverfahren, welches die Zustimmung von 25 Kantonen ergab, für die Zweijahresperiode 1989/90 die zulässige Höchstzahl um 200 auf 1600 Einheiten pro Jahr zu senken. Auf eine weitergehende Reduktion wurde vorderhand verzichtet, weil einzelne Kantone mit ihrer Anschlussgesetzgebung noch in der Einführungsphase stecken und sich deshalb ein gewisser Nachholbedarf bemerkbar machen könnte. Im weitern wurde in Berücksichtigung eines entsprechenden Bundesgerichtsentscheides mit der revidierten Verordnung die Bestimmung aufgehoben, die den ausländischen Ehegatten einer Person mit schweizerischem Bürgerrecht von der Bewilligungspflicht ausgenommen hatte; desgleichen soll auf den ursprünglich vorgesehenen Ausbau der Statistik verzichtet werden.

Sechs Wochen vor der Abstimmung über die «Stadt-Land-Initiative» verabschiedete der Bundesrat als indirekten Gegenentwurf die Bundesgesetze über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) sowie über die Teilrevisionen des ZGB (Immobiliarsachenrecht) und des OR (Grundstückkauf). Das BGBB regelt den Rechtsverkehr mit landwirtschaftlichem Boden, hat Gültigkeit für Grundstücke und Gewerbe in der Landwirtschaftszone und fasst Bestimmungen von fünf verschiedenen Gesetzen neu in einem Erlass zusammen. Im Zentrum der Zielsetzungen stehen die Erhaltung der bäuerlichen Familienbetriebe und die Erleichterung des Erwerbs von landwirtschaftlichen Gewerben durch den Selbstbewirtschafter zu tragbaren Bedingungen. Vorgesehen sind dazu ein erweitertes Vorkaufsrecht für Familienangehörige bei jeder Veräusserung, wobei der Selbstbewirtschafter das Gewerbe zu Vorzugsbedingungen – Zuweisung oder Kaufsrecht zum Ertragswert – übernehmen kann. Das Vorkaufsrecht soll auch den Pächtern zustehen, jedoch ohne Vorzugspreis und ohne die Möglichkeit einer Anfechtung eines übersetzten Verkaufspreises. Bei Verkäufen ausserhalb der Familien soll anstelle des ursprünglich vorgesehenen Bewilligungsverfahrens die bisher in 17 Kantonen bestehende Einsprachemöglichkeit, namentlich der Behörden, generell eingeführt werden, allerdings mit einer engen Fassung des Kreises der Einspracheberechtigten, ohne Verbandsbeschwerde und ohne Publikationspflicht der Handänderungen. Der Erwerb landwirtschaftlichen Bodens wäre dann unzulässig, wenn dabei übersetzte Preise verlangt würden, wenn er überwiegend der Kapitalanlage oder der Spekulation diente und wenn daraus eine übermässige Konzentration von landwirtschaftlichem Grundbesitz resultieren würde. Ein Kaufpreis gälte als übersetzt, wenn er über dem Durchschnitt der innerhalb der letzten fünf Jahre in der gleichen Gegend bezahlten Summen läge. Damit soll die Nachfrage nach landwirtschaftlichem Land eingeschränkt, der spekulative Wiederverkauf verhindert und eine Beruhigung des Bodenmarktes erreicht werden, weshalb auf die Einführung von Höchstpreisvorschriften verzichtet wurde. Als flankierende Massnahmen untersagt der Entwurf zudem die freiwillige Versteigerung landwirtschaftlichen Bodens. Im weitern soll die Zerstückelung von Grundstücken unter ein bestimmtes Mass und die Realteilung von landwirtschaftlichen Gewerben bei Veräusserung und Erbteilung untersagt werden. Die Neudefinition eines landwirtschaftlichen Gewerbes umfasst Haupterwerbsbetriebe der landwirtschaftlichen Produktion und des produzierenden Gartenbaus. Die Kantone hätten die Kompetenz, auch Nebenerwerbsbetriebe den Bestimmungen zu unterstellen.

