Nach einer elfjährigen Defizitperiode zeichnet sich am Planungshorizont dank konsequenter Ausrichtung des Finanzplans 2000-2002 auf das Haushaltsziel 2001 ein Einnahmenüberschuss ab. Unter Berücksichtigung des Stabilisierungsprogramms 1998, der Weiterführung des 3. ALV-Lohnprozents sowie der Kreditsperre sollen die Defizite von CHF 1.9 Mrd. (2000) auf CHF 0.7 Mrd. (2001) gesenkt werden; für das Jahr 2002 wird sogar ein Einnahmenüberschuss von CHF 1.1 Mrd. erwartet. Gegenüber dem Finanzplan 1999-2001 ergeben sich für 2000 und 2001 dank der beschlossenen Entlastungen Verbesserungen von jährlich gegen CHF 3 Mrd. Während die Ausgaben um CHF 1.4 Mrd. (2000) bzw. CHF 1.8 Mrd. (2001) tiefer liegen als im alten Finanzplan, wurden die Einnahmenprognosen um CHF 1.4 Mrd. bzw. CHF 0.9 Mrd. erhöht. Mit Ausnahme des Bildungs- und Forschungsbereichs nahm der Bundesrat die Ausgaben für alle wichtigen Bundesaufgaben zurück; gegenüber dem Voranschlag 1998 sollen sie real, teilweise sogar nominell eingefroren werden. Neben der Beteiligung an den EU-Programmen und der Schaffung von Fachhochschulen erfordert auch die Beseitigung von Altlasten in der Wohnbauförderung zusätzliche Mittel. Nicht steuerbar sind die Mehraufwendungen für den Schuldendienst und die Kantonsanteile an den Bundeseinnahmen. Einem Rückgang der Ausgaben von durchschnittlich 0,3% pro Jahr stehen Mehreinnahmen von 4,7% gegenüber. Wachstumsträger sind in erster Linie die direkte Bundessteuer sowie die Mehrwertsteuer, die vom Konjunkturaufschwung profitieren. Bei den Eingängen aus der Verrechnungssteuer und den Stempelabgaben sind die Unsicherheiten gross. Insgesamt liegen dem Finanzplan optimistische Annahmen zugrunde: es wird mit einer weiteren Konsolidierung des Konjunkturaufschwungs sowie einem stetigen Rückgang der Arbeitslosigkeit bis auf 100'000 Arbeitslose im Jahr 2002 gerechnet.

Das Stabilisierungsprogramm 98 wurde in der Wintersession vom Nationalrat als Erstrat behandelt. Es lagen ein Nichteintretens- (Spielmann, pda, GE) sowie drei Rückweisungsanträge vor, die alle abgelehnt wurden. Der LdU bemängelte in erster Linie die Institution des runden Tisches, welcher jeglicher demokratischen Legitimation entbehre, die Grüne Fraktion wollte den Bundesrat beauftragen, bei der Landwirtschaft jährlich CHF 100 Mio. zu sparen und ungerechtfertigte Steuerlücken im Umfang von mindestens CHF 150 Mio. zu schliessen. In der Eintretensdebatte, in welcher sich über dreissig Einzelredner zu Wort meldeten, empfahlen zwar alle grossen Parteien Eintreten, taten dies hingegen ohne grosse Begeisterung. In zügigem Tempo ging die Detailberatung der Änderungen der 13 Gesetzesvorlagen über die Bühne, da das Ratsbüro mit knapper Bekräftigung des Nationalrates bestimmt hatte, Einzelanträge im schriftlichen Verfahren zu behandeln und nur Antragsteller von Minderheitsanträgen ans Rednerpult zu lassen. Mit Ausnahme von Kommissionsmitglied Fasel (csp, FR) von der grünen Fraktion war man schon im Vorfeld übereingekommen, auf solche zu verzichten, um das Sanierungspaket nicht zu gefährden. Die zwei Dutzend Einzelanträge ausschliesslich von linker und grüner Seite wurden allesamt im Verhältnis von 2 zu 1 abgelehnt. Die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung ohne Änderung gegenüber dem Kommissionsentwurf mit 124 zu 26 Stimmen verabschiedet.

