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Jahresrückblick 2019: Sozialversicherungen

Zentrales Thema bei den Sozialversicherungen war 2019 die Altersvorsorge. Mit der STAF, die im Mai 2019 von den Stimmbürgern an der Urne bestätigt wurde, erhält die AHV ab dem Jahr 2020 eine Zusatzfinanzierung in der Höhe von CHF 2 Mrd. pro Jahr, ohne dass es zu Veränderungen der Rentenleistungen kommt. Darüber, dass diese Zusatzfinanzierung nicht ausreichen wird, um die Finanzierungslücke der AHV zu stopfen, waren sich aber die Parlamentarierinnen und Parlamentarier 2019 mehrheitlich einig. Fortsetzung fand 2019 entsprechend auch das Projekt AHV 21, dessen Massnahmen der Bundesrat im Juli 2019 im Anschluss an die 2018 durchgeführte Vernehmlassung in einer Medienmitteilung präzisierte. Vorgesehen sind demnach unter anderem eine schrittweise Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre sowie als Ausgleichsmassnahmen dazu tiefere Kürzungssätze für Frauen bei einem vorzeitigen Rentenbezug sowie eine Erhöhung der AHV-Rente für Frauen mit tiefen bis mittleren Einkommen. Neu sind zudem ein flexiblerer Start des Rentenbezugs, Anreize für eine Weiterführung der Erwerbstätigkeit nach Erreichen des Rentenalters sowie eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0.7 Prozentpunkte zur Finanzierung der AHV vorgesehen. Doch nicht nur bezüglich AHV-Reform gab es Neuerungen, auch die Revision der Pensionskassen wurde einen Schritt weitergebracht. So übergaben im Juli 2019 der Arbeitgeberverband, Travail.Suisse und der Gewerkschaftsbund dem Bundesrat ihren Vorschlag für eine Reform der beruflichen Vorsorge. Darin sehen sie eine Senkung des Umwandlungssatzes von 6.8 auf 6 Prozent, eine zeitlich begrenzte Erhöhung der Altersgutschriften im Umlageverfahren entsprechend der AHV um 0.5 Prozent sowie eine Halbierung des Koordinationsabzugs vor. Nicht unterstützt wurde der Vorschlag vom Gewerbeverband, der sich gegen ein Umlageverfahren bei den Pensionskassen aussprach. Im Dezember schickte der Bundesrat den Vorschlag unverändert in die Vernehmlassung. Gemeinsam fanden die Revision der AHV und der Pensionskassen in den Medien im Juli 2019 mehr Aufmerksamkeit als die Abstimmung über die STAF im Mai desselben Jahres.

Umstritten war 2019 bei den Sozialversicherungen wie immer auch das Thema «Krankenkassen». Im März 2019 verwarf der Nationalrat in der Schlussabstimmung eine Bundesratsvorlage zur Anpassung der Franchisen an die Kostenentwicklung, was in den Medien ausführlich diskutiert wurde. Die Vorlage hätte vorgesehen, dass die Franchisen automatisch um CHF 50 erhöht werden sollen, sobald die durchschnittlichen Bruttokosten der Leistungen pro Person mehr als dreizehnmal höher gewesen wären als die ordentliche Franchise. Nachdem die SVP- und die CVP-Fraktion, welche die Vorlage bis zu diesem Zeitpunkt unterstützt hatten, ihre Meinung geändert hatten, setzte sich eine Allianz aus SP- und Grünen-Fraktion, einer Mehrheit der SVP-Fraktion sowie einzelnen Mitgliedern der CVP-Fraktion durch und lehnte den Vorschlag mit 101 zu 63 Stimmen ab. Die entsprechende mediale Debatte war im März 2019 zusammen mit Diskussionen über den vergleichsweise schwachen Anstieg der Krankenkassenprämien fürs Jahr 2020 für den jährlichen Höchstwert in der Medienberichterstattung zu den Krankenversicherungen verantwortlich. Weitgehend unbemerkt von den Medien entschied das Parlament 2019 hingegen, eine Motion der SGK-SR zur Beibehaltung der aktuellen Einteilung der Prämienregionen anzunehmen. Damit versenkte es nicht nur die vom EDI vorgeschlagene, stark kritisierte Änderung der entsprechenden Einteilung, sondern nahm dem Departement auch die Möglichkeit, andere Vorschläge für eine Beendigung der Quersubventionierung der Landbevölkerung bei den Gesundheitskosten durch städtische Gemeinden und Agglomerationen weiterzuverfolgen. Zum ersten Mal im Parlament behandelt wurde die Vorlage der SGK-NR für eine einheitliche Finanzierung der Leistungen im ambulanten und im stationären Bereich (EFAS), bei der die Krankenversicherungen zukünftig sowohl ambulante als auch stationäre Behandlungen – mit Ausnahme von Pflegeleistungen – abgelten würden und dafür von den Kantonen 22.6 Prozent der Kosten vergütet bekämen. Trotz Kritik der linken Parteien daran, dass die Kantone dadurch nur noch bezahlen, aber nicht mitbestimmen dürften, und die Vorlage zu einer Besserstellung der Privatspitäler und Zusatzversicherten zulasten der OKP führe, trat der Ständerat auf die Vorlage ein und nahm einige gewichtige Änderungen vor – unter anderem erhöhte er den von den Kantonen übernommenen Mindestanteil auf 25.5 Prozent.

Zum Abschluss brachten National- und Ständerat 2019 die Reform der Ergänzungsleistungen, an der in Bundesbern mindestens seit 2014 gearbeitet worden war. Die Räte entschieden sich diesbezüglich, die seit 2001 nicht mehr veränderten Ansätze für Mieten den gestiegenen Mietkosten anzupassen, und erhöhten die entsprechenden Beträge teilweise deutlich. Gesenkt wurden die Vermögensfreibeträge für Alleinstehende auf CHF 30'000 und für Verheiratete auf CHF 50'000, zudem wurde eine Vermögensschwelle in der Höhe von CHF 100'000 für den Bezug von Ergänzungsleistungen eingeführt. Dabei wurde jedoch darauf verzichtet, das von den Bezügerinnen und Bezügern selbst bewohnte Wohneigentum bei dieser Schwelle zu berücksichtigen, so dass auch auf die geplante Schaffung eines gesicherten Darlehens für die entsprechenden Liegenschaften verzichtet werden konnte. Schliesslich schuf das Parlament die Pflicht für Erbinnen und Erben, bei einem Nachlass von EL-Beziehenden von mehr als CHF 40'000 die entsprechende Differenz zurückzuzahlen.

Erste Schritte machte das Parlament zudem bei der Weiterentwicklung der IV, die erstmals in beiden Räten behandelt wurde. Besonders umstritten war dabei die Frage der Kinderrenten: Der Nationalrat wollte diese von 40 auf 30 Prozent kürzen und in «Zulage für Eltern» umbenennen. Da eine Abklärung der finanziellen Verhältnisse aber ergeben habe, dass Familien mit Kinderrenten und Ergänzungsleistungen in allen berechneten Konstellationen weniger Einkommen zur Verfügung hätten als vergleichbare Familien ohne Kinderrenten und EL, sprach sich der Ständerat gegen die Kürzung aus. Diese Argumentation überzeugte den Nationalrat in der Wintersession, er verzichtete ebenfalls auf die Kürzung. Die Umbenennung wollte der Ständerat aus Furcht vor einem grossen administrativen Aufwand verhindern, fand damit im Nationalrat bisher aber kein Gehör.

Schliesslich beriet der Ständerat in der Wintersession erstmals die Bundesratsvorlage zur Schaffung von Überbrückungsleistungen (ÜL) für ältere Arbeitslose. Darin hatte der Bundesrat vorgesehen, Personen, die nach vollendetem 60. Altersjahr aus der ALV ausgesteuert werden, aber mindestens während 20 Jahren einen Mindestbetrag in die AHV einbezahlt und ein Vermögen unter CHF 100'000 besitzen, eine Überbrückungsrente in der Höhe von CHF 58'350 zuzusprechen. Der Ständerat entschied nun aber, die Überbrückungsrente auf maximal CHF 39'000 zu beschränken und diese nur solange auszuzahlen, bis die Betroffenen mit 62 (bei Frauen) oder 63 (bei Männern) frühzeitig ihre AHV-Rente beziehen können. Diesen Zwang zur Frühpensionierung kritisierten die Medien in der Folge stark, da dieser Vorbezug eine lebenslange AHV-Kürzung um 14 Prozent (plus Kürzungen bei der zweiten Säule) zur Folge hätte.

Jahresrückblick 2019: Sozialversicherungen
Dossier: Jahresrückblick 2019

Wie zuvor der Nationalrat schuf auch der Ständerat in seiner Behandlung des Bundesratsgeschäfts zur Vereinfachung der Bestimmungen zur Kurzarbeit im Arbeitslosenversicherungsgesetz kaum Änderungen zur bundesrätlichen Version oder Differenzen zum Erstrat. Mit 35 zu 6 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) ergänzte er aber eine Klausel, gemäss der die Kantone auf eigenen Wunsch und auf eigene Rechnung mittels Schnittstelle auf die Daten des Bundes zu den Unterstützungsmassnahmen nach AVIG zugreifen können sollen. Städte und Gemeinden böten nach Auslaufen der Bundesmassnahmen häufig selbst solche Unterstützungsleistungen an, wobei die Kantone dazu bisher auf das Bundessystem hätten zugreifen können, erklärte Kommissionssprecher Peter Hegglin (cvp, ZG). Wegen des Datenschutzes und der Komplexität des Systems wäre dies zukünftig nicht mehr möglich, weshalb die Kantone selbst teure entsprechende Systeme anschaffen müssten.
Mit 43 Stimmen sprach sich der Ständerat nachfolgend einstimmig und ohne Enthaltungen für die Revision des AVIG aus. Stillschweigend schrieb er auch die Motion Vonlanthen (cvp, FR; Mo. 16.3457) ab.

Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
Dossier: Vereinfachung der Bestimmungen zur Kurzarbeit (Revision des AVIG)

In der Herbstsession 2019 behandelte der Nationalrat die Vereinfachung der Bestimmungen zur Kurzarbeit im Arbeitslosenversicherungsgesetz. Die Änderungen seien geringfügig und entsprächen «faktisch Anpassungen des Gesetzes an die Praxis», fasste Kommissionssprecher Pardini (sp, BE) die Vorlage zusammen. Zwar habe es in der Kommission Anträge gegeben, die das AVIG «auf den Kopf stellen wollten», die Kommission sei jedoch der Meinung, dass dazu eine Totalrevision des Gesetzes mit einer umfassenden Vernehmlassung bei Parteien und Wirtschaftsverbänden nötig sei. Eine solche grosse Veränderung stelle nun zum Beispiel der Einzelantrag Glarner (svp, AG) dar, den die Kommission zuvor als Minderheitsantrag Aeschi (svp, ZG) abgelehnt habe. Andreas Glarner beantragte dem Rat unter anderem, die Möglichkeit der Führung von privaten Kassen abzuschaffen. Es könne nicht sein, dass die Gewerkschaften mit der Führung von Arbeitslosenkassen viel Geld verdienten, zumal ihre Verwaltungsaufwände überproportional gestiegen seien, erklärte der Antragssteller. Überdies warf er den Gewerkschaften vor, die Arbeitslosigkeit zu fördern – etwa durch die Befürwortung der Personenfreizügigkeit und von grosszügigen Asylverfahren –, um mehr Geld zu verdienen. In der Folge entwickelte sich hierzu eine ausführliche Debatte mit zahlreichen Fragen von Mitgliedern der SVP-Fraktion.
In der Detailberatung folgte der Nationalrat überall der Kommissionsmehrheit und somit weitgehend der bundesrätlichen Botschaft. Arbeitnehmende sollen bei Kurzarbeits- (KAE) sowie bei Schlechtwetterentschädigungen (SWE) folglich nicht mehr verpflichtet sein, eine Zwischenbeschäftigung zu suchen. Zudem soll zukünftig der Bundesrat über eine Verlängerung der Zulassung für KAE entscheiden und sich dabei auf die Differenz der aktuellen Anzahl Voranmeldungen für KAE zu den entsprechenden Zahlen sechs Monate zuvor sowie auf die Arbeitsmarktprognosen des Bundes stützen. Hier lehnte der Rat einen Minderheitsantrag Marra (sp, VD) ab, gemäss dem aufgrund der Reaktionen aus den Kantonen eine «hohe und andauernde Arbeitslosigkeit» als einziges Kriterium für die Verlängerung der Höchstdauer von KAE hätte verwendet werden sollen. Den Antrag Glarner sowie Minderheitsanträge von Thomas Aeschi für eine Verpflichtung der Arbeitslosenkassen, zur Schaffung von Transparenz jährlich eine Bilanz und eine Erfolgsrechnung vorzulegen sowie ihre internen Haftungsverhältnisse zu regeln, für eine Präzisierung der Rolle der Aufsichtskommission bezüglich der Jahresrechnung und des Jahresberichtes sowie für eine Verkleinerung der Aufsichtskommission auf fünf Mitglieder, lehnte der Nationalrat ebenfalls allesamt ab. Die beiden Kommissionssprecher hatten zuvor noch einmal betont, dass solche potenziell weitreichenden Änderungen in einer Gesamtrevision des AVIG vorgenommen werden müssten.
In der Gesamtabstimmung nahm der Rat die Vorlage mit 184 Stimmen einstimmig an. Gleichzeitig schrieb er die Motion Vonlanthen (cvp, FR; Mo. 16.3457), die diesem Bundesratsgeschäft zugrunde lag, stillschweigend ab.

Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
Dossier: Vereinfachung der Bestimmungen zur Kurzarbeit (Revision des AVIG)

Im August 2019 veröffentlichte das Bundesgericht schliesslich seine Urteile zu den drei offenen Beschwerden des Referendumskomitees bezüglich des Abstimmungskampfes gegen die Überwachung von Versicherten. Das Komitee hatte im Juli 2018 gegen je ein Dokument auf der Webseite des BSV und der Suva Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Zürichs eingereicht und die Entfernung der Dokumente respektive die Feststellung, dass es sich dabei um irreführende Informationen handle, oder die Möglichkeit zu einer Stellungnahme im Dokument gefordert. Im September 2018 erhob das Komitee eine zweite Abstimmungsbeschwerde gegen das Bundesbüchlein mit der Forderung, verschiedene Textpassagen und Tabellen zu ändern oder zu streichen. Nach der Abstimmung im November 2018 folgte eine weitere Abstimmungsbeschwerde mit der Forderung, das Abstimmungsergebnis aufzuheben. Der Zürcher Regierungsrat ging auf keine der drei Beschwerden ein mit der Begründung, die gerügten Punkte hätten kantonsübergreifende Auswirkungen, worauf das Referendumskomitee alle drei Beschwerden ans Bundesgericht weiterzog. Dieses vereinigte die drei Beschwerden und stellte im August 2019 fest, dass auf die zweite und dritte Beschwerde nicht einzutreten sei. Die bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen seien nicht direkt anfechtbar und einen Einfluss auf die allgemeine Informationslage im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung – die anfechtbar wäre – habe das Komitee nicht genügend dargelegt.
Bezüglich der ersten Abstimmungsbeschwerde, auf die es eingetreten war, stellte das Bundesgericht fest, dass das BSV im kritisierten Dokument «die interessierten Stimmberechtigten in sachlich gehaltener Form und Sprache über die neuen Bestimmungen des ATSG orientiert» habe. Als Teil einer umfangreicheren Dokumentation des BSV zur Revision des ATSG müsse dieses nicht vollständig sein – auch wenn die übrigen Dokumente erst später, für das Gericht allerdings noch früh genug, auf der Internetseite des BSV publiziert worden seien. Auch der Suva sprach das Bundesgericht die Berechtigung zu, im Vorfeld der Abstimmung Stellung zu beziehen, da sie durch die Abstimmung besonders betroffen sei. Zwar missfiel auch dem Bundesgericht der Titel des Dokuments der Suva «Faktencheck zum Observationsgesetz», da dieser den Eindruck rechtlich gesicherter Fakten erwecke – insbesondere wenn Prognosen über die Anwendung der neuen Gesetzesartikel im Text als «richtig» oder «falsch» bezeichnet würden. Die Aussagen seien aber nicht «eindeutig faktenwidrig», zudem müsse die Suva als betroffenes Unternehmen nicht politisch neutral sein. Abschliessend hielt das Gericht die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den entsprechenden Mangel anders ausgefallen wäre, aufgrund der Deutlichkeit des Ergebnisses nicht für plausibel. Damit wies es die letzte der drei Abstimmungsbeschwerden ab.
In der Folge setzte der Bundesrat das Gesetz und die Verordnung mit einem Monat Verspätung per 1. Oktober 2019 in Kraft.

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Im Juni 2019 legte der Bundesrat in der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) die Leitplanken für die von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern bestätigte Überwachung von Versicherten fest. Darin regelte er zahlreiche Elemente, welche die Referendumsführenden im Gesetz vermisst hatten. So definierte er unter anderem den Bereich, in dem Observationen durchgeführt werden dürfen. Dabei präzisierte er die Formulierung aus dem Gesetz, indem er klarstellte, dass das Innere von Wohnhäusern, auch die durch ein Fenster einsehbaren Räume, sowie zu Wohnhäusern gehörende Gärten und Vorplätze, die üblicherweise Blicken von aussen entzogen sind, nicht zu den allgemein zugänglichen Orten oder den von allgemein zugänglichen Orten aus frei einsehbaren Bereichen zählten. Auch die Verwendung von Instrumenten zur Bild- und Tonaufnahme präzisierte er, indem er Instrumente, «die das menschliche Seh- und Hörvermögen wesentlich erweitern» – ausdrücklich erwähnte er Teleobjektive, Nachtsichtgeräte, Wanzen, Richtmikrofone und Drohnen – von der Nutzung ausschloss. Für die die Überwachungen durchführenden Personen setzte er Rechtskenntnisse, eine Observations-Aus- oder Weiterbildung sowie genügend Erfahrung in der Personenüberwachung voraus, zudem dürfen sie «keine relevanten Delikte mit einem Bezug zur bewilligungspflichtigen Tätigkeit» begangen haben. Schliesslich definierte er Standards für die Führung, die Aufbewahrung und die Vernichtung der Akten, unter anderem die Verpflichtung für die Sozialversicherungen, die Betroffenen über eine erfolgte Observation zu informieren und ihnen eine Kopie des vollständigen Observationsmaterials auszuhändigen.
Unklar war zu diesem Zeitpunkt noch, ob der vom Bundesrat angestrebte Inkraftsetzungstermin des 1. September 2019 tatsächlich möglich sei, zumal vor Bundesgericht noch drei Abstimmungsbeschwerden hängig waren.

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

In der Sommersession 2019 bereinigte das Parlament die Differenzen in der Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG). Der Ständerat beharrte nicht auf seiner Formulierung der «angemessenen Mehrkosten», sondern stimmte zu, dass die Versicherungsträger – wie vom Nationalrat gewünscht – die durch Observationen bei unrechtmässigem Leistungsbezug entstandenen «Mehrkosten» den Versicherten auferlegen können. Durch das Prinzip der Verhältnismässigkeit in der Bundesverfassung sei bereits garantiert, dass nur die «angemessenen» Mehrkosten verlangt werden könnten, erklärte die SGK-SR. Nach der Erklärung von Kommissionssprecher Hans Stöckli (sp, BE), wonach die Leistungen der IV Personen im Strafvollzug weiter ausbezahlt werden sollten, weil es eben auch Modelle wie die Halbgefangenschaft gebe, bei denen Personen weiterhin arbeiten könnten und folglich auf die IV angewiesen seien, hielt der Ständerat diesbezüglich an seiner Entscheidung fest. Auf Antrag der SGK-NR stimmte der Nationalrat dieser Entscheidung zwei Tage später zu und bereinigte somit die letzte Differenz der Vorlage. Mit 143 zu 53 Stimmen (0 Enthaltungen) respektive 41 zu 0 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) nahm das Parlament die Revision des ATSG in den Schlussabstimmungen an.

Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (BRG 18.029)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

In Erfüllung der Motion Vonlanthen (cvp, FR; Mo. 16.3457) legte der Bundesrat dem Parlament im Mai 2019 eine Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vor, mit der die Bestimmungen zur Kurzarbeit vereinfacht werden sollten. Neu sollen Arbeitnehmende bei Kurzarbeits- (KAE) sowie bei Schlechtwetterentschädigungen (SWE) nicht mehr verpflichtet sein, eine Zwischenbeschäftigung zu suchen. Da die Arbeitnehmenden während der Kurzarbeit immer bereit sein müssten, ihre vollständige Tätigkeit wieder aufzunehmen, sei eine solche Zwischenbeschäftigung in der Praxis bereits bisher von geringer Bedeutung gewesen, erklärte der Bundesrat. Dank einer raschen Umsetzung der E-Government-Strategie für die ALV sollte zudem die administrative Abwicklung von Anträgen für entsprechende Entschädigungen erleichtert werden. Überdies soll zukünftig der Bundesrat über eine Verlängerung der Zulassung für KAE entscheiden, ohne dabei die bisher notwendige Voraussetzung einer «erheblichen Arbeitslosigkeit» berücksichtigen zu müssen. Da die KAE vor allem präventiv wirken sollten und eine entsprechende Evaluation zu lange dauere, solle diese Klausel abgeschafft werden, erklärte der Bundesrat.

