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Die Zahl der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung – internationale Funktionäre, Kurzaufenthalter, Saisonniers und Flüchtlinge nicht mitgerechnet – nahm im Berichtsjahr um 0,2 Prozentpunkte zu. Mit 19,2% der Gesamtbevölkerung blieb der Ausländeranteil weiter stabil. Rund 30% der Zunahme gingen auf den Familiennachzug zurück, gut 20% kamen als neue Arbeitskräfte in die Schweiz. Mit 13 211 Personen war der Zuwachs bei den Bosniern am grössten. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen aber nicht um echte Neueinwanderer, sondern um ehemals als Saisonniers eingereiste oder als Kriegsvertriebene aufgenommene Personen, die noch nicht in ihr Land zurückkehren können und nun eine reguläre Aufenthaltsbewilligung erhielten. Die stärkste Abnahme wurde (namentlich infolge von 5510 Einbürgerungen) mit 6913 Personen bei Staatsangehörigen Italiens verzeichnet; mit 29% der ausländischen Wohnbevölkerung bilden sie aber nach wie vor die grösste Ausländergruppe. Von den 1 368 670 am Jahresende anwesenden Personen besassen 75% eine Niederlassungs- und 25% eine Jahresbewilligung. Rund 700 000 Ausländerinnen und Ausländer waren erwerbstätig, 1,4% mehr als im Vorjahr. Dazu kamen 10 054 Saisonniers und 144 780 Grenzgänger. Insgesamt gingen 856 002 Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz einer Arbeit nach, 1,6% mehr als 1998.

19,2% stabil erwerbstätig, 1,4% mehr als im Vorjahr

Gemäss einer Statistik des BFS unterscheiden sich die ausländischen Erwerbstätigen deutlich von der einheimischen Bevölkerung. 60% der ausländischen Arbeitskräfte sind jünger als 40 Jahre (gegenüber 49% bei den Schweizern), während der Frauenanteil lediglich bei 37% (44% der Schweizerinnen) liegt. Vollzeitstellen sind dabei der Normalfall. Eine Erklärung bietet das insgesamt tiefere Lohnniveau: Ausländerinnen und Ausländer (ohne Asylbewerber, Grenzgänger, Saisonniers und Kurzaufenthalter) verdienen im Monat durchschnittlich 14% weniger als ihre Schweizer Kollegen, so dass sich viele eine Teilzeitarbeit gar nicht leisten können. Noch grösser sind allerdings die Unterschiede innerhalb der Ausländerbevölkerung selber. Nord- und Westeuropäer, die in der Schweiz arbeiten, verdienen rund 9% mehr als Schweizer, 27% mehr als Beschäftigte aus Südeuropa und 50% mehr als Personen aus nicht EU- oder EFTA-Ländern. Der Grund für ihre höheren Gehälter sind eine bessere Ausbildung und in der Folge eine bedeutendere Position auf der beruflichen Karriereleiter.

jünger als 40 Jahre insgesamt tiefere Lohnniveau Unterschiede innerhalb der Ausländerbevölkerung

Aus Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse in der Schweiz handelte der Bundesrat beim bilateralen Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr eine Regelung aus, die einen schrittweisen Übergang zur Personenfreizügigkeit vorsieht. Nach dem Inkrafttreten der sieben Abkommen, das heisst nach der Referendumsabstimmung in der Schweiz und der Ratifikation durch die Parlamente der EU-Staaten, schafft die Schweiz während einer ersten Vertragsphase von zwei Jahren die wichtigsten arbeitsmarktlichen Hürden für EU-Angehörige ab (Inländervorrang, Kontrolle der Arbeitsverträge der Zuwanderer). Während der folgenden fünf Jahren gilt weiterhin eine zahlenmässige Beschränkung; die Grenzzonen bleiben ebenfalls noch fünf Jahre bestehen. In der zweiten Phase wird der freie Personenverkehr von der Schweiz versuchsweise eingeführt. Eine einseitig anrufbare Schutzklausel erlaubt ihr aber, bei einer massiven Einwanderung jeweils für zwei Jahre wieder Kontingente festzulegen. Nach zwölf Jahren tritt der freie Personenverkehr endgültig in Kraft – sofern die Schweiz nach der ersten Vertragsperiode von sieben Jahren die Weiterführung bestätigt. Das Bundesgesetz über den Vertrag mit der EU über die Personenfreizügigkeit wurde im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 117 zu 7 Stimmen bei 19 Enthaltungen angenommen. Das Abkommen bedingt die Übernahme des EU-Koordinationsrechts im Sozialversicherungsbereich. Aus Sorge, die Aufhebung der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen der Zuwanderer könnte zu einem Lohndumping durch ausländische Arbeitskräfte führen, wurden flankierende Massnahmen beschlossen, die dies verhindern sollen.

