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Mittels Motion forderte die SGK-NR den Bundesrat im Mai 2018 auf, eine Gesetzesanpassung vorzunehmen, so dass Chronischkranken Medizinalcannabis ärztlich verordnet werden kann. Dies sei wünschenswert, weil Cannabis auf verschiedenste Weise positive Wirkungen entfalte und Schmerzen lindern sowie die Lebensqualität der Betroffenen verbessern könne. Anders als in diversen Nachbarländern sei der Zugang zu medizinischem Cannabis in der Schweiz mit langen Wartezeiten, bürokratischen Hindernissen und hohen Kosten verbunden. Als Patient benötige man eine Ausnahmebewilligung des BAG, um mit Cannabis behandelt werden zu dürfen. Zudem müsse der verantwortliche Arzt oder die verantwortliche Ärztin darlegen, dass andere Therapieansätze zu keinem positiven Ergebnis geführt hätten. Teuer sei das ganze Unterfangen deshalb, weil sich die Krankenkassen nur in gut der Hälfte aller Fälle dazu bereit erklärten, die Kosten zu übernehmen. Die Kommission erklärte in ihrem eingereichten Text weiter, dass Cannabis als «probates Mittel» diene, um Nebenerscheinungen bei Krankheitsbildern wie Multiple Sklerose, Aids und Krebsleiden entgegenzuwirken. Daher bezögen gemäss nationalen Erhebungen 100'000 Patientinnen und Patienten auf illegale Weise Cannabis und würden somit Gefahr laufen, «kriminalisiert und bestraft zu werden». Da bereits in verschiedenen Ländern Arzneimittel aus Cannabisblüten, welche einen standardisierten und kontrollierten Wirkstoffgehalt aufwiesen, zugelassen seien, diese nach internationalen Richtlinien hergestellt würden und folglich schon Erfahrungswerte vorliegen würden, sollte man nicht noch Jahre mit einem Pilotprojekt – wie es in der Motion Kessler (glp, SG; Mo. 14.4164) gefordert wurde – verlieren. Die straffreie Nutzung von Cannabis zu medizinischen Zwecken, verordnet durch einen Arzt oder eine Ärztin, solle so rasch als möglich erlaubt werden. Nachdem der Bundesrat bereits im Vorfeld die Annahme der Motion beantragt hatte, nahm die grosse Kammer den Vorstoss während der Herbstsession 2018 diskussionslos und stillschweigend an.

Ärztliche Abgabe von Cannabis als Medikament an Chronischkranke. Tiefere Gesundheitskosten und weniger Bürokratie

In der Herbstsession 2018 widmete sich der Nationalrat einer Motion Gugger (evp, ZH), welche darauf abzielte, Kinder und Jugendliche vor Tabakwerbung in den klassischen und digitalen Medien zu schützen. Hierfür forderte der Motionär ein Werbeverbot für Tabakprodukte in Medien ohne Bezahlabonnemente oder sonstigen Identifikationsmethoden, die somit für Jugendliche einfach zugänglich seien. Bereits seit 2003 gelte beispielsweise in der EU ein ähnliches Tabakwerbeverbot in den öffentlichen Medien sowie im Internet, zeigte Gugger auf. Durch ein entsprechendes Verbot könnte der Anteil an Raucherinnen und Rauchern bei Schweizer Jugendlichen verringert werden, wobei so langfristig auch die Sterberate infolge Tabakkonsums geschmälert werden könnte. Ratskollege de Courten (svp, BL) kritisierte den Vorstoss als «nicht nur nicht wirksam», sondern auch als «schlicht nicht durchsetzbar». Die Annahme, dass Jugendliche aufgrund von Tabakwerbung mit dem Rauchen beginnen würden, sei zudem falsch. Viel wichtiger für diese Entscheidung seien dagegen Gruppendruck oder das Rauchverhalten der Eltern, womit ein Tabakwerbeverbot nicht gerechtfertigt sei. Bundespräsident Alain Berset beantragte den Mitgliedern der grossen Kammer hingegen, die Motion Gugger anzunehmen, da deren Forderungen in die Stossrichtung der Tabakprävention des Bundesrats passe und unter anderem in die laufenden Arbeiten am Tabakproduktegesetz integriert werden könnten. Bei der folgenden Abstimmung wurde die Motion Gugger mit 94 zu 89 Stimmen (bei 7 Enthaltungen) knapp abgelehnt. Gegen den Vorstoss stimmten die geschlossene BDP-Fraktion, die Mehrheit der SVP- und FDP.Liberale-Fraktionen sowie eine Minderheit der CVP-Fraktion.

Kinder und Jugendliche vor der Tabakwerbung in den klassischen und digitalen Medien schützen (Mo. 17.4268)

In der Frühlingssession 2018 hatte der Ständerat die Motion Zanetti (sp, SO) zur Einführung eines Experimentierartikels in das Betäubungsmittelgesetz, welcher die Durchführung von wissenschaftlichen Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe ermöglichen sollte, stillschweigend angenommen. Im Anschluss daran befasste sich die SGK-NR Mitte Mai 2018 mit dem Vorstoss. In ihrem Bericht erklärte sie, sie habe sich dem Anliegen bereits in ihrer Kommissionsinitative (Pa.Iv. 18.402), welche im Januar desselben Jahres beschlossen worden war, gewidmet. Die Mehrheit der Kommission sei weiterhin der Meinung, dass seitens des Bundesrates Massnahmen getroffen werden müssten, weil das vorherrschende Verbot nicht die gewünschte Wirkung erziele. Man verspreche sich von den Studien eine hilfreiche Basis zur Entscheidungsfindung bezüglich der künftigen Cannabisregulierung. Es zeigten sich allerdings nicht alle Kommissionsmitglieder damit einverstanden. So warnte eine Minderheit vor einer Bagatellisierung des Cannabiskonsums und einer «Liberalisierung durch die Hintertüre». Schlussendlich beantragte die SGK-NR äusserst knapp mit 12 zu 11 Stimmen, die Motion anzunehmen.
In der Sommersession 2018 kam das Geschäft in die grosse Kammer. Dort machte sich unter anderem Regine Sauter (fdp, ZH) als Kommissionssprecherin für das Anliegen stark. Sie betonte, dass das bestehende Verbot für Cannabis als Freizeitkonsum ausserhalb des Experimentes nach wie vor gelte. Es bestehe Handlungsbedarf, denn trotz Verbot bestünden Probleme wie der vorhandene Schwarzmarkt oder jugendliche Cannabis-Konsumenten und Konsumentinnen. Auf der Gegenseite äusserte Benjamin Roduit (cvp, VS) hingegen Bedenken gegenüber zahlreichen Studien, die sich gegenseitig widersprächen, und wollte wissen, weshalb Studien wie diejenige der Universität Bern notwendig seien, habe man doch bereits das Postulat Rechtsteiner (sp, SG; Po. 17.4076) angenommen, welches zum Ziel hatte, die Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik auf der Basis der vergangenen zehn Jahre für das kommende Jahrzehnt aufzuzeigen. Angelo Barrile (sp, ZH) nahm sich dieser Frage an und erklärte, dass das Postulat Rechsteiner eine Gesamtschau verlange. Bei der aktuellen Motion gehe es allerdings um die konkrete Einführung eines Artikels als rechtliche Grundlage für die Durchführung entsprechender Experimente, damit der existierende Bedarf an Informationen gedeckt werden könne. Weitere kritische Stimmen gab es aus der Fraktion der SVP. So zweifelte Verena Herzog (svp, TG) am wissenschaftlichen Charakter der Untersuchungen und Mauro Tuena (svp, HZ) hob hervor, dass das Stimmvolk anno 2008 die Aufweichung des Betäubungsmittelgesetzes betreffend Cannabis mit 68 Prozent abgelehnt habe und es daher nicht akzeptabel sei, dass National- und Ständerat diesen Entscheid auf indirekte Weise umgehen würden. Zudem wollte Tuena von Bundesrat Berset wissen, ob er dem Rat versichern könne, dass die Versuche mit Cannabis nicht ausgeweitet würden. Alain Berset erwiderte darauf, dass die Studien einen wissenschaftlichen Zweck und eine wissenschaftliche Qualität haben sowie zeitlich und räumlich beschränkt sein müssten. Es sei allerdings nicht die Aufgabe der Politik zu definieren, was wissenschaftlich gültig sei und was nicht. Vielmehr müsse man sich dafür an den Kriterien, welche für die Wissenschaft auf internationaler Ebene gelten, orientieren. Des Weiteren wiederholte der Bundesrat während der Debatte, dass es nicht um die Entkriminalisierung von Cannabis gehe, sondern darum, Massnahmen zu definieren, wie man am besten mit dem Konsum der Droge umgehe und ihn einschränken könne. Schliesslich hätten in der Schweiz fast ein Drittel der Bevölkerung bereits einmal Cannabis probiert und mehr als 200'000 Bürgerinnen und Bürger würden es regelmässig konsumieren. Obwohl über hundert Nationalrätinnen und Nationalräte im Vorfeld eine von vier Motionen (Mo. 17.4111; Mo. 17.4112; Mo. 17.4113, Mo. 17.4114), die identisch zur Motion Zanetti sind, unterschrieben hatten, wurde der Vorstoss mit 96 zu 93 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) versenkt. Verantwortlich für die Ablehnung war das mehrheitliche Nein der SVP- und CVP-Fraktionen wie auch das Umschwenken einiger Politiker und Politikerinnen.

