In seiner letzten Sitzung vor den Sommerferien verabschiedete der Bundesrat seine Stellungnahme zum Expertenbericht "Kindsmisshandlungen in der Schweiz". Zum besseren Schutz der Kinder will er weniger auf neue Gesetze, denn auf Prävention und auf Massnahmen im Bereich der Familien- und Gesellschaftspolitik setzen.

Im Herbst leitete der Bundesrat dem Parlament seinen Entwurf zur Revision des Ehescheidungsrechts zu. Für das federführende EJPD galt es, den entsprechenden, noch aus dem Jahr 1907 stammenden Teil des Zivilgesetzbuches den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten anzupassen. Zentraler Punkt ist der konsequente Verzicht auf die Verschuldensfrage. Die Konventionalscheidung soll in Zukunft die Regel werden. Aber nicht nur für die Scheidung selbst, auch bei der Festlegung des Unterhalts sollen inskünftig nur noch objektive Kriterien massgebend sein. Unabhängig vom Güterstand werden bei einer Scheidung in Zukunft die Ersparnisse der zweiten Säule (Pensionskasse) hälftig geteilt. Diese Regelung soll zu materiell ausgewogeneren Folgen für die Scheidungsbeteiligten führen und die wirtschaftliche Selbständigkeit der Ehegatten nach der Scheidung fördern.

Als weiteren Pfeiler der Revision bezeichnete Bundesrat Koller die Verbesserung der Stellung der Kinder während und nach dem Scheidungsverfahren. So erhalten die Kinder neu ein Mitwirkungsrecht im Scheidungsprozess. Vorgesehen ist, dass Kinder mit Rücksicht auf ihr Alter und ihre Entwicklung in "geeigneter Weise" angehört werden, beispielsweise in der Frage, bei welchem Elternteil sie inskünftig mehrheitlich leben werden. Neu können die Eltern auch nach der Scheidung das elterliche Sorgerecht gemeinsam wahrnehmen, wenn sie sich in diesem Punkt einigen können und weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Das Besuchsrecht wird als gegenseitiges Recht von Eltern und Kindern ausgestaltet. Damit werden die Eltern grundsätzlich zur Ausübung des Besuchsrechts verpflichtet. Das EJPD räumte ein, dass die zwangsweise Durchsetzung dieses Rechtes gegen den Willen der Eltern in der Praxis kaum realisierbar sei, erhofft sich davon aber eine psychologische Wirkung.

Mit einer Motion wollte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates den Bundesrat beauftragen, Verfassungsgrundlagen zu schaffen, welche sicherstellen, dass dem Bund eine generelle Rechtsetzungskompetenz für den Schutz der Familien sowie zur Wahrung der Rechte von Kindern und Jugendlichen zusteht. In ihren Erwägungen bezeichnete die Kommission die Leistungen der Schweiz für die Familien - insbesondere im Vergleich mit anderen europäischen Ländern - als eigentliches Armutszeugnis. Mit neuen Verfassungsgrundlagen sei deshalb eine Gesamtschau für die Familie und ihre Bedürfnisse zu entwickeln. Auf Antrag des Bundesrates wurde auch diese Motion nur in der Postulatsform verabschiedet.

Entgegen dem Antrag der Kommission, welche im Vorjahr den Vorstoss noch knapp unterstützt hatte, lehnte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD), welche die Betreuung von Kleinkindern als öffentliche Aufgabe der Kantone in der Verfassung verankern wollte, mit 91 zu 62 Stimmen recht deutlich ab. Die vom Jurassier Schweingruber angeführte Kommissionsminderheit argumentierte, ein Diktat aus Bern sei in diesem Fall nicht sinnvoll, da die Kantone besser in der Lage seien, den regionalen Unterschieden und der Einstellung der Bevölkerung nuanciert Rechnung zu tragen.

Wenig wissen wollte die grosse Kammer auch von einem Gesetz für die finanzielle Unterstützung der im Familienbereich tätigen Organisationen. Auf Antrag des Bundesrates, welcher in erster Linie die Finanzlage des Bundes ins Feld führte, wurde eine entsprechende Motion Grossenbacher (cvp, SO) lediglich als Postulat angenommen.