Personenfreizügigkeit (Bilaterale I und flankierende Massnahmen, BRG 99.028-4)
Dossier: Die Bilateralen Verträge I und die sektoriellen Verhandlungen mit der EU 1993 bis 1998

Dem Wunsch des Ständerates nach einem dualen Zulassungsmodell hatte der Bundesrat bereits im Vorjahr mit der Ausländerregelung 1998/1999 entsprochen. Für das Jahr 1999/2000 übernahm er diese praktisch identisch. Die Höchstzahl der Saisonbewilligungen wurde erneut auf 88 000 festgesetzt, jene für erstmalige Jahresbewilligungen auf 17 000 und jene für Kurzaufenthalterbewilligungen auf 18 000.

Ausländerregelung 1999/2000

Bundesrat Kollerunterstützte diese Argumente voll und ganz. Er war deshalb bereit, eine Motion der staatspolitischen Kommission entgegen zu nehmen, welche die wichtigsten Grundsätze der künftigen Ausländerpolitik auflistet. Die Begrenzung der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung soll nach wie vor ein Ziel sein, allerdings unter Beachtung der völkerrechtlichen Verpflichtungen, der wirtschaftlichen Bedürfnisse und der humanitären Tradition. Das Saisonnierstatut ist gemäss Ständerat durch eine Kurzaufenthaltsbewilligung zu ersetzen, und die Rekrutierung von Arbeitskräften soll nicht mehr nach dem rassismusverdächtigen Drei-Kreise-Modell, sondern nach einem dualen System (EU/Efta-Staaten gegen den „Rest der Welt“) erfolgen. Zudem soll die Integration der ansässigen Bevölkerung verstärkt und gegen Missbräuche konsequenter vorgegangen werden. Die Motion wurde mit 31 zu 5 Stimmen überwiesen. Lediglich als Postulat angenommen – und zwar mit 20 zu 9 Stimmen – wurde eine Motion Reimann (svp, AG), welche in vielen Teilen mit der Kommissionsmotion identisch war, generell aber eine weitere Verschärfung verlangte; so sollte etwa der Familiennachzug auf ein völkerrechtlich zulässiges Minimum beschränkt werden. Ständerat Aeby (sp, FR) hatte eine weitere Motion eingereicht, welche die Missbräuche auch auf Arbeitgeberseite (Schwarzarbeit) bekämpfen wollte und die erleichterte Einbürgerungen von jungen Ausländerinnen und Ausländern der zweiten und dritten Generation forderte. Angesichts des Widerstandes im Rat zog er seine Motion zurück. Der Nationalrat befand, so kurz vor dem Abschluss der Vorarbeiten zur Totalrevision des Anag sei es nicht mehr angezeigt, dem Bundesrat einen verbindlichen Auftrag zu erteilen, weshalb er die ständerätliche Motion nur in Postulatsform überwies.

Grundsätze der künftigen Ausländerpolitik Integration verstärkt gegen Missbräuche

Mitten in der angespannten Lage im Frühsommer, als der Bundesrat Notrecht im Asylbereich nicht mehr ausschloss (siehe unten), behandelte der Ständerat eine ausschliesslich von FDP-Abgeordneten mitunterzeichnete Motion Merz (fdp, AR), welche die Landesregierung aufforderte, dem Parlament die Ziele, Inhalte und Mittel einer kohärenten, departementsübergreifenden Ausländer- und Asylpolitik zu unterbreiten, die den jüngsten Entwicklungen im In- und Ausland Rechnung trägt. Der Bundesrat wollte den Vorstoss nur in Postulatsform entgegen nehmen, da die Probleme erkannt und teilweise bereits Gegenstand von Berichten und Untersuchungen gewesen seien. Die Ausarbeitung eines weiteren migrationspolitischen Gesamtkonzepts würden nur zu Verzögerungen in dringenderen Fragen führen. Die Ausführungen des Motionärs, dass im Bereich der Zweitasylgesuche, der Kriminalität, der Schlepperorganisationen und der sogenannten „Wirtschaftsflüchtlinge“ gravierende Missbräuche aufgetreten seien, die auch im Interesse der anständigen ausländischen Wohnbevölkerung hart bekämpft werden müssten, vermochte aber seine Kolleginnen und Kollegen mehrheitlich davon zu überzeugen, dass hier ein verbindlicher Auftrag an die Regierung angezeigt sei. Die Motion wurde mit 18 zu 11 Stimmen überwiesen. Der Nationalrat befand, die Vorarbeiten zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) seien bereits weit fortgeschritten, weshalb es nicht mehr angebracht sei, dem Bundesrat zwingende Vorgaben zu machen, und nahm die Motion nur als Postulat an.