Zuvor hatten sich zwischen Oktober 2018 und Februar 2019 48 Organisationen an der Vernehmlassung zur Vorlage beteiligt. Einverstanden hatten sich die Teilnehmenden mit der Abschaffung der Pflicht zur Zwischenbeschäftigung gezeigt, bezüglich der elektronischen Informationssysteme hatten verschiedene Kantone vor allem auf praktische Probleme hingewiesen. Die SP und der SGB hatten die Änderung der Voraussetzungen zur Verlängerung der Höchstbezugsdauer als unpraktikabel eingestuft und in der Folge abgelehnt.

Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
Dossier: Vereinfachung der Bestimmungen zur Kurzarbeit (Revision des AVIG)

Einen besseren Schutz von Schweizer Forschenden durch die Arbeitslosenversicherung (ALV) forderte Mathias Reynard (sp, VS) in einem Postulat. So müssten gemäss einem Bericht des SNF 11.4 Prozent der Forschenden nach dem Ende verschiedener Förderprogramme (Doc.Mobility, Early Postdoc.Mobility, Advanced Postdoc.Mobility) und ihrer Rückkehr in die Schweiz von der Arbeitslosenversicherung Gebrauch machen. Da sie von der ALV als Personen in Ausbildung oder als Selbstständige behandelt würden, erhielten sie entweder lange Wartezeiten oder seien nicht zum Bezug von Leistungen der Arbeitslosenversicherung berechtigt. Die Mitarbeit an einem Forschungsprojekt könne aber nicht mit der Situation einer selbständig erwerbstätigen Person gleichgestellt werden, da dadurch keine finanzielle Unabhängigkeit erreicht werden könne, erklärte der Postulant. Schliesslich verfügten die Forschenden mit Stipendium nicht über die Möglichkeit, freiwillig in die Arbeitslosenversicherung einzuzahlen.
In seiner Stellungnahme präzisierte der Bundesrat die Rechtslage: Die entsprechenden Forschenden seien während ihres Stipendiums beitragsbefreit und könnten nach einer 120-tägigen Wartezeit 90 Taggelder beziehen. Eine Lockerung dieser Regelung lehnte der Bundesrat ab, um keine Ungleichbehandlung gegenüber Masterabsolventinnen, Masterabsolventen, Doktorandinnen und Doktoranden zu schaffen.
Mit 132 zu 53 entschied sich in der Frühjahrssession 2019 auch der Nationalrat gegen das Postulat.

Arbeitslosenversicherung. Die unsichere Lage von Forschungsstipendiatinnen und -stipendiaten bekämpfen

In der Frühjahrssession 2019 entschied sich der Nationalrat, die Motion Darbellay (cvp, VS) für eine Übernahme der Kosten von Rückfällen nach Unfällen aus der Jugend durch die Unfallversicherung nicht abzuschreiben. Im Rahmen des Bundesratsgeschäfts 18.037 hatten der Bundesrat und die SGK-NR die Abschreibung empfohlen, weil eine solche Übernahme neue Ungerechtigkeiten schaffen würde und im UVG systemfremd sei.

Schliessung einer Rechtslücke in der Unfallversicherung (Mo. 11.3811)

Im Zusammenhang mit der parlamentarischen Initiative Nantermod (fdp, VS; Pa.Iv. 18.408) entschied sich die SGK-NR mit 12 zu 8 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) im Hinblick auf den Bericht des Bundesrates, die Motion Darbellay (cvp, VS; Mo. 11.3811) zur Abschreibung zu empfehlen. Die Schaffung einer Regelung, gemäss der die Unfallversicherung die Kosten von Rückfällen oder Spätfolgen von Unfällen aus der Jugend übernehmen soll, würde neue Ungerechtigkeiten schaffen, erklärte die Kommission.

In der Frühjahrsession 2019 entschied sich der Nationalrat jedoch auf Antrag einer Minderheit Nantermod mit 93 zu 84 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) gegen eine Abschreibung der Motion. Die Mehrheit des Rates liess sich von Thomas Weibel (glp, ZH) und Manfred Bühler (svp, BE), die auf die zentralen vom Bundesrat im Bericht aufgeführten Probleme verwiesen, nicht überzeugen. Deren Argumente hatte Philippe Nantermod zuvor zu entkräften versucht: Unter anderem verwies er darauf, dass das Rückwirkungsverbot auch bei genetischen Krankheiten missachtet werde und dass Eltern nicht die Möglichkeit hätten, Schulkinder gegen spätere Behinderungen zu versichern. Da es zudem nur Einzelfälle treffe, würden sich auch die Prämienfolgen in Grenzen halten. Abschliessend rief er zur Achtung der Entscheidungen des Parlaments in den Jahren 2013 und 2014 auf. Da sich seither die Situation nicht geändert habe, könne der Bundesrat keine Abschreibung der Motion verlangen; er sei verpflichtet, ein Gesetz vorzuschlagen. Letzterem widersprach Bundesrat Berset: Wenn der Bundesrat das Gefühl habe, dass eine Weiterverfolgung eines Vorstosses nicht mehr gerechtfertigt sei, könne er diesen sehr wohl zur Abschreibung empfehlen. Dies sah jedoch nur eine Mehrheit der SVP- und der FDP-Fraktion sowie die gesamten Fraktionen der Grünliberalen und der BDP ähnlich; die übrigen Parlamentarierinnen und Parlamentarier entschieden sich gegen eine Abschreibung der Motion.

Rechtslücke in der Unfallversicherung schliessen (BRG 18.037)

Im März 2018 reichte Philippe Nantermod (fdp, VS) eine parlamentarische Initiative zur Schliessung der Rechtslücken in der Unfallversicherung ein. Wie bereits die Motion Darbellay (cvp, VS; Mo. 11.3811) wollte er die Problematik angehen, dass Rückfälle und Spätfolgen von Jugendunfällen im Erwachsenenalter gemäss UVG nicht übernommen werden, auch wenn die betroffene Person UVG-versichert ist. Um dieses Problem zu lösen, sollen – ähnlich wie bei Erbkrankheiten – Unfälle vor Vollendung des 16. Altersjahres nicht als verursachende Unfallereignisse für Rückfälle oder Spätfolgen berücksichtigt werden. Stattdessen soll das erste Ereignis ab Vollendung des 16. Altersjahres als verursachendes Unfallereignis gelten.
Im Februar 2019 gab die SGK-NR der parlamentarischen Initiative mit 13 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen keine Folge, da es gemäss der Kommissionsmehrheit gegen das Rückwärtsversicherungsverbot verstossen würde, wenn die Unfallversicherung für Unfälle bezahlen müsste, die passiert waren, als die Betroffenen nicht nach UVG versichert waren.
Diese Meinung teilte in der Frühjahrssession 2019 auch der Nationalrat, der die parlamentarische Initiative zusammen mit dem Bundesratsgeschäft 18.037 zur Abschreibung der Motion Darbellay behandelte. Mit 123 zu 55 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) entschied sich der Rat gegen Folgegeben. Die geschlossen stimmenden SP- und Grünen-Fraktionen sowie einzelne Mitglieder der SVP-, der FDP- und der CVP/EVP-Fraktion hätten sich für Folgegeben ausgesprochen.

Schliessung der Rechtslücken in der Unfallversicherung

In der Frühjahrssession 2019 beriet der Nationalrat die Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG) und hatte eingangs einen Rückweisungsantrag von Silvia Schenker (sp, BS) zu klären. Da das ATSG generell in allen Sozialversicherungszweigen ausser der beruflichen Vorsorge zur Anwendung komme, hätten die Entscheidungen zu diesem eine Hebelwirkung, betonte sie. Die Vorlage sei aber sehr einseitig auf die Missbrauchsbekämpfung ausgerichtet, führe zu einschneidenden Verschlechterungen für die Betroffenen und beschneide die Rechte der Versicherten in Verfahren. Zudem fehle die Koordination mit den übrigen, bisher beschlossenen Missbrauchsmassnahmen – ein entsprechender Gesamtplan sei nicht vorhanden. Mit 133 zu 51 Stimmen sprach sich der Nationalrat gegen den Willen der SP- und der Grünen-Fraktion für Eintreten aus. In der Folge reichte Silvia Schenker eine Reihe von Minderheitsanträgen ein: Sie verlangte eine Streichung der engeren Frist für die Rückforderungsansprüche der Versicherten, da diese gemäss Behindertenverbänden für die Versicherer bereits jetzt sehr grosszügig sei. Sie wehrte sich gegen die Schaffung einer Kostenpflicht bei den Verfahren, da die Einführung einer solchen bei der IV gezeigt habe, dass die Anzahl Beschwerden dadurch nicht sinke. Stattdessen steige die Arbeit für die Gerichte, weil dadurch mehr Anträge auf unentgeltliche Rechtspflege eingereicht würden. Zudem lehnte sie die Schaffung einer Möglichkeit für eine vorsorgliche Einstellung von Leistungen ab, wenn eine Person die Meldepflicht verletzt, einer Lebens- oder Zivilstandskontrolle nicht fristgerecht nachkommt oder ein begründeter Verdacht auf unrechtmässig bezogene Leistungen besteht. Unter anderem sei unklar, wann ein begründeter Verdacht vorliege – wie auch die Diskussion in der Kommission gezeigt habe. Auf ihr Argument, dass diese Regelung viele Härtefalle schaffe, entgegnete Gesundheitsminister Berset, dass das Interesse der Versicherer, Verfahren und grosse Schadensrisiken zu vermeiden, Vorrang vor dem Interesse der Versicherten habe, nicht in eine vorübergehende Notlage zu geraten. Alle Minderheitsanträge fanden ausschliesslich bei der SP- und der Grünen-Fraktion Anklang und wurden folglich vom Nationalrat abgelehnt.
Angenommen wurde hingegen ein Minderheitsantrag von Thomas Aeschi (svp, ZG), mit dem die Kann-Bestimmung zur Einstellung von Geldzahlungen mit Erwerbscharakter während des Strafvollzugs zu einer Muss-Bestimmung geändert wurde. Umstritten war ansonsten nur noch die Frage, wie genau die Regelung zur Auferlegung der Kosten für Observationen beim Bezug von Versicherungsleistungen aufgrund von unwahren Angaben ausgestaltet werden sollte. Silvia Schenker wollte die Auferlegung der Kosten auf «wissentlich unwahre Angaben» beschränken oder – wenn möglich – den Absatz ganz streichen. Bea Heim (sp, SO) beantragte eine Beschränkung der Klausel auf die Auferlegung «angemessener Mehrkosten» und Thomas Aeschi wollte auch hier die Kann- in eine Muss-Formulierung umwandeln. In der Folge setzte sich jedoch die Version der Kommission durch, wodurch der Rat eine Differenz zum Ständerat schuf, der die Klausel, wie von Bea Heim vorgeschlagen, auf «angemessene Mehrkosten» beschränkt hatte.

Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (BRG 18.029)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Im März 2018 legte der Bundesrat dem Parlament einen Bericht zur Abschreibung der Motion Darbellay (cvp, VS; Mo. 11.3811) zur Schliessung der Rechtslücke in der Unfallversicherung vor. Darin hatte er verschiedene Fragen zu den Taggeld-Zahlungen bei Erwerbsausfällen aufgrund von Rückfällen oder Spätfolgen von Jugendunfällen untersucht und war zum Schluss gekommen, dass eine solche Regelung nur Einzelfälle betreffen würde. Deutlich sprach er sich gegen eine entsprechende Regelung im Rahmen des UVG aus, da eine solche insbesondere vom Rückwärtsversicherungsverbot abweichen würde; die Personen zum Zeitpunkt des Rückfalls UVG-versichert sein müssten; die Versicherungsdeckung aufgrund des Gebots der Rechtsgleichheit nicht auf Rückfälle bei Unfällen in der Jugendzeit begrenzt werden dürfe, sondern auch Unfälle während eines Arbeitsunterbruchs berücksichtigen müsste; und da offen sei, ob die «nicht abschätzbare Prämienerhöhung» durch Arbeitgebende oder Arbeitnehmende bezahlt werden solle. Auch eine Übernahme durch andere Sozialversicherungszweige hielt der Bundesrat nicht für sinnvoll. Ganz allgemein würden bereits heute die meisten Forderungen zur Übernahme der Kosten von Rückfällen an der schwierigen Akten- und Beweislage scheitern, die es nicht erlaube, einen für eine Übernahme durch eine Versicherung notwendigen kausalen Zusammenhang zwischen Unfall und Spätfolgen festzustellen. Eine zusätzliche Regelung würde somit vor allem zu falschen Hoffnungen bei den Betroffenen und zu mehr gerichtlichen Verfahren führen. Folglich beantragte der Bundesrat die Motion zur Abschreibung.

Rechtslücke in der Unfallversicherung schliessen (BRG 18.037)

Noch grösser als in den Vorjahren (z.B. 2017) fiel der Überschuss des Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung 2018 aus: Sie verzeichnete in diesem Jahr CHF 1.17 Mrd. mehr an Einnahmen, als sie Ausgaben getätigt hatte. Sie schnitt damit deutlich besser ab, als im Budget 2018 erwartet worden war. Im Vergleich zum Vorjahr war der Gesamtertrag leicht gestiegen (2018: CHF 7.86 Mrd., 2017: 7.72 Mrd.), den Unterschied machten jedoch die deutlich gesunkenen Gesamtaufwendungen (2018: 6.69 Mrd., 2017: 7.32 Mrd.). Erklärt werden kann dies durch die vergleichsweise tiefe Zahl an Arbeitslosen, die im Jahresdurchschnitt bei der ALV registriert waren: 2017 belief sich diese Zahl auf 143’142 oder 3.2 Prozent der Bevölkerung, 2018 nur noch auf 118’103 Arbeitslose oder 2.6 Prozent. Im Laufe des Jahres vermeldeten entsprechend auch die Medien, dass die Arbeitslosenquote einen Tiefststand erreicht habe. Im Juni 2018 betrug diese gar nur 2.4 Prozent, was gemäss Tages-Anzeiger einen Zehnjahrestiefststand markierte. Mit diesem Überschuss konnte die ALV schliesslich Darlehen von CHF 1.1 Mrd. an die Bundestresorie zurückzahlen; die Darlehensschulden betragen nun insgesamt noch CHF 1.1 Mrd. und sollten gemäss SECO bis Ende 2019 vollständig zurückbezahlt werden können.

Jahresergebnis 2018 der Arbeitslosenversicherung
Dossier: Jahresergebnisse der Arbeitslosenversicherung

Die Einnahmen in der Gesamtrechnung der Sozialversicherungen (GRSV) 2018 in der Höhe von CHF 184 Mrd. überstiegen deren Ausgaben mit CHF 164 Mrd. deutlich, hatten sich im Vergleich zum Vorjahr jedoch nur leicht verändert (2017: Ausgaben: CHF 162 Mrd., Einnahmen: CHF 182 Mrd.). Übertraf 2017 zudem das Einnahmenwachstum das Ausgabenwachstum, nahmen 2018 die Ausgaben deutlich stärker zu (2018: 1.5%, 2017: 1.7%) als die Einnahmen (2018: 0.6%, 2017: 3.2%). Insgesamt wiesen die Sozialversicherungen Ende 2017 ein Gesamtkapital von CHF 983 Mrd. auf und hatten somit gegenüber dem Vorjahr, als das Gesamtkapital noch CHF 998 Mrd. betrug, an Wert verloren. Der Grossteil dieses Gesamtkapitals, nämlich CHF 865 Mrd., stammte aus der beruflichen Vorsorge (2017: CHF 886 Mrd.). Die Sozialleistungsquote sank zum ersten Mal seit 2012 im Vergleich zum Vorjahr leicht (2018. 20.9%, 2017: 21.2%).
Detailliertere Berichte zu den Jahresergebnissen der verschiedenen Sozialversicherungszweige finden sich in den Artikeln zur AHV, IV, EO, EL, ALV sowie zur beruflichen Vorsorge.

Gesamtrechnung der Sozialversicherungen (GRSV) 2018

Im Herbst 2018 stellte sich heraus, dass die Arbeiten zur Motion der RK-SR (Mo. 14.4008) doch länger dauern würden als erwartet. Darum verlängerte der Nationalrat die Behandlungsfrist der parlamentarischen Initiative Poggia (mcg, GE; übernommen von Golay, mcg, GE) bezüglich einer einzigen gerichtlichen Beschwerdeinstanz bei der Unfallversicherung erneut um zwei Jahre.

Zivilprozess. Klagen betreffend Zusatzversicherungen zur obligatorischen Unfallversicherung gleich behandeln wie solche betreffend Zusatzversicherungen zur sozialen Krankenversicherung (Pa.Iv. 13.441)
Dossier: Revision der Zivilprozessordnung (2018–)

Am 17. September 2018 lancierte das Referendumskomitee seine Kampagne gegen das Gesetz über die Grundlage der Überwachung von Versicherten vor dem Hauptsitz der CSS-Krankenversicherung in Bern. Ziel dieser Aktion sei gemäss Komitee, den Fokus der Diskussion auch auf die Krankenkassen zu lenken. Da alle Bürger krankenversichert seien, könnten sie alle zukünftig einmal ins Visier der Sozialdetektive geraten, argumentierte Dimitri Rougy vom Referendumskomitee. Dass das neue Gesetz – entgegen deren Erklärungen – für die Krankenkassen wichtig sei, zeige das starke Lobbying, das sie diesbezüglich in Bern betrieben hätten. Dieser Darstellung widersprach die CSS: Observationen spielten für sie jetzt und auch zukünftig bei der Missbrauchsbekämpfung keine Rolle, erklärte CSS-Sprecherin Christina Wettstein.
Noch während der Abstimmungskampagnen präsentierte der Bundesrat seine Verordnung zur Anforderung an die mit der Überwachung betrauten Personen. Diese müssten über eine Bewilligung des BSV verfügen, in den letzten 10 Jahren nicht für ein mit der Überwachung zusammenhängendes Delikt verurteilt worden sein, über eine Polizeiausbildung oder gleichwertige Ausbildung, dazu zählt auch eine Ausbildung an einer Detektivschule, sowie über ausreichende Rechtskenntnisse verfügen und mindestens zwei Jahre Berufserfahrung in der Personenüberwachung haben. Zudem soll das BSV ein Verzeichnis über die entsprechenden Personen führen. Dies sei zwar besser als gar keine Regelung, erklärte Silvia Schenker (sp, BS) als Mitglied des Referendumskomitees, löse aber das Grundproblem der Überwachung nicht.
In der Folge versuchten die Referendumsführenden klar zu machen, dass es ihnen nicht in erster Linie darum gehe, Observationen zu verhindern. Diese dürften aber nicht willkürlich erfolgen, sondern müssten auf einer sorgfältig ausgearbeiteten gesetzlichen Grundlage beruhen. Eine solche stelle das neue Gesetz aber nicht dar, da zu viele Punkte unklar seien. Zudem gingen die Möglichkeiten, welche die Versicherungen erhielten, viel zu weit. Man würde damit «mit Kanonen auf Spatzen […] schiessen», betonte Anne Seydoux (cvp, JU). Erstere Kritik unterstützte auch ein bürgerliches Komitee, vor allem bestehend aus Jungen Grünliberalen sowie teilweise aus Jungfreisinnigen. Unterstützt wurden sie von einigen Kantonalsektionen, etwa der GLP Neuenburg oder der CVP Jura, CVP Neuenburg und CVP Genf. Offiziell bekämpft wurde die Vorlage schliesslich von SP, Grünen und Grünliberalen, Letztere entschieden sich aber mit 67 zu 61 Stimmen nur knapp und gegen den Willen des Parteivorstands gegen das Gesetz. Unterstützung in den Medien erhielten die Komitees während des Abstimmungskampfes auch von einem Teil des Verbandes Schweizerischer Polizeibeamter (VSPB): Die Hälfte der Verbandsmitglieder, die an einer entsprechenden Befragung teilgenommen hätten, lehne das neue Gesetz ebenfalls ab, weil Privatdetektive verglichen mit den Strafverfolgungsbehörden zu viele Kompetenzen erhielten, berichteten die Medien.
Auf der anderen Seite betonten die Befürworterinnen und Befürworter des neuen Gesetzes, zu dem unter anderem die SVP, FDP, CVP, BDP und EDU sowie zum Beispiel der Gewerbeverband, der Arbeitgeberverband und der Versicherungsverband zählten, dessen Wichtigkeit für die Sozialversicherungen. Einerseits sei eine konsequente Verfolgung von Missbrauch für das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Sozialversicherungen zentral, andererseits könnten so Kosten gespart werden, wodurch mehr Geld für die tatsächlich Berechtigten übrigbliebe. Um letzteren Punkt zu verdeutlichen, führten die Befürwortenden des Gesetzes an, wie viele unrechtmässig bezogenen Leistungen durch die Observationen gespart werden können. Alleine zwischen 2009 und 2016 habe die IV gemäss Zahlen des BSV wegen festgestellten Missbräuchen in etwa 2000 Fällen pro Jahr insgesamt Renten in der Höhe von CHF 1.2 Mrd. eingespart. Jährlich seien 220 Fälle mithilfe von Observationen durchgeführt worden, wobei sich der Verdacht in der Hälfte der Fälle bestätigt habe. Der momentane Überwachungsstopp erschwere den entsprechenden Stellen hingegen die Überführung von Betrügerinnen und Betrügern. So erklärte die IV-Stelle Bern, dass sie im ersten Halbjahr 2018 nur halb so viele Fälle unrechtmässig bezogener Leistungen festgestellt habe wie im ersten Halbjahr 2017. Keine entsprechende Einschätzung abgeben wollte jedoch zum Beispiel die IV-Stelle des Kantons Aargau, die SVA Aargau, da aufgrund der langen Dauer der Überwachungen zu Beginn des Untersuchungszeitraums noch Observationen eingesetzt worden seien. Auch Silvia Schenker kritisierte entsprechende Aussagen als reine Spekulation, da nicht nachgewiesen werden könne, ob die Unterschiede tatsächlich auf die fehlenden Observationen zurückzuführen seien.

