Bei Firmenzusammenbrüchen zeigte sich in letzter Zeit, dass die Guthaben von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bei Personalvorsorgeeinrichtungen im vor- und überobligatorischen Bereich teilweise ungenügend gesichert sind, insbesondere dann, wenn das Kassenvermögen für Anlagen in der Stifterfirma verwendet wurde. Mit einer Motion wollte Nationalrat Rechsteiner (sp, SG) den Bundesrat verpflichten, die BVG-Bestimmungen hier schärfer zu formulieren. Weil der Bundesrat darauf hinwies, dass dieser Punkt im Rahmen der ersten BVG-Revision ohnehin aufgegriffen werde, wurde der Vorstoss auf seinen Antrag hin nur als Postulat überwiesen.

Obgleich das Volksbegehren in seiner Zielsetzung — Lösung der "goldenen Fesseln" beim Stellenwechsel — völlig unbestritten war, verwarfen beide Kammern die Initiative des Kaufmännischen Verbandes "für die volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge". Als Gründe für ihre Ablehnung führten die Gegner — CVP, FDP, LP und SVP — formelle Vorbehalte an. Die Form der allgemeinen Anregung zwinge zum umständlichen Weg über einen ausformulierten Verfassungsartikel, zwei Volksabstimmungen und gesetzliche Anpassungen. Der Vorschlag des Bundesrates, das Anliegen auf Gesetzesstufe zu realisieren, sei rascher und effizienter. Die Befürworter der Initiative warnten davor, durch eine Ablehnung des Volksbegehrens frühzeitig politischen Druck wegzunehmen. Der bereits laut gewordene breite Widerstand gegen das angekündigte Freizügigkeitsgesetz lasse möglicherweise eine unfruchtbare Debatte erwarten. Das Parlament sei deshalb im Begriff, hier gewissermassen einen Blankoscheck zu unterschreiben, bemängelten vorab die Sprecher von SP und LdU/EVP.

Die Pensionskassen und die Arbeitgeber rüsteten umgehend zum Feldzug auch gegen die moderatere Vorlage. Sie warfen ihr vor, immer noch zu perfektionistisch zu sein, die Leistungen zu gefährden und die Kassen über Gebühr einzuengen. Die Gewerkschaften orteten auch Schwachstellen im neuen Gesetz. Insbesondere erachteten sie die Leistungen für Versicherte unter 45 Jahren als zu tief, was alle jene benachteilige, die frühzeitig aus dem System ausscheiden, namentlich die ausländischen Arbeitskräfte. Zudem entstünden bei einem Übertritt in eine systemfremde Kasse – also von einer Leistungs- in eine Beitragsprimatkasse und umgekehrt – nach wie vor grosse Verluste oder Gewinne, weshalb nicht von einer vollen, sondern nur von einer verbesserten Freizügigkeit gesprochen werden dürfe. Gesamthaft stellten sie sich jedoch hinter die Vorschläge des Bundesrates.

Gemäss Antrag des Bundesrates nahm der Nationalrat eine Motion Dünki (evp, ZH) für einen vollen Teuerungsausgleich auf den laufenden Altersrenten der beruflichen Vorsorge nur als Postulat an. Hauptargument der Regierung war, dass die Finanzierung dieses an sich berechtigten Anliegens noch sehr sorgfältig geprüft werden müsse. Allenspach (fdp, ZH), der eine Teuerungsanpassung ohne Beitragserhöhung für unrealisierbar hielt, wollte selbst das Postulat nicht überwiesen wissen, konnte sich jedoch nicht durchsetzen.