Experimentierartikel als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe (Mo. 17.4210)
Dossier: Voraussetzungen für die Durchführung von Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe für Genusszwecke schaffen

Im März 2018 nahm der Ständerat ein von Paul Rechsteiner (sp, SG) eingereichtes Postulat an, mit welchem der Bundesrat beauftragt wurde, bis Ende 2019 einen Bericht über die Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik für das kommende Jahrzehnt auszuarbeiten. Dabei sollten die in den letzten zehn Jahren gesammelten Erfahrungen sowie auch die Entwicklungen auf internationaler Ebene behandelt werden – namentlich in Bezug auf die Droge Cannabis. Der in den Neunziger Jahren entwickelte Vier-Säulen-Ansatz (Prävention, Therapie, Schadensminderung, Repression), welcher in der Vergangenheit in der Drogenpolitik erfolgreich zur Anwendung gekommen war, entspreche nicht mehr der gegenwärtigen Situation. Betroffen davon sei vor allem das Cannabis, zu welchem in vielen Ländern neue Regulierungen beschlossen wurden. Gemäss dem Postulanten sei es auch in der Schweiz an der Zeit, eine Standortbestimmung vorzunehmen.
Vor dem Hintergrund der Entwicklung, welche die Drogenpolitik auf verschiedenen Ebenen durchgemacht hatte, und der nationalrätlichen Motionsserie zum Experimentierartikel als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe sah auch der Bundesrat Handlungsbedarf und beantragte die Annahme des Postulates. Anhand des Berichtes zu „10 Jahre Betäubungsmittelgesetz-Revision" und des Updates zum Cannabisbericht 2008, welche die EKSF im Herbst 2018 respektive Frühling 2019 herausgeben werde, wolle er in Erfüllung des Postulates Rechsteiner einen bundesrätlichen Bericht erstellen.
Der Ständerat folgte der Empfehlung des Bundesrates und nahm das Postulat stillschweigend an.

Perspektiven der schweizerischen Drogenpolitik (Po. 17.4076)

Nachdem der Nationalrat im Juni 2018 eine Motion Zanetti (sp, SO; Mo. 17.4210) bezüglich eines Experimentierartikels als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe abgelehnt hatte, wurde in der darauffolgenden Herbstsession eine identische Motionsserie (Regine Sauter (fdp, ZH), Mo. 17.4111; Angelo Barrile (sp, ZH), Mo. 17.4112; Regula Rytz (gp, BE), Mo. 17.4113; Kathrin Bertschy (glp, BE), Mo. 17.4114) behandelt. Regine Sauter erklärte im Namen der Motionärinnen und des Motionärs, dass die aktuelle Cannabisregulierung nicht zufriedenstellend sei. Es existiere zwar ein Konsum- und Handelsverbot, dieses greife jedoch nicht. So gebe es einen Schwarzmarkt mit den damit verbundenen negativen Konsequenzen. Dies zeige sich besonders in den Städten. Um die Cannabisregulierung weiterzuentwickeln und somit Lösungen zu schaffen, wie mit der Problematik umgegangen werden soll, bedürfe es wissenschaftlich abgestützter Entscheidungsgrundlagen aus Studien – wie diejenige der Universität Bern – zu kontrolliertem Zugang zu Cannabis. Damit diese allerdings überhaupt bewilligt und durchgeführt werden können, müsse mit einem Experimentiertartikel eine entsprechende Gesetzesgrundlage geschaffen werden. Verena Herzog (svp, TG) zeigte sich mit ihrer Ratskollegin einverstanden darüber, dass vieles nicht gut laufe. Im Unterschied zu Sauter machte sie aber die Politikerinnen und Politiker verantwortlich, die Cannabis verharmlosten und eine wirkungsvolle Prävention verunmöglichten. Bezüglich der Studien gab sie zu Bedenken, dass es sich um ein Manipulationsinstrument auf wissenschaftlicher Seite handle, da die Versuche abgebrochen würden, sobald der Gesundheitszustand und die Behandlung der Teilnehmenden nicht mehr sichergestellt werden könnten, was so viel bedeute, wie dass interveniert werde, wenn die Studienergebnisse beeinträchtigt würden. Weitere Kritik wurde etwa an der Abgabe eines hohen Cannabisgehalts sowie an der Ausgabe von Steuergeldern in Millionenhöhe geäussert. Gesundheitsminister Berset hob hingegen die Wichtigkeit der wissenschaftlichen Studien hervor. Die aktuelle Verbotspolitik habe sich nicht bewährt, rund ein Drittel der Schweizer Bevölkerung habe bereits einmal Cannabis probiert und mehr als 200'000 Personen konsumierten es regelmässig. Dabei sei über die Zeit kein Rückgang zu verzeichnen. Es bestehe folglich Handlungsbedarf. Da jedoch niemand genau wisse, was zu tun sei, müsse kontrolliert getestet werden, welcher Rechtsrahmen die besten Ergebnisse liefere. Es gehe allerdings nicht darum, Cannabis legalisieren zu wollen. In anderen Bereichen wie zum Beispiel im Asylbereich oder bei den Sozialversicherungen hätten zudem ähnliche Tests zu entscheidenden Änderungen in der Gesetzgebung geführt. Das Abstimmungsergebnis im Nationalrat viel relativ knapp aus. Mit 98 zu 92 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) wurden die Motionen angenommen.

Experimentierartikel als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe (Mo. 17.4111; Mo. 17.4112; Mo. 17.4113; Mo. 17.4114)
Dossier: Voraussetzungen für die Durchführung von Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe für Genusszwecke schaffen

Ende November 2017 wurde Sven Trelle von der Universität Bern die Bewilligung für eine wissenschaftliche Studie zum legalen Cannabisverkauf und -konsum in der Stadt Bern verweigert. Das Bundesamt für Gesundheit BAG begründete diesen Entscheid mit der fehlenden Gesetzesgrundlage zum Absatz von nicht-medizinischem Cannabis. Projektleiter Trelle wollte die Auswirkungen des legalen Verkaufs der Droge auf das Verhalten, die Gesundheit und auf soziale wie auch wirtschaftliche Gesichtspunkte untersuchen. Dabei sollten 1'000 Personen, die bereits zuvor gekifft hatten, Cannabis als Genussmittel in Apotheken erwerben können. Trelle gab sich gegenüber dem Tagesanzeiger enttäuscht, da die Studie – an welcher neben Bern noch andere Städte interessiert waren – «ein wichtiger Baustein gewesen» wäre, «um die Politik mit zuverlässigen Daten zu unterstützen». Dass er mit dieser Meinung nicht allein dastand, zeigten die Reaktionen im Parlament. Neben der von der SGK-NR lancierten parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. 18.402) wurden fünf identische Motionen (Mo. 17.4111; Mo. 17.4112; Mo. 17.4113, Mo. 17.4114; Mo. 17.4210) zum Thema in den beiden Kammern eingereicht. So forderte Roberto Zanetti (sp, SO) mit seinem im Ständerat eingereichten Vorstoss (Mo. 17.4210) den Bundesrat auf zu überprüfen, ob mit der gegenwärtigen Rechtsgrundlage innovative Regulierungsansätze zum gesellschaftlichen Umgang mit Cannabis erprobt werden können. Falls die rechtlichen Rahmenbedingungen dazu fehlten, sollte eine entsprechende Änderung des Betäubungsmittelgesetzes in Form eines Experimentierartikels ausgearbeitet werden. Es existiere ein Bedürfnis nach wissenschaftlich gestützten Entscheidungsgrundlagen für die künftige Handhabung der Cannabis-Regulierung, argumentierte der Motionär. Während der Behandlung des Geschäfts im Ständerat betonte Zanetti überdies ausdrücklich, dass es dabei nicht um die Legalisierung von Cannabis gehe. Alain Berset erwiderte daraufhin, dass die Situation aus rechtlicher Sicht klar sei, da das Betäubungsmittelgesetz die Abgabe von nicht-medizinischem Cannabis, auch wenn es sich um eine wissenschaftliche Studie handelt, untersage. Allerdings empfinde auch der Bundesrat die Durchführung solcher Studien als «notwendig, interessant und nützlich». Daher sei er bereit, die notwendigen rechtlichen Grundlagen dafür zu entwickeln. Von diesen Worten liess sich die kleine Kammer diskussionslos überzeugen und nahm die Motion stillschweigend an.