Ungewohnt grosse Aufmerksamkeit erhielt im Rahmen des Abstimmungskampfes das Abstimmungsbüchlein. Das Referendumskomitee kritisierte in den Medien die Informationspolitik des Bundesrates im Abstimmungsbüchlein deutlich. Letzteres sei fehlerhaft, so dass die freie Meinungsbildung nicht mehr gewährleistet sei. Beanstandet wurde insbesondere, dass das neue Gesetz durch Aussagen, wonach dieses keine Möglichkeiten schaffe, in Wohn- und Schlafzimmern zu filmen, und wonach Richtmikrofone und Wanzen nicht erlaubt seien, verharmlost werde. Dem widersprach die Bundeskanzlei und erklärte, man habe die Grundsätze der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit eingehalten. In der Folge versuchte das Komitee, den Versand des Abstimmungsbüchlein durch eine Abstimmungsbeschwerde beim Kanton Zürich und anschliessend beim Bundesgericht zu verhindern. Das Bundesgericht wies hingegen den Antrag auf Versandstopp ab. Ein solcher sei nicht gerechtfertigt, weil auch zwei weitere Vorlagen Ende November 2018 zur Abstimmung kämen. Inhaltlich entschied es jedoch zu diesem Zeitpunkt noch nicht.
Etwa drei Wochen vor dem Urnengang wurde schliesslich publik, dass die Zahlen des BSV zur Anzahl Observationen bei der IV nicht korrekt waren. So wäre etwa der Kanton Freiburg mit knapp 4 Prozent der Schweizer Bevölkerung für 30 Prozent aller Observationen verantwortlich gewesen; statt 70 Observationen, wie sie das BSV aufführte, hätten in demselben Zeitraum in Freiburg jedoch nur 8 Observationen stattgefunden, erklärte dann auch der Direktor der kantonalen Sozialversicherungsanstalt. Auch in Bern und in Basel-Landschaft waren die Zahlen falsch. Diese Fehler hatten Auswirkungen auf die Höhe der Einsparungen durch die Observationen, die von der Anzahl Observationen abhängt. In der Folge musste die Bundeskanzlei die im Abstimmungsbüchlein gedruckten Zahlen korrigieren: Jährlich komme es bei der IV von 2'400 Fällen, in denen Verdacht auf Sozialversicherungsbetrug bestehe, in 150 Fällen zu Observationen, nicht in 220 Fällen wie ursprünglich erklärt. Da das Abstimmungsbüchlein zu diesem Zeitpunkt bereits gedruckt und verschickt war, korrigierte der Bund die Zahlen nur in der elektronischen Fassung. Dies könne womöglich rechtliche Folgen – bis hin zur Ungültigerklärung der Abstimmung – haben, spekulierten die Medien.
Kurze Zeit später wurde ein weiterer Fehler im Abstimmungsbüchlein publik. So berichtigte die GPK-NR eine Angabe in einer Tabelle, wonach der Nachrichtendienst zum Beispiel Telefonüberwachungen zur Bekämpfung von «Terrorismus und gewalttätigem Extremismus» einsetzen könne. Dies stimme nur für Terrorismus, gegen gewalttätigen Extremismus, zum Beispiel gegen Links- oder Rechtsradikale, könne der Nachrichtendienst keine Telefonüberwachung einsetzen. Relevant war dieser Aspekt vor allem, weil die Gegnerinnen und Gegner der Vorlage argumentierten, die Sozialversicherungen erhielten weitergehende Kompetenzen als Polizei oder Nachrichtendienst – was die Befürworterinnen und Befürworter bestritten.
Nicht nur das Abstimmungsbüchlein, auch die Zahlen bezüglich der Observationen, die der Schweizerische Versicherungsverband (SSV) publizierte, erwiesen sich kurz darauf als unvollständig. Der Verband sprach von 100 Fällen von Observationen pro Jahr und erklärte, das «Mittel der Observation [werde] zurückhaltend, aber effizient eingesetzt». Dabei führte er jedoch nur die Observationen zum obligatorischen Bereich der Unfallversicherung, nicht aber diejenigen von anderen Versicherungen (z.B. Zusatzversicherungen, Krankentaggeldversicherungen, Haftpflichtversicherungen) auf, bei denen Überwachungen deutlich häufiger eingesetzt werden, die jedoch das neue Gesetz nicht betraf.

Die Medien publizierten während des Abstimmungskampfes mehrmals Geschichten, welche unrechtmässige Bezüge von Sozialversicherungsgeldern thematisierten. So veröffentlichte etwa das Bundesgericht Mitte Oktober 2018 ein Urteil zu einer Person, die wegen Sozialversicherungsbetrugs ihren Rentenanspruch verlor (9C_221/2018). Auch ein Bericht in der «Rundschau» sowie Überwachungsvideos von Betrügern, die der Präsident der Konferenz der kantonalen Ausgleichskassen, Andreas Dummermuth, veröffentlichte, wurden von den Medien aufgenommenen. Andererseits kamen auch Personen zu Wort, welche zu Unrecht observiert worden waren, und im Zusammenhang damit wurden auch die Folgen von solchen Überwachungen beleuchtet. So könnten diese bei den Überwachten seelische Spuren bis hin zu psychischen Beschwerden und dem Gefühl des Überwachtwerdens hinterlassen und bestehende psychische Erkrankungen noch verstärken, erklärte die Psychiaterin Maria Cerletti gegenüber dem Blick. Dabei wirke nicht nur die Überwachung selbst schädlich, sondern bereits das Wissen, dass man überwacht werden könnte.

Deutliche Vorzeichen für den Abstimmungssonntag lieferten die Vorumfragen. Die verschiedenen Wellen der Tamedia-Umfrage zeigten konstant einen Ja-Stimmenanteil von ungefähr zwei Dritteln der Stimmen (1. Welle: 67% Jastimmen, 30% Neinstimmen, 2. Welle: 68% Jastimmen, 30% Neinstimmen, 3. Welle: 67% Jastimmen, 32% Neinstimmen), die zwei Wellen der SRG-Umfrage durch gfs.bern machten Ja-Mehrheiten von 57 respektive 59 Prozent aus. Ob der relativ klaren Ausgangslage begannen sich die Medien gegen Ende des Abstimmungskampfes für die Frage zu interessieren, was bei einer Bestätigung des Gesetzes durch das Volk geschehe. So bestehe durchaus die Möglichkeit, dass der EGMR in Strassburg auch das neue Gesetz beanstande, weil dieses verschiedene Anforderungen des Urteils von 2016 nicht erfülle. Zum Beispiel seien die Regelungen bezüglich der anordnenden, durchführenden und überwachenden Einheiten sowie die Art und Weise der Überwachung zu unpräzise formuliert, erklärte etwa Kurt Pärli, Professor für Soziales Privatrecht der Universität Basel, ebenfalls gegenüber dem Blick.

Am 25. November 2018 fiel das Abstimmungsergebnis ähnlich deutlich aus, wie die Umfragen zuvor angekündigt hatten. Mit 64.7 Prozent bei einer Stimmbeteiligung von 48.4 Prozent sprachen sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger für das Gesetz zur Überwachung der Versicherten aus. Am höchsten lag die Zustimmung in den Kantonen Appenzell-Innerrhoden (81.2%), Nidwalden (78.0%), Obwalden (76.4%) und Schwyz (76.4%), abgelehnt wurde es in den Kantonen Jura (48.6%) und Genf (41.4%). Neben deutlichen sprachregionalen Unterschieden – in der Deutschschweiz lag die Zustimmung gemäss einer Auswertung des BFS durchschnittlich um fast 18 Prozentpunkte höher als in der Romandie, aber um etwa 2 Prozentpunkte tiefer als in der italienischsprachigen Schweiz – zeigten sich auch grosse Differenzen zwischen städtischen und ländlichen Regionen: Hier betrugen die Differenzen 15.7 Prozentpunkte in der Deutschschweiz und 11.3 Prozentpunkte in der Romandie. Lediglich in der italienischsprachigen Schweiz stimmten die Stadt- und die Landbevölkerung ähnlich (2.4 Prozentpunkte Unterschied). Unterschiede zeigten sich gemäss der Nachabstimmungsbefragung Voto auch zwischen den Altersgruppen: Personen zwischen 18 und 29 Jahren stimmten der Vorlage nur zu 42 Prozent zu, alle übrigen Altersgruppen wiesen Zustimmungsraten zwischen 60 und 76 Prozent auf. Ähnlich wie zuvor die Tamedia-Nachbefragung zeigte auch Voto auf, dass die Sympathisantinnen und Sympathisanten der Grünen (Voto: 24%, Tamedia: 22%) dem neuen Gesetz deutlich kritischer gegenüberstanden als diejenigen der SP (Voto: 42%, Tamedia: 38%). Die Befürworterinnen und Befürworter zielten gemäss Voto in erster Linie auf eine effektive Missbrauchsbekämpfung bei den Sozialversicherungen ab, die Gegnerinnen und Gegner bezogen sich in ihrer Argumentation insbesondere auf die Probleme der Vorlage bezüglich der Rechtsstaatlichkeit.

