Die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Umweltschutzes verstärkte sich. Der Ministerrat der OECD legte eine Grundsatzerklärung über die Umweltpolitik und ein eingehendes Aktionsprogramm vor. Die Erklärung bestätigte insbesondere den von der Organisation bereits vorher anerkannten Verursachergrundsatz, der den Urheber von Verunreinigungen verpflichtet, die mit deren Beseitigung verbundenen Kosten zu tragen. Die Schweiz war bei den Beratungen durch Bundesrat Hürlimann vertreten. Zahlreiche europäische Umweltschutzverbände vereinigten sich in Strassburg zu einer «Aktion Umweltschutz Europa» und veröffentlichten eine europäische Umweltschutzcharta.

Obwohl die Erhaltung der Umwelt in weitesten Kreisen als eine dringliche Aufgabe anerkannt wird, scheinen sich ihrer Verwirklichung wachsende Hindernisse entgegenzustellen. Die Vorarbeiten zum Umweltschutzgesetz und die Schwierigkeiten beim Vollzug der Gewässerschutzbestimmungen machten deutlich, dass unter dem Druck der gewandelten Wirtschaftslage weite Kreise nicht mehr bereit oder gar nicht mehr in der Lage sind, die weitgehenden Konsequenzen eines umfassenden Umweltschutzes zu tragen. Die Einmütigkeit in Grundsätzlichen, die 1971 in einem überwältigenden Mehr für die Aufnahme des Umweltschutzartikels 24 septies in die Verfassung zum Ausdruck gekommen war, hat angesichts der tiefgreifenden Einschränkungen, welche eine wirkungsvolle Umsetzung der Verfassungsbestimmungen in die Praxis mit sich bringt, einem mühsamen Ringen um Einzelheiten Platz gemacht. Das EDI eröffnete im Juni das Vernehmlassungsverfahren zu einem Vorentwurf für ein Bundesgesetz über den Umweltschutz. Der Entwurf trug im wesentlichen den Charakter eines Rahmenerlasses und entsprach nach den Worten eines seiner Schöpfer, Prof. L. Schürmanns, der Konzeption einer weitausholenden, den Inhalt des Verfassungsartikels voll ausschöpfenden Gesetzgebung. Er stiess mehrheitlich auf Skepsis und Kritik. Die lange Liste von Einwänden resümierte ein Kommentator wie folgt: «Zu ambitiöse Zielsetzung und gesetzgeberischer Perfektionismus, zu viele Details bei mangelnder Klarheit über manche Grundsätze, Ungewissheit über die Tragweite, unerwünschte Kompetenzdelegation an die Bundesexekutive und damit Missachtung des föderalistischen Staatsaufbaus, Überforderung der öffentlichen Hand und der Wirtschaft in finanzieller und personeller Hinsicht, Vollzugsschwierigkeiten, ungenügende Abstimmung auf bestehende eidgenössische und kantonale Gesetze, Unklarheiten bezüglich der Verfassungsmässigkeit einzelner Bestimmungen»; der Kommentar bezweifelte jedoch, dass die tieferen Gründe für die Opposition allein in den Mängeln des Entwurfs lägen. Lediglich die meisten Umweltschutzorganisationen begrüssten den Text eindeutig. Sie brachten allerdings weitere Postulate zur wirksameren und zwingenderen Gestaltung des Gesetzes vor. Für den Fall, dass das Verfahren zum Stillstand käme oder der Bundesrat dem Parlament nur einen verwässerten Gesetzesentwurf überwiese, behielt sich der WWF Schweiz (World Wildlife Fund) eine neue Verfassungsinitiative mit präziserer Aufgabenstellung vor.