Mit einer Motion verlangte Nationalrätin Spoerry (fdp, ZH), dass Väter oder Mütter, die ihren Beruf nur ausüben können, wenn sie ihre Kinder betreuen lassen, die Kosten dafür von den Steuern sollen absetzen dürfen. Bundesrat Stich beantragte die Umwandlung in ein Postulat, da der Vorstoss das eben erst in Kraft getretene Steuerharmonisierungsgesetz strapazieren würde und die Anrechnung der Betreuungskosten als Gewinnungskosten zu Abzügen in unkontrollierbarer Höhe führen würde. Der Nationalrat folgte aber den Argumenten von Frau Spoerry, wonach die geltende gesetzliche Regelung nicht mehr den heutigen gesellschaftlichen Gegebenheiten und insbesondere der grossen Anzahl von alleinerziehenden Müttern entspreche und überwies den Vorstoss in der verbindlichen Form. Da Spoerry für ihr Anliegen nicht eigentlich eine Gesetzesänderung vorschlug, sondern eher den Weg über eine Anpassung der entsprechenden Verordnung ins Auge fasste, erachtete der Ständerat die Motion als ein rechtlich nicht haltbares Instrument, weil damit das Parlament in den Hoheitsbereich der Exekutive eingreifen würde. Er befand zudem, die Diskussion über diese Fragen sei ohnehin lanciert, weshalb es nicht richtig wäre, jetzt bereits ein Präjudiz für die eine oder andere Lösung zu schaffen. Um aber zu unterstreichen, dass er ebenfalls der Ansicht sei, dass hier Handlungsbedarf bestehe, überwies er die Motion als Postulat.

Nach vier erfolglosen Versuchen zu einer Neuformulierung der Strafbestimmungen über den Schwangerschaftsabbruch in den 70er und 80er Jahren gab der Nationalrat in der Januarsession mit 91 zu 85 Stimmen bei vier Enthaltungen knapp einer parlamentarischen Initiative Haering Binder (sp, ZH) Folge, welche ein Umdenken in dieser Frage verlangt. Die Initiantin und die vorberatende Kommission machten geltend, die Kluft zwischen restriktivem Gesetz und je nach Kanton liberaler Praxis werde immer grösser. Die unterschiedliche Nutzung des Rechtsspielraumes in den Kantonen habe eine Rechtsungleichheit zur Folge und fördere den innerstaatlichen "Abtreibungstourismus". Diese Situation sei unehrlich und verursache unnötige Kosten. Zudem lehre die Erfahrung, dass die Zahl der Schwangerschaftsabbrüche weitgehend unabhängig sei von Gesetzen und weit stärker von der Qualität der Information, vom Zugang zu Verhütungsmitteln und vom Grad der sozialen Sicherheit bestimmt werde.

Eine Motion der CVP-Fraktion zu einem Rahmengesetz für Bedarfsleistungen bei Mutterschaft wurde - gegen den Antrag der Waadtländer Liberalen Sandoz - vom Nationalrat mit Zustimmung der Urheber als Postulat verabschiedet. Die CVP möchte damit erreichen, dass derartige Unterstützungen nicht nur in einzelnen Kantonen, sondern in der ganzen Schweiz gewährt werden, da sie etliche Familien und vor allem viele alleinerziehende Mütter vor der Inanspruchnahme von Sozialhilfe bewahren könnten. Der Bundesrat, der diese Leistungen auf rund 40 Mio Fr. bezifferte, war bereit, das Postulat entgegenzunehmen, da es in die Richtung seiner im Zusammenhang mit der geplanten Mutterschaftsversicherung gemachten Vorschläge gehe.

Eine im Vorjahr von der Zürcher SP-Nationalrätin Haering Binder eingereichte parlamentarische Initiative für die Fristenlösung, die von 62 Abgeordneten aus SP, FDP, LdU und GPS mitunterzeichnet wurde, nahm eine erste Hürde in der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates, welche die Initiative mit sechs zu drei Stimmen bei drei Enthaltungen unterstützte. Damit wurde die seit 1987 praktisch blockierte Diskussion um dieses umstrittene Thema wieder lanciert.

Die Analyse der Daten der Volkszählung 1990 ergab, dass das Modell der traditionellen Kleinfamilie in der Schweiz nach wie vor stark verbreitet ist. Fast 60% der Bevölkerung lebten am Stichdatum in einem Familienhaushalt mit Kindern. Davon waren nur 5,5% Einelternhaushalte und 1,4% Konkubinatspaare. Allerdings hat der Anteil der Ehepaarhaushalte mit Kindern seit 1980 leicht abgenommen. Wenn in diesem Zeitraum nicht die Zahl der ausländischen Familien mit Kindern zugelegt hätte, wäre der Rückgang noch deutlicher ausgefallen. Alternative Lebensformen (Konkubinat, Singles oder Wohngemeinschaften) haben sich vor allem unter den 20- bis 30jährigen ausgebreitet. Die mittleren Jahre verbringen rund zwei Drittel in der Kleinfamilie, nach dem 45. Altersjahr werden die Lebensformen wieder vielfältiger. Nach wie vor ziehen sich die meisten Mütter nach der Geburt eines Kindes aus dem Erwerbsleben zurück. Wenn die Kinder etwas grösser sind, arbeiten die Mütter aber vermehrt ausser Haus. Bei den Frauen mit minderjährigen Kindern stieg ihr Anteil zwischen 1980 und 1990 von 36 auf 48%. Überdurchschnittlich erwerbstätig sind Mütter mit geringer und solche mit überdurchschnittlicher Berufsbildung.

