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Le Conseil des Etats a adopté la proposition de modification de la motion Zemp (pdc, AG) acceptée par le Conseil national l’année précédente visant à mettre la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) au service d’une agriculture productive. Ainsi, les sénateurs ont chargé le gouvernement d’intégrer l’article 104 de la Constitution relatif à l’agriculture dans la LAT et de simplifier la réglementation concernant l’aménagement du territoire afin de faciliter la construction de bâtiments agricoles en dehors des zones à bâtir.

Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) au service d’une agriculture productive (Mo. 10.3086)
2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit erfüllte Vorstösse
Bauen ausserhalb der Bauzonen

Le Conseil des Etats a soutenu la motion Bourgeois (plr, FR) adoptée par le Conseil national l’année précédente visant à compléter la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) avec des directives claires protégeant les terres cultivables. Il a toutefois rejeté le point relatif au fait de conditionner le versement des crédits du fonds d’infrastructure à l’application de ces directives.

directives claires protégeant les terres cultivables

Le Conseil des Etats s’est rallié à la décision du Conseil national de l’année passée en adoptant une motion modifiée du député Hassler (pbd, GR) visant à protéger les terres cultivables et à garantir les surfaces d’assolement.

protéger les terres cultivables et de garantir les surfaces d’assolement

En début d’année, le réseau suisse pour le soja, réunissant une douzaine d’acteurs tels le WWF, la Migros, la Fenaco, Suisseporc et l’Union suisse des paysans, s’est engagé à ce que d’ici 2014 90% des importations de soja fourrager soient certifiés selon les critères de Bâle qui visent une exploitation écologique et sociale responsable du soja. Ces derniers interdisent ainsi l’utilisation d’OGM, imposent le respect des droits des travailleurs et visent à empêcher l’extension des terres cultivées aux dépens des forêts primaires ou protégées.

réseau suisse pour le soja,

Le Conseil national a adopté une motion Bourgeois (plr, FR) chargeant le gouvernement de compléter la LAT avec des directives claires protégeant les terres cultivables et de s’assurer que le fonds d’infrastructure ne verserait ses crédits qu’une fois ces directives appliquées. Le député a estimé que la pression sur les terres cultivables est notamment engendrée par les projets infrastructurels et d’agglomération subventionnés par ce même fonds, et qu’il y a donc lieu à ce que la Confédération encadre mieux le développement territorial des cantons.

directives claires protégeant les terres cultivables

Par ailleurs, le Conseil national a modifié une motion Hassler (pbd, GR) chargeant le gouvernement d’introduire des instruments permettant de protéger les terres cultivables et de garantir les surfaces d’assolement. La chambre basse a supprimé la disposition initiale visant l’assouplissement de la protection des forêts. Le motionnaire a estimé que la pression exercée sur les terres cultivables et les espaces naturels est trop importante, la surface agricole se réduisant chaque année au profit de la surface forestière.

protéger les terres cultivables et de garantir les surfaces d’assolement

Le Conseil national a transmis un postulat Hassler (pbd, GR) qui invite le gouvernement à étudier les possibilités d’un changement d’affectation des constructions agricoles non utilisées situées hors des zones à bâtir. Le député a estimé que les changements structurels de l’économie agricole ont pour conséquence l’impossibilité d’utiliser et d’entretenir les constructions agricoles, tels les mayens. Cela constitue pour lui une atteinte au paysage dans les régions de montagne. Il a ainsi préconisé un changement d’affectation permettant de les exploiter dans des activités d’agro-tourisme qui amélioreraient par là même le revenu des paysans.

Constructions agricoles situées hors de la zone à bâtir (Po. 10.3483)
2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit erfüllte Vorstösse
Bauen ausserhalb der Bauzonen

Sur préavis favorable du gouvernement, le Conseil national a adopté tacitement un postulat Walter (udc, TG) chargeant le Conseil fédéral d’élaborer une stratégie de l’eau dans la perspective de la raréfaction de cette ressource induite par le réchauffement climatique. Le gouvernement doit notamment prendre en compte les besoins spécifiques des diverses catégories d’utilisateurs (ménages, agriculture, production d’énergie et industrie) et proposer des règles afin de garantir une juste pesée des intérêts (économiques, paysagers, etc.).

stratégie de l’eau

De même, la chambre du peuple a adopté une motion Wandfluh (udc, BE) chargeant le gouvernement de modifier la LAT afin de supprimer les restrictions relatives à l’aménagement de parties de bâtiments destinées à maintenir l'aspect extérieur et la structure architecturale.