Ende Februar legte der Bundesrat seinen Entwurf für ein Freizügigkeitsgesetz vor. Ursprünglich hätte den Pensionskassen zwingend und bis ins Detail vorgeschrieben werden sollen, wie sie die Eintritts- und die Austrittsleistungen zu berechnen haben. Nach der heftigen Opposition der Kassen im Vernehmlassungsverfahren schwächte der Bundesrat seinen Vorschlag ab, ohne freilich vom Ziel der vollen Freizügigkeit abzuweichen. Anstatt einer Harmonisierung der Reglemente und einer zwingenden Berechnungsformel für die Aus- und Eintrittsleistungen begnügt sich das Gesetz jetzt damit, die minimalen Ansprüche des Arbeitnehmers beim Verlassen der alten Pensionskasse und die maximalen Ansprüche der Vorsorgeeinrichtung beim Eintritt eines Versicherten kassenübergreifend aufeinander abzustimmen.

Bei Spareinrichtungen ist dem austretenden Vorsorgenehmer das Sparkapital mitzugeben, bei versicherungsmässig geführten Beitragsprimatkassen das Deckungskapital. Beim Eintritt müssen die Spareinrichtungen die ganze vom Versicherten mitgebrachte Austrittsleistung entgegennehmen. Die Versicherungskassen haben den Einkauf ins Deckungskapital zu ermöglichen. Die Leistungsprimatkassen bestimmen die Austritts- und Eintrittsleistungen dagegen grundsätzlich nach ihrem Reglement. Allerdings darf gemäss den Vorschlägen des Bundesrates die Eintrittsleistung nicht höher und die Austrittsleistung nicht tiefer ausfallen als die nach der Pro-rata-temporis-Methode berechnete Leistung. Dadurch behält der Arbeitnehmer beim Übertritt in eine andere Kasse den bereits erworbenen Vorsorgeschutz. Zusätzliche Eintrittsgelder wären nur beim Einkauf in höhere Vorsorgeleistungen nötig.

Am Vorentwurf wurden noch weitere Korrekturen vorgenommen. Jüngere Versicherungsnehmer erhalten eine verbesserte minimale Austrittsleistung. Diese besteht aus den eigenen Beiträgen und einem altersabhängigen Zuschlag von jährlich 4% ab Alter 20, maximal aus dem Doppelten der eigenen Beiträge. Hinzu kommen früher eingebrachte Austrittsleistungen samt Zins. Um den Vorsorgeschutz in optimaler Weise zu erhalten, muss neu die ganze Austrittsleistung und nicht – wie im Vorentwurf vorgesehen – bloss der obligatorische Teil in die neue Vorsorgeeinrichtung eingebracht werden. Teilzeitbeschäftigte werden grundsätzlich gleich behandelt wie Vollzeitbeschäftigte, und bei Änderung des Beschäftigungsgrades wird wie bei einem Stellenwechsel abgerechnet. Der Entwurf regelt auch, wie bei einer Ehescheidung die erworbenen Ansprüche auf Vorsorgeleistungen abgegolten werden können.

Eine Motion Dünki (evp, ZH), welche ebenfalls den vollen Teuerungsausgleich für alle BVG-Renten verlangte, allerdings nur auf deren obligatorischem Teil, wurde von Nationalrat Allenspach (fdp, ZH) bekämpft, weshalb die Diskussion verschoben wurde, obgleich der Bundesrat bereit gewesen wäre, das Anliegen als Postulat entgegenzunehmen.

Eine von der Arbeitsgruppe "Gesetzesevaluation" des EJPD in Auftrag gegebene Studie kam zum Schluss, dass sich in Zeiten wirtschaftlicher Rezession die Schwächen des Gesetzes über die berufliche Vorsorge (BVG) deutlicher bemerkbar machen. Das grösste Problem ist die mangelnde volle Freizügigkeit im überobligatorischen Bereich, welche bewirkt, dass die Arbeitskräfte auf Veränderungen im Markt nicht flexibel genug reagieren, doch bestehen auch gravierende Versicherungslücken für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen mit geringem Lohn sowie für Personen, die aus familiären oder gesundheitlichen Gründen nur einer Teilzeitarbeit nachgehen (Koordinationsabzug).