Zum Abschluss des Internationalen Jahres der Familie präsentierte die von der Vereinigung Pro Familia im Auftrag des Bundesrates eingesetzte Kommission einen detaillierten Forderungskatalog. Sie verlangte insbesondere die möglichst rasche Einführung einer Mutterschaftsversicherung, eine einheitliche Regelung der Familien- und Kinderzulagen auf Bundesebene, die Anerkennung der unbezahlten Leistungen der Familien sowie die Sicherung eines Familienlastenausgleichs, um so die Vereinbarkeit von Familie, Arbeit und Schule zu realisieren. Weiter setzte sie sich für die raschestmögliche und vorbehaltlose Ratifikation der UNO-Konvention über die Rechte des Kindes ein. Vom Bundesrat erwartete sie schliesslich, dass er einen unabhängigen Rat für Familienfragen einsetze, der die Vernetzung und den Informationsaustausch von Wissenschaft, Politik, Institutionen und Gesellschaft sicherstellen soll.
Die für die Familienpolitik zuständige Bundesrätin Dreifuss konnte darauf hinweisen, dass einige der Forderungen in Prüfung sind oder sich bereits im Stadium der Gesetzgebung befinden (Mutterschaftsversicherung, Ratifikation der UNO-Konvention). Skeptisch äusserte sich Dreifuss zum Vorschlag, neue eidgenössische Gremien für Familienfragen zu schaffen. Sie schlug stattdessen vor, ein Koordinationsorgan ins Leben zu rufen, in dem die Bundesverwaltung, die Kantone, die Gemeinden, die Wissenschaft sowie die privaten Familien-, Frauen- und Jugendorganisationen vertreten wären.
Wissenschaftliche Studien, die eine Art Bestandesaufnahme der schweizerischen Familienpolitik erstellten, untermauerten die Forderungen der Kommission. Erstmals wurden die staatlichen finanziellen Leistungen zugunsten der Familien erhoben. 1990 machten sie rund 2,1% des Bruttoinlandproduktes (BIP) aus, während sie in den EU-Staaten im Durchschnitt knapp 3% des BIP betrugen. Dies hängt wohl auch damit zusammen, dass die Schweiz als einziges EU- oder Efta-Land immer noch keine Mutterschaftsversicherung kennt.

Der Kanton Tessin wies zukunftsweisende Wege für die Unterstützung junger Familien. Die Regierung legte einen Gesetzesentwurf vor, der über zwei lohn- und haushaltsabhängige Zulagen allen Familien mit Kindern ein staatlich garantiertes Mindesteinkommen sichern will. Die beiden neuen Zulagen orientieren sich an den AHV-Ergänzungsleistungen, die ein minimales verfügbares Einkommen nach Abzug von Miete und Sozialversicherungen festlegen. Die Leistungen verstehen sich als ein jedem Kind bis zum Erreichen des 15. Altersjahrs zustehendes Mindesteinkommen, mit welchem minderbemittelten Eltern und vor allem alleinerziehenden Frauen die Inanspruchnahme von Fürsorgeleistungen erspart werden soll.

Die vorberatende Kommission des Nationalrates unterstützte - wenn auch nur knapp - eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD), welche die Betreuung von Kleinkindern als öffentliche Aufgabe der Kantone in der Verfassung verankern will. Die Kommission vertrat die Ansicht, dass das Angebot an ausserhäuslichen Tagesstrukturen für Kinder im vorschulpflichtigen Alter nicht mit den gesellschaftlichen Veränderungen Schritt gehalten habe. Sie erinnerte auch daran, dass die UNO-Kinderrechtskonvention die unterzeichnenden Staaten auffordert, die Betreuung der Kinder von erwerbstätigen Eltern sicherzustellen.

Der Nationalrat gab einer parlamentarischen Initiative Zisyadis (pda, VD) zur erleichterten Einbürgerung staatenloser Kinder, die in der Schweiz geboren sind, aber die Altersgrenze für ein Einbürgerungsgesuch noch nicht erreicht haben, mit klarem Mehr Folge.

