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Der Bundesrat nahm im Herbst Stellung zur Problematik der Verfassungsreform und betonte, zuerst müsse ein EWR-Vertrag ausgehandelt, genehmigt und die damit notwendige Anpassung der schweizerischen Rechtsordnung vollzogen werden. Erst nach einem positiven Entscheid über den EWR-Beitritt könnte eine europagerechte Vorlage für eine neue Bundesverfassung unterbreitet werden.

Beziehungen zur EG/EU und Reform der Bundesverfassung
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Ursprünglich war das Projekt Totalrevision vor 25 Jahren, nach der letzten grossen Staatskrise, der sogenannten Mirage-Affäre, an die Hand genommen worden. 1977 hatte die Expertenkommission Furgler einen Verfassungsentwurf präsentiert, der im anschliessenden Vernehmlassungsverfahren sehr unterschiedlich beurteilt wurde. Der Bundesrat hielt, wie auch die Mehrheit der Vernehmlassungsantworten, eine Totalrevision der Bundesverfassung für notwendig und beantragte der Bundesversammlung, die förmliche Einleitung des Verfahrens zu beschliessen. Seinem Bericht an die Bundesversammlung legte er eine Modellstudie des EJPD bei. Diese Studie, welche aufgrund des Schlussberichts der Arbeitsgruppe Wahlen, der bisherigen Verfassungsentwürfe sowie von totalrevidierten Kantonsverfassungen erarbeitet worden war, sollte die wichtigsten Züge einer neuen Verfassung aufzeigen. Die eidgenössischen Räte beschlossen 1987 die Totalrevision der Bundesverfassung und beauftragten den Bundesrat, einen Entwurf mit einer allerdings nur formalen Revision, welche das geltende Recht systematisch ordnet, vereinheitlicht und verständlicher darstellt, zu erarbeiten. Der Auftrag einer rein formalen Revision hatte zur Folge, dass sich niemand mehr enthusiastisch hinter das Projekt stellen konnte.

Rekapitulation der Vorbereitung der Verfassungsreform
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Ende April lancierte das Komitee die Volksinitiative «S.o.S. – Schweiz ohne Schnüffelpolizei». Diese fordert einen neuen Verfassungsartikel (Art. 65bis BV), welcher festhält, dass in der Schweiz keine politische Polizei geführt wird, und dass niemand bei der Wahrnehmung ideeller und politischer Rechte überwacht werden darf, solange er dabei keine strafbaren Handlungen begeht. Im Initiativkomitee figurieren neben namhaften Kulturschaffenden auch zahlreiche Nationalräte der SP und der kleineren grünen und linken Parteien; der Vorstand der SP beschloss, das Volksbegehren aktiv zu unterstützen. Die über die Aktivitäten der politischen Polizei besonders empörten Kulturschaffenden riefen überdies zu einem Boykott der 700-Jahr-Feier auf.

Neues Staatsschutzgesetz und Volksinitiative «S.o.S. – Schweiz ohne Schnüffelpolizei» (BRG 94.028)
Dossier: Der Fichenskandal und seine Folgen

Certains milieux envisagent l'extension des disciplines enseignées à l'école primaire comme nécessaire. C'est notamment le cas du mouvement humaniste, créé en décembre 1986 et présidé par Félix Glutz, puisqu'il a lancé une initiative populaire «pour l'éducation aux valeurs inhérentes à la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme dans l'enseignement public et privé». Il propose de compléter la Constitution fédérale par un article 27bis faisant de l'enseignement des droits de l'homme une «préoccupation majeure» de l'instruction publique et privée ainsi que de la formation des enseignants.

L'initiative pour l'enseignement «des valeurs fondamentales inhérentes à la Déclaration universelle des Droits de l'homme»

Nachdem sich der Ständerat im Vorjahr lediglich für eine formale Revision der Bundesverfassung ausgesprochen hatte, gelangte das Geschäft im Sommer an den Nationalrat. Hier setzte sich eine Minderheit aus FDP und NA für den Abbruch des vor über zwanzig Jahren begonnenen Unterfangens ein, da eine tragende Idee im Volk nicht zu erkennen sei. Auch die Kommissionsmehrheit war der Ansicht, die gegenwärtige Zeit der Wende und der Neubesinnung hätte der Totalrevision den Stellenwert genommen, den sie in den sechziger Jahren noch gehabt hätte. Wegen der offensichtlichen formaljuristischen Mängel, die die bereits 127mal teilrevidierte Verfassung aufweist, beantragte die Kommissionsmehrheit aber doch, dem Beschluss des Ständerates zu folgen. Nur die Ratslinke setzte sich, zusammen mit der LdU/EVP-Fraktion, für eine materielle Totalrevision ein, die den geänderten gesellschaftlichen Verhältnissen Rechnung tragen sollte, indem sie zum Beispiel die Sozialrechte – etwa im Bereich des Ausländerrechts – und ökologische Notwendigkeiten neu definiere. Die Ratsmehrheit wandte sich jedoch gegen den Versuch, chancenlose Partialrevisionen im Schutz einer Totalrevision zu verwirklichen. Bundesrätin Kopp, die sich für den Beschluss des Ständerates einsetzte, erhielt schliesslich den gewünschten Auftrag, die bestehende Verfassung formal zu revidieren und mit dem bestehenden ungeschriebenen Verfassungsrecht (etwa dem System des Vernehmlassungsverfahrens) zu ergänzen. Sie behielt sich aber vor, auch sich aufdrängende Neuerungen, wie etwa die Gesetzes- oder die Einheitsinitiative, als Varianten vorzuschlagen.

