Jahresrückblick 2019: Institutionen und Volksrechte

Der Bundesrat stand aus mindestens vier Gründen 2019 im Fokus der politischen Debatte. Zuerst gab die Departementsverteilung im Nachgang der Bundesratsersatzwahlen vom Dezember 2018, bei denen Doris Leuthard (cvp) und Johann Schneider-Ammann (fdp) durch Viola Amherd (cvp) und Karin Keller-Sutter (fdp) ersetzt worden waren, zu reden (vgl. auch den entsprechenden Peak bei der Medienberichterstattung). Nicht nur, dass mit Viola Amherd zum ersten Mal in der Geschichte der Schweiz eine Frau das VBS übernahm, sondern auch der Wechsel von Guy Parmelin ins WBF und von Simonetta Sommaruga ins UVEK wurden in den Medien diskutiert. Kommentiert wurde dabei insbesondere, dass die Verteilung offenbar erst nach einem Mehrheitsbeschluss innerhalb des Gremiums zustande gekommen war, was als schlechter Start und Herausforderung für die künftige Konkordanz interpretiert wurde. Mit der Wahl von zwei Frauen in die Landesregierung wurde der Debatte um die verfassungsmässige Festschreibung einer Frauenquote im Bundesrat der Wind aus den Segeln genommen. Ein entsprechender Vorstoss, der vom Ständerat noch angenommen worden war, wurde vom Nationalrat versenkt. Auch die Idee einer Karenzfrist, also das Verbot für ehemalige Magistratspersonen, Mandate von Unternehmen anzunehmen, die in Beziehung zu ihrem Regierungsamt stehen, wurde – wie schon 2015 – abgelehnt. Die Gesamterneuerungswahlen für den Bundesrat Ende Jahr lösten eine breite und medial stark begleitete Debatte um Zauberformel, Konkordanz, Systemstabilität und die Ansprüche der bei den Wahlen 2019 sehr erfolgreichen Grünen Partei auf einen Bundesratssitz aus. Die Mehrheit des Parlaments entschied sich, Regula Rytz, die Sprengkandidatin der Grünen, nicht anstelle von Ignazio Cassis in die Exekutive zu wählen.

Auch die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament war im Berichtjahr Gegenstand parlamentarischer Arbeit. Beraten wurde dabei insbesondere die Idee eines Verordnungsvetos. Die auf eine parlamentarische Initiative Aeschi (svp, ZG; Pa.Iv. 14.422) zurückgehende, 2014 eingereichte Idee sieht vor, dass ein Drittel der Mitglieder eines Rates gegen die Veröffentlichung einer bundesrätlichen Verordnung ein Veto einlegen kann, wenn die Stossrichtung der Verordnung nicht dem Willen des Parlaments entspricht. Während sich eine Mehrheit des Nationalrats davon eine präventive Wirkung erhoffte, lehnte die Mehrheit des Ständerats die Vorlage als zu kompliziert ab. Ein weiteres Mal abgelehnt wurde – ebenfalls nach längeren Diskussionen – die Idee einer Neuorganisation der Legislaturplanung. Das Parlament debattiert in schöner Regelmässigkeit seit der 2002 eingeführten Änderung, ob die Diskussionen um die zahlreichen Änderungsanträge an der Legislaturplanung zielführend seien. Der Antrag, die Planung wie vor 2002 einfach zur Kenntnis nehmen zu können und eben nicht als Bundesbeschluss behandeln zu müssen, stiess aber im Parlament erneut auf taube Ohren. Die Wahrscheinlichkeit ist gross, dass die Diskussion nach den eidgenössischen Wahlen 2019 erneut losgehen wird.

Im Nationalrat wurde 2019 die Frage erörtert, wie politisch die Verwaltung sei. Während eine Motion Bigler (fdp, ZH; Mo. 17.4127), die eine Offenlegung der Interessenbindungen von Kaderangestellten verlangt, von der grossen Kammer angenommen wurde, lehnte diese ein Postulat Burgherr (svp, AG; Po. 17.3423) ab, mit dem hätte untersucht werden sollen, wann und wie die Verwaltung effektiv politischen Einfluss ausübt. Dauerbrenner im Parlament waren auch 2019 Sparmassnahmen bei den Personalkosten in der Verwaltung. Diese sollten, wäre es nach dem Nationalrat gegangen, mit Hilfe von Digitalisierung oder durch einen Ausgabenstopp in den Griff bekommen werden – der Ständerat verweigerte aber jeweils seinen Segen dazu.