Im Rahmen einer Univox-Erhebung sprach sich knapp die Hälfte der Befragten dafür aus, dass die Kinderkosten stärker durch die Allgemeinheit getragen werden sollten. Annährend 80% waren der Ansicht, die Kinderzulagen sollten auf eidgenössischer Ebene vereinheitlicht werden. Über die Höhe gingen die Meinungen zwar auseinander, doch war eine deutliche Mehrheit (64%) für Beträge, die zum Teil massiv über den heutigen Kinderzulagen liegen. Für einen Ausbau der familienexternen Kinderbetreuung sprachen sich 57% der Befragten aus. Die stärkste Befürwortung kam von jenen Untergruppen, die selber den grössten Nutzen aus einer entsprechenden Infrastruktur ziehen, nämlich den jüngeren Frauen und den Personen mit hohem Bildungsstand.

Mit einer parlamentarischen Initiative setzte sich der St. Galler CVP-Nationalrat David unter Berufung auf das Kindeswohl für das gemeinsame Sorgerecht geschiedener Eltern für ihre Kinder ein. Darauf hin weisend, dass das gemeinsame Sorgerecht einer der umstrittensten Punkte in der anstehenden Revision des Scheidungsrechts ist und deshalb noch einer vertieften Behandlung bedarf, beschloss die grosse Kammer, der Initiative keine Folge zu geben.

Die Schweiz will sich aktiv am Internationalen Jahr der Familie (IYF) 1994 beteiligen. Der Bundesrat betraute die Pro Familia, den Dachverband der Familienorganisationen in der Schweiz, mit der Umsetzung des IYF. Für die Koordination der Aktivitäten wurde eine 43 Mitglieder zählende Kommission eingesetzt. Bundesrätin Dreifuss nahm sich vor, im Jahr der Familie vier familienpolitische Projekte zur Entscheidungsreife zu bringen, nämlich die Mutterschaftsversicherung, die Neuregelung der Kinderzulagen, die Ratifizierung der Uno-Kinderkonvention und die Schaffung einer neuen Beratungskommission.

Der Nationalrat überwies diskussionslos ein Postulat Stamm (cvp, LU), welches den Bundesrat ersucht, über den gemeinwirtschaftlichen Anteil der familiären Betreuungsarbeit sowie über deren mögliche Abgeltung durch die öffentliche Hand Bericht zu erstatten.

Die Volksinitiative «für gleiche Rechte von Frau und Mann bei der Wahl des Familiennamens (Familiennameninitiative)» kam nicht zustande. Bereits 1990 war eine analoge Initiative an der notwendigen Unterschriftenzahl gescheitert. Auch im Parlament hatte die Forderung nach mehr Freiheit bei der Wahl des Familiennamens kaum Chancen. Bei der Behandlung einer Motion Haering Binder (sp, ZH) erinnerte Bundesrat Koller daran, dass der Gesetzgeber seinerzeit bei der Revision des Eherechts unter allen Umständen an der Einheit des Familiennamens für Ehegatten und Kinder festhalten wollte, obgleich er sich bewusst war, dass dies dem Gleichheitsgebot in der Bundesverfassung nicht entspricht. Aus diesem Grund wurde die Motion auf Antrag des Bundesrates nur als Postulat angenommen.

1987 hatte die Luzerner CVP-Nationalrätin Stamm mit einem Postulat einen Bericht über Kindsmisshandlungen angeregt. Die vom Bundesrat 1988 eingesetzte Arbeitsgruppe legte im September ihren umfassenden Bericht vor. Das Ausmass der Kindsmisshandlungen sei erschreckend, hielt die Gruppe fest. Ohrfeigen, Prügel, Schläge mit Gegenständen oder Androhung körperlicher Gewalt gehören offenbar immer noch zu den gängigen Erziehungsmustern. Ganz besonders betroffen sind auch Säuglinge und Kleinkinder bis zu zweieinhalb Jahren. Die Arbeitsgruppe äusserte sich auch zur sexuellen Ausbeutung von Kindern, welche in den letzten Jahren vermehrt thematisiert worden ist. Schätzungsweise 40 000 Kinder – vorab Mädchen – werden in der Schweiz pro Jahr sexuell belästigt oder misshandelt. Dabei ist nur in rund 10% ein Unbekannter der Täter.