Das Ergebnis zeige, dass ohne schlagkräftige Organisation im Rücken zwar eine Abstimmung erzwungen, nicht aber gewonnen werden könne, urteilten die Medien. Mit «Die Grenzen der Bürgerbewegung» fasste das St. Galler Tagblatt die Vorlage zusammen. Auch die Initianten betonten, dass ihnen im Hinblick auf die «millionenschwere Kampagne der Versicherungsbranche» das notwendige Geld für einen Vollerfolg gefehlt habe. Einen Teil ihres Ziels hätten sie jedoch dadurch erreicht, dass durch verschiedene im Abstimmungskampf gemachte Äusserungen der Befürworterinnen und Befürworter persönlichkeitsrechtliche Aspekte hätten geklärt werden können, zum Beispiel die Frage von Filmaufnahmen aus Schlafzimmern. Daran müsse sich die Justiz orientieren, auch wenn diese nicht direkt in die Gesetzesauslegung einfliessen würden, betonte zum Beispiel Daniel Gerny in der NZZ.


Abstimmung vom 25. November 2018

Beteiligung: 48.4%
Ja: 1'667'849' (64.7%), Stände: 21
Nein: 909'172 (35.3%), Stände: 2

Parolen:
– Ja: BDP, CVP, EDU, FDP, SVP, Arbeitgeberverband, Gewerbeverband, Versicherungsverband
– Nein: GPS, GLP, PdA, SD, SP, Dachverband der Behindertenorganisationen, Gewerkschaftsbund, Pro Infirmis, Travailsuisse
– Stimmfreigabe: EVP
* in Klammern die Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

In der Herbstsession 2018 behandelte der Ständerat die Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG). Für die SGK-SR erklärte Pirmin Bischof (cvp, SO), dass es sich dabei um eine «Klammergesetzgebung» handle, deren Regeln mit Ausnahme der beruflichen Vorsorge für alle Sozialversicherungszweige gelten würden. Das ATSG sei seit seiner Inkraftsetzung 2003 nicht überarbeitet worden, daher sollten nun diverse Revisionsanliegen umgesetzt werden. Ohne Gegenantrag trat die kleine Kammer auf die Vorlage ein. Die SGK-SR hatte sich bei ihren Behandlungen der Vorlage im Frühling und Sommer 2018 mehrheitlich zufrieden gezeigt und mit deutlichen 10 zu 0 Stimmen (bei 1 Enthaltung) vor allem einen grösseren Änderungsantrag geschaffen: Die Bundesversammlung sollte nicht die Kompetenz erhalten, internationale Sozialversicherungsabkommen mit einem einfachen Bundesbeschluss genehmigen zu können. Kommissionssprecher Bischof erklärte, es spiele eben durchaus eine Rolle, ob ein Abkommen zum Beispiel mit Deutschland oder mit der Dominikanischen Republik abgeschlossen werde, da Bestimmungskategorien nicht in allen Staaten gleich beurteilt werden könnten. Deshalb reiche es für die Beurteilung eines Abkommens nicht aus, dass eine ähnliche Bestimmung in einem anderen Abkommen bereits existiere. Gesundheitsminister Berset wies insbesondere darauf hin, dass ein Verzicht auf diese Kompetenzübertragung nicht den Spielraum des Bundesrates, sondern des Parlaments einschränken würde. Stillschweigend folgte die kleine Kammer ihrer Kommission.
Zudem entschied sich der Ständerat, den Versicherten nicht die vollständigen Kosten, die durch Überwachungen bei einem ungerechtfertigten Leistungsbezug entstanden sind, aufzuerlegen, sondern diese auf die «angemessenen Mehrkosten» zu beschränken. Daneben sorgte auch ein Minderheitsantrag Bruderer Wyss (sp, AG) für Diskussionen; mit diesem sollten die neu geschaffene Kostenpflicht bei den Verfahren gestrichen und Kosten wie bisher nur bei mutwilligem oder leichtsinnigem Verhalten einer Partei auferlegt werden. Im IV-Bereich, wo die Kostenpflicht bereits bestehe, habe diese zu einer stärkeren Belastung der Kantone geführt, erklärte die Minderheitsführerin dem Rat. So habe die Anzahl «aussichtsloser» Beschwerden nicht ab-, die Anzahl Gesuche um Gewährung einer unentgeltlichen Prozessführung jedoch zugenommen. Dennoch folgte der Ständerat dem Mehrheitsantrag auf Zustimmung zum bundesrätlichen Entwurf mit 29 zu 14 Stimmen. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat die Revision des ATSG schliesslich ohne Gegenstimme mit 38 Stimmen und 2 Enthaltungen an.

Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (BRG 18.029)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Die EFK führte 2017 eine Governanceprüfung bei der Arbeitslosenversicherung durch, nachdem sie von der FinDel damit beauftragt worden war und in den Jahresberichten 2015 und 2016 des Revisionsdienstes der Ausgleichsstelle Mängel im Vollzug des AVIG festgestellt worden waren. Dabei untersuchte die EFK, ob die Governance bei der ALV für eine gesetzeskonforme und wirtschaftliche Durchführung der Arbeitslosenversicherung geeignet ist, ob die Informatikstrategie und die Unternehmensarchitektur eine zielgerichtete und wirtschaftliche Führung der Arbeitslosenversicherung ermöglicht und ob die Leistungsvereinbarungen (LV) mit den Arbeitslosenkassen und den kantonalen Stellen einen rechtmässigen und wirksamen Vollzug gewährleisten. Dazu führte die EFK Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern der wichtigsten Akteure.
In ihrem Bericht ging die EFK ausführlich auf einen mutmasslichen Korruptionsfall im Seco aus dem Jahr 2014 ein. Die FinDel hatte aufgrund dieses Falles verschiedene Änderungen in der Organisation der Ausgleichsstelle vorgeschlagen. Das WBF habe diese Änderungen aber nur soweit notwendig ausgeführt, so der Bericht. Die EFK sah hier noch «Spielraum für Verbesserungen», insbesondere sollen Mitglieder der Aufsichtskommission zukünftig über Finanz- und IKT-Kompetenzen verfügen müssen. In der Folge erläuterte die EFK die komplizierte Akteursstruktur der ALV mit verschiedenen Aufsichts- und Kontrollinstanzen (u.a. Gesamtbundesrat, Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds (AK ALV), interne Revision des Seco, EFK), Akteuren beim Bund (u.a. Sekretariat der Aufsichtskommission, Direktion für Arbeit, Ausgleichsstelle) und unzähligen dezentralen Organen und Vollzugsstellen (u.a. 25 öffentliche Arbeitslosenkassen, 8 private Arbeitslosenkassen, 26 kantonale Amtsstellen und 115 Regionale Arbeitsvermittlungszentren). Eine wichtige Rolle nehme dabei die AK ALV ein, die den ALV-Fonds überwacht und über Weisungsbefugnis gegenüber der Ausgleichsstelle sowie über Budget- und Rechnungskompetenz verfüge.

Governanceprüfung bei der Arbeitslosenversicherung durch die EFK

Da sich die linken Parteien nach Annahme des Gesetzes bezüglich eines Referendums gegen die gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten bedeckt hielten, ergriffen einzelne Personen, die sich gemäss Medien aufgrund eines Tweets von Sibylle Berg zur entsprechenden Vorlage zusammengetan hatten, die Initiative und lancierten ein Referendum: Über eine Internetplattform fanden die Schriftstellerin Sibylle Berg, Rechtsanwalt Philip Stolkin und Student Dimitri Rougy, unterstützt von Kampagnenexperte Daniel Graf, gemäss eigenen Aussagen 11'000 Personen, die versprachen, Unterschriften gegen das Gesetz zu sammeln – und ihr Versprechen offensichtlich hielten: Anfang Juni 2018 meldete das Referendumskomitee, dass man innert Rekordzeit von 62 Tagen genügend Unterschriften für ein Referendum gegen die sogenannten «Sozialdetektive» oder «Versicherungsdetektive» gesammelt habe. Zwei Drittel der Unterschriften seien demnach von Privatpersonen gesammelt worden, ein weiteres Drittel von den Grünen, der SP oder Amnesty International. Insgesamt hätten 75'500 Personen unterschrieben, 20'000 Unterschriften seien allerdings zu spät eingetroffen und hätten daher von den Gemeinden nicht mehr beglaubigt werden können. 56'025 gültige Unterschriften konnte das Komitee jedoch einreichen, so dass die Bundeskanzlei am 16. Juli 2018 vermeldete, dass das Referendum zustande gekommen sei. Am 25. November 2018 wird die Schweiz somit über die gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten abstimmen. Vom «ersten auf sozialen Medien ergriffenen Referendum» schrieb diesbezüglich der Tages-Anzeiger und das Referendumskomitee betonte: «Wir haben geschafft, was uns niemand zugetraut hätte: Eine Bürgerbewegung, die dezentral und ohne grosse Organisation im Rücken ein Referendum zustande bringt».