Die vom Schweizer Rentner-Verband lancierte Volksinitiative "für einen vollen Teuerungsausgleich bei laufenden Renten der beruflichen Vorsorge" kam nicht zustande.

Der Bundesrat blieb jedoch hart. Mit dem Argument, die freie Wahl des Arbeitsplatzes und die Mobilität der Arbeitnehmer sei wichtiger als die Interessen der Pensionskassen an einer möglichst freien Reglementsgestaltung, beschloss er, grundsätzlich an seinem Harmonisierungsvorschlag festzuhalten und beauftragte das EJPD, unter Einbezug geringfügiger Korrekturen (Verzicht auf eine zwingende Formel bei der Berechnung der Eintrittsleistung) auf der Grundlage des Vorentwurfs eine Botschaft zum neuen Spezialgesetz auszuarbeiten.

Der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) und die SP reichten mit 118'264 gültigen Unterschriften ihre Volksinitiative «zum Ausbau von AHV und IV» ein, die zum Ziel hat, AHV und IV weitgehend existenzsichernd zu gestalten. Die Pensionskassen sollten dagegen abgebaut werden und deutlicher als heute die Funktion einer Zusatzversicherung erhalten. Gleichzeitig wollen die Initianten die Gleichstellung von Mann und Frau erreichen und die heutige Ehepaarrente durch eine Einzelrente (Splitting) ersetzen.

Eine wissenschaftliche Überprüfung der Drei-Säulen-Konzeption der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, welche der Bundesrat 1990 bei fünf Experten in Auftrag gegeben hatte, führte zu einer grundsätzlichen Bejahung dieses Prinzips. Die drei Säulen (AHV/IV, BVG und Selbstvorsorge) wurden hingegen unterschiedlich gewichtet. Insbesondere wichen die Vorschläge zum optimalen Finanzierungssystem voneinander ab. Das EDI will nun die Gutachten vertieft auswerten und dem Bundesrat bis im Sommer 1992 einen Bericht zur Drei-Säulen-Konzeption mit Vorschlägen über die Grundsätze der künftigen Gesetzgebung unterbreiten.

In der Vernehmlassung begrüssten die Arbeitnehmerverbände – unterstützt von SP und LdU – die vorgeschlagene Harmonisierung von Austritts- und Eintrittsleistungen, bemängelten aber, dass immer noch ein Teil der Arbeitgeberbeiträge in den alten Kassen verbleibe. Bei systemungleichen Kassen würden sich bei einem Wechsel von einer Leistungs- in eine Beitragsprimatkasse nach wie vor grosse Verluste für die Arbeitnehmer ergeben; ausländische Arbeitnehmer würden die für sie einbezahlten Beiträge zudem verlieren. Eine diametral entgegengesetzte Haltung nahmen die Arbeitgeberorganisationen, die Pensionskassen sowie CVP, FDP, SVP und LPS ein. Obgleich auch sie sich für eine substantielle Verbesserung der Freizügigkeit aussprachen, wollten sie einzig die Austrittsleistungen bundesrechtlich regeln. Verbindliche Vorschriften bei den Eintrittsleistungen erachteten sie als unzulässigen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit der Pensionskassenreglemente. Deshalb lehnten sie ein Spezialgesetz ab und plädierten für eine blosse Anderung der OR-Bestimmungen. Die Pensionskassen unterbreiteten ein eigenes Modell, welches tendenziell höhere Austrittsleistungen bringen, jedoch keine kassenübergreifenden Bestimmungen enthalten und zudem die öffentlichen Pensionskassen nicht einbeziehen würde.

Weil er es als sinnvoller und rascher realisierbar erachtet, den Grundsatz der vollen Freizügigkeit auf Gesetzesstufe anstatt in der Verfassung zu regeln, beantragte der Bundesrat dem Parlament, die Volksinitiative des Kaufmännischen Vereins "für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge" Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen.