Fünf Monate nach diesem Beschluss des Nationalrates wurde als Pionierwerk die erste Teillieferung eines umfangreichen, von bekannten Staatsrechtlern verfassten Kommentars zur geltenden Bundesverfassung vorgestellt. Als Ziele ihrer Anstrengung nannten die Herausgeber das Ausmerzen bestehender Rechtsunsicherheiten und das Erreichen einer höheren normativen Lenkungskraft der Verfassung. Der Kommentar bezieht sich nicht nur auf das geschriebene, sondern auch auf das durch die Verwaltungspraxis oder durch Bundesgerichtsentscheide entstandene ungeschriebene Verfassungsrecht. Da die letzte Teillieferung ungefähr zu jenem Zeitpunkt erscheinen sollte, zu dem auch der Entwurf einer totalrevidierten Verfassung diskussionsreif sein dürfte, wurde der Verdacht geäussert, das gross angelegte Werk sei zur Unterstützung der bestehenden Grundordnung gedacht. Die Autoren bekannten sich jedoch zur anstehenden Totalrevision und betonten, dass auch die künftige Verfassung zu vielleicht zwei Dritteln auf der bestehenden aufbauen werde. Ausserdem könne der Kommentar die Diskussion um die neue Verfassung befruchten, da er die dazu unabdingbare Kenntnis der alten erhöhe.

Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung (BRG 85.065)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Rückfrage des Bundesrates an das Parlament, ob die Arbeiten an einer Totalrevision der Bundesverfassung fortgesetzt werden sollten, führte nicht zum Abbruch des umstrittenen Unternehmens. Eine Diskussion am Parteitag der FDP im April, die eine überwiegend negative Haltung zum Ausdruck brachte, wirkte zwar vorerst eher entmutigend. Die vorberatende Kommission des Ständerates erwog die Möglichkeit einer rein formalen Revision und liess sich vom EJPD einen entsprechenden Zusatzbericht vorlegen, verwarf dann aber diesen Ausweg. Sie beantragte dem Rat, den Revisionsauftrag zu erteilen, ihn aber zugleich zu präzisieren: Der von der Regierung auszuarbeitende Entwurf sollte «das geltende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachführen, es verständlich darstellen, systematisch ordnen sowie Dichte und Sprache vereinheitlichen». Konkrete Weisungen, wie sie von den Staatsrechtslehrern Jagmetti (fdp, ZH) und Aubert (lp, NE) gewünscht wurden, lehnte die Kommission jedoch ab, um dem Bundesrat die Freiheit, mindestens in Form von Varianten Neuerungen vorzuschlagen, nicht zu nehmen. Noch im Dezember gab die Ständekammer diesem Vorschlag mit 28:6 Stimmen ihren Segen – gewissermassen als Geschenk zum 50. Geburtstag der Vorsteherin des EJPD, die sich nachdrücklich für den Auftrag eingesetzt hatte. Zu diesem bescheidenen Neuanfang trugen befürwortende Stellungnahmen bürgerlicher Staatsrechtler und Politiker bei, die nicht als Systemveränderer verdächtigt werden konnten, ausserdem das sich verbreitende Gefühl, nach zwanzigjähriger Vorarbeit nicht einfach kapitulieren zu können.

Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung (BRG 85.065)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Aufnahme von Bericht und Modellentwurf war gedämpft. Unter den ersten Erklärungen der Regierungsparteien lautete diejenige der CVP am positivsten. Die FDP begrüsste den Antrag, empfahl aber ein behutsames Vorgehen, das es dem Parlament erlauben würde, auch Wegmarken für die konkrete Ausgestaltung des Verfassungsentwurfs zu setzen. Die SP bestritt der Revision ihre Aktualität, und die SVP erklärte sie für überflüssig. Die Präsidenten der vier Fraktionen sprachen sich alle für eine Fortsetzung des Unternehmens aus, allerdings mit unterschiedlichen Zielvorstellungen. Sozialdemokratische Sprecher befürworteten eine weitergehende Reform, als sie die Modellstudie anbietet. Entschiedener äusserten sich Vertreter des Landesrings für eine Totalrevision, wobei sie den im Vorjahr veröffentlichten Entwurf der Juristen A. Kölz und J. P. Müller in den Vordergrund rückten. Die Kommentare der Presse waren dagegen überwiegend skeptisch gestimmt.

Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung (BRG 85.065)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Zur Frage einer Totalrevision der Bundesverfassung legte der Bundesrat im Spätherbst den Bericht vor, den er 1983 angekündigt hatte, um dem Parlament den Entscheid über die Fortsetzung der Arbeiten zu überlassen. Dieser Bericht enthält eine Übersicht über den bisherigen Gang der Revisionsbestrebungen, Hinweise auf Verfassungsrevisionen im Ausland und in den Kantonen, den Entwurf der Expertenkommission Furgler sowie eine «Modell-Studie» des EJPD, die auf dem Expertenentwurf aufbaut, ihn aber aufgrund des Vernehmlassungsverfahrens wesentlich modifiziert. So werden Eigentum und Wirtschaftsfreiheit ohne Vorbehalte gewährleistet und die Bundeskompetenzen abschliessend aufgezählt. Den Grundrechten stehen Grundpflichten (Schul-, Stimm-, Dienst- bzw. Wehr- und Steuerpflicht) gegenüber. Ein Katalog von Staatszielen wird von den Kompetenzbestimmungen getrennt. Bei den Volksrechten wird neben der (unformulierten) Einheitsinitiative, die von der Bundesversammlung auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe auszugestalten ist, auch die ausgearbeitete Verfassungsinitiative aufgeführt. Die Organisation der Bundesbehörden bleibt praktisch unverändert, und die gerichtliche Anfechtbarkeit von Bundesgesetzen fällt dahin. Der Bundesrat bejaht aber nur den Grundsatz der Totalrevision; zum neuen Modell enthält er sich eines Urteils. Was das weitere Verfahren betrifft, so setzt er voraus, dass es nach einem zustimmenden Grundsatzentscheid der Bundesversammlung seine Sache wäre, einen Entwurf für die parlamentarische Behandlung vorzulegen.

Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung (BRG 85.065)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Obwohl das Berichtsjahr als «Jahr der Berichte» zur Umweltbedrohung, insbesondere zum Waldsterben, charakterisiert werden kann, wurde sichtbar, dass Informationen allein nicht genügen, um die gegenwärtige Situation zu ändern. Ihnen werden in naher Zukunft vielmehr auch Taten folgen müssen. Diese könnten in ihren Auswirkungen so umfassend werden, dass der Umweltbereich ähnlich der Raumplanung in den 70er Jahren zu einer neu integrierenden Politikdomäne würde. 1984 bereits feststellbar waren die Folgen für die Energie-, Verkehrs- und Forstpolitik. Im Rahmen der Bemühungen um eine Totalrevision der BV wurde diskutiert, ob das ökologische Denken als neue Basis dienen könnte.

Obwohl das Berichtsjahr als «Jahr der Berichte» zur Umweltbedrohung, insbesondere zum Waldsterben, charakterisiert werden kann, wurde sichtbar, dass Informationen allein nicht genügen, um die gegenwärtige Situation zu ändern

Die Bemühungen um eine Totalrevision der Bundesverfassung erfuhren eine Belebung durch die Publikation eines neuen Verfassungsentwurfs. Dessen Autoren, die keiner Partei angehörenden Staatsrechtslehrer J. P. Müller (Bern) und A. Kölz (Zürich), versuchten der Kritik am Expertenentwurf von 1977 Rechnung zu tragen, zugleich aber mit der Hervorhebung der Umweltproblematik einen besonderen Akzent zu setzen. Sie schränkten die Kompetenzen des Bundes wieder auf die im Verfassungstext aufgezählten Bereiche ein und verankerten Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit stärker, als es die Kommission Furgler getan hatte. Anderseits legten sie vermehrtes Gewicht auf Transparenz und Volksrechte.