Inhaltlich kritisierte das Referendumskomitee insbesondere die «masslose» Überwachung der Bürger: Jede Person könne überwacht werden, neu sogar in den eigenen vier Wänden. Dies stelle die «Bevölkerung unter Generalverdacht» und verletze die «Privatsphäre der Menschen aufs Gröbste». Damit gingen die Kompetenzen der Sozialversicherungsdetektive zukünftig weiter als diejenigen der Polizei. Insbesondere dieser Punkt war umstritten. So erwiderte der Bundesrat auf eine Frage von Barbara Steinemann (svp, ZH; 18.5232), dass die Sozialversicherungsdetektive faktisch nicht mehr Kompetenzen zur Überwachung erhielten als die Polizei. Auch das BSV und die Suva erklärten in ihren jeweiligen Informationsmaterialien, dass die Polizei gemäss Urteil des Bundesgerichts bereits heute von allgemein zugänglichen Orten aus frei einsehbare Bereiche filmen dürfe. Gemäss NZZ bezogen sie sich dabei jedoch auf ein Bundesgerichtsurteil zu einem Privatdetektiv, nicht zur Polizei. Allgemein kritisierte das Referendumskomitee, dass der Bund Mutmassungen als Fakten hinstelle. Der Bund tue so, als wäre seine Auslegung Gesetz, und beziehe sich dabei auf Bundesgerichtsentscheide zum alten Gesetz, erklärte Rechtsanwalt Stolkin. Man wisse aber nicht, wie das Bundesgericht das neue Gesetz auslegen werde.
Unterstützung erfuhr das Referendumskomitee in seinen Argumentationen gemäss Medien von Thomas Gächter, Professor für Staats-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsrecht an der Universität Zürich, sowie in einem vom Komitee in Auftrag gegebenen Rechtsgutachten von Stefan Maeder, Assistenzprofessor für Straf- und Strafprozessrecht an der Universität Luzern. Letzterer wies zum Beispiel darauf hin, dass auch unklar sei, ob das Bundesgericht Filmen im Wohn- und Schlafzimmer tatsächlich als Eingriff in die geschützte Privatsphäre erachten würde. Filmen sei zwar gemäss BSV nur auf dem Balkon oder im Garten erlaubt, eine Passage, die Filmen im Wohn- oder Schlafzimmer ausdrücklich verbiete, habe das Parlament aber trotz entsprechenden Diskussionen nicht ins Gesetz aufgenommen, betonte auch Gächter. Dasselbe gelte für Bild- und Tonaufzeichnungen, die ebenfalls nicht genauer bestimmt worden waren, erklärte Stolkin gemäss Tages-Anzeiger. Der Bundesrat versichere zwar, dass bei Aufzeichnungen nur Methoden eingesetzt würden, mit denen man gleich viel sehen könne wie von blossem Auge, dennoch habe das Parlament auf eine entsprechende Spezifikation im Gesetz verzichtet. Unklar bleibe schliesslich auch, ob illegal erhaltene Aufnahmen vor Gericht trotzdem verwendet werden dürfen – auch hier war auf eine ausdrückliche Regelung verzichtet worden. Somit hänge viel davon ab, wie das Bundesgericht zukünftig das Gesetz auslegen werde, erklärte das Referendumskomitee. Insgesamt empfand das Komitee die Informationsunterlagen des BSV und der Suva gemäss NZZ als irreführend und unzutreffend und reichte darum beim Regierungsrat des Kantons Zürich eine Abstimmungsbeschwerde ein.

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Noch in der gleichen Woche wie die erste nationalrätliche Debatte fand das Differenzbereinigungsverfahren statt, wobei nicht mehr viele Fragen zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Überwachung von Versicherten offen waren. Der Ständerat zeigte sich grösstenteils mit den Vorschlägen des Nationalrats einverstanden: Er hiess die Notwendigkeit eines Antrags auf Überwachung mit technischen Hilfsmitteln zur Standortbestimmung sowie die Schweigepflicht für die Mitarbeitenden der externen Unternehmen gut. Er bestand jedoch darauf, Observationen nur durch Personen mit Direktionsfunktion erlauben zu lassen. Da eine Observation „einen beachtlichen Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Person” darstelle, sei diese Entscheidung auf Stufe Direktion zu treffen, erklärte Pirmin Bischof (cvp, SO) für die SGK-SR. Er ergänzte, dass die Kommission aufgrund der vorgängigen nationalrätlichen Diskussion noch zwei Fragen bei der Verwaltung habe abklären lassen. Demnach würden erstens Drohnen gemäss Verwaltung ebenfalls zu den technischen Hilfsmitteln der Standortbestimmung zählen, wenn sie für die Standortbestimmung eingesetzt würden – nicht aber, wenn sie für die konkrete Observation verwendet würden. Zweitens stellte die Verwaltung klar, dass gemäss ihrer Auffassung die Rahmenfrist von sechs Monaten für die Überwachung durch das Einreichen eines Antrages zur Verwendung der Hilfsmittel zur Standortbestimmung nicht neu zu laufen beginne.
Noch an demselben Tag beschäftigte sich auch der Nationalrat erneut mit der Vorlage. Nachdem die Problematik des Drohneneinsatzes auf Nachfrage von Silvia Schenker (sp, BS) durch Isabelle Moret (fdp, VD) geklärt wurde – Drohnen seien bewilligungspflichtig für die Standortfeststellung einsetzbar, jedoch nicht um Ton- und Bildaufnahmen zu machen, betonte sie – nahm sich die grosse Kammer der letzten Differenz an: Auf Antrag der SGK-NR lenkte sie ein und akzeptierte die Bestimmung des Ständerats; somit dürfen nur Personen mit Direktionsfunktion zukünftig Observationen anordnen.
Tags darauf folgten die Schlussabstimmungen in beiden Räten. Der Nationalrat nahm die Vorlage mit 141 zu 51 Stimmen an, wobei sich an den Lagern nichts geändert hatte: Die SP- und die Grünen-Fraktion waren einstimmig gegen die Schaffung der entsprechenden gesetzlichen Regelungen, die übrigen Fraktionen sprachen sich einstimmig dafür aus. Im Ständerat fiel das Bild ähnlich aus, hier standen 29 zustimmende 10 ablehnenden Stimmen und 3 Enthaltungen gegenüber.

Damit war das Geschäft innert dreier Monate durch das Parlament „gepeitscht” worden, wie es Balthasar Glättli (gp, ZH) gleichentags formulierte; zuletzt wurde es in einer Woche dreimal vom National- und zweimal vom Ständerat beraten. „Wahnsinn. Raserei. Eskalation” titelte der Tages Anzeiger bereits am Tag der Schlussabstimmungen und sprach dabei nicht vom Resultat, sondern vom Behandlungstempo. „Warum diese Eile, dieses Politisieren nahe am Notrecht?” fragte er weiter und gab die Antwort gleich selber: Die Beteuerungen zahlreicher Politikerinnen und Politiker – namentlich erwähnt wurden Josef Dittli (fdp, UR), Alex Kuprecht (svp, SZ), Roland Eberle (svp, TG), Lorenz Hess (bdp, BE) und Ruth Humbel (cvp, AG) –, wonach ein vehementer Zeitdruck herrsche und die Missbrauchsbekämpfung für die Sozialversicherungen immens wichtig sei, stünden in Zusammenhang mit den Mandaten der Sprechenden bei Versicherern, „die direkt vom Gesetz profitier[t]en”. Diesen Vorwurf liess Lorenz Hess nicht gelten; er argumentierte, das Gesetz betreffe vor allem die Suva und die IV, für die Visana, deren Präsident er ist, seien Observationen nebensächlich. Gerade die Suva hatte aber gemäss Tages Anzeiger bei der Beratung dieser Vorlage eine wichtige Rolle gespielt, wie auch der Basler Strafrechtsprofessor Markus Schefer bestätigte. Ihre Vorschläge seien im Gesetzgebungsprozess „willig aufgenommen“ worden, erklärte er.
Mit Bezug auf diesen Artikel des Tages Anzeigers reichte Balthasar Glättli noch am selben Tag eine Interpellation (Ip. 18.3330) ein und wollte wissen, ob andere Gesetzesrevisionen ähnlich schnell vom Parlament verabschiedet worden waren, ob Beratungs- und Verwaltungsratsmandate bei von der Vorlage betroffenen Versicherern als relevante Interessenbindungen gelten und welche Konsequenzen allfällige in den Kommissionsdiskussionen oder im Plenum nicht offengelegte Interessenbindungen hätten. Für ihn sei „klar, dass die Versicherungsvertreter im Rat auf ihre Interessenbindungen hätten hinweisen sollen“. Anfang Mai beantwortete das Büro-NR die Interpellation: Seit der Wintersession 2011 seien 110 von 400 Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen innert zweier aufeinanderfolgender Sessionen fertig behandelt worden. Das Büro bestätigte, dass die erwähnten Mandate offenzulegen seien und die Betroffenen dies getan hätten – die entsprechenden Mandate seien in einem Register der Parlamentsdienste öffentlich zugänglich aufgeführt. Dadurch würden sie als bekannt vorausgesetzt und müssten im Rahmen von einzelnen Geschäften nicht genannt werden. Somit kam es bei der Beratung des Observationsartikels zu keinen Unregelmässigkeiten bezüglich der Offenlegung von Interessenbindungen. Bestehen bleibt jedoch der grosse potenzielle Einfluss der Versicherer, was nicht zuletzt auch Alex Kuprecht bestätigte: „Hätten alle Politiker in den Ausstand treten müssen, die bei einer Krankenkasse, einer Versicherung oder einer Pensionskasse ein Mandat haben, hätten wir das Gesetz gar nicht beraten können”, erklärte er gegenüber dem Tages Anzeiger.

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Mit zwei parlamentarischen Initiativen (Pa.Iv. 16.502 und Pa.Iv. 16.503) wollte Min Li Marti (sp, ZH) im Dezember 2016 die Situation älterer Arbeitsuchender im AVIG verbessern. Mit der ersten Initiative sollte das AVIG zukünftig generell den Bedürfnissen und Schwierigkeiten älterer Arbeitsuchender besser gerecht werden, die zweite Initiative formulierte konkrete Vorschläge: So sollte bei über 55-Jährigen zukünftig auch der Verdienst aus arbeitsmarktlichen Massnahmen versichert sein und die Mindestbeitragszeit für den Maximalbezug von Arbeitslosengeld für dieselbe Personengruppe von 22 auf 18 Monate reduziert werden. Die SGK-NR empfahl mit 18 zu 6 respektive 19 zu 6 Stimmen, den Initiativen keine Folge zu geben. Sie konzentriere sich mit Hilfe der Wirtschaft lieber auf eine bessere Arbeitsmarkteingliederung der über 55-Jährigen, deren Arbeitslosen- und Aussteuerungsquote überdies tiefer lägen als diejenigen anderer Gruppen. Dabei nahm die Kommission auch Petitionen des Vereins 50plus outIn work Schweiz (heute Avenir50plus; Pet. 15.2038) sowie von Herrn Gotthold Morach (Pet. 17.2004) zur Kenntnis.
Nach einer hitzigen Debatte zur Frage, wie stark sich die Situation für die über 50-Jährigen seit der Einführung der Personenfreizügigkeit verschlechtert habe, lehnte der Nationalrat beide Initiativen in der Frühjahrssession 2018 mit 135 zu 52 Stimmen (bei 3 Enthaltungen) respektive mit 129 zu 51 (bei 3 Enthaltungen) ab. Bei beiden Abstimmungen waren die geschlossen stimmenden SP- und Grünen-Fraktion sowie EVP-Nationalrätin Marianne Streiff-Feller (evp, BE) – unterstützt in der zweiten Abstimmung von Thomas Aeschi (svp, ZG) – in der Minderheit.