Ein Postulat Eggenberger (sp, BE) für eine an die Entwicklung der Reallöhne angepasste Anhebung der sogenannten Altrenten des Bundespersonals wurde vom Nationalrat diskussionslos überwiesen.

Ein Postulat Carobbio (sp, TI), welches den Bundesrat auffordert, die Lage selbständig Erwerbender mit geringem Einkommen (Handwerker, Kulturschaffende usw.) innerhalb der 2. Säule zu prüfen, wurde diskussionslos überwiesen. Carobbio erinnerte daran, dass der Rat bereits 1987 ein ähnlichlautendes Postulat Morf (sp, ZH) überwiesen hatte (Mo. 86.591), seither aber keine konkreten Schritte zur Lösung dieses Problems erfolgt seien.

Der parlamentarischen Initiative der Grünen Fraktion, welche verlangte, aus den Kapitalien der zweiten Säule sei jährlich ein Solidaritätspromille in einem Fonds zu äufnen, aus dem Einrichtungen der Alters- und Hochbetagtenbetreuung und -pflege ermöglicht werden sollten, wurde nicht Folge gegeben. Der Rat übernahm damit die Auffassung seiner vorberatenden Kommission, wonach es nicht angehe, Aufgaben gesamtgesellschaftlicher Natur einseitig den Arbeitgebern und Arbeitnehmern aufzubürden, und es zudem fraglich sei, ob die verfassungsrechtlichen Grundlagen für eine derartige Abgabe vorhanden seien. Auf Antrag der Kommission stimmte die Kammer aber einem Postulat zu (Ad 90.224), welches den Bundesrat beauftragt zu prüfen, wie in Zusammenarbeit mit den Kantonen und privaten Trägern zusätzliche Mittel für die Betreuung und Pflege von Betagten zur Verfügung gestellt werden könnten.

Die sehr konservative Anlagepolitik der Gelder der 2. Säule, deren Bilanzsumme auf über 200 Mia. Fr. angestiegen ist, steht immer mehr unter Beschuss. Seit 1987 hat sich zwar der Anteil der traditionellen Anlageformen (Obligationen, Liegenschaften, Hypotheken, Guthaben beim Arbeitgeber) verringert, liegt mit rund 75% aber immer noch sehr hoch. Damit erreichen die Pensionskassen mit ihren Anlagen nur 1,7% Realzins, während vergleichbare Institutionen etwa in England oder Japan Verzinsungen von 3 bis 4% ausweisen. Da die Pensionskassengelder aber mindestens zum selben Prozentsatz verzinst werden müssten, wie die Nominallöhne ansteigen, um später Engpässe bei der Ausrichtung der Leistungen zu vermeiden, wurden verschiedene andere Anlageformen geprüft, wie etwa die Beteiligung an zukunftsträchtigen, nicht börsenkotierten mittelgrossen Unternehmen. Auch wurde der Bundesrat aufgefordert, die Anlagevorschriften für Pensionskassen flexibler zu gestalten.

Da er aber dem materiellen Anliegen der Initianten weitgehend zustimmte, schickte er bereits anfangs des Jahres einen Vorentwurf für ein Freizügigkeitsgesetz in die Vernehmlassung, welches im Sinn eines indirekten Gegenvorschlags zur Volksinitiative die wichtigsten Punkte der Initiative aufnimmt. Grundidee der neuen überbetrieblichen Regelung ist, dass bei einem Stellenwechsel die von der alten Pensionskasse erhaltene Austrittsleistung genügen soll, um den Vorsorgeschutz am neuen Ort ohne zusätzliche Eintrittsgelder auf dem bisherigen Niveau weiterzuführen. Angestrebt werden also nicht, wie im Initiativtext, möglichst hohe Austrittsleistungen, sondern die Erhaltung des Vorsorgeschutzes. Wer die Stelle wechselt, soll sich nur noch für die Differenz einkaufen müssen, die sich aus höheren Leistungen der neuen Kasse ergibt. Ohne dass so die unterschiedlichen Finanzierungssysteme der Pensionskassen in Frage gestellt würden, werden die Aus- und Eintrittsleistungen aller Kassen aufeinander abgestimmt, zumindest beim Wechsel innerhalb systemgleicher Kassen. Die Mehrkosten der neuen Lösung wurden auf rund 1% geschätzt.