Im letzten Jahr der 50. Legislatur kam es im Parlament noch zu fünf Mutationen. Insgesamt wurden in der 50. Legislatur 26 Nationalrats- und zwei Ständeratsmandate ersetzt; rund ein Drittel der Mutationen war durch die SP-Fraktion zu verantworten. Das Büro-NR will sich in einem Bericht auf ein Postulat Feri (sp, AG; Po. 18.4252) der Vereinbarkeit der Parlamentsarbeit mit Familie und Beruf annehmen, einem Thema, das in den letzten Jahren immer virulenter zu werden scheint, wie verschiedene Vorstösse zeigen. Nicht einig wurde man sich in den Räten über verschiedene Spesenregelungen. Die SPK-NR entschloss sich deshalb, mit einer Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 19.431) wenigstens die Übernachtungsentschädigungen einheitlicher zu organisieren. Diskutiert wurde im Parlament auch 2019 wieder über Regeln für transparenteres Lobbying. Die seit Langem schwelende Debatte, die spätestens 2015 mit der sogenannten «Kasachstan-Affäre» viel Fahrt aufgenommen hatte, wurde allerdings stark abgebremst: Fast wäre auch der letzte, ziemlich zahnlose Vorstoss in diese Richtung versandet, wenn nicht der nach den eidgenössischen neu zusammengesetzte Nationalrat den Nichteintretensentscheid auf einen Vorschlag der SPK-SR sozusagen in letzter Minute zurückgenommen hätte.

Etwas stärker in den Fokus als auch schon geriet 2019 die Judikative, was sich auch in der Medienkonjunktur zu diesem Thema zwischen März und September 2019 beobachten lässt. Dies hatte einerseits damit zu tun, dass im Nationalrat über die Revision des ziemlich umstrittenen Bundesgerichtsgesetzes debattiert wurde – insbesondere die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird wohl auch 2020 noch zu reden geben, auch wenn der Ständerat kurz vor Ende Jahr beschloss, nicht auf die Vorlage einzutreten. Andererseits standen einige Ersatzwahlen an, die jedoch in aller Regel geräuschlos über die Bühne gehen. Beinahe wäre jedoch eine Ersatzwahl ans Bundesgericht zur Ausnahme dieser Regel geworden, da die GK entgegen den Gepflogenheiten nicht die am stärksten untervertretene SVP, sondern die CVP berücksichtigte, was beinahe zu einer noch nie vorgekommenen Kampfwahl geführt hätte. Dafür, dass das Gerichtswesen auch in Zukunft im Gespräch bleibt, wird wohl auch die 2019 zustande gekommene Justizinitiative sorgen, die vorschlägt, oberste Richterinnen und Richter per Losverfahren zu bestimmen, um eben diese starke, dem Proporzgedanken geschuldete Verbindung zwischen Judikative und Parteien zu verhindern. Viel zu schreiben gab zudem die Bundesanwaltschaft. Nach langen und stark medial begleiteten Diskussionen zu einer Disziplinaruntersuchung um den amtierenden Bundesanwalts Michael Lauber wurde dieser erst nach einer Verschiebung der Wahl von der Sommer- in die Herbstsession und äusserst knapp für eine dritte Amtsperiode bestätigt.

Im Wahljahr 2019 trat die Nutzung der direkten Demokratie ein wenig in den Hintergrund. An zwei Abstimmungswochenenden wurde lediglich über drei Vorlagen abgestimmt. Dabei folgte die Mehrheit der Stimmbevölkerung sowohl bei den beiden Referenden (STAF und Waffenschutzrichtlinie) als auch bei der Zersiedelungsinitiative der Empfehlung von Parlament und Bundesrat. Die Ablehnung der Zersiedelungsinitiative bedeutet zudem, dass in der 50. Legislatur kein einziges Volksbegehren Erfolg hatte. Die wahlbedingte Abstimmungspause wird wohl in den folgenden Jahren zu einigen Abstimmungswochenenden mit mehreren Vorlagen führen, sind doch Ende 2019 ganze 16 Volksinitiativen im Unterschriftenstadium und 19 abstimmungsreif oder beim Bundesrat oder im Parlament in Beratung. Dafür, dass in Zukunft die direkte Demokratie umfassender genutzt werden könnte, sorgte das Parlament zudem mit seiner Entscheidung zur Kündigung von Staatsverträgen, die zukünftig nicht mehr dem Bundesrat, sondern der Legislative und im Falle eines Referendums der Stimmbevölkerung obliegt. Eines der anstehenden Volksbegehren ist die Transparenzinitiative, für die die SPK-SR 2019 einen indirekten Gegenentwurf in die Vernehmlassung gab, mit dem die Offenlegung der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen im Gesetz geregelt werden soll und der in der Wintersession vom Ständerat mit Anpassungen gutgeheissen wurde.