Der Entwurf fand auf bürgerlicher wie auf sozialdemokratischer Seite Anerkennung; aus beiden Richtungen kam freilich auch Skepsis und Kritik. Lebhafter war das Interesse in Kreisen des Umweltschutzes. Eine Gruppe um den ökologisch engagierten Zürcher Anwalt Felix Matter trat mit der Idee hervor, auf der Grundlage des Entwurfs Kölz/Müller eine Volksinitiative für die Totalrevision zu lancieren. Eine Vereinigung für Verfassungsreform (VVR) wurde gegründet, der sich vor allem Jugend- und Frauenorganisationen wie auch der Schweizerische Konsumentenbund anschlossen. Der VVR traten u.a. die Jungparteien von CVP, SVP, EVP und LdU, die Schweiz. Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände, die Schweiz. Gesellschaft für Umweltschutz, der Schweiz. Verband für Frauenrechte und der Schweiz. Katholische Frauenbund bei. In den Vorstand wurden u.a. F. Matter (Präsident), die NR L. Robert (-, BE), M. Weber (ldu, ZH), P. Günter (ldu, BE) und R. Seiler (cvp, ZH) sowie H. Tschäni gewählt. Die Bewegung griff freilich nur langsam um sich und erntete namentlich in der lateinischen Schweiz wenig Echo. So wurde von der Bildung eines Initiativkomitees noch abgesehen.

Verfassungsentwurf von Kölz und Müller und Vereinigung für Verfassungsreform (VVR)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Dass eine Totalrevision der Bundesverfassung das «Helvetische Malaise» überwinden wird, erscheint immer weniger wahrscheinlich. Im August beschloss die Landesregierung, über die Fortsetzung des Revisionsverfahrens noch einmal das Parlament entscheiden zu lassen. Wie bekannt wurde, hatte das EJPD im Sommer 1982 dem Bundesrat eine Überarbeitung des Expertenentwurfs von 1977 vorgelegt, die in den umstrittensten Punkten (Kompetenzordnung im Bundesstaat, Eigentumsgarantie, Ständerat, Gesetzesinitiative, Verfassungsgerichtsbarkeit) zurücksteckte; doch diese Neufassung war vom Kollegium nicht übernommen worden. Kurt Furglers Nachfolger im EJPD, Rudolf Friedrich, betonte zwar die juristische Wünschbarkeit einer Totalrevision, zweifelte aber an ihren Realisierungschancen und strebte deshalb eine Rückendeckung bei den eidgenössischen Räten an. Damit bot er der uneinigen Regierung einen Ausweg: die Weiterführung der Revisionsarbeiten wurde bloss empfohlen. Zugleich lehnte der Bundesrat das von verschiedener Seite gewünschte Vorgehen in Etappen – z.B. durch ein Vorziehen des Abschnitts über die Grundrechte – ab. Ein Zwischenbericht, der auch die vom EJPD ausgearbeitete Fassung enthalten soll, wurde für 1984 angekündigt. Der Beschluss wurde unterschiedlich aufgenommen. Es fehlte nicht an Stimmen, die der Exekutive Mangel an Führungswillen vorwarfen. Namentlich die Sozialdemokraten zeigten sich enttäuscht. Ihre bürgerlichen Partner billigten den Entscheid, allerdings mit unterschiedlichen Erwartungen. Die SVP sprach sich für einen Abbruch des Verfahrens aus, in der FDP verwies man dagegen auf den eigenen, 1979 publizierten Entwurf.

Diskussion über die Weiterführung der Revisionsarbeiten
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Im Frühling sah es aus, als komme die Totalrevision der Bundesverfassung 1982 einen grossen Schritt weiter. Das EJPD unterbreitete nämlich Lösungsvarianten für einige Probleme, welche in der Vernehmlassung besonders umstritten gewesen waren. Die Landesregierung beriet darüber an einer ganztägigen, ausserordentlichen Sitzung im März, entschied aber damals nicht über Sachfragen, sondern erst über das weitere Vorgehen. Bis zu den Sommerferien solle ein bereinigtes Projekt vorliegen, das den Meinungsaustausch im Bundesrat berücksichtige, worauf den Departementen etwa drei Monate für das Mitberichtsverfahren bleiben würden. Noch vor Weihnachten erhalte dann das Parlament einen Verfassungsentwurf samt Botschaft. National- und Ständerat hätten also die Revisionsarbeit zu leisten und nicht ein besonders gewählter Verfassungsrat. Auch wäre sie in einem einzigen Anlauf erfolgt und nicht in mehreren Teilschritten. Bald zeigte es sich jedoch, dass diese Vorstellungen zu ehrgeizig und zu optimistisch waren. Schon im Mai lehnten es die Spitzen mehrerer Bundesratsparteien bei Gesprächen mit der Landesregierung ab, vor den Wahlen vom Herbst 1983 auf das Geschäft einzutreten. Der Bundesrat nahm deshalb das Thema erst im Dezember wieder auf und besprach Grundsätzliches zum Inhalt der Verfassung. Die Fortsetzung dieser Diskussion ist für das Frühjahr 1983 vorgesehen. Zudem wechselte im Januar 1983 der bisherige Betreuer der Totalrevision, Bundesrat Furgler, vom EJPD ins EVD hinüber. Er hatte sich noch 1982 zu einem Zeitplan bekannt, den er nun nicht einhalten konnte. Danach sollte das Volk 1986 über die neue Bundesverfassung abstimmen, und bei einer Annahme hätte sie 1991 ihre Vorgängerin abgelöst, sozusagen als Geschenk zum 700. Geburtstag der Eidgenossenschaft.