Der Entwurf für ein neues BGBB vermochte nur wenige zu überzeugen und wurde als ungenügende Alternative zur «Stadt-Land-Initiative» eingeschätzt. Während die FDP voll dahinter stand, zeigten sich die übrigen Bundesratsparteien unbefriedigt und der Schweizerische Bauernverband erachtete die Erwartungen der Landwirtschaft als nicht erfüllt. Er verabschiedete seinerseits bodenpolitische Grundsätze als Alternative zur «Stadt-Land-Initiative».

Eine Studie im Rahmen des vom Bundesamt für Raumplanung entwickelten Programms «Raumbeobachtung Schweiz» untersuchte systematisch die Landschaftsveränderungen zwischen 1973 und 1982 und kam zum Schluss, dass diese wegen ihres schleichenden Charakters vielfach gar nicht wahrgenommen würden. Die Bilanz sei jedoch für die naturnahen Landschaften überall negativ; auffallend sei insbesondere der Rückgang der landschaftlichen Vielfalt im Mittelland. In den Agglomerationsräumen, im Mittelland und im Berggebiet wurden im untersuchten Zeitraum zum Beispiel 1'355 Hektaren überbaut, 732 Hektaren Obstbaumflächen gerodet, 80 km. Bäche eingedolt, 557 km. überörtliche und 2524 km. örtliche Erschliessungsstrassen sowie 496 Brücken gebaut und 2879 neue Gebäude ausserhalb des Siedlungsgebietes bewilligt. Die Resultate der Studie unterstützen den Einbezug ökologischer Zielsetzungen in die Leitsätze für eine künftige Raumordnungspolitik.

Im März erfolgte im Raume Bern, nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Abstimmung über die «Stadt-Land-Initiative», die Gründung des Hausvereins Schweiz, welcher im Sinne eines alternativen Hauseigentümerverbands die Interessen jener Boden- und Wohnungsbesitzer wahrnehmen will, welche Häuser und Land vornehmlich zum Eigengebrauch und nicht zur Kapitalanlage halten. Die neue Organisation beabsichtigt die Schaffung eines Modellmietvertrags auf Grundlage der sogenannten Kostenmiete, die Beratung seiner Mitglieder über den umweltschonenden Unterhalt der Liegenschaften, die Entwicklung neuer Konzepte zur Eigentumsförderung und die Erarbeitung von Vorschlägen zu einer steuerlich differenzierten Behandlung von «spekulativem» und «nichtspekulativem» Bodenbesitz. Der Schweizerische Hauseigentümerverband bekundete keine Angst vor der neuen Konkurrenz und betonte, dass die Mehrheit seiner 124'000 Mitglieder mit der Zielgruppe des Hausvereins identisch sei und er auch deren Anliegen vertrete.

Die Zahl der Verkäufe von Grundstücken an Personen im Ausland blieb 1986 gegenüber dem Vorjahr annähernd gleich. Bei einem Kontingent von 1800 Bewilligungen wurden deren 1568 erteilt. Die erneute gesetzlich vorgeschriebene Reduktion der Kontingente durch den Bundesrat dürfte demnach für die Jahre 1988/89 kein Problem darstellen, zumal etliche Gemeinden ihre Kontingente bereits freiwillig drastisch eingeschränkt haben.