Der Konsens über die Sanierung der Bundesfinanzen drohte während den Kommissionsberatungen mehrmals zu scheitern. Yves Christen (fdp, VD) wurde explizit als Moderator an die Spitze der vorberatenden 25-köpfigen Spezialkommission des Nationalrates berufen. Während der Sparbetrag der Kantone, die Sparvorgabe der SBB, die Einsparungen bei Armee und Zivilschutz sowie die Leistungsanpassungen bei der ALV die Zustimmung der Kommission fanden, wurde bis zuletzt über die Bereiche AHV/IV und Steuergerechtigkeit gerungen. Als Kompromissvorschlag verzichteten die Bürgerlichen auf die Verschiebung der Anpassung der AHV/IV-Renten 2001 auf das Jahr 2002 (die Indexierung der Renten soll im Rahmen der 11. AHV-Revision geregelt werden) sowie auf die Ausdehnung des Anpassungsrhythmus von 2 auf 3 Jahre, während die Linke eine höhere Besteuerung der Kapitalleistungen aus den Vorsorgesäulen 2 und 3a fallen liess. Zusätzlich wurde die Alterslimite für eine Kapitalversicherung mit Einmalprämie von 60 auf 65 Jahren erhöht, auf eine Begrenzung des versicherbaren Einkommens bei der 2. Säule – abgesehen vom Einkauf – verzichtet und der Schuldzinsabzug nicht auf CHF 20'000, sondern auf CHF 50'000 begrenzt. Um den runden Tisch nicht zum Tischlein verkommen zu lassen, mussten die Ausfälle bei der AHV/IV (203 Mio.) und die Mindereinnahmen bei den Steuerschlupflöchern (20 statt 91 Mio.) kompensiert werden. Die Kommission einigte sich schliesslich darauf, den Bundesrat mit einer Motion zu verpflichten, die Ausgaben im Asylbereich bis zum Jahr 2001 auf maximal CHF 1 Mrd. zu reduzieren (Einsparungen von 406 Mio.). Sie verabschiedete die Vorlage mit 20 zu einer Stimme; die Kommissionsmitglieder der vier Regierungsparteien sowie der LPS sicherten schriftlich zu, im Plenum keine Minderheitsanträge zu stellen.

Nachdem mehrere parlamentarische Vorstösse als Folge der Missstände bei der Pensionskasse des Bundes eine Überprüfung der Finanzaufsicht verlangt hatten, schlug der Bundesrat in einer Gesetzesvorlage Massnahmen zur Stärkung und grösseren Unabhängigkeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) vor. Am Konzept der Finanzaufsicht mit einer parlamentarischen Finanzdelegation und einem dem Parlament wie der Regierung dienenden Fachorgan, der EFK, wollte er allerdings festhalten. Eine Unterstellung der EFK unter das Parlament lehnte der Bundesrat ab, weil dies zu einer Gewichtsverschiebung zugunsten der parlamentarischen Kontrolle führen würde. Ferner sprach er sich gegen die Schaffung eines von Regierung und Parlament unabhängigen Rechnungshofes nach ausländischem Vorbild aus. Die neue Regelung hält im ersten Artikel fest, dass die Finanzkontrolle als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes «nur der Bundesverfassung und dem Gesetz verpflichtet ist»; nach bisheriger Regelung galt, dass sie der Bundesversammlung und dem Bundesrat «dient». Stärker als bisher wird der Bundesrat in die Pflicht genommen, Beanstandungen und Empfehlungen der Revisionsstelle umzusetzen bzw. den Vollzug zu überwachen. Bei besonderen Vorkommnissen ist neben dem zuständigen Departementschef auch die Finanzdelegation zu informieren. Die EFK soll einzelne Berichte separat publizieren und ihren eigenen Jahresbericht veröffentlichen können. Bei der personellen Ausstattung erhält die EFK gemäss Gesetzesentwurf ein direktes Mitspracherecht. Die Wahl des Direktors durch den Bundesrat muss neu vom Parlament bestätigt werden; gleichzeitig wird die unabhängige Position des Direktors gestärkt, indem er auf eine (zweimal verlängerbare) Amtsdauer von sechs Jahren ernannt wird.