Einen herben Dämpfer erlitt 2019 die Idee des elektronischen Wählens und Abstimmens. Nachdem der Kanton Genf bereits Ende 2018 sein E-Voting-System eingestellt hatte und das System der Post in einem öffentlich ausgeschriebenen Stresstest den Anforderungen nicht standgehalten hatte, bestanden keine brauchbaren technischen Angebote mehr für die effektive Durchführung von «Vote électronique». Daher entschied sich der Bundesrat, sein Ziel, E-Voting als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, vorläufig zu sistieren. Gegenwind erhielt der elektronische Stimmkanal zudem von einer Anfang 2019 lancierten Volksinitiative für ein E-Voting-Moratorium. Immerhin entschied sich der Nationalrat für eine Motion Zanetti (svp, ZH; Mo. 19.3294) mit dem Ziel, die Abstimmungsunterlagen elektronisch zustellen zu können.

Die Wahlen von Richterinnen und Richtern ans Bundesgericht werfen in der Regel keine hohen Wellen. Das Prozedere verläuft jeweils gleich: Ein vakanter Posten wird ausgeschrieben, die GK lädt Bewerberinnen und Bewerber ein und wählt dann jene Person aus, die sich nicht nur fachlich eignet, sondern auch hinsichtlich Geschlecht, Sprache und insbesondere Parteienzugehörigkeit in den einzelnen eidgenössischen Gerichten am meisten Proportionalität herstellt. Praktisch immer heissen alle Fraktionen die Empfehlung der GK gut, was die Wahl durch die Vereinigte Bundesversammlung schliesslich fast zu einer Alibiübung verkommen lässt. Auch wenn einzelne Parlamentsmitglieder angehenden Richterinnen und Richtern ab und zu ihre Stimme verweigern – die Anzahl leerer Stimmen ist jeweils ein Indiz dafür, dass die Kandidatin oder der Kandidat nicht allen Parteien genehm zu sein scheint, wobei aufgrund des Stimmgeheimnisses freilich nicht klar wird, aus welchen Fraktionen die Proteste effektiv stammen –, kommt es praktisch nie vor, dass die von der GK vorgeschlagenen Kandidierenden das absolute Mehr nicht schon in der ersten Runde deutlich übertreffen.
Der Ersatzwahl für die zurücktretenden Bundesrichter Peter Karlen (svp) und Jean-Maurice Frésard (sp) gingen nun aber medial begleitete Diskussionen voraus, die das Potenzial hatten, diese Routine zu gefährden. Stein des Anstosses war die Empfehlung der GK für die deutschsprachige Vakanz: Obwohl die SVP am Bundesgericht die am stärksten untervertretene Partei war (-2.43 Stellen), entschied sich die Kommission für Julia Hänni, die der CVP angehört. Die GK begründete diesen Entscheid nicht nur mit der besten Bewerbung, sondern auch mit dem geringen Frauenanteil (vor der Wahl bei 38.9 Prozent) und mit dem Umstand, dass die CVP die am zweitstärksten untervertretene Partei sei (-0.64 Stellen). Gleich drei Fraktionen, nämlich die SVP, die FDP und die BDP, sprachen sich gegen diese Empfehlung aus und planten, die vakante Stelle mit einem SVP-Richter zu besetzen. Sie portierten den Berner Verwaltungsrichter Thomas Müller (svp). Die Empfehlung der GK für den Kandidaten französischer Muttersprache, Bernard Abrecht (sp), war unbestritten.