Diskussion über die Weiterführung der Revisionsarbeiten
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Bürgerliche Stimmen verlangen, dass das ganze Verfahren nun einer höheren Verbindlichkeit bedürfe, die durch eine Stellungnahme der Landesregierung zu erreichen sei. Diskutiert wurde ferner die Frage, ob das Parlament – wie es die geltende Verfassung vorsieht – die Revision durchführen solle oder ein Verfassungsrat. Die Einsetzung eines solchen würde eine von Volk und Ständen genehmigte Änderung der Revisionsbestimmungen in Art. 119 und 120 BV voraussetzen. Bundespräsident Furgler möchte eine solche Vorabstimmung vermeiden, da sie zu sehr unter dem Eindruck des Expertenentwurfs stände, den ja ein Verfassungsrat erst noch zu überarbeiten hätte.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Aufnahme des Vernehmlassungsergebnisses war freilich nicht einheitlich. Während die einen nach wie vor ein starkes Engagement für eine grundlegende Revision bekundeten, überwog bei anderen der Zweifel an ihrer Notwendigkeit oder doch an ihrer politischen Realisierbarkeit. Eine Zwischenstellung nahmen insbesondere freisinnige Kreise ein, die angesichts der langjährigen Vorarbeiten die Sache nicht einfach aufgeben, aber möglichst wenig Grundsätzliches am bisherigen Verfassungsrecht ändern möchten. Furgler denkt selber nicht an eine volle Durchsetzung des Expertenentwurfs. Er ist zu Konzessionen in den Hauptstreitfragen bereit: bei der Umschreibung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit, in der Gestaltung des Verhältnisses zwischen Bund und Kantonen sowie in der Regelung des Initiativrechts der Bürger. Neue Bundeskompetenzen sollen weiterhin der Sanktionierung durch Volk und Stände bedürfen, und am Bundesmonopol für die Besteuerung der juristischen Personen wird nicht festgehalten. Anderseits legt der Chef des EJPD nach wie vor Wert auf einen umfassenden Staatsbegriff, der alle Ebenen einschliesst, auf Sozialrechte, auf die Gesetzesinitiative und auf eine Verfassungsgerichtsbarkeit. Ein Mitglied der Expertenkommission betonte, dass eine Verfassungsrevision sich in der direkten Demokratie nicht von herrschenden Wertvorstellungen entfernen könne, dass aber der Expertenentwurf einen Wandel solcher Vorstellungen weniger einleiten als nachvollziehen wolle.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Obwohl der Bundesrat im Herbst erste Vorschläge für eine solche Neuverteilung dem Parlament zuleitete, schritten im EJPD auch die Arbeiten an der Totalrevision der Bundesverfassung fort. Im Juni legte Bundespräsident Furgler der Öffentlichkeit das monumentale Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens vor, das 1978 über den Expertenentwurf eröffnet worden war und zu 885 Stellungnahmen, davon 557 von Privaten oder von Unternehmungen, geführt hatte. Der Chef des EJPD glaubte aus dem erhaltenen Echo auf eine überwiegende Bereitschaft der Bürger zur Revision, ja auf einen Auftrag des Volkes zu ihrer Durchführung schliessen zu können. Formell beauftragt war er vom Bundesrat einstweilen dazu, den Verfassungsentwurf unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen zu überarbeiten, zuvor aber für die umstrittensten Teile politisch tragfähige Varianten zu unterbreiten. Er äusserte jedoch die Hoffnung, dass die neue Verfassung im Jubiläumsjahr 1991 in Kraft stehen werde.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Totalrevision der Bundesverfassung trat als öffentlicher Gesprächsgegenstand zurück. In den Richtlinien der Regierungspolitik kündigte der Bundesrat einen Entscheid darüber an, wie die laufenden Bemühungen weitergeführt werden sollten. Bundesrat Furgler erklärte am Jahresende, der Grundton der Vernehmlassungen zum Expertenentwurf sei positiv, und stellte auf Ende 1981 eine überarbeitete Fassung in Aussicht. Er notierte mit Genugtuung, dass der Expertenentwurf regelmässig vom Bundesgericht und von parlamentarischen Kommissionen zitiert werde, und zog auch eine paketweise Einführung in Betracht. Auf kantonaler Ebene führte die Totalrevision der aargauischen Verfassung in einem neuen Anlauf zum Erfolg; die Beibehaltung des obligatorischen Gesetzesreferendums verhalf ihr in einer zweiten Volksabstimmung zur Annahme.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Auch die übrigen veröffentlichten Stellungnahmen wandten sich grossenteils dagegen, dass der Expertenentwurf den Erlass bundesgesetzlicher Rahmenvorschriften in allen Bereichen sowie die Beschränkung der wirtschaftlichen Handlungs- und Verfügungsfreiheit zu erleichtern trachtet. Dies veranlasste die Sprecher des Bundesrates und des EJPD dazu, die Pflöcke etwas zurückzustecken. Vor allem die Gestaltung des Verhältnisses zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten soll überarbeitet werden. Ein Abbruch des Unternehmens, wie er da und dort gefordert wurde, ist jedoch nicht beabsichtigt. Bundesrat Furgler betonte, ein teilweiser Fortschritt sei ihm lieber als gar nichts. Für die Auswertung der über 800 Vernehmlassungen beansprucht das EJPD Zeit bis Ende 1980. Darauf soll der Bundesrat über das weitere Vorgehen entscheiden und eventuell eine eigene Fassung vorlegen.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Für die Forstwirtschaft war 1979 ein günstiges Jahr. Wegen zunehmender Bautätigkeit stiegen Nachfrage und Preise für Bauholz, und die Energieknappheit liess das Interesse an Brennholz wachsen. War 1950 das Holz noch mit 12.9 Prozent am Energieverbrauch beteiligt gewesen, so erreichte es in den letzten Jahren gerade noch eins bis zwei Prozent. Allerdings erfordert eine intensivere Nutzung des Waldes, gerade auch für Brennholz, bedeutende Vorbereitungen und Investitionen, da die Erschliessung vor allem in den Bergregionen noch sehr wenig entwickelt ist.