Ausser der Berechnung der Freizügigkeitsleistung will das neue Gesetz, das wegen seiner besseren Übersichtlichkeit einer Revision der entsprechenden Artikel im BVG und im OR vorgezogen wurde, den Vorsorgeschutz umfassend erhalten und regelt deshalb auch eine Reihe von Einzelfragen. So dürfen etwa bei einem Kassenwechsel keine neuen gesundheitlichen Vorbehalte angebracht werden. Bei Heirat einer Frau und damit verbundener Berufsaufgabe werden Pensionskassengelder nicht mehr wie bisher ausbezahlt, sondern bleiben auf einem Sperrkonto, damit bei einem späteren beruflichen Wiedereinstieg auf dem bisherigen Rentenanspruch aufgebaut werden kann.

Der Gedanke einer teilweisen Verlagerung von der zweiten zur ersten Säule – wie ihn SP und SGB in ihrem Initiativprojekt aufgeworfen haben – ist auch für den Bundesrat nicht abwegig. Bereits im Mai 1990 beauftragte er fünf Experten, das in der Bundesverfassung verankerte Dreisäulenkonzept zu überprüfen. Neben Fragen der Finanzierung und Gewichtung von AHV/IV und BVG sollen auch die Möglichkeiten einer Einführung eines garantierten Mindesteinkommens (GME) und die Auswirkungen des europäischen Wirtschaftsraums (EWR) auf die schweizerischen Sozialversicherungen in die Überlegungen einbezogen werden. In seiner Stellungnahme zu einem überwiesenen Postulat Günter (ldu, BE) (Po. 89.772) versprach der Bundesrat, dem Parlament spätestens mit seiner Botschaft zur Revision des BVG einen Strategiebericht Sozialversicherung und Altersvorsorge vorzulegen, der explizit auf das Verhältnis zwischen der 1. und 2. Säule eingehen wird.

Ebenfalls noch vor Ablauf des Jahres legte der Bundesrat eine Botschaft für die Revision von Art. 33ter des AHV-Gesetzes vor. Für die Rentenanpassung will die Regierung am Grundsatz der Zweijährigkeit festhalten, doch soll mit einer flexiblen Ausnahmeregelung — Leistungsanpassung bei einer Jahresteuerung von mindestens 4% — die Vornahme einer einjährigen Anpassung erleichtert werden. Für die Berechnung der Rentenerhöhungen wird weiterhin am Mischindex festgehalten, bei dem sowohl der Landesindex der Konsumentenpreise wie die Biga-Lohnstatistik berücksichtigt werden. Im Sinn einer weiteren Harmonisierung der Sozialversicherungen sollen künftig auch die Renten der Unfallversicherung und die Hinterlassenen- und Invalidenrenten der obligatorischen beruflichen Vorsorge im gleichen Zeitpunkt wie die AHV/IV-Renten der Inflation angepasst werden, wobei hier allerdings nur auf den Preisindex abgestellt wird.

Nach Auskunft des Bundesrates ist durch diese Neuerung mit einer jährlichen Mehrbelastung für die AHV von 110 Mio. Fr. zu rechnen, wobei 19 Mio. auf den Bund, 3 Mio. auf die Kantone und der Rest auf die Betriebsrechnung der AHV entfallen. Auf Beitragserhöhungen wird verzichtet. Dass die betroffenen Sozialwerke dies momentan verkraften können, zeigte ihr Rechnungsabschluss für 1990: Dank guter Wirtschaftslage konnten die AHV, die IV und die Erwerbsersatzordnung (EO) ihren Überschuss auf 2,5 Mia. Fr. steigern.