Bereits als im Jahre 1969 die Verfassung mit dem Raumplanungsartikel in Verbindung mit einer ausdrücklichen Eigentumsgarantie (Art. 22ter und 22quater) ergänzt wurde, nahmen Beobachter an, dass wegen der fehlenden Bundeskompetenzen die Probleme nur vertagt worden seien. Achtzehn Jahre danach präsentierte der Bundesrat nun seinen «Raumplanungsbericht 1987», und das Bundesamt für Raumplanung (BRP) machte eine Rückschau auf «15 Jahre Raumplanung auf Bundesebene» (1972 war ein dringender Bundesbeschluss in Kraft gesetzt worden, der 1980 vom Raumplanungsgesetz abgelöst wurde). In den Berichten wird nüchtern festgehalten, dass die zu bekämpfenden Entwicklungen – Zersiedelung der Landschaft, Kulturlandverlust, steigende Bodenpreise, Entmischung von periferen Wohn- und zentralen Arbeitszonen und in der Folge belastende Verkehrszunahmen – noch kaum gebremst werden konnten. Im Bundesamt für Räumplanung wehrte man sich gegen den Vorwurf einer allzu largen Handhabung des Gesetzes mit dem Hinweis auf dessen föderalistische Ausgestaltung, die den Vollzug behindere. In der Tat konnte das BRP trotz der von ihm in den letzten Jahren verstärkten Informations- und «Public-Relations»-Kampagne noch wenig konkrete Resultate vorweisen und musste in seinem Rückblick vor allem auf angeblich stattfindende «Umdenkprozesse» verweisen. Eine von ihm angestrengte Bevölkerungsumfrage ergab jedoch, dass noch immer rund ein Viertel der Schweizerinnen und Schweizer die Raumplanung nicht mit der Aufgabe in Verbindung bringen, den Boden zweckmässig zu nutzen und die Besiedlung zu ordnen. Auch sind entsprechende Verlautbarungen von Hauseigentümer- oder Bauwirtschaftsverbänden nicht von einem Umdenken hinsichtlich des Erhalts von Umwelt und Landschaft, sondern von der Sorge um die Freiheit des Eigentums geprägt.

1987 konnte das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf für ein neues Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht abgeschlossen werden. Unbestritten blieb dabei die Notwendigkeit eines solchen Gesetzes, über dessen Ausgestaltung gingen die Meinungen jedoch diametral auseinander. Grundsätzlich einverstanden mit dem Entwurf zeigten sich vorab der Schweizerische Bauernverband, die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für die Bergbevölkerung, die CVP, die SPS und die SVP. Insbesondere befürworteten diese die Bestimmungen, die festhalten, dass der Erwerb von landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken Selbstbewirtschaftern zu einem tragbaren, auf dem Ertragswert basierenden Preis reserviert sein soll. Die SPS forderte darüber hinaus einen Dringlichen Bundesbeschluss, um Spekulationskäufe in der Ubergangsphase bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zu verhindern. Auf der anderen Seite standen die Wirtschaftsverbände zusammen mit der FDP, für die die Erwerbsbeschränkung und die Preislimitierung unhaltbare Eingriffe in den traditionellen Eigentumsbegriff bedeuten. Sukkurs erhielten sie dabei vom Schweizerischen Anwaltsverband, der die umstrittenen Bestimmungen gar als verfassungswidrig, weil gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstossend, betrachtete.

Auf Anregung des Schweizerischen Bauernverbandes will nun der Bundesrat das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht noch vor der im Jahr 1988 anberaumten Abstimmung über die «Stadt-Land-Initiative» als indirekten Gegenvorschlag mit einer Botschaft vorstellen. Der neue Entwurf soll von Alt-Bundesrat Friedrich (fdp) ausgearbeitet werden und den Vernehmlassungsantworten Rechnung tragen.

Die Zahl der abgeschlossenen Grundstückverkäufe an Personen im Ausland ging 1985 gegenüber dem Vorjahr um 50% auf 1'044 Handänderungen zurück, und die verkaufte Fläche sank um 68.9 % auf 72.9 ha. Die Kontingente für die Jahre 1987/88 wurden vom Bundesrat um 10% auf je 1'800 reduziert; dabei blieb der Verteilungsschlüssel auf die Kantone praktisch unverändert. Das Bundesgericht schützte den Entscheid des Obwaldner Obergerichts, wonach zwei Gesellschaften aufgelöst und zwangsenteignet werden müssen, da sie lediglich gegründet worden seien, um das Gesetz über den Grundstückerwerb durch Personen im Ausland zu umgehen. Dieses wegweisende Urteil dürfte auch für ähnliche Fälle in den Kantonen Graubünden und Tessin Folgen haben. Für eine strikte Einhaltung der Lex Furgler – namentlich gegenüber vermögenden Ausländern – setzte sich der 1985 neu gewählte Genfer Staatsrat J. Ph. Maître (cvp) ein mit dem Slogan «Genf ist nicht zu kaufen» will er allerdings auch dem überraschenden Wahlsieger, den Vigilants, entgegentreten.

