Im Rahmen der Diskussionen über eine mögliche Annäherung an den europäischen Binnenmarkt wurde immer wieder die Frage nach dessen Auswirkungen auf die schweizerischen Sozialversicherungswerke aufgeworfen. Dabei herrschte die Meinung vor, dass die Anzahl der durch den Grundsatz der Gleichbehandlung aller EWR-Angehöriger notwendig werdenden Anpassungen relativ gering sein werde, dass diese die Schweiz aber zum Teil recht teuer zu stehen kommen dürften und vielleicht in einigen Bereichen zu einem Systemwandel führen müssten.

Im EG-Recht wurde der Versicherungsschutz für Wanderarbeitnehmer und deren Familien bereits 1958 in zwei Verordnungen verankert. Sie betreffen grundsätzlich alle Zweige der Sozialversicherung und sollen verhindern, dass bei einem grenzüberschreitenden Wechsel von Arbeitsplatz oder Aufenthaltsort Leistungslücken entstehen. Bei einem wie auch immer ausgestalteten Anschluss an Europa würde dies für die Schweiz bei der AHV/IV zu keiner Mehrbelastung führen, da die Schweiz mit allen EG- und EFTA-Ländern ausser Irland bereits entsprechende zwischenstaatliche Verträge geschlossen hat. Die Ansprüche auf diese Renten müssen heute zwar in der Schweiz geltend gemacht werden, die Leistungen können aber ins Ausland transferiert werden. Auch bei der beruflichen Vorsorge (BVG) sowie bei der Kranken- und Unfallversicherung wurden keine wesentlichen juristischen oder finanziellen Probleme geortet.

Als besonders kostenträchtig wurde hingegen der Bereich der Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV/IV erachtet. Die EL sind eine schweizerische Spezialität und wurden 1966 als Übergangslösung geschaffen, bis die AHV- und IV-Renten den Existenzbedarf decken. Da diese Bedingung aber noch heute nicht erfüllt ist, sind die EL geblieben und nehmen einen festen Platz in unserem Sozialsystem ein. Für sie gilt aber das Prinzip, dass sie nur in der Schweiz ausgerichtet werden. Diese Bestimmung wäre mit den EWR-Grundsätzen nicht mehr vereinbar. Neu müsste allen, die eine Schweizer Rente beziehen und im EWR wohnen, diese Zusatzleistungen ausgerichtet werden. Im Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) rechnete man dafür mit jährlichen Mehrausgaben bis zu 600 Mio. Fr. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass sich beim Vollzug fast unlösbare Probleme stellen würden. Schon in der Schweiz erweisen sich die Bedürfnisabklärungen bei den EL gelegentlich als schwierig. In einem grossen Teil der europäischen Länder wäre es aber praktisch undenkbar, von der Schweiz aus die Bedürfnislage der Betroffenen in Erfahrung zu bringen und deren Vermögensverhältnisse eindeutig abzuklären.

Im November stellte der Bundesrat dann seine Botschaft für die Totalrevision des Kranken- und Unfallversicherunsggesetzes (KUVG) vor. Wichtigster Punkt war dabei sein Beharren auf dem Grundsatz des Obligatoriums und eines zehnjährigen Lastenausgleichs zwischen den Kassen und den neu ebenfalls zugelassenen privaten Versicherungsgesellschaften. Damit soll die Solidarität zwischen Gesunden und Kranken, Jungen und Alten, Männern und Frauen sowie unter den Versicherern wiederhergestellt werden. Der Wechsel von einer Kasse zur anderen würde so ohne Nachteil möglich (volle Freizügigkeit). Die Abstufung der Prämien nach dem Alter des Beitritts zur Versicherung fiele dahin, Frauen würden nicht mehr länger höhere Prämien bezahlen als die Männer, und beim Eintritt in eine Versicherung gäbe es keine Vorbehalte und Altersgrenzen mehr. Die Kollektivversicherungen mit ihren günstigeren Prämien für Erwerbstätige würden abgeschafft.

Nach dem Willen des Bundesrates sollen die obligatorischen Grundleistungen massvoll ausgebaut werden, was mit Mehrausgaben von rund 10% veranschlagt wurde. Mit der Gleichstellung der ambulanten und der stationären Behandlung würde namentlich die Beschränkung der Leistungsdauer bei Spitalaufenthalten auf 720 Tage aufgehoben. Zu Pflichtleistungen sollen auch die Hauskrankenpflege (Spitex), Transport- und Rettungskosten, Massnahmen der medizinischen Prävention sowie gewisse zahnärztliche Behandlungen werden.