Der Wald ist zunehmend ins Spannungsfeld verschiedener Interessen geraten. Während die Forstwirtschaft auf Rentabilität ausgeht, sucht der Stadtmensch im Wald ein Erholungsgebiet, und der Jäger befürchtet von beiden Seiten eine empfindliche Störung von Flora und Fauna. Angesichts solcher Gegensätze erschien es den am Wald interessierten Kreisen unverständlich, dass der Vorschlag für eine neue Bundesverfassung keinen Forstartikel enthält.

Wald im Spannungsfeld verschiedener Interessen

Die Auseinandersetzung über den Expertenentwurf zu einer Totalrevision der Bundesverfassung nahm ihren Fortgang, wobei sich die erwähnten Spannungen auswirkten. In der Presse und an zahlreichen Veranstaltungen wurden die Klingen gekreuzt. Die Kantone und die beteiligten politischen Organisationen gaben vielfach die Hauptzüge ihrer Vernehmlassungen bekannt. Einzelne Gruppen veröffentlichten eigene Gegenentwürfe. So legte eine rechtsbürgerliche «Arbeitsgruppe für eine freiheitliche Bundesverfassung» einen Text vor, welcher der antietatistischen und föderalistischen Kritik am Konzept der Kommission Furgler positiven Ausdruck gab. Diese Alternative hält – im Gegensatz zum Prinzip der «offenen Verfassung» – an einer abschliessenden Aufzählung der Bundesbefugnisse fest, versucht aber die Regelungsdichte durch allgemeinere Formulierungen und zugleich durch eine teilweise Entflechtung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung abzubauen. Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie sollen namentlich dadurch gesichert werden, dass Grundrechte nicht durch blosse Gesetze, sondern nur durch Verfassungsbestimmungen eingeschränkt werden können. Das Provisorium der Finanzordnung findet sein Ende durch eine definitive Anerkennung der bestehenden Bundessteuern; diese werden allerdings quantitativ begrenzt, insbesondere die direkten. Während somit der Vorstoss der konservativen Arbeitsgruppe eher auf eine gewisse Rückbildung der Zentralisation und des sozialstaatlichen Ausbaus ausgerichtet ist, zeugt ein Entwurf der FDP vom Bestreben, den Reformanliegen stärker zu entsprechen, es aber bei einem «massvollen à jour-Bringen» der Verfassung bewenden zu lassen. Er lehnt gleichfalls das Konzept der «offenen Verfassung» ab und tendiert auf eine gewisse Entflechtung des Kompetenzengefüges, rüstet jedoch den Bund mit etwas umfänglicheren Befugnissen aus als die erwähnte Arbeitsgruppe und fasst zudem die Finanzordnung grosszügiger. Fast voll übernimmt er den ausgebauten Grundrechtekatalog der Expertenkommission.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Schöpfer des Entwurfs, voran Kommissionspräsident Furgler, blieben gegenüber dem Ansturm der Kritiker nicht müssig: sie erläuterten und verteidigten ihr Werk. Man diskutierte auch über das Entscheidungsverfahren und fasste verschiedentlich eine Aufteilung des Textes in einzelne Pakete ins Auge, um die Verwerfung des Ganzen in einer einzigen Volksabstimmung zu vermeiden.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Es waren einerseits Vertreter eines wirtschaftlichen Liberalismus und Antietatismus, anderseits föderalistische Kreise, die dem Entwurf eine interventionistische Tendenz ankreideten. Die föderalistische Opposition kam am stärksten in der Waadt zum Ausdruck, wo schon der Begriff «Etat suisse» (Art. 1, deutsch: Schweizerische Eidgenossenschaft) als zentralistisches Fanal wirkte, und zwar bis in sozialdemokratische Kreise hinein. Es gab aber auch eine Kritik von links, die den Entwurf für eine gesellschaftsverändernde Politik gerade als untauglich betrachtete, weil er mit der Beibehaltung des Ständerats und des Gesetzesreferendums noch zuviele Bremsvorrichtungen enthalte; er würde im Gegenteil im Sinn eines aufgeklärten Kapitalismus