Experimentierartikel als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe (Mo. 17.4210)
Dossier: Voraussetzungen für die Durchführung von Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe für Genusszwecke schaffen

Im März 2018 lancierte ein Komitee bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Ärzteschaft, Drogisten und Drogistinnen, Apotheker und Apothekerinnen sowie der Krebs- und der Lungenliga die Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)». Die Forderung der Initiative besteht darin, Tabakwerbung, die an Minderjährige gerichtet oder für sie zugänglich ist, zu verbieten. Davon betroffen wären unter anderem Werbung in den Printmedien, im Internet und in den sozialen Medien, auf Plakaten, an Kiosken, in Kinos ebenso wie das Sponsoring von Festivals durch Tabakproduzenten und -produzentinnen sowie Werbung durch die Abgabe von Gratismustern.
Hans Stöckli (sp, BE), der den Trägerverein der Initiative präsidierte, erklärte gegenüber den Medien, es gehe nicht an, dass Tabakprodukte in der Schweiz zwar nicht mehr an Minderjährige verkauft werden dürften, gezielt an Jugendliche gerichtete Werbung aber nach wie vor erlaubt sei. Es müsse etwas unternommen werden, so das Initiativkomitee, denn Jugendliche seien besonders empfänglich für Tabakwerbung – hätten doch Studien gezeigt, dass 57 Prozent aller Raucherinnen und Raucher vor ihrer Volljährigkeit mit dem Konsum der Tabakprodukte begonnen hätten. Gemäss Tages-Anzeiger sterben schweizweit zudem jährlich rund 9'500 Personen an den Folgen des Tabakkonsums und die Folgekosten des Konsumierens beliefen sich auf CHF 10 Mrd. pro Jahr. Wie die Tribune de Genève berichtete, könnten durch das vorgeschlagene Werbeverbot CHF 1 Mrd. an Gesundheitskosten eingespart werden.
Im gleichen Zeitraum wie die Lancierung der Volksinitiative lief die Vernehmlassungsfrist zum zweiten Bundesratsvorschlag bezüglich des Tabakproduktegesetzes ab. Der Aargauer Zeitung zufolge war dieses Timing nicht zufällig. Gemäss Initiativkomitee hatte der Bundesrat bezüglich Tabakprävention zu wenig unternommen, Hans Stöckli bezeichnete den bundesrätlichen Entwurf gar als «zahnlos». Der Tages-Anzeiger hingegen sprach von einer Art «Durchsetzungsinitiative», mit der die Parlamentsdebatte beeinflusst werden solle und der Tabaklobby und den Wirtschaftsverbänden Einhalt geboten werden könne.
Nicht einverstanden mit dem Vorgehen der Initianten und Initiantinnen zeigte sich Hans-Ulrich Bigler (fdp, ZH), Präsident des Schweizerischen Gewerbeverbandes. Seiner Meinung nach sei «Die Ankündigung einer Volksinitiative zu Tabakwerbeverboten während der Diskussionen zum neuen Tabakproduktegesetz […] ein inakzeptabler Einmischungsversuch in einen demokratischen Gesetzgebungsprozess». Auch Japan Tobacco International, das seinen Sitz in Dagmersellen hat, äusserte sich kritisch sowohl gegenüber der Bundesratsvorlage als auch gegenüber der Volksinitiative. Die wirtschaftliche Freiheit der Händler und Händlerinnen von legal erhältlichen Produkten würde durch das Werbeverbot eingeschränkt, so Sprecher Kevin Suter. Zudem könne am Beispiel Frankreich – wo es seit einigen Jahrzehnten ein striktes Werbeverbot für Tabakprodukte gebe, der Raucher- und Raucherinnenanteil aber trotzdem grösser sei als in der Schweiz – aufzeigt werden, dass für die öffentliche Gesundheit dadurch keinen Nutzen entstehe.

Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)» (BRG 20.068)
Dossier: Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung» und deren Umsetzung

Aufgrund der fehlenden gesetzlichen Grundlage verweigerte das BAG der Universität Bern im November 2017 die Bewilligung für eine wissenschaftliche Studie zum legalen Cannabisverkauf und -konsum in der Stadt Bern. Da zahlreiche Bundesparlamentarierinnen und -parlamentarier jedoch der Ansicht waren, dass «ein offenkundiges Bedürfnis nach wissenschaftlich abgestützten Entscheidungsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Cannabisregulierung» vorhanden sei, reichte die SGK-NR im Januar 2018 als Reaktion auf den Entscheid des BAG zusätzlich zu verschiedenen Motionen (Mo. 17.4111; Mo. 17.4112; Mo. 17.4113, Mo. 17.4114; Mo. 17.4210) auch eine parlamentarische Initiative ein. Darin forderte sie eine Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (BetmG), welche die Durchführung wissenschaftlicher Studien zu Cannabis erlauben sollte. Rund zwei Monate später stimmte die SGK-SR dem Vorstoss ihrer Schwesterkommission mit 12 zu 0 Stimmen (bei 1 Enthaltung) zu.

Experimentierartikel als Grundlage für Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe (Pa.Iv. 18.402)
Dossier: Voraussetzungen für die Durchführung von Studien zur regulierten Cannabis-Abgabe für Genusszwecke schaffen

Der Massnahmenplan zur Nationalen Strategie Sucht wurde, wie angekündigt, im Dezember 2016 publiziert. In der Umsetzung der Strategie soll der Fokus auf drei Bereichen liegen: Früherkennung (Risikoverhalten und Suchterkrankungen rechtzeitig erkennen), Therapie (bedarfsgerechte Beratung und Schadensminderung zwecks bestmöglicher Unterstützung für Betroffene) und Koordination (die verschiedenen Leistungserbringer werden vernetzt, um Schnittstellen verschiedener Behandlungsangebote besser zu nutzen). Ein wichtiges Prinzip in der gesamten Strategie ist auch die Chancengleichheit. So sollten sämtliche Betroffene unabhängig von ihrer sozioökonomischen Stellung, ihrem Geschlecht, ihrem kulturellen Hintergrund oder ihrem Alter gleichbehandelt werden und Zugang zu Informationen und Hilfsangeboten erhalten.
Der Plan umfasste 24 Massnahmen, die mit etwa sechs Dutzend «Aktivitäten» erreicht werden sollten. 2020 wurde eine erste Evaluation der Strategie erwartet. Die Kosten der Umsetzung der Strategie wurden aufgeteilt und sollten dort anfallen, wo einzelne Aktivitäten umgesetzt werden. Kantone, aber auch Gemeinden, haben also Teile der Kosten zu tragen. Es stehen aber Gefässe zur Verfügung, die Gelder abwerfen und zur Finanzierung herangezogen werden können, wie der Alkoholzehntel, der den Kantonen zugute kommt, der Tabakpräventionsfonds oder auch die Spielsuchtabgabe. Das BAG finanzierte CHF 4.5 Mio. aus seinem Globalbudget, diese Auslagen waren jedoch auf Koordinations- und Kommunikationsaktivitäten limitiert. Seitens der EAV floss CHF 1 Mio. für Präventionszwecke an das BAG.

Nationale Strategie Sucht

Anders als die SGK-SR und das Ständeratsplenum, das die Vorlage zum neuen Tabakproduktegesetz zurückgewiesen hatte, wollte die SGK des Nationalrates den Gesetzesentwurf beraten und die Rückweisung ablehnen. Nicht so eine Kommissionsminderheit Pezzatti (fdp, ZG), sie beantragte, dem ständerätlichem Votum zu folgen und den Bundesrat eine neue Vorlage ausarbeiten zu lassen.
Kommissionssprecherin Ingold (evp, ZH) stellte eingangs der Debatte klar, dass es sich um eine politisch wichtige Grundsatzfrage handle, um eine Auseinandersetzung zwischen dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung und den Interessen der Wirtschaft. Mit 12 zu 10 Stimmen (2 Enthaltungen) wollte die Kommission also auf die Vorlage eintreten und sie dem Ständerat zur Beratung zurückgeben. Unter anderem wurde ein drohender Rückstand in der Gesetzgebungsphase als Argument gegen eine Rückweisung angeführt. Anders sah es die Kommissionsminderheit, deren Begründung weitgehend den bereits im Ständerat gehörten Argumenten folgte. In der Debatte zeichnete sich eine geteilte Haltung innerhalb des bürgerlichen Lagers ab, die Abstimmung verdeutlichte dies. Die SVP- und die FDP-Liberalen-Fraktion stimmten fast geschlossen für die Rückweisung, die CVP-Fraktion war gespalten und SP, Grüne, GLP und BDP stimmten gegen die Rückweisung. Insgesamt sprachen sich 101 gegen 75 Nationalrätinnen und Nationalräte bei 14 Enthaltungen für eine Rückweisung aus. Ein neues Tabakproduktegesetz konnte also vorerst noch nicht konkretisiert werden.
In der Tagespresse wurde die Bestätigung der Rückweisung durch den Nationalrat kritisch kommentiert. Die Rückweisung sei falsch (SGT), ein Rückschlag für die Prävention (Nordwestschweiz) und man habe sich von Lobbyisten leiten lassen (Liberté). Im Tages-Anzeiger, aber auch in der NZZ, wurde der Entscheid als Niederlage für Bundesrat Berset interpretiert, auch wenn Letztere die Ablehnung eines Werbeverbots nicht grundsätzlich kritisierte.