Rund 25 Massnahmen sieht der Bundesrat zur Kostendämpfung vor. Mit alternativen Versicherungsangeboten wie beispielsweise den Gesundheitskassen (HMO) sollen die Versicherten zu vermehrtem Kostenbewusstsein angehalten werden. Dazu kommen neben Massnahmen der Spitalplanung und der Kostentransparenz verstärkte Kontrollmechanismen bei der Festsetzung von Tarifen und Preisen. Sollte dies nicht genügen, könnte der Bundesrat zu befristeten ausserordentlichen Massnahmen wie Globalbudgetierung oder Zulassungsbeschränkungen für Leistunsgerbringer greifen.

Die Subventionen der öffentlichen Hand sollen nicht mehr nach dem Giesskannenprinzip ausgerichtet werden, sondern nur noch für individuelle Prämienverbilligungen eingesetzt werden, wenn die Prämien einen von den Kantonen festzulegenden Prozentsatz des steuerbaren Einkommens (etwa 8%) übersteigen. Davon würden in erster Linie grössere Familien und die heute am stärksten benachteiligten Personen — etwa die Frauen der ältesten Eintrittsaltersgruppe — profitieren. Statt 1,3 Mia. müsste der Bund jährlich 2 Mia. Fr. zuschiessen; die Kantonsbeiträge würden von heute 600 Mio. auf 1 Mia. Fr. steigen.

Genau dies will auch die 1986 von der SP eingereichte Volksinitiative "für eine gesunde Krankenversicherung", welche zudem ein Obligatorium und zeitlich nicht begrenzte Leistungen der Kassen anstrebt. Finanziert werden soll das System über Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge sowie durch Subventionen des Bundes, die mindestens einen Viertel der Ausgaben ausmachen müssten, wobei auch die Kantone in die Pflicht genommen würden. Mit dem Hinweis auf die bereits weit gediehenen Arbeiten für eine Totalrevision des Krankenversicherungsgesetzes, und weil die SP-Vorschläge das schweizerische Gesundheitswesen sowie das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen nachhaltig verändern würden, beantragte der Bundesrat dem Parlament, die Initiative ohne formellen Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

Dieser Massnahmenkatalog bewog die grossen Krankenkassen, ihre für 1992 angekündigten Prämienforderungen drastisch zu senken; neu waren plötzlich nur noch Erhöhungen von rund 10% angesagt. Der Bundesrat liess sich durch dieses Einlenken aber nicht beirren. Obgleich sich die drei Bundesratsparteien CVP, FDP, und SVP sowie die Wirtschaftsverbände, die betroffenen Standesorganisationen und die Kantone gegen die Vorlage wandten – bestritten waren nicht die Massnahmen gegen die "Billigkassen", wohl aber die Eingriffe in die Tarif- und Prämiengestaltung –, legte er dem Parlament den dringlichen, auf drei Jahre befristeten Bundesbeschluss in der Wintersession vor. In zwei Punkten wich der Bundesrat allerdings vom ursprünglichen Entwurf ab. Auf Wunsch der Krankenkassen führte er für 1993 einen Risikoausgleich zwischen den Kassen ein und hob die Marge der tolerierten Teuerung im Gesundheitswesen auf 175% (Prämien) bzw. 133% (Tarife) des Anstiegs der Konsumentenpreise an. Bei einer für 1991 angenommen Inflationsrate von 6% könnten die Prämien 1992 demnach um höchstens 10,5%, die Tarife um rund 8% ansteigen.

Mit einer von 8776 Grenzgängern unterzeichneten Petition forderten die im Tessin, Oberwallis und italienischsprachigen Graubünden beschäftigten italienischen Grenzgänger von den Regierungen der Schweiz und Italiens eine Revision des bilateralen Abkommens aus dem Jahr 1978 über die Arbeitslosenversicherung der Grenzgänger. Sie wollten damit ihre vollständige Eingliederung in die Schweizer Arbeitslosengesetzgebung bezüglich der Arbeitslosentaggelder, der Kontrollmassnahmen, der Vorbeugung, der Wiedereingliederung und der beruflichen Weiterbildung erwirken.

Eine von der Arbeitsgruppe "Gesetzesevaluation" des EJPD in Auftrag gegebene Studie kam zum Schluss, dass sich in Zeiten wirtschaftlicher Rezession die Schwächen des Gesetzes über die berufliche Vorsorge (BVG) deutlicher bemerkbar machen. Das grösste Problem ist die mangelnde volle Freizügigkeit im überobligatorischen Bereich, welche bewirkt, dass die Arbeitskräfte auf Veränderungen im Markt nicht flexibel genug reagieren, doch bestehen auch gravierende Versicherungslücken für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen mit geringem Lohn sowie für Personen, die aus familiären oder gesundheitlichen Gründen nur einer Teilzeitarbeit nachgehen (Koordinationsabzug).