systemerhaltend wirken. Im Bestreben, die Gesellschaft zu «demokratisieren», d.h. für alle zu öffnen und zu aktivieren, fordert man auf dieser Seite eine Unterordnung der wirtschaftlichen Entwicklung unter die Politik. Die Möglichkeit, diese Entwicklung politisch zu steuern, betrachtet man gerade als Bedingung dafür, dass die verschiedenen Komponenten des politischen Systems – Regierung, Parlament und Volksrechte – gleichzeitig gestärkt werden können und dass die Aufwertung der einen nicht mehr die Handlungsfähigkeit der andern schmälert. Als Triebkraft für eine solche politische Entwicklung wird allerdings ein allgemeiner Wandel des Bewusstseins für erforderlich gehalten, die «Politisierung» aller gesellschaftlich bedeutsamen Probleme und die stärkere Beteiligung der Betroffenen, eine Voraussetzung, die ausserhalb des Bereichs einer Verfassungsrevision liegt.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Der Entwurf fand in der Presse zunächst ein sehr wohlwollendes Echo und erfreute sich ungewöhnlicher Aufmerksamkeit. Bald aber setzte auch die Kritik in voller Schärfe ein und richtete sich gegen beide Arten von Neuerungen. Angesichts der Kombination von erleichterter gesetzgeberischer Aktivität des Bundes einerseits und sozialstaatlichen Zielsetzungen anderseits signalisierten konservative Gegner die Gefahr technokratischer Machtentfaltung des Staates und damit einer Beeinträchtigung der marktwirtschaftlichen Ordnung. Je nach Standort und Stil wandten sich die Kritiker mehr gegen die Einschränkung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit oder mehr gegen die Einführung einer mindestens für Rahmengesetze geltenden Kompetenz des Bundes auf allen Sachgebieten, welche die Zahl der Verfassungsänderungen mit ihrem obligatorischen Referendum stark reduzieren würde; dieser Effekt erschien sowohl als Abbau der Volksrechte wie als weitgehende Ausschaltung des Ständemehrs und deshalb untragbar. Den Experten wurde überdies eine illusionäre Staatsgläubigkeit zum Vorwurf gemacht und ihrem Werk ein revolutionärer Charakter, ja ein Zug zum Totalitarismus bescheinigt.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Den Hauptansatzpunkt zur Diskussion über Grundfragen der Staatsordnung bot jedoch der Expertenentwurf für eine Totalrevision der Bundesverfassung, der im Februar veröffentlicht und einem Vernehmlassungsverfahren zugeleitet wurde, an dem sich über Kantone, Parteien und Verbände hinaus jeder Bürger beteiligen konnte. Wie bereits vorher bekannt geworden war, kennzeichnet diesen Entwurf eine Tendenz, die Verfassung gegenüber der Gesetzgebung zu entlasten, die Dichte ihrer Regelungen zu verringern. Der Staat, vor allem der Bund, erhält mehr Spielraum für sein Handeln; ein Teil der Schranken, welche die Individualrechte, die Volksrechte und die kantonalen Hoheitsrechte diesem Handeln bisher gesetzt haben, wird abgebaut. Es sind immerhin einige Gegengewichte vorgesehen: ein ausgebauter Katalog der Grundrechte, die Ausdehnung der Volksinitiative auf die Gesetzgebung (freilich nur in der Form der allgemeinen Anregung) sowie die Möglichkeit, dass drei Kantone eine Initiative oder ein Referendum ergreifen. So weit verstärken die Neuerungen den «instrumentalen», «offenen» Charakter der Verfassung, bleiben also in bezug auf die Ziele der Staatstätigkeit neutral. Der Entwurf ist aber zugleich einem «materialen», auf Zielsetzungen ausgerichteten Verfassungsverständnis verpflichtet. Dies kommt in einem umfänglichen Katalog von gesellschaftspolitischen Staatsaufgaben zum Ausdruck. Die Verbindung der beiden Komponenten mag den politisch ganz verschieden orientierten Mitgliedern der Kommission Furgler die Verständigung erleichtert haben; sie bot jedoch auch eine doppelte Angriffsfläche.