Parteien und Verbände reagierten mit Misstrauen auf das definitive Stabilisierungsprogramm. Noch vor den Beratungen im Parlament wurde ein Teil des Konsenses offen in Frage gestellt; Hauptkritikpunkt waren die vorgesehenen Mehreinnahmen. SP und Gewerkschaften pochten auf Zusatzeinnahmen von CHF 150 Mio. und waren enttäuscht, dass die grössten Steuerschlupflöcher nicht konsequent geschlossen worden seien. Umgekehrter Ansicht waren die bürgerlichen Parteien, die dem Bundesrat vorhielten, er sei über die gefassten Beschlüsse hinausgegangen und belaste den Mittelstand übermässig. Am vehementesten kritisierten sie die Vorschläge zur höheren Besteuerung der Kapitalleistungen aus den Vorsorgesäulen 2 und 3a, da dies nicht eine Missbrauchsbekämpfung sei, sondern eine vom Gesetzgeber gewollte steuerliche Abzugsmöglichkeit.

Der Kompetenzartikel der revidierten Bundesverfassung zur Sozialhilfe (Art. 115) gab vor allem wegen des Titels Anlass zu einigen Diskussionen. Während der Ständerat dem Bundesrat zu folgen bereit war, der «Unterstützung Bedürftiger» vorgeschlagen hatte, wollte der Nationalrat dies in erster Lesung sowohl im Titel wie im Text in «Unterstützung von Personen in Notlagen» umwandeln, obgleich sowohl die Berichterstatterin wie Bundesrat Koller warnten, diese Änderung könne zu einer Schlechterstellung der betroffenen Personen führen. Der Begriff der Notlage sei in Art. 12 BV näher ausgeführt, wobei es sich dort nur um ein für ein menschenwürdiges Leben notwendiges Existenzminimum handle. Hier nun aber sei die eigentliche Sozialhilfe angesprochen, für deren Ausrichtung tiefere Schwellen gelten. Als der Ständerat auf der Formulierung des Bundesrates beharrte, stimmte der Nationalrat stillschweigend zu.

Eine SP-Minderheit stellte den Antrag, zwei weitere Absätze des Inhalts einzufügen, dass der Bund Bestimmungen über den Mindestgehalt der Leistungen erlassen und Grundsätze über den Rechtsschutz aufstellen sowie die Sozialhilfe der Kantone mit finanziellen Beiträgen unterstützen kann. Damit sollten wesentliche Punkte einer parlamentarischen Initiative der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit auf Verfassungsstufe erhoben werden. Diese war 1993 vom Nationalrat gutgeheissen und zur Ausarbeitung an die Kommission übertragen worden; diese hatte den Text so umformuliert, dass er in die revidierte Verfassung gepasst hätte. Nach Meinung der bürgerlichen Ratsmehrheit würde dies über die eigentliche Nachführung hinausgehen, weshalb der Antrag mit 79 zu 49 Stimmen abgelehnt wurde.

Der Budgetkompromiss, der als Durchbruch im Kampf gegen das Schuldenloch gefeiert wurde, geriet von links und von rechts bald unter Beschuss. Die erste Bewährungsprobe für den Zusammenhalt des runden Tisches erfolgte noch am gleichen Tag, als SP und Gewerkschaften am Nein zum Haushaltsziel 2001 festhielten. Ihrer Meinung nach bildeten Haushaltsziel und Beschluss des runden Tisches zwei von einander getrennte Vorlagen. Die SVP liess verlauten, die Defizite sollten mit Einsparungen ohne Zusatzeinnahmen saniert werden. Unter den Kantonen bestanden ebenfalls unterschiedliche Ansichten, wo die CHF 500 Mio. an gekürzten Bundesbeiträgen eingespart werden sollten. Einig war man sich über die Kürzungen beim öffentlichen Verkehr, im Bildungsbereich und beim Straf- und Massnahmenvollzug (350 Mio.). Für die verbleibenden CHF 150 Mio. wurden drei Varianten geprüft: eine höhere Beteiligung der Kantone an den Krankenkassen-Prämienverbilligungen, die Erhöhung der Kantonsbeiträge an die AHV/IV und eine Beteiligung der Kantone an den Kosten der Regionalen Arbeitsvermittlungsstellen (RAV). Während sich die Westschweizer Kantone gegen Kürzungen der Krankenkassenbeiträge wehrten, sprachen sich finanzstarke Deutschschweizer Kantone gegen Kürzungen im AHV/IV-Bereich aus. Die Konferenz der Kantonsregierungen stimmte schliesslich der Variante AHV/IV zu, nachdem in einer ersten Abstimmung die Variante Krankenkasse knapp das erforderliche qualifizierte Mehr von 18 Stimmen um deren zwei verfehlt hatte.