kohärenten, departementsübergreifenden Ausländer- und Asylpolitik

Nur gerade drei Wochen später trat die Stadt Zürich mit einem Integrationsbericht an die Öffentlichkeit. Ihre „Massnahmen für ein gutes Zusammenleben in unserer Stadt“ betreffen die Bereiche Spracherwerb, Schule, Arbeit, Zusammenleben im Quartier und Sicherheit. Geplant sind zudem eine Sensibilisierungskampagne und ein Fonds für Integrationsideen. Den Neuzuzügern sollen vermehrt Sprach- und Integrationskurse angeboten werden, wobei Zürich beim Bund ein Obligatorium beantragen will. Zwei Tage danach stellte Basel-Stadt ein ähnliches Integrationsleitbild vor.

Zürich Integrationsbericht . Basel-Stadt Integrationsleitbild

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) sprach sich ebenfalls ganz vehement gegen eine längerdauernde schulische Trennung von einheimischen und ausländischen Kindern aus, da diese diskriminierend sei, die Ghettobildung fördere und zu einer Apartheid-Gesellschaft führe. Getrennter Schulunterricht würde die Integration der ausländischen Kinder erschweren und damit längerfristig auch das friedliche Zusammenleben von Schweizern und Ausländern gefährden. Die EKR betonte, sie nehme die Besorgnis vieler Eltern ernst, die Bildungschancen ihrer Kinder würden in Schulklassen mit hohem Ausländeranteil beeinträchtigt. Doch gehe es nicht an, deswegen eine willkürlich definierte Gruppe von Schulkindern zu benachteiligen; anzustreben seien vielmehr Verbesserungen
für alle. Dazu kann nach EKR auch ein pädagogisch begründeter und befristet getrennter Unterricht gehören, so etwa die Integrationsklassen, in denen ausländische Kinder intensiven Unterricht in der Landessprache erhalten, um dann nach spätestens einem Jahr in die Regelklasse zu wechseln.

Eidgenössische Kommission gegen Rassismus Apartheid-Gesellschaft Verbesserungen für alle

Als erste Stadt in der Schweiz gab sich Bern ein Leitbild zur Integrationspolitik. Die Experten, die an den Vorarbeiten beteiligt waren, empfahlen in erster Linie eine bessere Durchmischung der ausländischen und der schweizerischen Bevölkerung auf allen Stufen des öffentlichen Lebens (Arbeitsmarkt, Wohnquartiere, öffentliche Institutionen). Das Leitbild zählt 42 konkrete Massnahmen in den Bereichen Sprache und Bildung, Arbeit, Wohnen, Gesundheit, Gleichstellung, Information und Kommunikation, Selbstorganisation, Einbürgerung, politische Mitwirkung sowie übergeordnetes Recht und Zusammenarbeit auf.

Bern Leitbild zur Integrationspolitik

Am 1. Januar 2000 werden zusammen mit dem revidierten Scheidungsrecht auch neue Vorschriften über die Ehe- und Partnerschaftsvermittlung in Kraft treten. Der Bundesrat nutzte die Gelegenheit, um strengere Vorschriften für die Vermittlung von Frauen aus Osteuropa und der Dritten Welt einzuführen. Er unterstellt die berufsmässige Ehe- und Partnerschaftsvermittlung zwischen Personen in der Schweiz und im Ausland einer Bewilligungspflicht. Damit will er den in den letzten Jahren immer öfters beobachteten unlauteren Machenschaften in diesem Bereich dezidierter entgegen treten.

strengere Vorschriften für die Vermittlung von Frauen aus Osteuropa und der Dritten Welt