Später wurde bekannt, dass tatsächlich einige Zeit verstreichen wird, bis ein neuer Entwurf vorliegen wird. Das BAG sah vor, Ende 2017 eine neue Vernehmlassung zu eröffnen. Die Inkraftsetzung des dereinst neuen TabPG wird nicht vor 2022 erwartet.

Tabakproduktegesetz (BRG 15.075)
Dossier: Tabakproduktegesetz

Im Parlament wurde das Tabakproduktegesetz im Sommer 2016 erstmals beraten, der Ständerat war zuerst an der Reihe. Seine SGK wollte den Entwurf jedoch mit einigen Auflagen an den Bundesrat zurückweisen. Gegen die Rückweisung stand eine Minderheit Stöckli (sp, BE) ein. Mit 6 zu 4 Stimmen und 2 Enthaltungen kam der Rückweisungsantrag in der Kommission zu Stande. Zwar stehe die Mehrheit zum Kinder- und Jugendschutz, die Vorlage gehe jedoch in einigen Punkten zu weit, so Kommissionssprecher Dittli (fdp, UR). Es seien drei wesentliche Bereiche, die nicht goutiert würden: Erstens stelle das Gesetz einen zu starken und unverhältnismässigen Eingriff in die freie Marktwirtschaft dar. Zweitens führe es zu einer «Situation der latenten Rechtsunsicherheit», da zu viele «Kann-Formulierungen» vorgesehen seien und die Möglichkeiten der Regierung, einzelne Aspekte auf dem Verordnungsweg zu regeln, für die Unternehmen unbefriedigend seien. Und drittens fehle eine Differenzierung bei der Regelung von unterschiedlich schädlichen Produkten, weil E-Zigaretten weniger schädlich seien als herkömmliche, was der Bundesrat sogar selbst in seiner Botschaft festgehalten habe. E-Zigaretten fielen gemäss vorliegendem Entwurf jedoch in die gleiche Kategorie wie herkömmliche Tabakprodukte, was für die Kommission unverständlich war. Die Vorlage sei «nicht stimmig», der Bundesrat solle sie überarbeiten.
Anderer Meinung war die Kommissionsminderheit, sie wollte das mit Abstand liberalste Gesetz in Europa, wie es Stöckli nannte, beraten. Er zeichnete, als Vertreter verschiedener Gesundheitsorganisationen sprechend, ein düsteres Bild. Die Verantwortung aus der Verfassung, im Bereich Gesundheitsschutz Massnahmen zu ergreifen, war nur ein Argument seines Referats. Er sprach auch die positive Haltung der Kantone an, denn 23 von ihnen hatten sich in der Vernehmlassung positiv zum Entwurf geäussert. Es kristallisierte sich in der Folge heraus, dass über den Jugendschutz weitgehend Einigkeit herrschte, ebenso über das in diesen Bereich fallende Verkaufsverbot an Minderjährige, wie Ständerat Bischofberger (cvp, AI) feststellte. Knackpunkt war hingegen das Werbeverbot beziehungsweise dessen Tragweite. Den Vorwurf, dass der Rückweisungsantrag als Zugeständnis an die Tabakindustrie gewertet werden könne, versuchte FDP-Ständerat Eder (fdp, ZG) zu entkräften. Stattdessen – und er war nicht der Einzige, der dieses Argument aufgriff – ginge es eben darum, das Prinzip der Eigenverantwortung hochzuhalten. Der Staat müsse nicht «Hüter für das Tun und Lassen» der mündigen Bürger werden.
Es brauchte eine weitere Sitzung im Ständerat, um die Entscheidung herbeizuführen. Gesundheitsminister Berset erklärte in seinem ausführlichen Vortrag, die Rückweisung zu akzeptieren. Man möge die Vorlage aber nicht dem Bundesrat zurückgeben, sondern Rückweisung an die Kommission beschliessen, damit diese eine Detailberatung durchführen könne. Sein Wunsch blieb ihm jedoch verwehrt: Mit 28 zu 15 Stimmen wurde das Gesetz an den Bundesrat zurückgewiesen.
Die Rückweisung umfasste auch drei Auflagen, die der Bundesrat in einer neuerlichen Ausarbeitung berücksichtigen sollte. Dabei handelte es sich um die Verankerung des Mindestalters 18 für den Erwerb von Tabakprodukten. Zudem wurde die Regierung angewiesen, eine rechtliche Grundlage für Testkäufe zu schaffen und ein Verbot von speziell an Minderjährige gerichtete Werbung zu erlassen. Weiter sollten die «wichtigsten Punkte der Tabakverordnung» in das neue Gesetz übernommen werden. Auf zusätzliche Einschränkungen in der Werbung, der Verkaufsförderung und dem Sponsoring sollte jedoch verzichtet werden. Zuletzt stand auch die Legalisierung des Handels mit Alternativprodukten (E-Zigaretten und Snus) sowie die spezifische Regelung dieser Produkte auf der Wunschliste der SGK.

In der Presse rief die Rückweisung deutliche Reaktionen hervor: Sie wurde insbesondere als Sieg der Tabakindustrie gewertet, zudem wurde auf deren erfolgreiches Lobbyieren hingewiesen. Auch der ehemalige Zürcher Ständerat Felix Gutzwiller (fdp, ZH) äusserte im Tages Anzeiger Kritik: Er sehe die Rückweisung des Gesetzesentwurfs und die dabei obsiegende Argumentation als grundlegende Abwehr gegen einen Beitritt der Schweiz zu einem Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs. Insofern befürchtete der Gesundheitspolitiker ein Reputationsschaden für die Schweiz.

Tabakproduktegesetz (BRG 15.075)
Dossier: Tabakproduktegesetz

Ob sogenannte Komatrinker Aufenthalte in Spitälern oder Ausnüchterungszellen selber bezahlen müssen, ist seit 2010 Gegenstand parlamentarischer Beratungen. Eine parlamentarische Initiative Bortoluzzi (svp, ZH) sollte jedenfalls auf eine entsprechende Regelung hinwirken. Der Vorstoss wurde zunächst von beiden Gesundheitskommissionen unterstützt, ehe er 2014 erstmals im Plenum des Nationalrats traktandiert wurde. Damals liess man sich jedoch noch nicht auf eine Diskussion ein, um noch weiterführende Arbeiten abwarten zu können. So gelangte der Vorstoss nach der Fristerstreckung erst im Winter 2015 auf die Agenda der Volkskammer. Und die Debatte hatte es in sich, sie war nicht nur lang, sondern auch sehr emotional. Am Ende obsiegte der SGK-Antrag auf Abschreibung der Initiative, das Anliegen wurde damit verworfen.