Ausbau der Leistungen der Arbeitslosenversicherung für ältere Arbeitsuchende

Ende 2016 reichte Mauro Tuena (svp, ZH) eine parlamentarische Initiative zur Schaffung einer rechtlichen Grundlage für Überwachungsmassnahmen durch eine Versicherung ein. Nachdem der EGMR im Oktober 2016 das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage bemängelt hatte und verschiedene Versicherungen ihre Überwachungstätigkeiten in der Folge eingestellt hatten, sollten dem ATSG Bestimmungen zur Dauer, zu den Überwachungsinstrumenten, zu den zur Anordnung der Überwachung und Durchsicht der Ergebnisse berechtigten Personen sowie zur Benachrichtigung der Betroffenen hinzugefügt werden.
Im März 2018 zog Tuena seine Initiative zugunsten der parlamentarischen Initiative der SGK-NR (Pa.Iv. 16.479) zurück.

Pa. Iv. zur Schaffung der rechtlichen Grundlage für Überwachungsmassnahmen durch eine Versicherung zurückgezogen (16.482)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

In der Frühjahrssession 2018 behandelte der Nationalrat die parlamentarische Initiative der SGK-SR sowie diejenige von Mauro Tuena (Pa. Iv. 16.482) zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Überwachung von Versicherten – also für die sogenannten Sozialdetektive. Detailliert ausgearbeitet wurde zunächst die Kommissionsinitiative, falls diese angenommen würde – so erklärte Tuena –, würde er anschliessend seine Initiative zurückziehen.
Zuerst wurden zwei Anträge auf Nichteintreten (Minderheitsantrag Schenker) sowie auf Rückweisung der Kommissionsinitiative an die Kommission (Antrag Leutenegger Oberholzer) behandelt. Im Rückweisungsantrag fasste Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL) die Argumente von linker Ratsseite gegen die Vorlage nochmals zusammen: Da eine verdeckte Observation per se einen groben Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen darstelle, müsse sie ein Instrument der Ultima Ratio sein. In der vorgeschlagenen Regelung seien jedoch noch nicht einmal eine Definition des Anfangsverdachts oder konkrete gesetzliche Hürden für die Anordnung der Überwachung aufgeführt, wodurch die Unschuldsvermutung verletzt würde. Die Verletzungen der Privatsphäre, wie sie die Vorlage vorsieht, seien ausschliesslich der Polizei erlaubt. Dass mit der Vorlage privaten Unternehmen weiterreichende Rechte gewährt würden als der Polizei, verletze das Gewaltmonopol. Zur Wahrung der Verhältnismässigkeit bedürfe es schliesslich einer Reihe von Änderungen in der Vorlage: Die Observationen müssten durch eine gerichtliche Instanz angeordnet werden, ihre Dauer müsste beschränkt werden, der Schutz der Privatsphäre müsste absolut garantiert werden, der Missbrauch der gesammelten Daten müsste effektiv bekämpft werden und die gesammelten Informationen müssten den Betroffenen vorgelegt und auf Anfrage vernichtet werden. Zudem brauche es ein Verwertungsverbot für auf unkontrollierte Weise erlangte Beweismittel in Strafverfahren. Diese Meinung würden auch vier staatsrechtlich versierte Professorinnen und Professoren teilen, die ihre Bedenken per Brief mitgeteilt hätten. In ihrer jetzigen Form widerspreche die Vorlage der Bundesverfassung sowie der EMRK, weshalb sie einer Rückweisung an die Kommission und einer externen rechtlichen Beurteilung bedürfe, schloss Leutenegger Oberholzer ihren Rückweisungsantrag. In der Eintretensdebatte fanden diese Einwände ausserhalb des linken Lagers keinen Rückhalt: Für die Kommission verwies Lorenz Hess (bdp, BE) darauf, dass mit der Vorlage lediglich eine gesetzliche Grundlage für die bisherige Praxis geschaffen werde. In der Kommission habe man Personen aus der Praxis angehört, Bildmaterial begutachtet und juristische Beurteilungen gelesen, die gezeigt hätten, dass solche Überwachungen nötig seien. Observationen würden von den Versicherern als letztes Mittel angeordnet: die „versicherungsinternen Hürden (...) sind enorm hoch“. Die vorliegende Lösung enthalte das „bestmögliche Gleichgewicht zwischen Persönlichkeitsschutz und Persönlichkeitsrechten auf der einen und den allgemeinen Interessen auf der anderen Seite“, so Hess. Er betonte auch, dass der EGMR nicht die Observationen als solche, sondern deren fehlende gesetzliche Grundlage in Frage gestellt habe. Diesbezüglich entwickelte sich in der Folge eine Debatte zur Frage, ob der EGMR auch inhaltliche Kritik an der Praxis geübt habe oder nicht. Schliesslich entschied sich die grosse Kammer mit 141 zu 53 Stimmen für Eintreten und mit 140 zu 54 Stimmen gegen den Antrag Leutenegger Oberholzer, wobei lediglich die SP- und die Grünen-Fraktion die Minderheitenpositionen unterstützten.

Dieselben Lager zeigten sich anschliessend auch in der Detailberatung. Die linke Ratshälfte versuchte mittels Minderheitsanträgen, die Bestimmungen zur Observation zu verschärfen, scheiterte jedoch mit allen Vorstössen. Der Nationalrat wollte nicht, dass Observationen allgemein von Gerichten angeordnet werden müssen, dass die Überwachung auf öffentliche Gebiete beschränkt wird, dass unrechtmässig erlangte Beweise in Strafprozessen nicht verwendet werden dürfen, dass der Einsatz anderer technischer Hilfsmittel ausser den genannten, zum Beispiel Drohnen, ausdrücklich untersagt wird oder dass GPS nur eingesetzt werden darf, wenn die Abklärungen sonst aussichtslos sind. Insgesamt schuf der Nationalrat nur wenige Differenzen zum Erstrat. Umstritten war im bürgerlichen Lager vor allem der Einsatz von technischen Hilfsmitteln zur Standortbestimmung. Diesen wollte der Ständerat nur in Fällen erlauben, in denen das Versicherungsgericht die entsprechende Observation genehmigt hatte. Der Nationalrat schuf jedoch entgegen einem Minderheitsantrag Tuena eine Bewilligungspflicht für den Einsatz selbst (125 zu 67 Stimmen): Eine Observation mit technischen Hilfsmitteln zur Standortbestimmung bedarf der Annahme eines Antrags beim Versicherungsgericht, wobei der Antrag unter anderem Angaben zu Zielen der Observation, Betroffenen, eine Begründung der Notwendigkeit sowie Beginn und Ende der Observation beinhalten muss. Darüber hinaus unterstellte der Nationalrat die Mitarbeitenden von externen Unternehmen, die mit der Observation beauftragt wurden, einer Schweigepflicht und legte fest, dass sie die erhobenen Daten nur im Rahmen ihres Auftrags verwenden dürfen. Eine Abschwächung der ständerätlichen Fassung sah der Nationalrat schliesslich bei der Genehmigung durch die Versicherungen vor: Hatte der Ständerat noch auf einer „Person mit Direktionsfunktion” bestanden, reichte für den Nationalrat „eine im fallbearbeitenden Bereich (...) verantwortliche Person" aus (124 zu 65 Stimmen 3 Enthaltungen). In der Schlussabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 140 zu 52 Stimmen gegen den Widerstand der SP- und der Grünen-Fraktion an. Aufgrund dieses Entscheids zog Mauro Tuena seine parlamentarische Initiative wie angekündigt zurück.

Parlament schafft eine gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten (Pa. Iv. 16.479)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)

Im März 2018 legte der Bundesrat die Botschaft zur Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vor. Die geplanten Massnahmen, von denen viele aufgrund von parlamentarischen Vorstössen in die Gesetzesrevision aufgenommen wurden, teilte er in drei Bereiche ein: Missbrauchsbekämpfung, Anpassung an den internationalen Kontext und Optimierung des Systems.
Zur Missbrauchsbekämpfung schlug der Bundesrat insbesondere Massnahmen vor, die bereits im Rahmen der (abgelehnten) IV-Revision 6b behandelt und anschliessend in einer Motion Schwaller (cvp, FR; Mo. 13.3990) erneut gefordert worden waren. Unter anderem sollen bei begründetem Verdacht auf unrechtmässige Leistungserwirkung, bei Meldepflichtverletzung oder bei nicht fristgerechter Teilnahme an Lebens- oder Zivilstandskontrollen Leistungen der Sozialversicherungen vorsorglich eingestellt werden können. Die Verwirkungsfrist für die Rückforderung unrechtmässig bezogener Leistungen soll verlängert werden und bei Nichtantreten eines Straf- oder Massnahmenvollzugs sollen Sozialversicherungsleistungen nicht mehr ausbezahlt werden müssen, wie es die Motion Lustenberger (cvp, NR; Mo. 12.3753) gefordert hatte. Die meisten dieser Regelungen entsprachen der Praxis der Sozialversicherungen, sollen nun aber kodifiziert werden. Mit den gesetzlichen Grundlagen für die Überwachung der Versicherten war ein Grossteil der Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung zuvor bereits in ein eigenes Geschäft ausgelagert und vordringlich behandelt worden.
Bei den Anpassungen an den internationalen Kontext geht es einerseits darum, eine Gesetzesgrundlage für die Umstellung des internationalen Informationsaustauschs auf eine elektronische Übermittlung zu schaffen. Andererseits sollen internationale Sozialversicherungsabkommen zukünftig mit einfachem Bundesbeschluss genehmigt werden können und somit dem fakultativen Referendum entzogen werden. Es entspricht der langjährigen Praxis, Abkommen, die über ein ähnliches Verpflichtungsniveau verfügen wie eine grosse Anzahl vergleichbarer, bereits abgeschlossener Abkommen, nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Nachdem das Bundesamt für Justiz 2014 in einem Bericht beschieden hatte, dass das Kriterium der Neuheit einer Bestimmung für ein solches Vorgehen nicht ausreiche, entschied der Bundesrat, diese Praxis im ATSG festzuschreiben.
Optimiert werden soll das Sozialversicherungssystem schliesslich durch eine Anpassung der Regressbestimmungen, bei denen dieselben Mitwirkungspflichten geschaffen werden sollen wie bei der Prüfung eines Leistungsanspruchs, sowie durch die Schaffung einer differenzierten Kostenpflicht für alle Sozialversicherungsverfahren – ähnlich der Regelung, welche die SVP-Fraktion in einer Motion gefordert hatte (Mo. 09.3406). Hier entschied sich der Bundesrat für die erste Variante, die er in der Vernehmlassung vorgeschlagen hatte und die dort auf mehr Gegenliebe gestossen war als ein fixer Kostenrahmen zwischen CHF 200 und 1000 (Variante 2).

Revision des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (BRG 18.029)
Dossier: Überwachung von Versicherten (2016-2019)