Seit Jahren wird vor allem in der Deutschschweiz immer wieder gefordert, getrennte Schulklassen für deutsch- und fremdsprachige Kinder einzuführen, da viele Schweizer Eltern befürchten, ihre Kinder würden bei einer hohen Ausländerpräsenz im Unterricht zu wenig gefördert. Mit einer Interpellation Bühlmann (gp, LU) darauf angesprochen, lehnte der Bundesrat alle Massnahmen, die auf eine Diskriminierung einer Kategorie von Schülern hinauslaufen, ganz entschieden ab. Eine schulische Benachteiligung aufgrund der Herkunft, der Rasse oder der Sprache würde dem verfassungsmässigen Grundsatz der Rechtsgleichheit und dem Diskriminierungsverbot sowie dem internationalen Übereinkommen über die Rechte der Kinder und der Rassismusstrafnorm widersprechen. Nach Ansicht des Bundesrates schliesst dies vorübergehende Massnahmen nicht aus (befristeter Einführungs- und Stützunterricht bzw. vorläufiger Besuch einer Vorbereitungs- und Übergangsklasse). Dabei dürfe aber niemals vergessen werden, dass die Schule nicht nur einen Ausbildungsauftrag habe, sondern auch einen Beitrag zur Integration von Kindern unterschiedlicher sozialer, kultureller und geographischer Herkunft leisten müsse.

getrennte Schulklassen für deutsch- und fremdsprachige Kinder lehnte der Bundesrat Diskriminierung ab

Konkrete Forderungen stellte auch der Berner FP-Nationalrat Scherrer. Nach seinen Vorstellungen sollte eine Ehefür nichtig erklärt werden, wenn ein Ehepartner nicht eine Lebensgemeinschaft begründen, sondern die Vorschriften über den ausländerrechtlichen Aufenthalt umgehen will. Der Bundesrat verwies auf bereits bestehende Regelungen im Ausländer- und Bürgerrecht, gestand aber ein, dass es dennoch zu Missbräuchen kommen könne, weshalb er bereit war, die Motion als Postulat entgegen zu nehmen. Der Vorstoss wurde aber von den SP-Nationalrätinnen Maury Pasquier (GE), von Felten (BS) und Thanei (ZH) bekämpft und damit vorderhand der Diskussion entzogen. Gegen ein Postulat Heim (cvp, SO), welches die Einsetzung einer Arbeitsgruppe verlangte, die Vorschläge ausarbeiten sollte, wie der Rechtsmissbrauch bei der Eheschliessung zwecks Erlangen und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wirkungsvoll bekämpft werden kann, wurde von Thanei (sp, ZH) und Vermot (sp, BE) opponiert und dessen Behandlung so ebenfalls auf einen späteren Zeitpunkt verschoben.

Ehe für nichtig erklärt Rechtsmissbrauch bei der Eheschliessung zwecks Erlangen und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung

Mit 121 zu 27 Stimmen überwies der Nationalrat eine im Vorjahr vom Ständerat einstimmig angenommene Motion Simmen (cvp, SO), welche den Bundesrat beauftragt, die Expertenkommission für die Totalrevision des Anag anzuweisen, die rechtlichen Möglichkeiten des Bundes zur Förderung der Sprachschulung für in der Schweiz dauerhaft zugelassene Ausländer zu schaffen.

Förderung der Sprachschulung

1998 hatte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Goll (sp, ZH) angenommen, welche eine zivilstandsunabhängige Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung für Migrantinnen verlangte, die sich von ihrem gewalttätigen Ehemann trennen, sei dieser nun Schweizer oder Ausländer mit längerdauerndem Aufenthaltsrecht. Die staatspolitische Kommission des Rates arbeitete daraufhin eine Änderung des Anag aus, welche etwas weniger weit geht als der ursprüngliche Vorschlag. Demnach muss die Fremdenpolizei nur in Härtefällen (gemeinsame, in der Schweiz lebende Kinder, Misshandlungen in der Ehe) die Aufenthaltserlaubnis verlängern. Der Bundesrat wehrte sich – mit Hinweis auf die anstehende Totalrevision des Anag – gegen diese Praxisänderung und meinte, es sei weder nötig noch sinnvoll, die Stellung der Migrantinnen sofort zu verbessern. Schützenhilfe erhielt er von den rechtsbürgerlichen Parteien, die vor Missbräuchen durch Scheinehen warnten. Aber auch die CVP, die sich in der Kommission noch für die Gesetzesrevision ausgesprochen hatte, wurde vom schroffen Nein des dafür zuständigen, CVP-besetzten EJPD offenbar umgestimmt, weshalb sie nun mehrheitlich den Nichteintretensantrag des Bundesrates unterstützte. SP-Sprecherin Fankhauser (BL) meinte dagegen, das Problem dulde keinen Aufschub mehr, insbesondere da der Inhalt der Anag-Revision vorderhand noch „in den Sternen des demokratischen Himmels“ stehe. Diese Einsicht setzte sich im Rat denn auch durch. Mit 90 zu 57 Stimmen wurde der Kommissionsvorschlag angenommen.