Mit der Initiative sollte das KVG derart angepasst werden, dass durch exzessiven Alkoholkonsum resultierende Spitalaufenthalte (resp. Behandlungen in den Notaufnahmen) zulasten der Verursacher, also der „Trinker“ abgerechnet werden. Nachdem diesem Vorstoss Folge gegeben wurde, hatte die SGK eine Subkommission eingesetzt und diese beauftragt, einen Entwurf auszuarbeiten. Zwischen Ende Juni und Ende Oktober 2014 wurde dazu eine Vernehmlassung durchgeführt. Von 92 eingegangenen Stellungnahmen lehnte ein Grossteil den Entwurf ab, mit unterschiedlichen Argumenten. Unter anderem wollte man keinen Systemwechsel im KVG durch Einführen der Verschuldensfrage, zudem bezweifelte man die Wirksamkeit der Massnahme. Unklare Kostenentwicklung sowie eine Befürwortung alternativer Massnahmen im Bereich Prävention waren weitere Argumente dagegen. Trotz dieser Abwehrhaltung, vor allem der Kantone, übergab die SGK-NR den Erlassentwurf unverändert zusammen mit dem Vernehmlassungsbericht an den Bundesrat (allerdings mit 13 zu 11 Stimmen und einer Enthaltung knapp). Die Kommission war also damals noch für diese Gesetzesänderung.
Daraufhin veröffentlichte die Regierung ihre Stellungnahme im Sommer 2015. Dort wurde dargelegt, dass der Erlassentwurf vom Bundesrat in vorliegender Form nicht unterstützt wurde. Ursächlich dürfte auch die Skepsis aus der Vernehmlassung gewesen sein. Jedoch war dies nicht der einzige Grund, wie der Bundesrat wiederholt bekräftigte. Auch mit Verweis auf seine frühere Haltung in ähnlichen Geschäften machte er deutlich, dass er nicht Hand biete für einen Systemwechsel im KVG. Überdies seien wichtige Programme unterwegs, um Alkoholsucht zu begegnen, so zum Beispiel das Nationale Programm Alkohol oder auch die Revision der Alkoholgesetzgebung.
Mit diesem Gegenwind hatte die SGK ihre sessionsvorbereitende Sitzung zu bewältigen, wo sie eine Kurskorrektur vornahm. Sie schwenkte um und war fortan mehrheitlich gegen den Erlass. Neben dem Systemwechsel war auch die Wirksamkeit der Massnahme unklar und führte darum zur Ablehnung. So sei denkbar, dass Personen in wirtschaftlich prekären Verhältnissen auf eine Behandlung verzichteten, was beispielsweise zu hohen Folgekosten führen würde. Weiter war unklar, ob nur jugendliche Komatrinker gemeint sind oder auch ältere Alkoholkonsumierende. Die nicht definierbare Kostenfolge sollte ebenfalls als kritisches Argument ins Feld geführt werden. Gegen die Abschreibung wehrte sich eine Minderheit Frehner (svp, BS), die sich von der Notwendigkeit der Gesetzesänderung überzeugt zeigte. Betroffene müssten in die Pflicht genommen werden, was eine Stärkung der Eigenverantwortung bedeutete. Steigende Kosten im Gesundheitswesen rechtfertigten überdies einen solchen Schritt.

Es waren dieselben Argumente für und wider den Erlassentwurf, die in der Debatte abermals vorgebracht wurden. Kommissionssprecherin Schmid-Federer (cvp, ZH) brachte einen wichtigen Punkt zur Sprache. Es war bis anhin schon möglich, dass die Kantone die Kosten einer alkoholbedingten Hospitalisierung den Patienten in Rechnung stellen, dies würde auf jeden Fall so bleiben. Mit der Ablehnung der Initiative würde bloss die Pflicht der Kostenabwälzung umgangen. Weiterhin läge es also in der Kompetenz der kantonalen Legislative, dergleichen zu beschliessen. Ihr Gegenspieler in dieser Sache war Nationalrat de Courten (svp, BL), der sowohl die Kommissionsminderheit, als auch die SVP-Fraktion vertrat. Er wollte das Ziel der parlamentarischen Initiative nicht aus den Augen verlieren und dem Erlass zum Durchbruch verhelfen. Es könne nicht sein, dass Personen durch ein „absichtliches Besäufnis“ der Allgemeinheit zur Last fallen. Er kritisierte überdies auch die Haltung der Kommission, die nach ihrer vormaligen Unterstützung die Initiative nun fallen lassen wollte. Die Diskussion zog sich hin, von rechts wurde der Entwurf gelobt, von links als „eine der wohl absurdesten Vorlagen, die es im Rat je so weit geschafft“ haben, bezeichnet (Steiert (sp, FR)).
Es kam schliesslich zu einem einigermassen knappen Resultat von 97 Stimmen für die Abschreibung der Initiative und 85 dagegen, elf Nationalrätinnen und Nationalräte enthielten sich. Das Geschäft wurde damit versenkt. Es waren die fast geschlossen stimmenden Fraktionen der SVP und der FDP, die in der Ausmarchung unterlagen. Acht von elf Unentschiedenen gehörten der FDP-Liberalen Fraktion an.

Komatrinker ihre Aufenthalte im Spital und in Ausnüchterungszellen selber bezahlen

Im November 2015 legte der Bundesrat das erwartete neue Tabakproduktegesetz vor. Prävention war ein wichtiges Element dieser Vorlage. Das neue TabPG sollte die Anforderungen an Tabakprodukte regeln sowie die schädlichen Auswirkungen des Konsums solcher Erzeugnisse eindämmen. Neue Kriterien, die berücksichtigt wurden, betrafen E-Zigaretten, Einschränkungen bezüglich der Bewerbung von Tabakprodukten sowie ein Verbot der Abgabe von Tabakprodukten an Minderjährige – bisher war dies nicht in allen Kantonen gleich geregelt, vier Kantone kannten gemäss Bericht des Bundesrates keine Altersgrenze. Mit dem Entwurf griff die Regierung einzelne Bestimmungen aus den Kantonen auf, die dort bereits erprobt werden konnten und die gewünschten Effekte erzielt hatten, besonders im Jugendschutz. Gleichzeitig hielt der Bundesrat aber auch fest, dass das neue Gesetz weniger weit gehe als die Gesetzgebung anderer europäischer Länder.
Kaum erstaunlich waren die Reaktionen der Tabakindustrie, die sich in der Vernehmlassung vehement gegen die Neuausrichtung im Bereich der Werbung wehrte. Gestützt wurde sie auch von den Wirtschaftsverbänden. Akteure aus dem Gesundheitsbereich, so beispielsweise die FMH, kritisierten das Gesetz im Gegenteil als zu wenig weitgreifend. Sie forderten ein totales Werbe-, Promotions- und Sponsoringverbot für Tabakprodukte. Trotz der unterschiedlichen Rückmeldungen aus dem Vernehmlassungsverfahren wollte der Bundesrat an seiner «ausgewogenen Linie» festhalten. Nach Angabe des BFS werden schweizweit jährlich 9'500 Todesfälle durch Tabakkonsum registriert; Tabakkonsum sei damit die häufigste vermeidbare Todesursache in der Schweiz, betonte der Bundesrat. Daher sei eine Revision angezeigt.

Tabakproduktegesetz (BRG 15.075)
Dossier: Tabakproduktegesetz

Zwischen Mai und Juli 2015 führte der Bundesrat eine Anhörung zur Nationalen Strategie Sucht durch, wobei diese grundsätzlich auf positiven Widerhall stiess. Zur Anhörung wurden knapp 170 Akteure begrüsst, neben allen Kantonen, verschiedenen staatspolitischen Dachorganisationen und Wirtschaftsverbänden natürlich auch Organisationen aus dem Gesundheits- und Suchtbereich. 117 Stellungnahmen gingen ein, wovon fast 90 Prozent ihre Zustimmung äusserten oder noch Empfehlungen anfügten. Darunter fielen die Mehrheit der Kantone, kantonale Konferenzen sowie Akteure aus dem Sozialbereich sowie dem Gesundheitswesen. Aus dem Suchtbereich gingen ebenfalls vorwiegend positive Reaktionen ein. Etwas kritischer äusserten sich die «weiteren interessierten Kreise»: Zwar war auch in dieser Gruppe die Zustimmung gross, 25 Prozent von ihnen brachten jedoch Anpassungsvorschläge ein. In den Wirtschaftskreisen überwog eine ablehnende Haltung. Insbesondere Vertretende der Alkohol- und Tabakindustrie äusserten sich ablehnend zum Vorhaben, schliesslich drohte eine stärkere Reglementierung ihres Absatzmarktes.

Trotz also teilweise ambivalenter Haltungen gegenüber der Suchtstrategie beschloss die Regierung im Herbst 2015, diese zu verabschieden. Dabei formulierte der Bundesrat im Strategiepapier vier übergeordnete Zielsetzungen. Erstens sollen Suchterkrankungen verhindert werden. Dabei werden beispielsweise Menschen unterstützt, einen risikoarmen Umgang mit Suchtmitteln zu finden. Zweitens soll abhängigen Personen die nötige Hilfe und Behandlung ermöglicht werden. Hier steht neben stationären und ambulanten Interventionsmassnahmen auch die Wiedereingliederung ins Sozial- und Berufsleben im Zentrum. Drittens sollen gesundheitliche und soziale Schäden vermindert werden. Ein niederschwelliger Zugang zu Behandlungsangeboten soll dafür sichergestellt werden. Das alles soll, viertens, negative Auswirkungen auf die Gesellschaft eindämmen. Bundesrat Berset bezeichnete die Strategie im Vorwort als Weg zu einem klugen und vorausschauenden Umgang mit Sucht, der letztlich im Interesse der gesamten Bevölkerung liege.