Die Medien wussten zu berichten, dass der Entscheid für Hänni in der GK mittels Stichentscheid des Präsidenten gefallen sei. Die Wahl sei deshalb brisant, weil die Nachfolgerin oder der Nachfolger Karlens potenziell in der Zweiten öffentlich-rechtlichen Abteilung eingesetzt werden könnte. In dieser Kammer werden etwa Urteile zum Ausländerrecht und zu den Beziehungen zur EU, aber auch zum Verhältnis zwischen Völker- und Landesrecht gefällt. Zudem gehörten zwei der sechs Mitglieder in dieser Kammer bereits der SVP an. Mit einem dritten Mitglied wären die SVP-Richter also wohl sehr häufig in der Mehrheit, weil das Gremium zu dritt oder zu fünft entscheidet. Freilich ist die Zuweisung neuer Richterinnen und Richter zu den einzelnen Kammern Sache des Bundesgerichts selber. Verschiedene Parlamentsmitglieder wollten aber kein Risiko eingehen – die Medien berichteten, dass einige Abgeordnete argwöhnten, die SVP wolle nach dem Scheitern ihrer Selbstbestimmungsinitiative die wichtige Kammer kurzerhand kapern. Einigen stiess in der Diskussion zudem sauer auf, dass neben dem Parteienschacher das Gleichstellungsargument zu kurz komme. Am Tag des Frauenstreiks habe sich die NZZ gegen eine bestens qualifizierte Frau ausgesprochen, monierte etwa Ruth Humbel (cvp, AG) via soziale Medien.
Der SVP-Kandidat Müller sorgte dann mit einem Verzicht auf die Kandidatur dafür, dass es Mitte Juni nicht zu einer Kampfwahl für den Posten am Bundesgericht kam. In den Medien wurde kolportiert, dass SVP-Fraktionspräsident Thomas Aeschi (svp, ZG) bei den anderen Parteien nicht genügend Unterstützung gefunden habe und dass Müller sich die Wahlchancen für künftige Richterwahlen – bereits im Herbst mussten vier weitere Vakanzen besetzt werden – habe intakt halten wollen.
Kurz vor dem Wahlakt verlangte Aeschi das Wort und rechnete vor, dass die Untervertretung einer Partei am Bundesgericht – statt über 11.5 verfüge die Volkspartei nun noch lediglich über neun Stellen – seit Einführung der Gerichtskommission im Jahr 2003 noch nie so krass gewesen sei. Von den neun Bundesgerichtsmitgliedern der SVP seien vier Frauen, weshalb man die Partei auch nicht als «Frauenverhindererin» bezeichnen könne. Die SVP sei nicht immer glücklich gewesen mit vorgeschlagenen Richterinnen und Richtern von Mitte-Links, sie habe aber den Parteienproporz stets mitgetragen. Er warnte vor einem «parteipolitischen Hickhack» im Vorfeld von Richterwahlen, wenn die Repräsentativität in der Judikative nicht mehr gewährleistet werde. Zugleich wies er darauf hin, dass sich ihr «absolut ausgewiesener, bestens qualifizierte Kandidat» Thomas Müller aufgrund des Drucks der anderen Parteien für die Wahl nicht zur Verfügung stelle. Für die CVP-Fraktion ergriff Leo Müller (cvp, LU) ebenfalls das Wort und wies darauf hin, dass Parteienproporz auch über längere Zeiträume eingehalten werden könne. Die Gerichtskommission benötige Spielraum, um auch andere Kriterien wie eben Geschlecht oder Sprache berücksichtigen zu können.
Auch bei dieser Wahl schafften die Kandidierenden den Sprung nach Lausanne schliesslich bereits im ersten Wahlgang. Von den 233 eingelangten Wahlzetteln wurden aber dennoch deren 60 leer eingelegt und 17 Stimmen entfielen auf Diverse. Julia Hänni wurde schliesslich mit 151 Stimmen gewählt. Der Name des eigentlich unbestrittenen Bernard fand sich auf 157 Stimmzetteln.
Nach der Wahl erhob die SVP lauthals Anspruch auf zwei der besagten vier frei werdenden Posten, von denen je zwei von Angehörigen der SP bzw. der GP besetzt waren. Insbesondere die GP sei mit zwei Stellen übervertreten, betonte die SVP.