Besserstellung von Migrantinnen

Die Erziehungsdirektorenkonferenz der Ostschweizer Kantone, auf deren Gebiet die Forderung nach getrennten Klassen besonders häufig gestellt wird, will ebenfalls keine Separierung von deutsch- und fremdsprachigen Schulkindern. Durch eine dauerhafte Trennung würden die Integrationsprobleme auf die Zeit nach der Volksschule verschoben. Hingegen sei die vorübergehende Differenzierung im Deutschunterricht ein effektiv gangbarer Weg zur Vorbereitung der schulischen Integration. Sie hielt sich dabei an die bereits mehrfach von der gesamtschweizerischen Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK) vorgebrachte Empfehlung, wonach alle in der Schweiz lebenden fremdsprachigen Kinder in die Regelschule einzugliedern und jegliche Diskriminierungen zu vermeiden seien. Die Integration müsse aber immer auch das Recht des Kindes respektieren, gleichzeitig die Sprache und Kultur des Heimatlandes zu pflegen. Aus diesem Grund gibt es seit mehreren Jahren in verschiedenen Kantonen Lehrkräfte für heimatliche Sprache und Kultur (sogenannte „HSK-Lehrer“). Dahinter steht der Gedanke, dass durch das Bewusstwerden der eigenen Wurzeln die Identitätsfindung unterstützt und damit die Integration erst möglich wird. Diese Schulung versteht sich je nachdem auch als Beitrag zur Rückkehrhilfe. So wurden in mehreren Kantonen und Gemeinden der Schweiz vorläufig aufgenommene kosovarische Kinder in separaten Schulklassen auf Albanisch unterrichtet, gleichzeitig aber auch mit den Grundzügen der im Umfeld gesprochenen Landesprache vertraut gemacht. Damit soll vermieden werden, dass sie bei ihrer Rückkehr in die Heimat noch durch zusätzliche schulische Defizite belastet werden; bei einem dauerndem Aufenthalt in der Schweiz würde diese differenzierte Schulung den Übergang in eine Regelklasse erleichtern.

Erziehungsdirektorenkonferenz Integrationsprobleme auf die Zeit nach der Volksschule verschoben die Sprache und Kultur des Heimatlandes Beitrag zur Rückkehrhilfe

Nationalrätin Bühlmann (gp, LU) machte mit einer Motion und einer Interpellation auf das Problem des Menschenhandels aufmerksam, welches sich vor allem im Milieu der sogenannten „Cabarettänzerinnen“ stellt. Da die Opfer aus Angst vor Wegweisung und Repressalien in ihrem Heimatland oftmals von einer Strafanzeige absehen, verlangte Bühlmann, beim geringsten Verdacht auf Menschenhandel sei die Aufenthaltsbewilligung automatisch um drei Monate zu verlängern. Der Bundesrat erklärte, es gebe bereits in der geltenden Gesetzgebung genügend Instrumente, um die Betroffenen angemessen zu schützen. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss nur in Postulatsform überwiesen.

Menschenhandel

1997, als das Doppeljubiläum „150 Jahre Bundesstaat“ und „50 Jahre UNO-Menschenrechte“ bevorstand, hatte sich der Nationalrat grosszügig gezeigt. 111 Parlamentarierinnen und Parlamentarier unterzeichneten damals eine Motion Fankhauser (sp, BL), die analog zur Praxis in den Nachbarländern Frankreich und Italien eine Amnestie für „Papierlose“ verlangte, deren effektive Zahl im Dunkeln liegt. Fankhauser dachte dabei vor allem an Saisonniers, die nach Ablauf ihrer neunmonatigen Bewilligung nicht in die Heimat zurückkehren, an die „versteckten“ Familienangehörigen von Saisonniers sowie an eine weitere Anzahl von Personen, die aus verschiedenen Gründen ihre Aufenthaltserlaubnis verloren haben. Dieser Vorstoss verstand sich auch als Beitrag zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Der Bundesrat beantragte, die Motion in ein Postulat umzuwandeln, da zwei unterschiedliche Anliegen (Straferlass und aufenthaltsrechtliche Regelung) vermengt würden; letztere könnte nur durch eine Revision des Anag oder durch einen befristeten Bundesbeschluss umgesetzt werden. Der Zürcher SVP-Abgeordnete Fehr wollte auch das Postulat ablehnen, da damit Unrecht zu Recht erklärt würde, unterlag aber mit 66 zu 40 Stimmen; zustimmen mochten dem Postulat neben dem links-grünen Lager nur noch ein Dutzend Mitglieder der CVP, einige welsche Liberale und Freisinnige, sowie – als einziger Deutschschweizer seiner Partei – FDP-Präsident Steinegger (UR).