Die Nationale Strategie Sucht definierte aber auch konkrete Ziele für den Zeitrahmen 2017 bis 2024 und formulierte acht Handlungsfelder in zwei Gruppen. Dazu gehörten einerseits themenorientierte und andererseits steuerungsorientierte Handlungsfelder. In erstere Gruppe gehören seit Jahren erfolgreich angewendete Handlungsfelder, die dem Viersäulenmodell entsprechen. Es sind dies Gesundheitsförderung, Prävention und Früherkennung; Therapie und Beratung; Schadensminderung und Risikominimierung; sowie Regulierung und Vollzug. Mit den steuerungsorientierten Handlungsfeldern sollen Querschnittaufgaben beschrieben werden. Diese sind Koordination und Kooperation; Wissen; Sensibilisierung und Information; und internationale Politik. Mit dieser Strategie wurde erstmals ein übergreifender Orientierungs- und Handlungsrahmen definiert, unter dem Bund und Kantonen sowie weitere Akteure agieren und partnerschaftlich Lösungen entwickeln, die aufeinander abgestimmt umzusetzen sind. Die noch zu konkretisierenden Ziele sollen aufeinander abgestimmt werden und sich ergänzen.

Bis Ende 2016 soll nun unter Federführung des EDI ein Massnahmenplan erarbeitet werden.

Nationale Strategie Sucht

Im Zweitrat hatte die Motion Kessler (glp, SG), „Cannabis für Schwerkranke“, einen einfacheren Stand als im Nationalrat. Die SGK schlug einstimmig die Annahme der Motion vor, weswegen eine längere Ratsdebatte obsolet war. Die Kommission versprach sich durch das angestrebte Pilotprojekt neue Erkenntnisse für die Schmerztherapie bei schwerkranken Patientinnen und Patienten. Zudem sei begrüssenswert, dass damit weitere offene Fragen zum „Cannabis flos" – einem Arzneimittel aus Cannabisblüten mit standardisiertem und kontrolliertem Wirkstoffgehalt – angegangen werden können. Das Pilotprojekt würde wichtige und wertvolle Informationen liefern, falls es dereinst darum gehen könnte, diesen Wirkstoff in der Schweiz zuzulassen. Dies, so der Bundesrat, könnte die Behandlungskosten von multipler Sklerose, AIDS oder Krebserkrankungen senken. Die Motion wurde angenommen und damit dem Bundesrat überwiesen.

Cannabis für Schwerkranke

Das Postulat Ingold (evp, ZH) zu Human Enhancement wurde Mitte 2015 abgeschrieben, da die aufgegriffenen Forderungen inzwischen erfüllt wurden. Der in der bundesrätlichen Antwort auf das Postulat in Aussicht gestellte Bericht («Leistungssteigernde Arzneimittel») wurde am 6.11.2014 publiziert, womit dieses Geschäft erledigt wurde.
Der Bericht enthält eine Auslegeordnung über Neuroenhancement und die therapeutische Anwendungen solcher methylphenidathaltigen Arzneimittel, wobei der Fokus auf verschreibungspflichtige Pharmaka gelegt wurde. Der Bericht geht davon aus, dass etwa 4 Prozent der erwerbstätigen oder sich in Ausbildung befindlichen Bevölkerung mindestens einmal verschreibungspflichtige Arzneimittel zur Stimmungsaufhellung oder Leistungssteigerung eingenommen hat, ohne jedoch eine medizinische Indikation zu haben. Dies entspreche jedoch noch keinem problematischen Konsum und die Verbreitung sei ebenfalls nicht besorgniserregend. Die verfügbaren Daten liessen aber andererseits keine genaueren Rückschlüsse zu. Der Bundesrat äusserte im Bericht gleichwohl seine Absicht, die Entwicklung betreffend die Nutzung und Verschreibung von Neuroenhancern zu verfolgen. Ebenso solle die Verwendung von leistungssteigernden Substanzen in der Nationalen Strategie Sucht mitberücksichtigt werden, was wiederum eine Abdeckung über die Suchthilfe ermöglichen könne. Davon versprach sich die Regierung eine frühzeitige Debatte zu solchen Medikamenten mit der Chance, bei auftretenden Problemen rasch Handeln zu können.
Die Nutzung und Verschreibung von methylphenidathaltigen Arzneimitteln stehe in starkem Zusammenhang mit ADHS. 3 bis 5 Prozent der Jugendlichen in der Schweiz seien von diesem Leiden betroffen. Rund ein Viertel davon werde mit solchen Medikamenten behandelt. Dabei sei aber eine Zunahme zu verzeichnen, was jedoch vor allem auf eine vermehrte Nutzung durch erwachsene Personen zu erklären sei. Die Abgabe an Kinder und Jugendliche verharre auf stagnierendem Niveau. Gemäss Bundesrat sei diese Behandlungsrate adäquat.
Abschliessend zeigte die Regierung vier Handlungsempfehlungen auf. Bezüglich Neuroenhancement gelte es ein Monitoring aufzubauen und zu prüfen, welche Anpassungen im Suchtmonitoring Schweiz nötig seien, um die Entwicklungen in diesem Bereich abzubilden. Ferner gelte es auch, Neuroenhancement in die Suchtprävention aufzunehmen. Bezüglich der therapeutischen Anwendung von methylphenidathaltigen Arzneimitteln wurde das BAG beauftragt, die Entwicklungen zu beobachten und regelmässig zu kommunizieren. Zudem müsse bezüglich des Einsatzes von solchen Substanzen die Qualitätssicherung hochgehalten werden, wofür eine Arbeitsgruppe Ritalin federführend aktiv werde. Dafür werde eine Datenbank in der Kinderheilkunde fortgeführt.

Human Enhancement

Cannabis für Schwerkranke als Medikation zuzulassen, war das Anliegen einer Motion Kessler (glp, SG), welches im Juni 2015 im Nationalrat zur Debatte stand. Der Vorstoss sollte noch nicht zur sofortigen Anpassung gesetzlicher Grundlagen führen, jedoch ein wissenschaftliches Pilotprojekt erwirken, mit dem der Einsatz von natürlichem Cannabis, anstelle von synthetisiertem Cannabis, als medizinisch wirksame Therapie untersucht werden könnte. Gegenwärtig würden zahlreiche Schmerzpatienten in der Schweiz ihre Beschwerden illegal mit Cannabis lindern, da eine zulässige Kur einerseits mit komplizierten Bewilligungsverfahren behaftet ist und sie andererseits auch hohe Kostenfolgen hat. Insofern sei der Einsatz von Cannabis, wie er in den Niederlanden gemäss der Motionärin bereits üblich sei, im wissenschaftlichen Rahmen zu beurteilen. Nur so könnte später auch erwirkt werden, dass Cannabistherapien von den Krankenkassen mitfinanziert werden, was nicht durchsetzbar ist, solange Cannabismedikamente nicht auf der Spezialitätenliste geführt werden.
Der Bundesrat stellte sich mit Vorbehalt hinter die Motion. Zwar werde unterstützt, dass wissenschaftliche Studien die Sache aufgreifen, jedoch wollte der Bundesrat dies lediglich im Rahmen der bestehenden Forschungskredite anregen. Die Erforschung von natürlichem Cannabis als Gegenmodell herkömmlicher Arzneimittel sei keine Bundesaufgabe, liess die Regierung verlauten. Es sei jedoch angezeigt, im Interesse schwerkranker Menschen dort einen Schritt zu unternehmen und einen Beitrag zu leisten. Die zunächst von Andrea Geissbühler (svp, BE) bekämpfte Motion wurde im Juni nach kurzer Debatte mit 123 zu 39 Stimmen dem Ständerat überwiesen (17 Enthaltungen). Kessler setzte sich dafür ein, dass ihr Vorstoss nicht als Teil der Drogenpolitik betrachtet werde, sondern explizit der medizinische Zweck im Zentrum stehe. Insofern gehe es eben nicht um die Legalisierung von Cannabis als Suchtmittel. Dieser Aspekt war es jedoch, der Geissbühler veranlasste, die Debatte führen zu wollen. Bei einer allfälligen Aufhebung der behördlichen Bewilligungspflicht von Cannabistherapien falle ein wichtiger Kontrollmechanismus weg. Da Cannabis neben zahlreichen Substanzen auch das Rauschgift THC beinhalte, dürfe die Bewilligungspraxis nicht hinterfragt werden. Insofern ortete sie sehr wohl eine „Legalisierungstendenz“. Der Gesundheitsminister zeigte sich weiterhin offen für das Anliegen und brachte vor allem das Interesse an weiteren Entscheidungsgrundlagen zum Ausdruck, das aus ebensolchen wissenschaftlichen Studien gezogen werden könnte.