supprimer les restrictions relatives à l’aménagement

Le Conseil national a modifié une motion Zemp (pdc, AG) visant à mettre la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) au service d’une agriculture productive. Le Conseil fédéral a recommandé d’adopter deux points de la motion chargeant le gouvernement de modifier la LAT afin qu’elle intègre l’article 104 de la Constitution relatif à l’agriculture, et de simplifier la réglementation sur l’aménagement du territoire afin de favoriser la construction de bâtiment agricole hors des zones à bâtir. Il a toutefois estimé que les trois aspects demandant d’unifier et d’intégrer la zone agricole, de traiter tous les animaux de rente de la même manière et d’abandonner l’exigence d’une viabilité à long terme des projets de constructions de bâtiments agricoles doivent être discutés de manière approfondie dans le cadre de la deuxième phase de révision de la LAT. Les députés ont suivi l’avis du gouvernement.

Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) au service d’une agriculture productive (Mo. 10.3086)
2. Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und damit erfüllte Vorstösse
Bauen ausserhalb der Bauzonen

L’Office fédéral de l’environnement et l’Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage ont présenté le bilan du troisième inventaire forestier. Ce dernier montre que depuis l’analyse précédente, datant de 1995, la surface sylvicole a crû de 29,6% à 31% du territoire helvétique malgré l’ouragan Lothar, la canicule de 2003, l’utilisation accrue de ses ressources et les attaques de bostryches. Par ailleurs, les forêts suisses remplissent les six fonctions que leur a attribué la Confédération : la production de bois, la purification de l’eau, le stockage du CO2, le maintien de la biodiversité, la protection contre les dangers naturels et la fonction de lieu de détente. Toutefois, elles s’étendent également aux dépens des prairies sèches, de leur faune et de leur flore. En outre, elles s’assombrissent au détriment de certaines espèces héliophiles et thermophiles. Enfin, dans certaines régions elles s’homogénéisent perdant de la sorte leur attractivité touristique.

troisième inventaire forestier

En décembre 2009, la Suisse a adopté les amendements du Protocole 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants. Le protocole a été révisé afin de l'adapter à l'état actuel de la science et de la technique. Quatre décisions ont été prises (2009/1; 2009/2; 2009/3 et 2009/4). Elles concernent l'inscription de nouveaux produits chimiques industriels ou pesticides dans la liste des polluants organiques persistants; l'actualisation des interdictions de production, de l'utilisation, des restrictions applicables et des valeurs limites d'émission; la flexibilité des délais d'application de certaines émissions et techniques pour les nouvelles parties adhérant au protocole. Les décisions 2009/1 et 2009/2 modifiant le texte du protocole et ses annexes (I, II, III, IV et VIII) demandaient une ratification. Comme partie, la Suisse s'est engagée, par principe, à limiter et à réduire davantage les émissions de polluants organiques persistants. La qualité de l'air devrait être améliorée, engendrant un impact positif sur la santé de la population et de l'environnement. Grâce aux révisions de l'OPair et de l'ORRChim en 2015, le droit matériel de l'environnement suisse est déjà en adéquation avec les exigences du protocole modifié. L'Assemblée fédérale doit encore avaliser les modifications apportées au protocole. L'arrêté fédéral est sujet au référendum.

Amendements du Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique tranfrontière à longue distance