In seiner Stellungnahme zur Vorlage begrüsste der Bundesrat zwar die Vereinheitlichung von Begriffen, Rechtsinstituten und Verfahrensregelungen sowie eine bessere Koordination im Beitrags-und Leistungsbereich der verschiedenen Sozialversicherungen, betonte aber, seiner Ansicht nach komme dem ATSG angesichts der zurzeit hängigen Geschäfte – 10. AHV-Revision, Revision der Krankenversicherung, Überprüfung der Dreisäulen-Konzeption – und der nicht absehbaren Entwicklungen im europäischen Einigungsprozess keine vorrangige Priorität zu.

In der Verordnung zum revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) trug der Bundesrat einem im Vorjahr überwiesenen Postulat des Ständerates Rechnung und schuf eine klare Rechtsgrundlage für die Möglichkeit, bei wetterbedingtem Ausbleiben von Kunden — wovon etwa Skilift- und Seilbahnbetriebe, Skischulen und Bergrestaurants bei extremem Schneemangel betroffen sein können — eine Kurzarbeitsentschädigung auszurichten. Die Bergkantone zeigten sich allerdings wenig begeistert von der Ausgestaltung der Karenzfristen, welche für den erstmaligen Arbeitsausfall in der Saison zwei Wochen betragen.

Mit einer Motion ersuchte die Grüne Fraktion den Bundesrat, dem Parlament die Europäische Sozialcharta erneut zur Ratifizierung vorzulegen. Die Schweiz hat die Charta 1976 unterzeichnet, doch lehnten sowohl der Ständerat (1984) als auch der Nationalrat (1987) die Ratifizierung ab. Die Grüne Fraktion wies darauf hin, dass — mit Ausnahme von Liechtenstein, San Marino und der Schweiz — alle Mitgliedstaaten des Europarates die Charta ratifiziert haben oder daran sind, dies zu tun. Nach Ansicht der Grünen kann es sich die Schweiz auf die Dauer nicht leisten, zwar bei allen europäischen Harmonisierungsbemühungen in wirtschaftlichen Belangen mitzumachen, auf sozialpolitischem Gebiet aber abseits zu stehen. Wie bereits im Vorjahr bei der Beantwortung einer entsprechenden Interpellation Pini (fdp, TI) (Ip. 90.343) bekräftigte der Bundesrat seinen Wunsch, im Moment alle Anstrengungen auf die EWR-Verhandlungen zu konzentrieren. Unter Berücksichtigung der sozialpolitischen Massnahmen, die in diesen Verhandlungen ebenfalls einbezogen sind, wolle er sich die Möglichkeit vorbehalten, auf die Frage der Ratifikation dann zurückzukommen, wenn die günstigsten Bedingungen zu ihrer Annahme gegeben seien. Auf seinen Antrag wurde die Motion nur in der Postulatsform angenommen.

Eine Motion Borel (sp, NE) verlangte vom Bundesrat eine Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, wonach die durch Geburtsgebrechen verursachten Kosten für Arzt, Heilmittel und Pflege nicht nur bis zum Alter von 20 Jahren, wie dies heute der Fall ist, sondern ohne zeitliche Begrenzung von der IV übernommen werden. Auf Antrag des Bundesrates, der eine Totalrevision des Invalidenversicherungsgesetzes für die übernächste Legislatur in Aussicht stellte, wurde die Motion nur als Postulat überwiesen.

Im Anschluss an die Behandlung einer Petition der Schweizerischen Paraplegikervereinigung zur Verbesserung der Stellung der Behinderten (Pet. 91.2012) verabschiedete der Nationalrat eine Motion seiner Petitions- und Gewährleistungskommission für die Einführung einer Integritätsentschädigung in der IV auf Antrag des Bundesrates nur in der Postulatsform.

Der Nationalrat gab einer parlamentarischen Initiative Allenspach (fdp, ZH) Folge, die beantragt, die Bestimmungen des Arbeitslosengesetzes dahingehend zu ändern, dass es der Arbeitslosenversicherung ermöglicht wird, eine eigene Ausgleichsfondsverwaltung einzurichten und ihre Mittel direkt anzulegen, wobei die gleichen Regeln anwendbar wären, die für den AHV-Fonds gelten. Heute gilt die Bestimmung, dass das Vermögen des Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung nur beim Bund oder beim Ausgleichsfonds der AHV angelegt werden kann. Bei einer freieren Anlagemöglichkeit, zum Beispiel in Kassenobligationen, könnte ein höherer Zinsertrag erreicht werden, was bei einem auf über 2,5 Mia. Fr. angewachsenen Vermögen (Stand April 1991) Beträge in Millionenhöhe ausmachen würde.