Cannabis für Schwerkranke

Die Agenda Gesundheit2020 erhielt mit der Lancierung der Nationalen Strategie Sucht einen zusätzlichen programmatischen Schwerpunkt im Bereich der Gesundheitsförderung und Krankheitsvorbeugung. Mit dieser Strategie bezweckte der Bundesrat eine Abkehr von den Nationalen Programmen. Mit der Zusammenlegung der aufzuhebenden Nationalen Programme «Alkohol» und «Tabak» und dem «Massnahmenpaket Drogen» verknüpft die Strategie die bisherigen Massnahmen, um deren Wirksamkeit zu erhöhen. Dabei werden alle Genussmittel und Drogen abgedeckt, jedoch auch neuere Phänomene wie Internetsucht oder Geldspielsucht berücksichtigt. Das Wohl des Menschen und seine Gesundheit würden unter der Maxime der Eigenverantwortung ins Zentrum der Strategie gestellt, Informationsvermittlung sowie die Promotion gesundheitsfördernder Rahmenbedingungen sollten jedoch darüber hinaus eine unterstützende Rolle spielen, erklärte der Bundesrat. Zugangsregulierungen zu Alkohol und Tabak, jedoch auch gesetzliche Schutzmassnahmen im Bereich Passivrauchen, seien Beispiele hierfür.
Das BAG hatte gemeinsam mit einem breit abgestützten Expertengremium die Strategie erarbeitet, ein konkreter Massnahmenplan wurde jedoch erst nach einer Anhörung zusammen mit den wichtigsten Partnern festgelegt. Die Anhörung fand zwischen Mai und Juli 2015 statt.


Nationale Strategie Sucht

Im April publizierte der Bundesrat seinen Bericht zur Kostendeckung von Ausnüchterungszellen in Erfüllung eines Postulates der SGK-NR. Das Postulat ist im Zuge der Behandlung einer parlamentarischen Initiative Bortoluzzi (svp, ZH) eingereicht worden. Der Bericht wurde hingegen in der abschliessenden Beratung zu besagter Initiative nicht zitiert.
Es ging darum, eine Übersicht zu liefern, wie die Kantone mit den anfallenden Kosten umgehen, die durch die Behandlung alkoholisierter Personen anfallen. Im Bericht wird festgehalten, dass der Begriff „Ausnüchterungszelle“ unterschiedlich verwendet wird. Etwa die Hälfte der Kantone kennt gesetzliche Grundlagen, um die Kosten auf die Alkoholisierten abzuwälzen; seien es jene aus einer Spitalbehandlung oder infolge einer Festnahme wegen übermässigem Alkoholkonsum. Eine bundesgesetzliche Lösung werde teilweise begrüsst, es sei aber gleichzeitig schwierig, die Kosten zu beziffern. Es sei dem Bundesrat nicht möglich „aufzuzeigen, mit welchen Mitteln und auf welcher Rechtsebene die Forderung nach Deckung der Kosten der Ausnüchterungszellen durch die Verursacher am sinnvollsten und effizientesten erreicht werden kann.“ Überdies seien die Gebühren in den meisten Fällen ohnehin nicht kostendeckend und einige Kantone verzichteten gar – trotz gesetzlicher Regelung – auf eine Kostenabwälzung.
Es wird, so die Regierung, aus den Erkenntnissen kein eigentlicher Koordinationsbedarf durch den Bund erkannt. Das Postulat wurde damit als erledigt abgeschrieben.

Kostendeckung von Ausnüchterungszellen

Die SGK-SR versagte 2015 der parlamentarischen Initiative Reimann Gesetzliche Rahmenbedingungen für den Vertrieb von Snus schaffen mit 5 zu 3 Stimmen ihre Unterstützung (3 Enthaltungen), weswegen sie nun im Nationalratsplenum diskutiert werden muss. Die SGK-SR wollte im Interesse der öffentlichen Gesundheit den Verkauf neuer Tabakprodukte nicht zulassen.

Gesetzliche Rahmenbedingungen für den Vertrieb von Snus schaffen

In der Wintersession 2014 nahm das Parlament die Behandlung der Totalrevision des Alkoholgesetzes (Alkoholhandelsgesetz und Spirituosenbesteuerungsgesetz) wieder auf. Die Differenzbereinigung im Ständerat begann damit über ein Jahr nachdem sich die Räte zuletzt mit der Vorlage befasst hatten. Zuvor hatte sich die ständerätliche WAK in mehreren Sitzungen mit den Besteuerungsformen auseinander gesetzt. Im Sommer hatte die Kommission beschlossen, dass die umstrittene Ausbeutebesteuerung ersatzlos gestrichen werden soll, weil sie eine willkürliche Ungleichbehandlung von Gewerbetreibenden bedeutet und zudem zu einer degressiven Besteuerung geführt hätte, was verfassungswidrig wäre. Zudem wurde befürchtet, das System würde Fehlanreize schaffen, indem hohe Ausbeuten steuerlich begünstigt werden, und dass dies letztlich unter Umständen dem Streben nach hoher Qualität zuwiderlaufe. Eine Kommissionsminderheit wollte an der Ausbeutebesteuerung festhalten, jedoch Verbesserungen bei deren Ausgestaltung anbringen: Es sollten nur Brände aus in der Schweiz ökologisch produzierten Früchten von der Ausbeutebesteuerung profitieren können und die sogenannte Überausbeute solle nicht mehr von der Steuer befreit werden. Den endgültigen Beschluss und damit den Antrag an das Ratsplenum fasste die Kommission Anfang November. Drei Massnahmen schlug die WAK schliesslich vor: Eine Fehlmengenregelung (Steuerbefreiung bei produktionsbedingten Verlusten), die steuerliche Privilegierung von Stoffbesitzern (Steuerermässigung auf bis zu 50 Liter reinen Alkohols), sowie die Gewährung von Finanzhilfen (ca. CHF 1-2 Mio. pro Jahr, beispielsweise über Prämierungen). Die geschilderten alternativen Regelungen wurden in ihrer Wirkung an die Ausbeutebesteuerung angelehnt. Sie sind jedoch verfassungskonform und ermöglichen es, die einheimische Spirituosenbranche finanziell in ähnlichem Ausmasse zu entlasten wie die Ausbeutebesteuerung. Nach wie vor blieb eine Kommissionsminderheit der Meinung, der Ständerat solle dem Nationalrat folgen, unter anderem, weil Finanzhilfen für die Spirituosenbranche im Widerspruch zu den Alkoholpräventionsmassnahmen von Bund und Kantonen stehen. Mit 3 zu 10 Stimmen blieb sie jedoch chancenlos. In derselben Sitzung wurde der Systementscheid zur Besteuerung von Alkohol gefällt. Mit 6 zu 5 Stimmen wurde knapp entschieden, den Steuersatz bei CHF 29 pro Liter reinen Alkohols zu belassen und so den vom Nationalrat vorgeschlagenen Steuersatz von CHF 32 wieder zu korrigieren. Am vom Nationalrat aus dem Alkoholhandelsgesetz entfernten Nachtverkaufsverbot wollte die Mehrheit der Kommission festhalten.

In der Wintersession folgte die Differenzbereinigung im Plenum des Ständerats, das nur das Spirituosenbesteuerungsgesetz (SpStG) behandelte. Vier gewichtige Differenzen standen im Raum. Auf Antrag der WAK-SR wurde ein neuer Artikel zur Präzisierung der Ausbildungserfordernisse zur Herstellung von Spirituosen und Alkohol angenommen. Zweiter Diskussionspunkt war die Regelung der Ausbeutebesteuerung, die mehr zu reden gab. Eine Minderheit Baumann (cvp, UR) blieb bei ihrem Antrag, dem Entscheid des Nationalrates zuzustimmen, die Ausbeutebesteuerung beizubehalten und nur kleinere Änderungen im betreffenden Gesetzesartikel vorzunehmen. Kommissionssprecher Graber (cvp, LU) schilderte die Erwägungen der WAK gegen den Antrag Baumann: Dieser laute inhaltlich bloss auf Streichen der Ausbeutebesteuerung, bedeutete aber formal eine Reihe von Änderungen im vorliegenden Gesetzesentwurf – vor allem, da nicht alle Anpassungen in einem einzigen Artikel untergebracht werden konnten. Verfahrenstechnisch war die Angelegenheit ebenfalls vertrackt, da nach den ersten Beratungen noch zahlreiche Änderungen hätten angebracht werden sollen. Erst nach Konsultation des Ratssekretariats wurde deutlich, was überhaupt noch geändert werden darf und wie. Die Unklarheiten führten gar zum ironischen Kommentar Baumanns (cvp, UR), dass es „meistens nicht gut kommt, wenn Alkohol im Spiel ist. Und das gilt selbst dann, wenn man ihn nicht einmal trinkt.“ Stellvertretend für die Kommissionsminderheit kritisierte er, dass von beiden Räten bereits gefasste Beschlüsse (in diesem Fall die Ausbeutebesteuerung) revidiert, beziehungsweise wieder gestrichen werden. Das gehe zu weit. Gar als „schwerste Zangengeburt“ bezeichnete Ständerat Föhn (svp, SZ) das Gesetz. Nach einer schlichtenden Wortmeldung des Kommissionspräsidenten Zanetti (sp, SO), der sich dagegen wehrte, dass schlechte Kommissionsarbeit geleistet worden sei, folgte die Abstimmung zur so umstrittenen Ausbeutebesteuerung. Mit 32 zu 12 Stimmen wurde der Kommissionsantrag und damit der Verzicht auf die Steuer doch recht deutlich gutgeheissen.
Im Anschluss folgte eine reguläre Differenzbereinigung, beginnend mit dem Einigungsversuch zur Höhe der Alkoholsteuer. Die Kommissionsmehrheit wollte an den vom Ständerat beschlossenen CHF 29 pro Liter festhalten, eine Minderheit Levrat (sp, FR) schlug die Übernahme des Nationalratsbeschlusses vor (CHF 32 pro Liter Alkohol). Mit 26 zu 17 Stimmen obsiegte der Mehrheitsantrag. Im Ständerat ging man davon aus, dass die CHF 32 im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der – nun vom eigenen Rat gekippten – Ausbeutebesteuerung zustande gekommen waren. Weitere Differenzen wurden im Sinne der Kommissionsmehrheit beschlossen.