Mit einem Ja-Stimmenanteil von knapp 71% und der Zustimmung aller Kantone wurde das Haushaltsziel 2001 deutlicher als erwartet angenommen. Am klarsten stimmte der Kanton Appenzell Innerrhoden mit einem Ja-Anteil von 81,1% zu, gefolgt von den Kantonen Glarus (78,1%), Zug (78,0%), St.Gallen (77,1%) und Nidwalden (77,0%). Am knappsten war die Annahme der Vorlage mit einem Unterschied von lediglich 590 Stimmen im Kanton Jura (52,1%). In der Romandie (61%) und in der italienischsprachigen Schweiz (62%) fiel die Zustimmung generell weniger deutlicher aus als in der Deutschschweiz (74%), was nicht zuletzt auf die schwierigere Wirtschaftslage zurückgeführt wurde. Das Ergebnis war für Finanzminister Villiger ein persönlicher Erfolg, nachdem er sich für die Vorlage besonders intensiv eingesetzt hatte. Die bürgerliche Seite zeigte sich mit dem deutlichen Verdikt des Volkes zufrieden. Nach Ansicht von CVP-Präsident Durrer habe das Volk einer Finanzpolitik zu Lasten kommender Generationen eine deutliche Absage erteilt. FDP-Präsident Steinegger interpretierte das Abstimmungsergebnis als eindeutige Legitimation, die Bundesfinanzen in Ordnung zu bringen, insbesondere auf der Ausgabenseite. Für die SVP war klar, dass das Volk genug habe von der Schuldenwirtschaft; beim Sparen gebe es in Zukunft keine Tabu-Bereiche mehr. Die SP als eigentliche Verliererin des Abstimmungskampfes forderte die Umsetzung der Versprechen am runden Tisch und verlangte, dass zur Sanierung des Bundeshaushaltes keine einseitigen Sparübungen zu Lasten der Sozialwerke gemacht werden dürften. Enttäuscht zeigte sich auch die Grüne Partei, die dem Bundesrat vorwarf, die Bevölkerung getäuscht zu haben, indem er eine Lösung der Finanzprobleme ohne Mehreinnahmen als möglich erscheinen liess.


Abstimmung vom 7. Juni 1998

Beteiligung: 40,9%
Ja: 1 280 329 (70,7%) / 20 6/2 Stände
Nein: 530 486 (29,3%) / 0 Stände

Parolen:
— Ja: FDP, CVP, SVP, LP, LdU, EVP, FP, SD, EDU; SGV, Vorort, Arbeitgeberverband, Angestelltenverbände, Bauernverband.
— Nein: SP, GP, CSP, Lega, PdA; SGB, CNG.

In der Finanzpolitik legte die FDP Wert auf den Abbau der Staatsverschuldung sowie auf eine strikte Ausgabendisziplin. Als wichtigste kurzfristige Massnahme betrachtete sie die Umsetzung des Haushaltsziels 2001 sowie das Stabilisierungsprogramm. Sie lehnte insbesondere die Einführung einer allgemeinen Kapitalgewinnsteuer, eine Beteiligungsgewinnsteuer und eine eidgenössische Erbschaftssteuer ab und wehrte sich gegen die vom Bundesrat im Rahmen der Schliessung von Steuerschlupflöchern vorgeschlagene höhere Besteuerung der Kapitalleistungen aus den Vorsorgesäulen 2 und 3a. Unerlässliche Kompensationen von Steuerausfällen müssten im Bereich der indirekten Steuern erfolgen, da der MWSt-Satz in der Schweiz vergleichsweise tief sei. Für die FDP-Parteileitung hatte die Sanierung der Bundesfinanzen Priorität gegenüber der Wohneigentums-Initiative, weshalb sie die Nein-Parole beschloss.