Die Gesetzesvorbereitung erreichte noch vor dem Ausscheiden Bundesrat Tschudis aus dem EDI ein erstes Ziel: eine im Frühjahr eingesetzte Expertenkommission unter dem Vorsitz Nationalrat Schürmanns (cvp, SO) unterbreitete dem Departement einen Vorentwurf. Dieser ging vom Grundsatz aus, dass der Verursacher für bewirkte Schäden haftbar sei (Verursacherprinzip), und sah die Festlegung von Richtwerten für die Zulässigkeit von Immissionen vor, ferner eine Bewilligungs-, Versicherungs- und Abgabepflicht für umweltbelastende Anlagen. Verschiedene parlamentarische Vorstösse versuchten auf die Gesetzgebungsarbeiten einzuwirken. Beide Räte unterstützten eine Motion von Nationalrat J. Bächtold (ldu, BE; Mo. 11117), nach der die Belastbarkeit des Lebensraumes und das Ausmass des zulässigen wirtschaftlichen und demographischen Wachstums festgestellt werden sollte. Weiter ging Nationalrat Oehen (na, BE; Po. 11615) der eine Überprüfung der ganzen Bundesverfassung auf ihre Vereinbarkeit mit den Erfordernissen der Umwelterhaltung sowie die Ausarbeitung von Richtlinien für eine umweltkonforme Gesetzgebung und Rechtsprechung postulierte. Ständerat Jauslin (fdp, BL) drang in einer Motion (Mo. 11736) auf die rasche Aufstellung eines Operation Research-Modells, aufgrund dessen die Zusammenhänge zwischen den verschiedenen erforderlichen Umweltschutzmassnahmen und ihren Auswirkungen beurteilt und die Prioritäten gesetzt werden könnten; der Vorstoss scheiterte jedoch daran, dass sein Urheber ihn nicht in ein Postulat umwandeln wollte. Ständerat F. Muheim (cvp, UR; Po. 11677) plädierte schliesslich dafür, dass der Umweltschutz durch systemimmanente Massnahmen in die Marktwirtschaft integriert werde.

Angesichts der Vielfalt der dem Umweltschutz gewidmeten Bestrebungen machte sich ein Bedürfnis nach Zusammenarbeit geltend. Eine grössere Zahl von Organisationen kam überein, die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz mit der Koordination der verschiedenen politischen Vorstösse zu betrauen. Spezialbeamte des Bundes und der Kantone für den Immissionsschutz traten zu einer ersten Fachtagung zusammen. Im Auftrag des EDI wurde überdies eine Erhebung über laufende Umweltforschungsprojekte eingeleitet.

Die Erhaltung der Umwelt in einer auf Wachstum ausgerichteten Zivilisation war weiterhin Gegenstand vielfältiger Auseinandersetzungen. Zum Teil standen diese in unmittelbarem Zusammenhang mit Fragen der Energieproduktion und der Verkehrsentwicklung, wie bereits an anderer Stelle gezeigt worden ist. Darüber hinaus dienten wiederum zahlreiche Tagungen, Aktionen und Veröffentlichungen der Bewusstmachung der Probleme und der Suche nach Lösungen. Die Vorarbeiten für ein Ausführungsgesetz zum 1971 in die Bundesverfassung aufgenommenen Artikel 24 septies boten Anlass, insbesondere die rechtlichen Voraussetzungen für eine Bewältigung der Aufgabe eingehend zu diskutieren. Von Bedeutung war dabei die Frage, ob der Umweltschutzauftrag des Bundes an der bestehenden Rechts- und Wirtschaftsordnung seine Grenze finde oder ob er selber grundrechtlichen Charakter habe.

Die Schweiz beteiligte sich im März an der ersten Ministerkonferenz des Europarates über Umweltschutz, an der man sich allerdings zur Hauptsache auf die Erhaltung der sog. natürlichen Umwelt beschränkte. Im Herbst beantragte der Bundesrat dem Parlament eine Unterstützung des Umweltschutzfonds der UNO, der als Folge der Konferenz von Stockholm im Jahre 1972 geschaffen worden war. Ein erster von der UNO eingeführter Umweltschutztag am 5. Juni fand freilich in der Schweiz noch wenig Beachtung.

Zahlreiche nationale und internationale Veranstaltungen trugen 1972 dazu bei, das Bewusstsein für die ernstliche Gefährdung der Umwelt des Menschen zu schärfen. Eine Umweltkonferenz der UNO, die in Stockholm stattfand und an der sich die Schweiz beteiligen konnte, verabschiedete eine Reihe von Grundsätzen, die allerdings noch recht unbestimmt blieben; zugleich aber sah sie organisatorische Massnahmen und zwischenstaatliche Aktionen vor. Der Europarat behandelte einen umfassenden Bericht über Umweltprobleme, und der Ministerrat der OECD gab Empfehlungen aus, die das Prinzip enthielten, dass der Verursacher von Umweltschäden die Kosten für deren Behebung zu tragen habe. In der Schweiz wurden Symposien und Seminarien durchgeführt, die sich insbesondere mit dem Verhältnis zwischen Wirtschaftswachstum und Umwelterhaltung befassten, und verschiedene Organisationen stellten ihre Jahrestagungen in den Rahmen der Umweltproblematik. Dabei kamen sowohl Verfechter einschneidender Schutz- und Steuerungsmassnahmen wie auch Vertreter von Wirtschaftsund Konsumenteninteressen zum Wort. Die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz formulierte zwölf Thesen, die eine Festsetzung von Belastungsgrenzwerten, Beschränkungen der belastenden Aktivitäten sowie die Einführung des Verursacherprinzips verlangten. Eine Koordination der zahlreichen Bestrebungen und die Publikation regelmässiger Informationen wurden eingeleitet, eine Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Umweltforschung ins Leben gerufen. Gelegentlich wurde auch die Freigabe der Schwangerschaftsunterbrechung als Mittel zur Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts befürwortet. Anderseits fehlte es nicht an Stimmen, die vor der Ausbeutung von Umweltbesorgnissen durch extreme Ideologien oder durch wirtschaftliche Interessen warnten.