Der Bundesrat eröffnete das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf für ein Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht, welches verhindern soll, dass Landwirtschaftsbetriebe weiterhin zweckentfremdet, zerstückelt und zu übersetzten Preisen von Spekulanten und Kapitalanlegern erworben werden. Kernpunkt des Entwurfs ist die Bestimmung, dass grundsätzlich nur noch Selbstbewirtschafter ein landwirtschaftliches Gewerbe oder Grundstück erwerben können – und zwar zu einem tragbaren Preis; dazu werden Höchstpreisvorschriften sowie bundesrechtliche Bewilligungsverfahren für den Erwerb vorgeschlagen. Positiv überrascht über diesen Vorschlag zeigten sich die Initianten der «Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation»; sie waren jedoch nicht bereit, ihr Begehren zurückzuziehen, da einerseits im Entwurf wichtige Bereiche wie das Mietwesen fehlen und andrerseits damit gerechnet werden muss, dass die Vorlage im Vernehmlassungsverfahren und in den parlamentarischen Verhandlungen noch abgeändert wird.

Obwohl der Bundesrat die «Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation» 1985 dem Parlament zur Ablehnung empfohlen hatte, stösst dieses Begehren über die Kreise der Linken und Grünen hinaus auch bei vielen Bauern auf Wohlwollen. Der Freiburger Volkswirtschaftsprofessor H. Kleinewefers kam zudem nach einer kritischen Prüfung der vorgeschlagenen Massnahmen zum Schluss, dass die Volksinitiative durchführbar, im Hinblick auf ihre Ziele tauglich und nicht mit untragbaren volkswirtschaftlichen Effizienzverlusten oder Beeinträchtigungen anderer Ziele verbunden sei. Das «Kontaktforum Boden», ein loser Zusammenschluss von Landwirten, Raumplanern und Landschaftsschüttern, forderte daher das Parlament zu einem entsprechenden Gegenvorschlag auf.

Bei den Beratungen der «Stadt-Land-Initiative» prallten im Nationalrat somit drei Positionen aufeinander: Befürworter und Gegner der Initiative sowie Verfechter eines Gegenvorschlages. Die Grünen und die kleinen Linksparteien plädierten für ein Ja zum Volksbegehren, sie wurden dabei unterstützt von SP und LdU, wobei diese sich bereit erklärten, auch den von Martin Bundi (sp, GR) eingereichten Gegenvorschlag zu unterstützen. Dieser sah – neben Förderungsmassnahmen für eine breit gestreute Eigentumsbildung – Missbrauchsbestimmungen gegen Konzentration von Grundeigentum und die Abschöpfung von Spekulations- und Planungsmehrwertgewinnen vor. Der Gegenvorschlag Bundi unterlag in einer Eventualabstimmung des Nationalrates jenem von H. Ruckstuhl (cvp, SG), der nur die Förderung eines breiter gestreuten Grundeigentums verlangte. In der Gesamtabstimmung aber sprach sich die bürgerliche Mehrheit der grossen Kammer deutlich für die Linie des Bundesrates aus und empfahl die «Stadt-Land-Initiative» mit 132:47 Stimmen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung; dieses Ergebnis kam auch deshalb zustande, weil die bäuerlichen Vertreter den Argumenten von Bundesrätin Kopp folgten und sich für den Vorentwurf des revidierten bäuerlichen Bodenrechts entschieden, den sie allerdings mit einem dringlichen Bundesbeschluss in Kraft gesetzt haben möchten.