An der Schlussitzung der Konsensgespräche am runden Tisch wurde eine gemeinsame Formel gefunden, wie das Bundesdefizit unter Berücksichtigung der Konjunkturlage schrittweise bis ins Jahr 2001 auf CHF 1 Mrd. reduziert werden soll. Nach insgesamt vier Runden und einem abschliessenden Verhandlungsmarathon von neun Stunden einigten sich Parteien, Sozialpartner sowie der Finanzausschuss des Bundesrates (Finanzminister Villiger, Sozialministerin Dreifuss, Justizminister Koller) auf ein Kompromisspaket, das durch die Schliessung von Steuerschlupflöchern neben Einsparungen von rund CHF 2 Mrd. auch Mehreinnahmen von rund CHF 150 Mio. bringen solle. Unverändert gegenüber den bundesrätlichen Vorschlägen blieben die Einsparungen bei der SBB (200 Mio.) und bei den Bundessubventionen an die Kantone (500 Mio.). Auch im Bereich AHV/IV wurden die Vorgaben übernommen, wodurch die Renten erst nach drei Jahren angepasst werden (ausser wenn die Teuerung grösser als 4% ist) und die 2001 fällige Rentenanpassung um ein Jahr verschoben wird (300 Mio.). Ferner soll in der IV ein ärztlicher Dienst mit Untersuchungskompetenz Missbrauch verhindern. In anderen Bereichen erreichte die Linke zahlreiche Zugeständnisse: so verzichtet der Bund auf massive Eingriffe in die Arbeitslosenversicherung (180 Mio. statt 200 bis 500 Mio.), verschonte sensible Bereiche wie die Asylpolitik, Bildung und Forschung von der Kreditsperre (inklusive Landwirtschaft 170 Mio. statt 300 bis 500 Mio.) und erhöht die Einsparungen beim Militär und Zivilschutz von CHF 400 Mio. auf 560 Mio. Gleichzeitig wurde vereinbart, Steuerschlupflöcher im Börsen- und Versicherungsgeschäft ebenfalls im Rahmen des Stabilisierungsprogramm 98 zu stopfen. Alle Teilnehmenden verpflichteten sich, sich für die Realisierung des Stabilisierungsprogramm 98 einzusetzen und Vorstösse für neue Steuerausfälle abzulehnen. Um zu verhindern, dass einzelne Teile aus dem Sparprogramm herausgelöst werden, soll es zu einem Gesamtpaket geschnürt werden.

Bei der Verfassungsrevision trug der Bundesrat in seinen Vorschlägen der neueren Rechtssprechung des Bundesgerichtes und den Aufforderungen einer Nationalratskommission Rechnung und beantragte, in Art. 12 unter dem Titel «Recht auf Existenzsicherung» das 1995 von Lausanne bestätigte ungeschrieben Verfassungsrecht aufzunehmen, wonach jede Person in Not Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie die Mittel hat, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Der Ständerat wandelte den Titel in ein «Recht auf Hilfe in Notlagen» ab und relativierte den Anspruch mit dem Zusatz, dass jemand nur dann Anspruch auf diese Unterstützung hat, wenn er «in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen». Damit sollte deutlich gemacht werden, dass es sich um ein Recht auf Existenzminimum handelt, keinesfalls aber um die Einführung eines Anspruchs auf konkret zu beziffernde Leistungen im Sinn eines garantierten Mindesteinkommens. Aeby (sp, FR) beantragte vergeblich, bei der Formulierung des Bundesrates zu bleiben, da ein Abweichen davon als Zeichen dafür gewertet werden könnte, dass man in diesem Bereich der Grundrechte eine weniger absolute Garantie anstrebe als etwa beim Recht auf Ehe oder beim Recht auf Gewissensfreiheit. Trotz Unterstützung des Bundesrates, der die gleiche Sicht der Dinge vertrat, unterlag Aeby deutlich mit 29 zu 6 Stimmen. Im Nationalrat obsiegte die Version des Ständerates mit 101 zu 61 Stimmen klar gegen einen links-grünen Antrag, der – mit Ausnahme des Titels – dem Vorschlag des Bundesrates folgen, die vorgesehenen Leistungen aber unter dem über das eigentliche Existenzminimum hinausgehenden Begriff der Sozialhilfe subsummieren wollte.