Ständerat Wenk (sp, BS) regte die Bevorzugung umweltfreundlicher Produkte durch eine differenzierte Steuer- und Zollbelastung an, wobei er sich auf Vorschläge des neuen Präsidenten der Europäischen Kommission, Mansholt, berief; Bundespräsident Celio lehnte jedoch den Einsatz von Zollmassnahmen mit Rücksicht auf die internationalen Vereinbarungen ab. Gerade das Freihandelsabkommen mit den Europäischen Gemeinschaften schliesst eine Diskriminierung ausländischer Erzeugnisse durch gesundheitspolitische Beschränkungen aus, was in Kreisen des Umweltschutzes Anlass zu Besorgnis gab; der Bundesrat betonte demgegenüber, dass die Schweiz beim Erlass allgemein gültiger Beschränkungen frei bleibe.

Der Bundesrat setzte sich in den Richtlinien für die laufende Amtsperiode (BRG 11245) zum Ziel, «dem Gedanken der Umwelterhaltung in allen Bereichen von Staat, Gesellschaft und Wirtschaft zum Durchbruch zu verhelfen». Das EDI veranlasste in diesem Sinne die Ausarbeitung eines Entwurfs für ein Umweltschutzgesetz. Dieses sollte, wie aus Äusserungen eines massgebenden Beteiligten hervorging, wesentliche Forderungen der Gesellschaft für Umweltschutz berücksichtigen, zugleich aber auf eine wettbewerbsneutrale Belastung der Wirtschaft Bedacht nehmen.

Angesichts dieses eindeutigen Resultats überwiesen die Räte einstimmig eine Motion von Nationalrat Binder (cvp, AG), mit welcher der Bundesrat zu unverzüglichem Handeln aufgefordert und beauftragt wurde, ein Massnahmen-, Gesetzgebungs-, Finanzierungs- und Prioritätenprogramm für einen umfassenden Umweltschutz vorzulegen. Einen ersten Schritt unternahm der Bundesrat, als er beschloss, beim EDI ein Amt für Umweltschutz zu schaffen. Als dessen Direktor wurde F. Baldinger gewählt. Dieser hatte das Amt für Gewässerschutz, das zu einer Unterabteilung des neuen umfassenden Amtes wurde, geleitet.

Der Umweltschutz rückte im Jahre 1971 noch stärker in den Vordergrund des politischen Geschehens. Verschiedene Organisationen traten mit Aufrufen an die Öffentlichkeit. Der Schweizer Zweig des World Wildlife Fund stellte ein 44-Punkte-Programm zum Umweltschutz auf, dem freilich vorgeworfen wurde, es sei nicht genügend sorgfältig überdacht. Die von der Verpackungsindustrie und vom Detailhandel geförderte «Aktion saubere Schweiz» wollte vor allem die Gedankenlosigkeit beim Wegwerfen von Unrat bekämpfen. Die aus dem Eidg. Aktionskomitee gegen den Überschallknall hervorgegangene neu gegründete Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz rief die Bevölkerung auf, Informationen über Umweltverschmutzungen zu liefern. Am bedeutungsvollsten war indessen die Annahme eines neuen Verfassungsartikels 24septies. Dieser Artikel, der den Bund ermächtigt, Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu erlassen und insbesondere die Luftverunreinigung und den Lärm zu bekämpfen, stiess auf keinen organisierten Widerstand. Er wurde in der Volksabstimmung vom 6. Juni von fast 93 Prozent der Stimmenden (1'222'493 Ja, 96'380 Nein. Stimmbeteiligung 37%) und von allen Ständen angenommen.