Lors de la session spéciale d’avril, le Conseil national s’est saisi du projet de loi fédérale sur la protection des eaux élaboré par la commission de l’environnement du Conseil des Etats (CEATE-CE) au titre de contre-projet indirect à l’initiative populaire « Eaux vivantes (Initiative pour la renaturation) ». En dépit de l’opposition unanime de l’UDC et d’une majorité de députés libéraux-radicaux, jugeant le projet trop coûteux et dangereux pour l’utilisation de la force hydraulique, le plénum a suivi la majorité de la CEATE-CN et approuvé, par 94 voix contre 60, l’entrée en matière.
Lors de la discussion par article, le débat a essentiellement porté sur la conciliation des objectifs environnementaux et des intérêts économiques et énergétiques. Une minorité Killer (udc, AG) de la commission a proposé de réduire drastiquement les débits minimaux exigés de sorte à laisser une marge de manœuvre maximale aux producteurs d’énergie hydroélectrique. Le plénum a suivi, par 97 voix contre 73, la majorité de sa CEATE, laquelle jugeait que cet amendement viderait de sa substance le projet de loi. Le débat s’est ensuite concentré sur les dérogations possibles en faveur de l’utilisation de la force hydraulique. Afin de garantir un potentiel de croissance de 200 gigawattheures, le Conseil des Etats avait décidé d’assouplir les conditions de dérogation en autorisant des débits minimaux inférieurs pour les tronçons en aval d’installations hydroélectriques situées à une altitude supérieure à 1500 mètres (contre 1700 actuellement). Si la majorité de la CEATE-CN a suivi les sénateurs, une minorité Girod (pe, ZH) a proposé d’introduire une condition supplémentaire en restreignant l’octroi de dérogations aux tronçons présentant un faible potentiel écologique, touristique ou paysager. Le plénum a rejeté cette proposition, par 113 voix contre 57, la jugeant excessive. Il a toutefois privilégié, par 128 voix contre 42, une solution de compromis Landolt (pbd, GL) selon laquelle une dérogation est possible à la triple condition que le point de prélèvement soit situé à une altitude supérieure à 1500 mètres, que le cours d’eau soit non piscicole et que son débit résiduel minimal soit inférieur à 50 litres par seconde. Concernant l’espace réservé aux eaux, le plénum a suivi, par 105 voix contre 59, la majorité de la CEATE-CN en adoptant le principe d’une exploitation agricole extensive (sans engrais, ni produits phytosanitaires) contre une minorité Teuscher (pe, BE) préconisant un mode plus proche des conditions naturelles. Mais contrairement au Conseil des Etats, la chambre basse a estimé que les terres concernées ne pouvant plus être exploitées intensivement, elles ne sauraient être considérées comme des surfaces d’assolement. Les députés ont en outre introduit dans le projet de loi le principe d’une compensation complète de la perte corrélative de terres exploitables intensivement par les agriculteurs en fonction des quotas cantonaux de surfaces d’assolement édictés par la Confédération. Contrairement aux sénateurs, la majorité de la CEATE-CN a proposé de rendre facultative la planification par les cantons des mesures de revitalisation. Le plénum a toutefois décidé, par 94 contre 75, de suivre une minorité Bäumle (pev, ZH) et d’obliger les cantons à établir une telle planification. Par 89 voix contre 79, les députés ont suivi une minorité Bourgeois (plr, FR) et refusé le régime d’expropriation particulier élaboré par la CEATE-CE qui supprime l’obligation d’autorisation (permis de construire, etc.), afin de faciliter les opérations de revitalisation des cours d’eaux, de protection contre les crues et de construction de bassins de compensation pour les débits irréguliers. La majorité a en effet estimé que le droit foncier rural en vigueur garantit déjà la primauté de l’intérêt public. Au vote sur l’ensemble, la chambre basse a approuvé le projet de loi sur la protection des eaux par 104 voix contre 68, malgré l’opposition unanime de l’UDC et d’une majorité de libéraux-radicaux. La quasi totalité du groupe UDC et huit députés PLR ont rejeté le projet.
Lors de l’examen des divergences, le Conseil des Etats a repris les conditions édictées par la chambre basse pour l’octroi de dérogations aux débits résiduels minimaux en les reformulant légèrement. Concernant les terres réservées aux mesures de renaturation, la chambre haute a refusé la requalification voulue par les députés. Enfin, les sénateurs ont maintenu tacitement le régime particulier d’expropriation. Lors de la session d’hiver, les députés ont campé sur leur position au sujet des conséquences de la création d’espaces réservés aux eaux sur la production agricole et du principe d’une compensation complète des surfaces d’assolement. En revanche, ils ont approuvé, par 102 voix contre 82, l’institution du régime d’expropriation voulu par le Conseil des Etats, tandis que ce dernier s’est rallié tacitement au Conseil national sur l’autre point de désaccord majeur ainsi que sur trois divergences mineures. En votation finale, les sénateurs et les députés ont adopté le projet de loi, respectivement à l’unanimité et par 126 voix contre 63.

Initiative populaire « Eaux vivantes » et contre-projet (07.429)
Volksinitiative "Lebendiges Wasser" und ihre Folgen
Ausbau und Erhalt von erneuerbaren Energien versus Umweltschutz

Après avoir obtenu l’aval de son homologue du Conseil national, la CEATE-CE a élaboré un projet législatif concrétisant son initiative parlementaire en faveur de la prolongation du Fonds suisse pour le paysage (FSP) pour une durée de 10 ans – soit jusqu’en 2021 – et du doublement de la contribution fédérale l’alimentant (100 millions de francs au lieu de 50). Bien qu’il tire un bilan très positif de l’activité du FSP depuis sa création en 1991, le Conseil fédéral s’est opposé à sa prorogation pour des raisons financières. Rappelant son engagement à ne soutenir aucune dépense supplémentaire si elle n’est pas compensée, le gouvernement a prévenu que, en cas d’adoption par les chambres du projet de la CEATE-CE, il prendrait des mesures compensatoires complémentaires au programme de consolidation des finances fédérales.
Lors de la session d’hiver et contre l’avis du Conseil fédéral, le Conseil des Etats a approuvé, par 25 voix contre 8, l’entrée en matière. Après avoir opéré quelques modifications formelles sur proposition de leur commission, les sénateurs ont adopté à l’unanimité et sans discussion le projet de loi en faveur du renouvellement du FSP et, par 25 voix contre 3, le projet d’arrêté lui allouant un soutien financier supplémentaire de 50 millions de francs.