Mitte Januar trafen sich erstmals Vertreter der Kantone, der Regierungsparteien, der Arbeitgeber und der Gewerkschaften mit Finanzminister Villiger, um über das vom Bundesrat im Dezember 1997 präsentierte Stabilisierungsprogramm 98 zu beraten. Mit dem Stabilisierungsprogramm 98 soll der Bundeshaushalt bis ins Jahr 2001 um CHF 2 Mrd. entlastet werden. Schon vor Beginn der Gespräche am runden Tisch war klar, dass das Erreichen eines Konsenses ein äusserst schwieriges Unterfangen sein würde. Bereits das Ziel, den Haushalt bis ins Jahr 2001 auszugleichen, war umstritten. Während die Bürgerlichen die bundesrätlichen Vorgaben unterstützten, und die SVP eine noch raschere Sanierung verlangte, sprach die SP von Sparhysterie, die den konjunkturellen Aufschwung gefährde, und forderte eine Sanierung auf das Jahr 2004. Hauptstreitpunkt waren die vorgesehenen Sparmassnahmen im Sozialbereich. Der Bundesrat wollte mit einer verzögerten Teuerungsanpassung bei den AHV-Renten CHF 220 Mio. sowie mit Leistungskürzungen bei der ALV CHF 200 Mio. bis 500 Mio. einsparen. Dies lehnte die SP ab, weil damit die von der Krise am härtesten Betroffenen nochmals getroffen würden. CVP und FDP waren einverstanden mit den Kürzungen; die SVP verlangte bei der ALV einen radikaleren Leistungsabbau um mindestens CHF 500 Mio., bei der AHV hingegen gesellten sie sich zur SP und wollten auf Kürzungen der Renten verzichten. Heftig gerungen wurde ferner um die Abstriche im Verkehrsbereich. Die jährlichen Einsparungen von CHF 200 Mio. bei der SBB und die Kürzungen der Bundesbeiträge an die Kantone beim Regionalverkehr waren für die SP unakzeptierbar. Sie forderte statt dessen Einsparungen bei Neuinvestitionen im Strassenverkehr. Begrüsst wurden die Einsparungen auf Seiten der Bürgerlichen, bei der CVP allerdings mit der Einschränkung, dass die Kantone selber entscheiden könnten, wo sie die CHF 500 Mio. einsparen wollten. Einfacher war die Konsenssuche bei der Landesverteidigung. Die SVP sah ein Sparpotential von CHF 180 Mio., die FDP 150 Mio., die CVP 500 Mio. und die SP eines von 2 Mrd. Zu einem Tauziehen kam es hingegen bezüglich zusätzlichen Einnahmequellen. Während SP, FDP und CVP mit dem Bundesrat einig gingen, das dritte Lohnprozent für die ALV weiterzuführen und den Plafond für das zweite Lohnprozent zu erhöhen (CHF 2.1 Mrd.), war die Bereitschaft auf bürgerlicher Seite zur Erschliessung weiterer Einnahmequellen klein. Die SVP wendete sich ausser beim zusätzlichen Mehrwertsteuerprozent für die AHV/IV generell gegen zusätzliche Steuern, für CVP und FDP kamen neue Abgaben nur in Frage, wenn der Börsenstempel abgeschafft würde und somit beträchtliche Steuerausfälle kompensiert werden müssten. Die SP schliesslich forderte, dass die Haushaltssanierung durch Einsparungen und durch Mehreinnahmen (Kapitalgewinnsteuer, neue Anlagepolitik der SNB je CHF 1 Mrd.) erreicht wird.

Nach einem markanten Rückgang der Auszahlungen von EL im Vorjahr - bedingt durch das neue Verbilligungssystem bei den Prämien der Krankenkassen - stiegen die Leistungen im Berichtsjahr wieder stark an. Gesamtschweizerisch erhöhte sich das Total der Auszahlungen um 6,6%. Es konnten aber auch auffallende Unterschiede zwischen den Kantonen (Zunahmen von 1,2 bis 30,9%) sowie den AHV- und IV-Bezügern (3,8% bzw. 12,9%) festgestellt werden. Letzteres erklärt sich einerseits mit dem Anstieg der Zahl der IV-Berechtigten und andererseits mit deren - gegenüber den AHV-Bezügern - höheren Bedürftigkeit.