Amnestie für „Papierlose“

Eine parlamentarische Initiative Hasler (svp, AG) verlangte eine Anpassung des Anag in dem Sinn, dass der Bund die umfassende Verantwortung für illegal eingereiste Personen übernimmt und dabei strafbares Verhalten im weiteren Sinn als Haftgrund heranziehen kann. Zudem sollten vorläufig aufgenommene Personen einer Rayonpflicht unterstellt werden können, damit bei einer Missachtung der Aufenthalts- bzw. Unterkunftszuweisung die Möglichkeit einer Ahndung besteht. Der Initiant machte in seiner Begründung geltend, das Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich stelle nur ein ungenügendes Instrumentarium für den Vollzug zur Verfügung. Die vorberatende Kommission wollte die angesprochenen Probleme nicht leugnen, verwies aber auf die laufende Überarbeitung des Anag und beantragte deshalb Ablehnung des Vorstosses. Das Plenum folgte ihr mit 98 zu 43 Stimmen.

illegal eingereiste Personen Rayonpflicht

Der NR überwies eine Motion Hasler (svp, AG), die eine bessere Information der Migrationswilligen in den Herkunftsländern verlangte, als Postulat. Eine Motion Freund (svp, AR), welche die Voraussetzungen für den Familiennachzug drastisch verschärfen wollte, wurde auf Antrag des Bundesrates abgelehnt. Strengere Massnahmen gegen Scheinehen forderte eine Motion Baumann (svp, TG), die von Garbani (sp, NE), Goll (sp, ZH) und Vermot(sp, BE) bekämpft und deshalb im Nationalrat noch nicht behandelt wurde.

Revision Ausländergesetz 2005

Wie der Nationalrat lehnte auch der Ständerat die Volksinitiative „für eine Regelung der Zuwanderungeinstimmig ab. Die Initiative wurde generell als impraktikabel bezeichnet. Die kleine Kammer war der Ansicht, die verlangte Begrenzung des Ausländeranteils (inklusive Asylbewerber, die seit mehr als einem Jahr in der Schweiz leben) auf 18% der Wohnbevölkerung löse die Probleme in der Flüchtlings- und Ausländerpolitik nicht. Die Asylgesuche und der Familiennachzug liessen sich nur beschränkt beeinflussen. Eine unvorhersehbare Zunahme in diesen Kategorien würde zu einschneidenden Massnahmen im steuerbaren Bereich des Arbeitsmarktes zwingen; dies würde aber den Interessen des Wirtschaftsstandortes Schweiz widersprechen. Zudem sei der Ausländeranteil allein nicht aussagekräftig; auch der Integrationsgrad der ausländischen Bevölkerung müsse berücksichtigt werden. Eine Annahme der Initiative würde im weiteren das Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr in Frage stellen.