Abstimmung vom 6. Juni 1971

Beteiligung: 37.85%
Ja: 1'222'493 (92.7%) / Stände: 19 6/2
Nein: 96'380 (7.3%) / Stände: 0

Parolen:
- Ja: FDP, CVP, SP, SVP, LPS, LdU, EVP, PdA, SD, SAV, eco, SBV, SGB, TravS, VSA
- Nein: keine
- Stimmfreigabe: keine

L'importance de la protection de l'environnement s'est traduite par l'intérêt que les écoles y ont porté. La Confédération a créé à ses deux Ecoles poly-techniques des chaires particulières chargées de s'occuper de la question. Elle a encore érigé en établissement annexe de l'EPF de Zurich l'Institut fédéral pour l'approvisionnement, l'épuration et la protection des eaux (IFAEPE). Pour développer la connaissance de la nature et assurer sa protection, le canton de Lucerne a délimité une zone spécialement affectée à cette fin.

Les efforts consécutifs à la proclamation de l'année de la nature ont été couronnés par l'adoption aux Chambres d'un article 24 septies sur «la protection de l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes». Il vise en premier lieu la protection de l'homme mais aussi celle des animaux et des plantes, de l'air et du sol. Il est destiné à lutter contre la pollution des eaux, contre les odeurs incommodantes, certaines trépidations et divers rayonnements visibles ou invisibles, etc., et plus particulièrement contre la pollution de l'atmosphère et contre le bruit. La Confédération assume la tâche d'élaborer les lois d'exécution y afférentes, alors que l'exécution elle-même en est confiée aux cantons. Le message du Conseil fédéral relatif à l'article 24septies a paru au début mai et a rencontré un écho favorable auprès des organisations politiques et économiques. Le National l'a accepté par 132 voix sans opposition. Seuls quelques socialistes et indépendants auraient préféré un projet qui eût mieux spécifié les compétences de la Confédération. Egalement unanime, le Conseil des Etats a adopté le projet par 37 voix sans opposition.

D'autres projets ont encore été présentés au Conseil national dans le domaine de la protection de l'environnement. A la session de printemps, une motion Schmidt (Mo. 10206) (soc., AG) a demandé la création d'un service fédéral de lutte contre les émanations nocives. La pollution de l'atmosphère par la benzine plombée a été évoquée également à la session d'hiver par le conservateur saint-gallois Schregenberger. (Le problème a été débattu aussi lors d'une session d'information du Touring Club Suisse (TCS).) M. W. Allgöwer (Ip. 10665) (ind., BS) a interpellé le gouvernement sur ses dispositions à collaborer sur le plan international à la protection de l'environnement, entre autres en prenant l'initiative de la création d'un Institut international pour la recherche en la matière. Le conseiller fédéral Graber, dans sa réponse, l'a mis en garde contre le double emploi en expliquant que la Suisse avait à collaborer d'abord avec les institutions existantes et qu'elle n'avait à organiser de conférences internationales qu'en cas de nécessité. Lors de la Neuvième Conférence de l'OCDE qui s'est tenue à Paris, le conseiller fédéral Brugger a tenu des propos semblables tout en préconisant un renforcement de l'action internationale dans le sens de solutions concrètes. Le promoteur du nouvel article constitutionnel enfin, M. Binder (ccs, AG), a présenté une motion concernant les mesures législatives à prendre pour assurer dans les faits la protection de l'environnement.

Die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen – insbesondere Wasser, Luft und Ruhe – wird vielfach als eine Aufgabe betrachtet, die stärker vom Bund an die Hand zu nehmen sei. Der Bundesrat nahm denn auch in seinen Richtlinien zu einigen Problemen aus diesem Bereich Stellung. Er machte vor allem geltend, dass der Bund für die gesamte Wasserwirtschaft eine Aufsichts- und Koordinationsbefugnis haben sollte, namentlich für die Sicherung der Versorgung mit Trink- und Gebrauchswasser, und gab bekannt, dass die dazu erforderliche Verfassungsrevision (BRG 11388) vorbereitet werde. Eine grundsätzliche Änderung der geltenden Gewässerschutzkonzeption, nach welcher der Vollzug der Bundesvorschriften den Kantonen überlassen ist, hielt er jedoch nicht für erforderlich. Im Rahmen der Gesundheitspolitik befürwortete er sodann als weitere Verfassungsergänzung einen umfassenden Immissionsschutzartikel, der sich nicht bloss auf die Lufthygiene beschränken würde, und stellte eine entsprechende Vorlage in Aussicht. In der Prioritätenliste wurden diese Anliegen unter dem Begriff «Abwehr gesundheitsstörender Faktoren» zusammengefasst. Bundespräsident Spühler führte sie in seinen Erläuterungen vor den eidgenössischen Räten gleich nach der von ihm besonders hervorgehobenen Aufgabe der Landesplanung an. In der parlamentarischen Debatte wurde jedoch kritisiert, dass die Tragweite der erwähnten Probleme in den Richtlinien noch zuwenig zum Ausdruck komme.