Vor allem freisinnige und liberale Kreise setzten sich dafür ein, dass die 1989 beschlossenen Beschränkungen der Anlagemöglichkeiten der Pensionskassen im Bodenmarkt wieder rückgängig gemacht werden, da sie ihrer Meinung nach zu einem Einbruch im Wohnungsbau geführt hätten. Sowohl die freisinnige (Mo. 90.550) wie die liberale Fraktion (Mo. 90.669) reichten entsprechende Motionen ein. Im Ständerat wurde letztere als Motion Reymond (lps, VD) in der Wintersession gegen den ausdrücklichen Willen des Bundesrates, der diese Einschätzung der Lage bestritt mit 26 zu 9 Stimmen überwiesen.

Unterstützung fand das Anliegen der Rentner auch im Parlament. Die beiden Zürcher Abgeordneten Weber (Mo. 90.725) und Dünki reichten im jeweiligen Rat ähnlichlautende Motionen ein, die eine Änderung des BVG im Sinne einer Verpflichtung zur Gewährung des Teuerungsausgleichs auf allen Renten verlangen. Da Bundesrat Cotti versicherte, dass dies eines der Hauptziele der künftigen Revision des BVG sein werde, überwies die kleine Kammer die Motion nur als Postulat.

Nicht nur für eine Umlagerung – wie sie SP und SGB mit ihrem Initiativprojekt forderten –, sondern für einen radikalen Kurswechsel in der Sozialpolitik plädierte die Grüne Partei. Vom Phänomen der neuen Armut ausgehend und mit dem Hinweis darauf, eine primär über Lohnprozente finanzierte soziale Absicherung entspreche nicht mehr den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten mit ihrer hohen Rate von alleinerziehenden Müttern, ausgesteuerten Arbeitslosen und Menschen mit unterbrochener Berufslaufbahn, forderte sie die Einführung eines gesellschaftlich garantierten Mindesteinkommens (GME), welches das ungenügende und administrativ komplizierte Dreisäulensystem ablösen sollte. Finanzieren möchte sie das neue Modell über eine Besteuerung der gesamten Wirtschaftskraft, also beispielsweise auch über Umsatzsteuern oder ökologische Lenkungsabgaben. Der Idee eines GME wurde von einer Univox-Umfrage wenig Rückhalt in der Bevölkerung bescheinigt: Nur gerade 22% der Befragten sprachen sich dafür aus. 62% lehnten sie ab und 17% hatten keine Meinung. Am ehesten fand sie noch Anklang in der Westschweiz (35%), bei den SP-Sympathisanten (33%) und den unter 40-jährigen (29%).

Indem es erstmals eine Ungleichbehandlung von Mann und Frau direkt beseitigte, fällte das Eidg. Versicherungsgericht in Luzern einen Entscheid mit Signalwirkung. Es wurde erkannt, dass eine kantonalrechtliche Ordnung, wonach einerseits der Anspruch auf Witwerrente nur besteht, wenn der Witwer während der Ehe auf den Verdienst der Ehefrau angewiesen war und er nachher nicht voll erwerbsfähig ist, währenddem anderseits der Anspruch auf Witwenrente allein durch den Tod des Ehemannes begründet wird, eine geschlechtsspezifische Unterscheidung darstellt, die sich weder mit biologischen noch mit funktionalen Verschiedenheiten der Geschlechter rechtfertigen lässt und daher gegen Art. 4 Abs. 2 BV verstösst.

Auch ohne gesetzliche Verankerung wurden bei der Lockerung der 'goldenen Fesseln' Erfolge erzielt. Schätzungsweise rund 300'000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer kommen heute bereits in den Genuss der 'vollen' Freizügigkeit. Das sind rund 10% der in der 2. Säule Versicherten. Mindestens 150'000 erhalten bei einem Stellenwechsel von ihrer bisherigen Kasse mehr Geld als ihnen gemäss heute gültiger Regelung mitgegeben werden müsste.