tripartite Beratungen

Das Bundesamt für Ausländerfragen legte Mitte Januar erstmals einen Ausländerbericht vor, der auf Angaben der kantonalen Fremdenpolizeibehörden beruhte. Ziel des Berichtes war, Transparenz zu schaffen sowie die vernetzten Abhängigkeiten und die Grenzen der staatlichen Politik aufzuzeigen. Der Direktor des BFA erklärte dazu, Steuerungsmöglichkeiten und Einschränkungen der Zuwanderung seien zwar rasch formuliert, aufgrund nationaler und internationaler Verpflichtungen, aus humanitären Gründen und wegen vitaler Interessen der schweizerischen Wirtschaft aber nicht oder nur schwer realisierbar. Fragen des Ausländerbereichs gehörten zu den brisantesten Themen schweizerischer Innen- und Aussenpolitik. Vollzugsschwierigkeiten und Missbräuche lösten in weiten Kreisen der Bevölkerung zunehmend Unmut aus und liessen die Emotionen hochgehen. Deshalb seien klare Informationen und rationale Erklärungen gefragt. Vorrangig müsse das Bemühen sein, Fremdenfeindlichkeit gar nicht erst aufkommen zu lassen. Missbräuche des Gastrechts müssten konsequent bekämpft werden, denn kleine (kriminelle) Minderheiten könnten negative Einstellungen gegenüber den überwiegend unbescholtenen und rechtschaffenen Ausländerinnen und Ausländern schlechthin auslösen. Der Bericht listete zunehmende Missbräuche namentlich beim Familiennachzug, bei Schein- und Gefälligkeitsehen (siehe unten), den Identifizierungsverfahren, dem Beschwerdewesen und den Härtefallregelungen auf. Dabei wurde festgestellt, dass die Kantone in der fremdenpolizeilichen Praxis in besonderem Mass Probleme mit Personen aus dem früheren Jugoslawien haben.

Ausländerbericht Steuerungsmöglichkeiten nur schwer realisierbar Missbräuche konsequent bekämpft

Mit 130 zu 19 Stimmen empfahl der Nationalrat auf Antrag des Bundesrates die Volksinitiative ”für eine Regelung der Zuwanderung” Volk und Ständen zur Ablehnung. Das 1995 von einem rechtsbürgerlichen Komitee eingereichte Begehren will den Anteil der Ausländer an der gesamten Bevölkerung auf 18 Prozent beschränken. Von dieser Stabilisierungsrechnung ausgenommen würden qualifizierte Wissenschafter, Führungskräfte, Künstler, Schüler und Studenten. Mitzählen müsste man aber Asylbewerber, vorläufig Aufgenommene und Kriegsflüchtlinge, die heute nicht in der Ausländerstatistik erscheinen.
Für die FDP warf Fritschi (ZH) der Initiative ihren rein quantitativen Ansatz vor, der die Bedürfnisse eines auf Flexibilität angewiesenen Arbeitsmarktes ignoriere. Im Namen der SP stellte Thanei (ZH) fest, Finanzen liessen sich stabilisieren, Menschen dagegen nicht. Als ethisch nicht akzeptabel bezeichnete Ducrot (cvp, FR) das Ansinnen, gewissermassen zwischen ”guten” und ”schlechten” Ausländern zu unterscheiden, oder – wie es die Luzerner Grüne Bühlmann sah – sozusagen die ”unrentablen” auszuschliessen. Erwähnt wurden aber auch die Bedeutung der Gastarbeiter für die Finanzierung der AHV und die praktischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung einer derartigen Quotenpolitik. Bundesrat Koller warnte vor den möglichen Konflikten dieser Initiative mit bereits eingegangenen internationalen Verpflichtungen der Schweiz und mit dem ausgehandelten Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU. Zudem stellte er in Aussicht, 1999 den Entwurf zu einem totalrevidierten Gesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (Anag) in die Vernehmlassung zu geben, welcher dann als faktischer Gegenvorschlag zur Initiative betrachtet werden könne.

Volksinitiative "für eine Regelung der Zuwanderung"

Ende Dezember wurden 691 149 erwerbstätige Niedergelassene und Jahresaufenthalter, 8732 Saisonniers und 142 460 Grenzgänger gezählt. Zusammen umfassten diese vier Kategorien 842 341 Personen, 5106 (-0,6%) weniger als vor Jahresfrist. Die Saisonarbeiter verzeichneten einen Rückgang von 30,1%, gefolgt von den erwerbstätigen Jahresaufenthaltern und Niedergelassenen (-0,2%) sowie den Grenzgängern (-0,2%). Nach Wirtschaftsklassen betrachtet beschäftigten Ende Dezember die Gruppe Handel, Banken Versicherungen (22,1%), die Metall- und Maschinenindustrie (16,5%), das Baugewerbe (10,4%) und das Gesundheitswesen (7,9%) am meisten Ausländerinnen und Ausländer. Ein Vergleich mit dem Vorjahr zeigte, dass in der Gruppe Handel, Banken, Versicherungen (+3,2%) und in Unterricht, Wissenschaft (+4,6%) ein merklicher Zuwachs stattfand. Erhebliche Abnahmen dagegen wiesen das Baugewerbe (-5,3%), die Metall- und Maschinenindustrie (-1,7%) und das Gastgewerbe (-2,4%) auf.