Erwähnte Grundrechte sind u. a. Gleichberechtigung von Mann und Frau, ein beschränktes Demonstrationsrecht, Freiheit der wissenschaftlichen Lehre und Forschung sowie der künstlerischen Betätigung, rechtliches Gehör insbesondere für Inhaftierte und Internierte. Die Initiative, für welche wieder 50'000 Unterschriften genügen, wird vom Parlament der Verfassungs- oder der Gesetzesstufe zugewiesen und entsprechend behandelt (Einheitsinitiative).
Das Eigentum und die private wirtschaftliche Betätigung sind nur noch im Rahmen der Gesetzgebung gewährleistet. Dadurch, dass der Bund auf allen Gebieten mindestens die Kompetenz erhält, Rahmengesetze zu erlassen, unterstehen Beschränkungen der Individualrechte und der kantonalen Hoheitsbefugnisse weithin nicht mehr dem obligatorischen Referendum und dem Ständemehr.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Wird die Totalrevision der Bundesverfassung eine solche Schweiz ermöglichen? Der von Bundespräsident Furgler geleiteten Expertenkommission gelang es zumindest, ihr Werk fristgerecht zu Ende zu führen: am 11. November übergab sie dem Bundesrat ihren 118 Artikel zählenden Entwurf mit dem Antrag, die Revision einzuleiten und unverzüglich ein Vernehmlassungsverfahren anzuordnen. Für mehrere Partien (Einheitsinitiative, Verfassungsgerichtsbarkeit, Gewicht der einzelnen Kantone im Ständerat) wurden Alternativvorschläge beigefügt. Die Auseinandersetzung über die wesentlichen Neuerungen hatte aber bereits im Frühjahr eingesetzt. Das Konzept einer «offenen Verfassung», welche die Befugnisse von Bund und Kantonen nicht mehr scharf abgrenzt, und dazu Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit und der Eigentumsgarantie stiessen im Kreis des Redressement national, insbesondere bei den Spitzenverbandsdirektoren des Gewerbes und der Arbeitgeberschaft, O. Fischer und H. Allenspach, auf heftige Ablehnung. Eine republikanische Kritik glaubte gar die Ausrichtung auf eine sozialistische Gesellschaftsordnung zu erkennen. Auf sozialdemokratischer Seite sah sich Adolf Muschg der am Entwurf mitgearbeitet hatte, dazu veranlasst, einer verbreiteten Skepsis gegenüber zum positiven Engagement aufzurufen.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)

Die Arbeiten an der Totalrevision der Bundesverfassung trugen radikalen Konzeptionen keine Rechnung, waren aber bestrebt, eine schrittweise Anpassung des Staates an die sich wandelnden Verhältnisse zu erleichtern. Die erste Lesung der drei Teilentwürfe im Plenum kam im wesentlichen zum Abschluss. Soweit das Ergebnis bekannt geworden ist – die anfänglich betonte Informationsbereitschaft der Kommission blieb beschränkt – tendiert es mehr zu Offenheit als zu scharfen Abgrenzungen: zwischen Staat und Wirtschaft, Bund und Kantonen oder einzelnen staatlichen Organen wird eher eine sachbezogene Partnerschaft als eine strenge Teilung der Kompetenzbereiche vorgesehen. So formuliert der Entwurf neben Individualrechten auch Sozialrechte, verbindet die Eigentumsgarantie mit Eigentumsbeschränkung, die Marktwirtschaft mit Sozialpflichtigkeit und begründet für die meisten Staatsaufgaben Verantwortlichkeiten des Bundes wie der Kantone, wenn auch mit unterschiedlichem Gewicht. Dadurch sollen die Innovationsprozesse tunlichst aus der lähmenden Doppelstufigkeit von Verfassungs- und Gesetzgebung befreit werden; zugleich bietet die sog. Einheitsinitiative den Behörden die Möglichkeit, ausserparlamentarische Impulse unmittelbar auf die sachgemässe Ebene zu lenken. Die Chancen des Werkes erscheinen freilich ungewiss; Optimisten rechnen mit der Gewöhnung der Öffentlichkeit an die neuen Konzepte im Laufe eines weiteren Jahrzehnts.

Expertenentwurf der Kommission Furgler (Reform der Bundesverfassung)
Dossier: Totalrevision der Bundesverfassung 1/2: Vorgeschichte (1966 bis 1996)