Deuxième renouvellement du Fonds suisse pour le paysage (FSP) (Iv.pa. 08.446)
Fonds Landschaft Schweiz (FLS)

L’OFEV, l’OFSP et l’Office fédéral de l’agriculture(OFAG) ont tiré un bilan positif des projets d’assainissement des eaux souterraines et de l’eau des lacs réalisés dans le secteur agricole par les cantons et les communes avec le soutien de la Confédération. Les objectifs de réduction des teneurs en nitrates, en phosphore et en produits phytosanitaires ont été largement atteints grâce à des mesures telles qu’un mode d’assolement approprié, une technique de culture respectueuse du sol, l’aménagement de surfaces herbagères, de bordures tampons et de prairies naturelles. Il en résulte que les eaux souterraines et les lacs satisfont aux critères de propreté garantissant la qualité de l’eau potable.

bilan positif des projets d’assainissement des eaux souterraines et de l’eau des lacs

Les chambres sont parvenues à dépasser leurs divergences exprimées depuis 2005 et ont décidé de donner suite à l’initiative parlementaire Darbellay (pdc, VS), qui demandait un assouplissement, voire une levée des dispositions qui limitent trop strictement ou empêchent la garde de chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole. La proposition a été adoptée par 117 voix contre 55 au Conseil national, malgré une proposition de minorité emmenée par la gauche, et par 23 voix contre 9 au Conseil des Etats.

Garde de chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole (Pa.Iv. 04.472)
Bauen ausserhalb der Bauzonen

Le Conseil national a adopté un postulat Bourgeois (plr, FR), qui demandait au Conseil fédéral de rédiger un rapport sur les émissions d’ammoniac provenant de l’agriculture, en précisant un certain nombre de points en relation avec les actions qu’il entendait mener dans le cadre de la stratégie de réduction de ces émissions.

émissions d’ammoniac provenant de l’agriculture

Le Conseil national a adopté début mars une initiative parlementaire Darbellay (pdc, VS), qui demandait un assouplissement, voire une levée des dispositions qui limitent trop strictement ou empêchent la garde de chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole. Le député préconisait à ce titre une adaptation de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT), de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et de la loi fédérale sur le droit foncier rural. Malgré cette décision favorable, le Conseil des Etats a refusé de donner suite à cette initiative parlementaire en fin d’année, estimant que les buts de cette initiative avaient été satisfaits depuis son dépôt, la révision de la LAT – adoptée entretemps – ainsi que révision totale de la loi sur la protection des animaux ayant assoupli le régime pour ce genre d'élevage de chevaux.

Garde de chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole (Pa.Iv. 04.472)
Bauen ausserhalb der Bauzonen

Les offices fédéraux de l’agriculture (OFAG) et de l’environnement (OFEV) ont présenté en fin d’année un rapport qui définit les objectifs environnementaux pour l’agriculture suisse pour les années à venir. Treize objectifs globaux ont été fixés, dont la réduction des émissions d’ammoniac des vaches à 25 000 tonnes d’azote par an (contre 44 000 tonnes actuellement).

rapport qui définit les objectifs environnementaux

Le Conseil des Etats a suivi la décision du Conseil national prise en 2007 et approuvé une motion Bigger (udc, SG), qui demandait au Conseil fédéral de veiller, par des mesures appropriées, à ce que les incertitudes légales relatives aux installations de compostage en zone agricole soient éliminées et que les conditions permettant une application uniforme du droit dans les cantons soient ainsi créées.

installations de compostage

Le Conseil des Etats a débattu de la révision de la loi sur les forêts et de l'initiative populaire « Sauvez la forêt suisse ». Le rapporteur de la commission, le tessinois Filippo Lombardi (pdc), a précisé lors des débats au plénum que le comité d’initiative avait confirmé par écrit à la commission du Conseil des Etats, qu'il était prêt, au cas où le Conseil des Etats suivrait la décision du Conseil national – prise fin 2007 – et n'entrerait à son tour pas en matière sur la révision de la loi, à retirer l'initiative, le but de celle-ci étant alors atteint. Le Conseil des Etats a dès lors refusé d’entrer en matière sur la révision de la loi sur les forêts. Les députés ont également suivi la proposition du Conseil fédéral de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l’initiative populaire en question. Au vote final, le rejet de l’initiative a été recommandé tant par la Chambre haute (à l’unanimité) que par le Conseil national (par 129 voix contre 6 et 59 abstentions). Si quelques députés du groupe écologiste ont réitéré leur soutien au texte malgré tout, le reste de leurs collègues ainsi que la quasi-totalité des socialistes se sont abstenus. Cette décision des chambres acquise, le comité d’initiative a tenu parole et retiré son texte une semaine plus tard.