erwerbstätige

Eine Motion Simmen (cvp, SO) im Ständerat, mit welcher der Bundesrat beauftrag wird, die Expertenkommission für die Totalrevision des Anag anzuweisen, die rechtlichen Möglichkeiten des Bundes zur Förderung der Sprachschulung für in der Schweiz dauerhaft zugelassene Ausländer zu schaffen, wurde einstimmig überwiesen. Simmen unterstrich die Bedeutung der Sprachbeherrschung als Schlüssel zu jeder Integration. Dem hielt der Bundesrat entgegen, Fragen der Schulung fielen in erster Linie in die Kompetenz der Kantone; zudem prüfe die Expertenkommission Anag bereits, wie die Bereitschaft der betroffenen Personen zum Spracherwerb – beispielsweise durch ein Anreizsystem – erhöht werden könnte, weshalb er Umwandlung in ein Postulat beantragte. Im Nationalrat wurde eine analoge Motion Bircher (cvp, AG) von Steiner (fdp, SO) bekämpft und die Diskussion deshalb verschoben.

Förderung der Sprachschulung


Das Bundesamt für Statistik (BFS) relativierte die gängig zitierten Zahlen über den hohen Ausländeranteil der Schweiz in einer Broschüre, die von jetzt an jährlich erscheinen soll. Insbesondere wies das BFS darauf hin, dass der Anteil der instabilen ausländischen Bevölkerung (ausgenommen Niedergelassene und ausländische Funktionäre) 1997 lediglich 6,6% der ständigen Wohnbevölkerung betrug. 23,2% der Ausländerinnen und Ausländer waren in der Schweiz geboren, weitere 27,6% lebten seit mehr als 15 Jahren hier. Die anhaltende Immigration von Arbeitskräften aus Südeuropa gehört insofern der Vergangenheit an, als in diesem Bereich die Rückwanderung dominiert. Einwanderungsüberschüsse gibt es nur noch aus den fünf Nachfolgestaaten Jugoslawiens (4000 Personen), in geringem Mass aus Deutschland und Frankreich sowie aus aussereuropäischen Ländern (rund 8000 Personen.

Die Zahl der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung – internationale Funktionäre, Kurzaufenthalter, Saisonniers und Flüchtlinge nicht mitgerechnet – nahm im Berichtsjahr wieder etwas stärker zu, nämlich um 0,5% (Vorjahr 0,2%). Mit 19% der Gesamtbevölkerung blieb der Ausländeranteil weiter stabil. Nach wie vor war die Zunahme dem Einwanderungs- und Geburtenüberschuss zuzuschreiben. Den grössten Bestandeszuwachs verzeichneten Angehörige aus Staaten des ehemaligen Jugoslawiens mit 7620 Personen (+2,4%). Von den 1 347 911 am Jahresende anwesenden Ausländerinnen und Ausländern hatten 74% eine Niederlassungs- und 26% eine Jahresbewilligung. 59,6% stammten aus dem EU- oder EFTA-Raum.

Von einer kulturellen Durchmischung sprach das BFS mit Blick auf die Anteile von Ehen zwischen Schweizern und Ausländerinnen (18,6%) und zwischen Schweizerinnen und Ausländern (9,2%). Mit 1,4% Einbürgerungen (19 200 Personen 1997) besteht immer noch ein Integrationsrückstand verglichen mit anderen Einwanderungsländern. Schätzungsweise 585 000 Ausländerinnen und Ausländer würden die Voraussetzungen zum Erwerb des Schweizer Bürgerrechts erfüllen, werden aber durch das heimatstaatliche Verbot des Doppelbürgerrechts, das Verfahren in der Schweiz oder andere Faktoren davon abgehalten. Auffallend sind die demographischen und die wirtschaftlich-sozialen Unterschiede zwischen der zunehmend heterogenen ausländischen und der einheimischen Bevölkerung. Die Zugewanderten machen (überproportional) 25% der Erwerbstätigen aus und weisen eine dreimal so hohe Arbeitslosenquote auf wie die Schweizer. Die ”Jugendlichkeit” der Ausländer zeigt sich daran, dass auf 100 Personen im Erwerbsalter sieben im Rentenalter (bei den Schweizern 29) entfallen. Die Geburtenhäufigkeit ist bei Ausländerinnen grösser als bei Schweizerinnen (1,85 statt 1,29 Kinder pro Frau).

kulturellen Durchmischung