In seiner Stellungnahme zu einer vom Nationalrat als Postulat überwiesenen Motion Segmüller (cvp, SG) versprach der Bundesrat, eine Neuregelung der Lohnfortzahlung bei Mutterschaft speditiv an die Hand nehmen zu wollen und dem Parlament in der kommenden Legislatur entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Allerdings wollte er sich in bezug auf die Finanzierung (Lohnfortzahlungspflicht des Arbeitgebers und/oder Mutterschaftstaggeldversicherung) noch nicht festlegen.

1989 hatte der Bundesrat mit Erfolg die Abschwächung einer Motion Gadient (svp, GR) (Mo. 89.606), welche eine automatische Ausrichtung der EL an die Anspruchsberechtigten verlangt hatte, in ein Postulat beantragt. Sein Haupteinwand war damals, dies würde zu einer unverhältnismässigen Belastung der Verwaltung führen. Dieses Argument fällt nach Meinung des Nationalrates mit der Steuerharmonisierung weg, weshalb er ein Postulat Zölch (svp, BE) überwies, welches die Regierung auffordert, die Möglichkeiten zu untersuchen, die es erlauben würden, die Berechtigung zum Bezug von EL anhand der Steuererklärung durch die Steuerbeamten zu prüfen.

Der Gedanke einer substantiellen Aufstockung der AHV-Renten mit dem Ziel, diese existenzsichernd auszugestalten, scheint sich auch in bürgerlichen Kreisen einen Weg zu bahnen. Mit einem überwiesenen Postulat des Tessiner Freisinnigen Cavadini lud der Nationalrat den Bundesrat ein, den finanziellen Mehraufwand zu ermitteln, den die Anhebung des Mindestbetrages der AHV-Renten auf das Niveau des Höchstbetrages mit sich brächte, und im Rahmen der 11. AHV-Revision die Einführung einer Einheitsrente zu prüfen, die den Existenzbedarf aller AHV-Bezügerinnen und -bezüger deckt. Dies würde, führte Cavadini aus, zu einer Verringerung der Ergänzungsleistungen führen, welche nur noch an Einzelpersonen oder Ehepaare ohne ausreichende berufliche Vorsorge als Unterstützungsbeiträge an die Wohnungskosten und die Krankenkassenprämien auszurichten wären.

Der Ständerat stimmte als Erstrat der Revision der Militärversicherung grundsätzlich zu, brachte aber an den Vorschlägen des Bundesrates noch einige Änderungen an. Insbesondre beschloss er, das Grenzwachtkorps ebenfalls in den Geltungsbereich einzubeziehen.

Wie aus einer repräsentativen Umfrage hervorging, sind neun von zehn Schweizerinnen und Schweizern der Ansicht, die Kosten für das Gesundheitswesen seien an der oberen Grenze angelangt, und eine Mehrheit befürwortet ein stärkeres Engagement des Bundes für niedrigere Krankenkassenprämien. 86% der befragten Personen erklärten sich zwar zufrieden mit den Leistungen der Krankenkassen; die meisten wollen aber die ständig steigenden Prämien nicht mehr hinnehmen. In den letzten 25 Jahren haben sich die Prämien verzehnfacht, während die Haushalteinkommen nur knapp um das Vierfache gestiegen sind. Wie schon bei früheren Umfragen wünschten knapp 60% die Finanzierung der Krankenversicherung über Lohnprozente.

Wirksame Mittel zur Kostendämpfung und ein sozial gerechteres Gesundheitssystem verspricht sich der Bundesrat vor allem von der Totalrevision des Krankenversicherungsgesetzes. Da die Beratung dieser Vorlage noch einige Zeit in Anspruch nehmen dürfte, die jedes Jahr massiv ansteigenden Krankenkassenprämien aber für viele Haushaltungen zu einer fast untragbaren Belastung geworden sind, und – so lauteten zumindest die Vermutungen – um der von den Krankenkassen lancierten und im Frühjahr 1992 zur Abstimmung gelangenden Volksinitiative "für eine finanziell tragbare Krankenversicherung", die bedeutend höhere Subventionen des Bundes im Gesundheitswesen verlangt, den Wind aus den Segeln zu nehmen, entschloss sich der Bundesrat, dem Parlament für die gravierendsten Probleme der Krankenversicherung eine Übergangslösung vorzuschlagen.