Aufsehenerregend und für eine konsequente Durchsetzung des RPG von Bedeutung war der Bundesgerichtsentscheid betreffend einen widerrechtlich ausserhalb der Bauzone erstellten Landsitz in Gontenschwil (AG). Das Bundesgericht stützte einstimmig die Verfügung des aargauischen Regierungsrates, wonach das Gebäude wieder abgerissen werden muss. Die Opposition in der Bevölkerung gegen die zunehmende «Verbetonierung der Landschaft» verzeichnete mit zwei gutgeheissenen Volksinitiativen Erfolge. Der Souverän des Kantons Schwyz stimmte der Initiative «für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften» zu und belegte damit sämtliche Gebiete ausserhalb der Bauzone mit einem sofortige Baustopp. Mit der Annahme der sogenannten Patumbah-Initiative sprachen sich die Stadtzürcher Stimmbürger für die Zuweisung einer Liegenschaft mit grosser Grünfläche in die Freihaltezone aus und verhinderten so den Bau einer geplanten Alterssiedlung auf diesem Gebiet. Andere Volksinitiativen fanden in Abstimmungen keine Mehrheit. So lehnte etwa der Souverän von Baselstadt gegen die Empfehlung der Heimatschutzorganisationen die Erhaltung der Opéra-Bauten ab und genehmigte damit indirekt eine geplante Neuüberbauung. In der Stadt Zürich wurde die «Kasernen-Initiative» der SP, welche mit einem Gestaltungsplan die Gebäulichkeiten des Kasernenareals erhalten und der öffentlichen Nutzung zuführen wollte, abgelehnt. Die Zustimmung verweigerten die Stadtzürcher auch einer Zonenplanänderung, die die gesamten Baureserven der Stadt in die Freihaltezone übertragen wollte ; über diese Änderung musste abgestimmt werden, weil 1983 die Initiative der Nationalen Aktion (NA) «für die Erhaltung der öffentlichen Grünflächen» in einer Volksabstimmung angenommen worden war.

Die Zahl der kantonalen Bewilligungen für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland ging wie schon in den beiden Jahren zuvor nochmals zurück (1984: 2480; 1985: 2316). Erstmals in der siebzigjährigen Geschichte des ZGB wurde von den in ihm enthaltenen Möglichkeiten Gebrauch gemacht, eine rechtswidrige Gesellschaft aufzulösen. Auf Anregung des Bundesgerichts hatte das Kantonsgericht von Obwalden 1984 festgestellt, dass zwei Firmen eines deutschen Geschäftsmannes einzig zum Zweck der Umgehung der Lex Furgler gegründet worden waren, und darauf hin die Auflösung der beiden Firmen verordnet; der Kanton Obwalden wurde ermächtigt, den Erlös einzukassieren. 1985 wurde dieser Entscheid vom Obwaldner Obergericht bestätigt.

Der Bundesrat nahm Kenntnis vom Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe über die Weiterentwicklung des Bodenrechts und empfahl dem Parlament die «Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation» ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung: zwar sei dem Ziel der Volksinitiative – der Förderung des vermehrt persönlichkeitsbezogenen, vom Eigentümer selbst genutzten und erschwinglicheren Eigentums an Grund und Boden – grundsätzlich zuzustimmen, eine derart radikale Umgestaltung des Bodenrechts, welche zu einer weitgehend staatlichen Kontrolle des Bodenmarktes führe, müsse jedoch abgelehnt werden. Der Bundesrat möchte dem Anliegen der Initiative vielmehr auf dem Weg von Gesetzes- und Verordnungsrevisionen Rechnung tragen, wie dies die interdepartementale Arbeitsgruppe in ihrem Bericht vorschlägt. Danach soll das Bodenrecht schrittweise weiterentwickelt werden, und zwar in die Bereichen bäuerliches Bodenrecht und landwirtschaftliche Pacht, Raumplanungsrecht, Fiskalrecht, Kapitalanlage institutioneller Anleger auf dem Bodenmarkt sowie private Eigentums- und Nutzungsrechte.