Die Empfehlungen der Arbeitsgruppe stellten eine ganze Palette von Massnahmen zur Diskussion, die auf verschiedenen Ebenen zu ergreifen wären. Die UNO-Konvention über die Rechte der Kinder sollte ohne Vorbehalte ratifiziert und in die Praxis umgesetzt werden. Durch eine Verfassungsrevision sollten Körperstrafe und erniedrigende Behandlung von Kindern inner- und ausserhalb der Familie verboten und eine Kinderschutzbestimmung eingeführt werden. Der Bund müsste mehr Kompetenzen für die Prävention von Kindesmisshandlungen erhalten. Zudem sollten Ombudsleute für Kinder und interdisziplinär dotierte Sozial- und Medizinaldienste geschaffen werden. Gefordert wurde auch die bessere Unterstützung der Familien und die Professionalisierung der Vormundschaftsbehörden. Ahnliche Forderungen stellten auch die 1991 gegründete und unter Aufsicht des EDI stehende Stiftung "Kind und Gewalt", die Gesellschaft schweizerischer Kinderärzte sowie der Schweizerische Kinderschutzbund.

Im Rahmen der Vernehmlassung verlangten die Homosexuellen Arbeitsgruppen der Schweiz (HACH) die Verankerung des Rechts auf Ehe für gleichgeschlechtliche Paare im Zivilgesetzbuch, da sonst homosexuelle Lebensgemeinschaften erbrechtlich sowie in anderen Fällen, in denen das Recht an den Status der Ehe anknüpft – beispielsweise bei fremdenpolizeilichen Bestimmungen –, gegenüber den heterosexuellen Paaren diskriminiert würden.

Rund 1000 Ärzte und Ärztinnen ersuchten den französischen Hersteller, die Zulassung für das bereits seit einigen Jahren zur Diskussion stehende orale Abtreibungsmittel RU-486 bei der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) zu beantragen. Aufgrund vehementer fundamentalistischer Angriffe hatte die Herstellerfirma darauf verzichtet, das Medikament aus eigenem Antrieb auf den europäischen Markt zu bringen. Das Mittel ist heute nur in Frankreich, England und Schweden zugelassen.

Aufgrund der Fortschritte in der Aufklärung und der Verhütung ist zwischen 1970 und 1990 die Zahl der jährlichen Schwangerschaftsabbrüche um 20% von rund 16 000 auf ca. 13 000 gesunken. Nachdem nun auch die bisher konservativen Kantone Luzern und Zug erste Schritte zur Liberalisierung des Schwangerschaftsabbruchs eingeleitet haben, verfolgen nur mehr die Kantone Uri sowie Ob- und Nidwalden eine harte Haltung in dieser Frage.

Das Eheschliessungs- und Scheidungsrecht aus dem Jahr 1907 soll den heutigen gesellschaftlichen Verhältnissen angepasst werden. Im April gab der Bundesrat einen entsprechenden Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung. Ziel des Revisionsentwurfes ist es, auf individuelle Bedürfnisse und Verhältnisse flexibel eingehen zu können. Eine wichtige Neuerung ist der Verzicht auf eine Schuldzuweisung bei Auflösung der Ehe; die Konventionalscheidung soll die Regel werden. Damit Ehen nicht übereilt geschieden werden, sind eine zweimalige Anhörung der Ehepartner durch den Richter sowie eine zweimonatige Bedenkzeit vorgesehen. Auch die finanziellen Regelungen gehen nicht mehr von einer Schuldzuweisung aus. Die Unterhaltsbeiträge bemessen sich aufgrund der Aufgabenteilung während der Ehe sowie nach Einkommen, Vermögen, Dauer der Ehe, Alter der Partner und Aussichten auf den beruflichen Wiedereinstieg. Ansprüche auf Pensionskassengelder, die während der Ehe erworben wurden, sollen hälftig geteilt werden. Das gemeinsame Sorgerecht für die Kinder soll bei gegenseitigem Einverständnis der Eltern möglich werden.

Im Vorjahr hatte der Nationalrat den Bundesrat mit einer Motion verpflichten wollen, die notwendigen Gesetzesrevisionen für eine vorbehaltlose Ratifizierung der UNO-Konvention über die Rechte der Kinder vorzulegen. Dies hätte vor allem Anpassungen in der Ausländer- und Asylgesetzgebung zur Folge gehabt, da die Konvention den Grundsatz der Familienzusammenführung bekräftigt. Weil die zeitraubenden Gesetzgebungsarbeiten die Ratifikation unnötig verzögern würden, gab der Ständerat dem Antrag des Bundesrates statt und überwies die Motion lediglich als Postulat. Die kleine Kammer betonte dabei allerdings nachdrücklich, dass sie nun auch tatsächlich eine rasche Ratifikation bzw. in nächster Zeit die Botschaft des Bundesrates erwartet. Die Regierung kam dieser Aufforderung nach und gab Mitte September ihre diesbezüglichen Vorschläge in die Vernehmlassung.