Die zweite Vorlage, das Alkoholhandelsgesetz (AHG), war weniger umstritten, dies auch zwischen den beiden Kammern. Eine Differenz betraf den Mindestpreis für Alkohol. Der Nationalrat hatte diese Bestimmung aus dem Gesetz gestrichen, eine Streichung beantragte auch die Mehrheit der WAK-SR. Eine Kommissionsminderheit Recordon (gp, VD) wollte jedoch am Mindestpreis festhalten. Mit 27 zu 17 Stimmen wurde dem Antrag der Kommissionsmehrheit stattgegeben, sprich kein vorgeschriebener Mindestpreis. Bei der Frage des Nachtverkaufsverbots kam wiederum das Thema Jugendschutz auf. Der Nationalrat hatte dieses aufgehoben, ebenso lautete ein Minderheitsantrag Keller-Sutter (fdp, SG). Die Minderheitssprecherin argumentierte, dass dem Jugendschutz bereits in anderen Artikeln zur Genüge Rechnung getragen werde und ein Nachtverkaufsverbot zu weit gehe. Die Kommissionsmehrheit wollte am Verbot festhalten. Bundesrätin Widmer-Schlumpf betonte, dass dieses ein Kernanliegen des AHG und deswegen beizubehalten sei. Trotz deutlicher Ablehnung des Nachtverkaufsverbots im Nationalrat unterlag der Minderheitsantrag mit 20 zu 24 Stimmen, womit der Ständerat die ursprüngliche Version des Bundesrates stützte. In weiteren Schritten wurden Details zu Alkohol-Testkäufen durch Minderjährige geklärt. Auch hierbei entstanden wiederum Differenzen zum Nationalrat.
Mit einigen Änderungen ging die Vorlage zurück in den Nationalrat. Sowohl die WAK-NR als auch das Ratsplenum werden sich erst im Jahr 2015 mit der Alkoholgesetzgebung befassen.

Alkoholgesetzes

Bereits 2013 war von Lukas Reimann (svp, SG) eine parlamentarische Initiative "Gesetzliche Rahmenbedingungen für den Vertrieb von Snus schaffen" eingereicht worden. Snus, ein in poröse Beutel abgefülltes Tabakprodukt, das zwischen die Lippen geklemmt wird, ist besonders bei Rauchern beliebt. Als Alternative zum schädlicheren Zigarettenkonsum geniesst Snus zunehmende Beliebtheit. Der von 115 Nationalrätinnen und Nationalräten mitunterzeichnete Vorstoss verlangt eine Gleichstellung von Snus mit anderen Tabakprodukten (Schnupf- oder Kautabak). Die geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen seien unbefriedigend, da Snus-Konsumierende aufgrund des Produktions- und Vertriebsverbots diskriminiert würden, so der Initiant. Snus wird deswegen für private Zwecke über das Internet aus dem Ausland importiert, was hohe Zollgebühren zur Folge habe. Weil Snus aber als rauchfreie Form des Tabakkonsums eine Alternative zum Zigarettenrauchen und zudem offenbar weniger gesundheitsschädigend sei, müssten die geforderten Erleichterungen umgesetzt werden.
Die SGK des Nationalrates unterstützte die Initiative und gab ihr am 13. August 2014 Folge.

Gesetzliche Rahmenbedingungen für den Vertrieb von Snus schaffen

Für die parlamentarische Initiative Bortoluzzi (svp, ZH), wonach Komatrinker ihre allfälligen Aufenthalte in Spitälern oder Ausnüchterungszellen selber bezahlen sollen, hat der Nationalrat in der Sommersession 2014 eine Fristverlängerung bis 2016 beschlossen. Die SGK-NR wollte weitere, noch laufende Arbeiten abschliessen, bevor diese Initiative abschliessend behandelt werden kann. Insbesondere stand der Vernehmlassungsbericht zur Anpassung des Krankenversicherungsgesetzes noch in Aussicht, der aus dem Verfahren zwischen Juli und Oktober 2014 resultieren wird. Zuvor liess die Volkskammer mit der Überweisung eines Postulats der SGK-NR durch den Bundesrat Abklärungen zur Kostendeckung von Ausnüchterungszellen vornehmen.

Komatrinker ihre Aufenthalte im Spital und in Ausnüchterungszellen selber bezahlen

Im Juni 2014 betraute der Bundesrat das EDI mit der Ausarbeitung einer Nationalen Strategie Sucht und eines entsprechenden Massnahmenplans. Nach der Verabschiedung des Massnahmenplans Anfang Dezember 2016 wurde schliesslich mit der Umsetzung der Strategie begonnen. Die Strategie bezieht alle Formen von Sucht mit ein und bündelt die bestehenden nationalen Programme und Massnahmenpakete bezüglich den Risikofaktoren Alkohol, Drogen und Tabak. Auch für andere Suchtformen – etwa exzessive Internetnutzung, Medikamentenabhängigkeit oder Geldspielsucht – wird mit der Strategie ein Orientierungsrahmen geschaffen. Die Strategie verfügt über acht Handlungsfelder. Während die ersten vier Felder – Gesundheitsförderung, Prävention und Früherkennung; Therapie und Beratung; Schadensminderung und Risikominderung sowie Regulierung und Vollzug – thematischer Natur sind und im Zusammenhang mit der Viersäulenpolitik stehen, setzen sich die Felder fünf bis acht – Koordination und Kooperation; Wissen; Sensibilisierung sowie internationale Politik – aus Querschnittaufgaben zusammen und beziehen sich auf die Steuerung und die Koordination. Mit dem Massnahmenplan wird beabsichtigt, Ansätze, welche bis anhin auf eine bestimmte Art von Sucht fokussierten, auf die anderen Suchtformen auszuweiten. Um die Strategie umsetzen zu können, sollten unterschiedliche Akteure auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie aus Fachverbänden, verschiedenen NGOs und Fachorganisationen zusammenarbeiten.
Die Strategie weist zwei Umsetzungsphasen auf – 2017 bis 2019 sowie 2021 bis 2024. Auf Grundlage der ersten Phase, eines bis 2020 auszuarbeitenden Zwischenberichts und der Strategie Gesundheit2030 des Bundesrates sollen sodann Anpassungen im Hinblick auf die zweite Phase vorgenommen werden.

Nationale Strategie Sucht

Im Frühjahr 2014 wurde bekannt, wie der Bundesrat das Tabakproduktegesetz anpassen will. Mit dem Beginn des Vernehmlassungsverfahrens wurden die wichtigsten Neuerungen publik gemacht. Kern der Vorlage ist der Schutz junger Menschen vor dem schädlichen Tabakkonsum. Skizziert wurden einerseits eine neue, verschärfte Reglementierung von Werbung und Sponsoring für Zigaretten, andererseits Verkaufseinschränkungen für ebensolche Produkte gegenüber Minderjähriger. Mit der Revision wird auch eine Vereinheitlichung der Rechtslage auf nationaler Ebene erwirkt, da bis anhin unterschiedliche Regelungen in den Kantonen galten. Der Bundesrat gab zu bedenken, dass die Bestimmungen des Tabakproduktegesetzes moderat seien und weniger weit gehen als die Gesetzgebung in anderen europäischen Ländern. Er habe die Interessen in den Bereichen öffentliche Gesundheit und Konsumentenschutz einerseits und die Wirtschaftsfreiheit andererseits gegeneinander abgewogen und komme zur Ansicht, dass die vorgeschlagenen Einschränkungen für die Wirtschaft tragbar seien. Vernehmlassungsfrist war Mitte September 2014; der Ergebnisbericht lag Ende Jahr noch nicht vor. Das Parlament wird sich im folgenden Jahr mit der Gesetzesvorlage befassen müssen.

Tabakproduktegesetz (BRG 15.075)
Dossier: Tabakproduktegesetz