Mit der Ablehnung der Initiative «gegen den Ausverkauf der Heimat» war der Weg frei für die Anwendung des im Jahr 1983 von den eidgenössischen Räten verabschiedeten Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG). Der Bundesrat schickte eine entsprechende Verordnung in die Vernehmlassung, welche – dem knappen Ausgang der Abstimmung über die NA-Initiative Rechnung tragend – die gesetzlich möglichen Höchstkontingente nicht voll ausschöpfte : Für die Jahre 1985/86 sind je 2'000 Verkaufsbewilligungen für Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels vorgesehen. Die Herabsetzung der Kontingente geht in erster Linie zulasten der Fremdenverkehrkantone Bern (–30), Graubünden (–70), Tessin (–45), Waadt (–40) und Wallis (–95); diese waren denn auch, ausgenommen Bern, mit der Verordnung nicht einverstanden. Trotzdem wurde sie zusammen mit dem BewG auf 1985 in Kraft gesetzt.

Bereits ein Jahr nach der Einreichung der «Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation» beschloss der Bundesrat, das Volksbegehren dem Parlament mit dem Antrag auf Ablehnung und ohne Gegenvorschlag zu unterbreiten. Gestützt auf den Bericht einer Arbeitsgruppe unter der Leitung des Direktors des Bundesamtes für Raumplanung Baschung teilte er zwar mit den Initianten deren Grundgedanken, die Förderung des Eigengebrauchs von Grundeigentum, er verwarf jedoch deren konkrete Zielsetzung, die seiner Meinung nach zu stark eigentumorientiert und raumordnungshemmend sei und den Bodenmarkt spalte. Der Bundesrat beauftragte darauf das EJPD, einen Bericht zur Weiterentwicklung des Bodenrechts zu verfassen, welcher der Botschaft zur Initiative im Herbst 1985 zugrunde gelegt werden könne. Die Initianten widersprachen den Argumenten des Bundesrates, die sie für oberflächlich und lückenhaft hielten: die Initiative sei weder einseitig eigentumorientiert noch vernachlässige sie die Interessen der Mieter und Pächter; vielmehr würden auch die Nichteigentümer davon profitieren, wenn der Bodenmarkt von Kapitalanlegern und Spekulanten befreit sei; ferner sei das Volksbegehren nicht raumordnungshemmend, sondern weise ein differenziertes und rechtlich griffiges Planungsinstrumentarium auf. Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für die Bergbevölkerung, welche die Stadt-Land-Initiative nicht unterstützte, sondern ihre Hoffnungen in eine Revision des Bundesgesetzes zur Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes setzte, veröffentlichte Thesen zur Revision des Bodenrechts und berücksichtigte dabei besonders die Probleme der Berg- und Randregionen.

Ebenfalls als grüne Protestmanifestation gegen die Bodenpolitik der Behörden und gegen ein ungenügendes Bodenrecht, wenn auch verbunden mit einem ausländerfeindlichen Anliegen, können die 837'987 Ja-Stimmen zur Initiative der Nationalen Aktion (NA) «gegen den Ausverkauf der Heimat» verstanden werden. Für eine ökologische Unterstützung dieser Vorlage sprachen sich im Vorfeld der Abstimmung die Föderation der Grünen Parteien (GPS) und ihr nahestehende Organisationen sowie LdU, EVP und SPS aus; von der letztgenannten plädierten jedoch zehn Kantonalparteien für ein Nein zur Initiative. Mehr aufgrund der Gemeinsamkeit ihrer xenophoben Ideologie befürworteten die Parteien der extremen Rechten die NA-Forderung. Die bürgerlichen Bundesratsparteien hingegen lehnten die Initiative geschlossen ab; sie erhofften sich vom Gegenvorschlag des Bundesrates, dem Bundesgesetz über den Erweb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG), eine mässigere Reduktion des Grundstückverkaufs an Ausländer, welche ihrer Meinung nach den Bedürfnissen der Berggebiete Rechnung trägt. Dezidiert als ausländerfeindlich verworfen wurde die NA-Initiative von den kleineren Linksparteien. In der Volksabstimmung scheiterte das NA-Begehren klar am Ständemehr (7 3/2 : 13 3/2). Weniger eindeutig war hingegen das Volksmehr (837'987: 874'964); der hohe Ja-Stimmenanteil war namentlich auf die zustimmenden Mehrheiten der bevölkerungsreichen Stände Aargau, Baselstadt, Bern, St. Gallen und Zürich zurückzuführen. Zum Teil deutlich verworfen wurde die Initiative in der am Tourismus interessierten Innerschweiz und in Graubünden sowie in den traditionell föderalistisch stimmenden welschen Kantonen; der Anteil der Nein-Stimmen bewegte sich in der Westschweiz zwischen 64 und 84% (Wallis). Eine Nachanalyse ergab, dass von den Gegnern der Initiative 42% ihre Ablehnung mit der Zufriedenheit mit dem bestehenden Zustand oder den von der Lex Friedrich in Aussicht gestellten Reformen begründeten; 17% gaben ferner Angst vor negativen wirtschaftlichen Auswirkungen als Gründe für ihre Gegnerschaft an. Unter den Befürworten stellte die Untersuchung ferner 40% fremdenfeindlich und 24% ökologisch begründete Meinungsbekundungen fest.