Im Oktober stellte das EDI einen Vorentwurf für einen dringlichen Bundesbeschluss vor. Durch ein Verbot der Neugründung von sogenannten "Billigkassen", die in erster Linie Junge und sogenannte "gute Risiken" anwerben und damit den traditionellen Kassen finanzielle Substanz entziehen, will man der zunehmenden Entsolidarisierung entgegenwirken. Der Kostenspirale soll durch eine Plafonierung der Tarife und Prämien begegnet werden: Erhöhungen bei den Prämien der Grundversicherung und den Tarifen und Preisen für Arztleistungen, Spitalaufenthalte und Medikamente sollten nicht mehr als 125% der nominalen Lohnerhöhungen des Vorjahres betragen dürfen. Verschiedene Ausnahmen waren allerdings vorgesehen, so etwa für Kollektivversicherungen – deren Prämien die Minimalprämien der Einzelversicherungen nicht mehr unterschreiten dürfen – sowie bei ungenügenden Reservedeckungen. Rund 100 Mio. Fr. zusätzliche Bundessubventionen sollen die Prämienlast einkommensschwacher Versicherter erleichtern helfen, allerdings nur unter der Bedingung, dass auch die Kantone – je nach ihrer Finanzkraft – Beiträge leisten.

Die vom Schweizer Rentner-Verband lancierte Volksinitiative "für einen vollen Teuerungsausgleich bei laufenden Renten der beruflichen Vorsorge" kam nicht zustande.

Einstimmig verabschiedete die kleine Kammer den Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG), welcher auf eine parlamentarische Initiative von Josi Meier (cvp, LU) (Pa.Iv. 85.227) aus dem Jahr 1985 zurückgeht. Das neue Gesetz strebt lediglich eine Koordination der wichtigsten allgemeingültigen Normen des in verschiedenen Gesetzen enthaltenen Sozialversicherungsrechts an, sollte also zu keinen materiellen Veränderungen der bestehenden Sozialversicherungswerke führen.

Das Unbehagen an der erneut ausgeklammerten Gleichstellung der Geschlechter veranlasste die Ständeräte Küchler (cvp, OW) (Mo. 91.3107) und Schoch (fdp, AR) zur Einreichung von zwei Motionen, welche beide die unverzügliche Ausarbeitung einer 11. AHV-Revision verlangten. Während die Motion Küchler sehr allgemein gehalten war, forderte die Motion Schoch als Preis für Rentensplitting und Betreuungsgutschriften auch die Gleichstellung der Geschlechter beim Rentenalter durch die Heraufsetzung des Pensionierungsalters der Frauen auf 65 Jahre. Dieser Punkt war es denn auch, der in der Herbstsession zu einem heftigen Schlagabtausch zwischen der Schaffhauser SP-Ständerätin Bührer und dem Motionär führte. Beide Motionen wurden schliesslich als Postulat überwiesen.

Eine 1988 vom Ständerat überwiesene Motion Jelmini (cvp, TI), welche die Beschwerderechte der Grenzgänger im Krankenversicherungsbereich an die günstigeren Bedingungen bei der Unfallversicherung anpassen möchte, wurde vom Nationalrat auf Antrag der vorberatenden Kommission diskussionslos überwiesen.

Bei der Behandlung der Revision von Art. 33ter des AHV-Gesetzes wurden im Nationalrat in letzter Minute mehrere Anträge eingebracht mit dem Ziel, die 10. AHV-Revision aufzuspalten und die kaum bestrittenen Punkte (Rentenformel und Hilflosenentschädigung sowie die — allerdings kontroverser beurteilte — Frage der Besserstellung der geschiedenen Frauen) vorwegzunehmen, damit diese termingemäss auf den 1.1.1992 in Kraft treten könnten. Die Frage des Systemwechsels sollte dann gesondert angegangen werden. Dieses Vorprellen wurde vom Rat wenig goutiert und — wenige Wochen vor den Erneuerungswahlen — als wahltaktisches Manöver qualifiziert. Die grosse Kammer stimmte denn auch mit deutlichem Mehr einem Ordnungsantrag auf Nichteintreten zu und überwies die Anträge der vorberatenden Kommission.

Nur als Postulat verabschiedete der Nationalrat eine vom Ständerat überwiesene Motion Hänsenberger (fdp, BE), mit welcher der Bundesrat aufgefordert wird, die verfassungsmässigen Grundlagen der EL neu zu fassen.

Gleich wie im Vorjahr der Ständerat lehnte auch der Nationalrat eine Standesinitiative des Kantons Jura ab, die eine einheitliche Erhöhung aller AHV/IV-Renten und eine Überprüfung der Minimalrenten verlangte.