Volksinitiative "Rettet den Schweizer Wald" und Änderung des Waldgesetzes (BRG 07.033)
Volksinitiative "Rettet den Schweizer Wald" und Änderung des Waldgesetzes

Plusieurs interventions parlementaires ont été traitées dans le cadre de ces débats, et certaines, anciennes, ont été classées. Le Conseil national a notamment adopté, sur recommandation du Conseil fédéral, un postulat de sa commission de l’économie et des redevances (CER-CN) (Po. WAK-NR, 07.3006), qui demandait au gouvernement de préciser la notion de « para-agriculture » et d’indiquer les activités qui, à son avis, faisaient partie de la « para-agriculture », en tenant compte de l’interprétation de cette notion dans les pays voisins. La chambre du peuple a également adopté une motion Bigger (udc, SG), qui demandait au Conseil fédéral de veiller, par des mesures appropriées, à ce que les incertitudes légales relatives aux installations de compostage en zone agricole soient éliminées et que les conditions permettant une application uniforme du droit dans les cantons soient ainsi créées.

installations de compostage

Durant l’année sous revue, les chambres ont éliminé les dernières divergences sur le projet de révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, débuté en 2006. Au vote final, le projet de loi modifié a été adopté par 38 voix contre 3 au Conseil des Etats, et par 175 voix contre 14 au Conseil national (les députés écologistes étant les seuls à s’y opposer).

Loi sur l'aménagement du territoire. Révision partielle (05.084)

Lors de la session parlementaire d’hiver, le Conseil national a maintenu sa position sur d’ultimes petites divergences, et notamment sur l’autorisation de construire, dans une exploitation agricole, des installations nécessaires à la production de compost. Il s’est en revanche rallié au Conseil des Etats sur une question de procédure.

Loi sur l'aménagement du territoire. Révision partielle (05.084)

Si le projet a également donné matière à contestation au Conseil des Etats, il a cependant été soutenu par la plupart des parlementaires qui avaient émis des critiques en commission. Malgré ces objections, relatives notamment à l’absence d’un concept global et au morcellement du paysage qui pourrait résulter de cette révision, l’entrée en matière a été décidée sans opposition. Lors de la discussion par articles, le plénum n’a pas tenu compte de la proposition formulée par le Conseil national, qui prévoyait d’autoriser les installations nécessaires à la production de compost dans une exploitation agricole. Il a préféré s’en tenir à la version du Conseil fédéral en approuvant la mise en place d’installations destinées à la production d’énergie à partir de la biomasse, mais en rejetant celles nécessaires à la production de compost. Une minorité de la commission, emmenée par le député radical Thomas Pfisterer (AG), s’est opposée à ce que les entreprises agricoles soient autorisées à se lancer dans l’agrotourisme ou dans des activités accessoires non agricoles étroitement liées à l’entreprise agricole, si elles ne sont pas tributaires d’un revenu complémentaire. La disposition contestée habilite en outre lesdits agriculteurs à effectuer des «agrandissements mesurés […] lorsque les constructions et installations existantes sont trop petites». Thomas Pfisterer a estimé qu’une telle pratique pénaliserait non seulement les exploitants d’entreprises commerciales ou artisanales dans les zones constructibles du fait du prix plus élevé de ces terrains, mais aussi les agriculteurs installés dans cette zone et les non-agriculteurs situés hors de la zone à bâtir. Le député a souligné que cette question relevait selon lui de l’égalité de traitement. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a demandé au plénum de ne pas accepter la proposition du député Pfisterer, car celle-ci conduirait à des inégalités de traitement entre les agriculteurs, puisque les entreprises florissantes, qui sont particulièrement attrayantes pour l’agrotourisme, se verraient interdire l’exercice d’activités accessoires non agricoles. La proposition de la minorité Pfisterer a finalement été rejetée par 34 voix contre 3. Au vote sur l’ensemble, le projet a été approuvé par 32 voix contre 2 et 2 abstentions.

Loi sur l'aménagement du territoire. Révision partielle (05.084)