Volksinitiative «Gegen den Ausverkauf der Heimat»
Abstimmung vom 20.Mai 1984

Beteiligung: 42.48%
Ja: 837'987 (48.92%)
Nein: 874'964 (51.08%)

Parolen:
– Ja: EDU, EVP*1, GPS, LdU*1, REP, SD, SPS*12
– Nein: CVP*1, FDP*1, LPS, PdA, POCH, SVP*2
– Stimmfreigabe: SGB
* Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Das Problem der Bodenüberfremdung dürfte mit der Verabschiedung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) einer dauerhaften Lösung zugeführt worden sein. Infolge des 1982 eingetretenen Nachfrageschwundes verlor die Frage zudem einiges an Spannung. Besonders dämpfend wirkte dabei eine Steuerrevision in der Bundesrepublik Deutschland. Anderseits gab die «flexible» Anwendung des geltenden Rechts durch die Kantone Anlass zu kritischen Bemerkungen. Im Parlament wurde anlässlich der Beratungen des BewG richtigerweise darauf hingewiesen, dass bauliche Fehlentwicklungen und landschaftliche Übernutzungen nur mit einem vernünftigen Bodenrecht und angemessenen Nutzungszonen verhindert werden könnten, die gleichermassen für Ausländer wie Schweizer Gültigkeit hätten. Das als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative der NA von 1979 «gegen den Ausverkauf der Heimat» gedachte BewG erhielt in den Räten die Unterstützung sämtlicher Fraktionen, während besagte Initiative nicht minder einhellig als zu radikal abgelehnt wurde. Diese wäre nämlich bei ihrer Annahme praktisch auf ein Verbot von Ferienwohnungsverkäufen an Personen im Ausland hinausgelaufen und hätte damit gegen die Interessen der Berg- und Touristikgebiete verstossen. Im Nationalrat opponierten neben der NA nur ganz wenige Vertreter aus andern Gruppierungen gegen das neue Gesetz (EVP, LdU), wobei besonders die fehlende Wirksamkeit der bisherigen Erlasse hervorgehoben wurde.

Dans le domaine du droit foncier, le problème de la vente de terrain aux personnes domiciliées à l'étranger domina une fois de plus la scène politique. Il se trouva au carrefour des tensions entre les réalités politiques et économiques. A la volonté de restreindre l'octroi d'autorisations permettant la vente de terrain à des étrangers – motivation étayée par un grand nombre d'interventions parlementaires, une initiative pendante de l'AN et un sondage représentatif – s'opposa un nouveau nombre record d'achats immobiliers autorisés, réalisés par des personnes domiciliées à l'étranger. Bien que l'ordonnance dépendant de l'arrêté fédéral y relatif (Lex Furgler) ait été durcie en été 1979, le nombre de 5906 autorisations accordées surpassa cette année-là d'un tiers le total de l'année précédente. Plus de 80 pourcent de ces autorisations furent délivrées aux cantons touristiques du Valais (38%), des Grisons (25%), de Vaud (10%) et du Tessin (9%).