Der vom neuen Direktor des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV), Otto Piller, präsidierte Konsultativausschuss verwaltungsexterner Kreise, der die Arbeiten von IDA-FiSo-2 mit Empfehlungen begleitete, hielt seine Überlegungen in einem eigenen Bericht fest. Dieser analysierte neue, durch den gesellschaftlichen Wandel hervorgerufene soziale Risiken sowie mögliche Gegenmassnahmen. Die neu auf die Gesellschaft zukommenden Bedürfnisse sind nach Ansicht einer Mehrheit des Ausschusses nicht einfach das Resultat zufälliger individueller Umstände, sondern das Produkt eines tiefen Wandels der Lebensformen, insbesondere im Bereich der Familie und im Berufsleben. Diese stellten neue soziale Risiken dar, denen mit den Sozialversicherungs- und Sozialhilfesystemen nicht mehr angemessen begegnet werden könne. Die Veränderungen der Lebens- und Arbeitsformen führten bei immer mehr Leuten zu gesellschaftlicher Marginalisierung und Armut sowie zu Deckungslücken im Sozialschutz. Weil die verfügbaren finanziellen Mittel sogar bei Werktätigen und erst recht bei Nichterwerbstätigen nicht mehr für den Lebensunterhalt ausreichten, sollte beispielsweise das Prinzip der Ergänzungsleistungen auf Bereiche ausserhalb von AHV und IV ausgedehnt werden. Die EL würden damit zum Bindeglied zwischen dem individuellen Sozialversicherungsanspruch und der bedarfsabhängigen Sozialhilfe. Als mögliche Verbesserungen nannte der Bericht die Verankerung des Rechts auf Sozialhilfe in der Verfassung, die Verabschiedung eines diesbezüglichen Rahmengesetzes auf Bundesebene, die Harmonisierung der materiellen Bestimmungen sowie die Einführung eines Ausgleichssystems in bezug auf die zu tragenden Lasten. Als weitere mögliche Massnahmen schlug der Ausschuss unter anderem gezielte, einkommensergänzende Leistungen oder eine Abgabenbefreiung für Betriebe vor, die Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation beschäftigen, sowie ein Impulsprogramm zur Schaffung sogenannt ergänzender Arbeitsplätze für Minderqualifizierte.

Gerade mit derartigen Vorschlägen konnte eine wirtschaftsfreundliche Minderheit des Konsultativausschusses wenig anfangen. Der Weiterausbau des Sozialstaats über eine gewisse Limite hinaus könnte ihrer Ansicht nach für die Mittelschicht zu einer kaum mehr verkraftbaren finanziellen Belastung werden. Zudem dürften die wirtschaftlichen Folgen von eigenverantwortlichem Handeln, beispielsweise bei einer Scheidung, nicht einfach auf das Gemeinwesen überwälzt werden. Ein soziales Sicherungssystem, das nicht mehr hauptsächlich auf der Arbeit beruhe, würde zwar die Schliessung gewisser Lücken im sozialen Netz ermöglichen, doch wäre der Anreiz zur Arbeit nicht mehr gegeben. Ein solches Modell wäre auch schlicht nicht finanzierbar.

Beide Kammern verabschiedeten in der Wintersession zwei gleichlautende Motionen ihrer Finanzkommissionen (Mo. 97.3551), mit denen der Bundesrat beauftragt wurde, unverzüglich eine Vorlage zur Sanierung der Arbeitslosenversicherung vorzulegen. Der Bundesrat beantragte vergebens Umwandlung in ein Postulat. Er führte aus, zwei mögliche Sanierungskonzepte seien als Vorschläge in die Konsensgespräche zur Schnürung eines Stabilisierungspakets im Rahmen des "Haushaltsziels 2001" eingegeben worden, weshalb er sich im jetzigen Zeitpunkt nicht die Hände binden lassen möchte. Die Motion wurde im Ständerat mit 28 zu 6 Stimmen und im Nationalrat mit 93 zu 58 Stimmen verabschiedet.

Das Sparprogramm 98 (im Verlauf des Jahres in Stabilisierungsprogramm 98 umbenannt) soll neben dem Voranschlag 98 und dem Finanzplan 1999-2001 sicherstellen, dass das Defizit im Jahr 2001 höchstens noch CHF 1 Mrd. betragen wird, wie im «Haushaltsziel 2001» vorgesehen. Dazu sind ab 1999 zusätzliche Einsparungen von jährlich CHF 2 Mrd. nötig. Der Bundesrat entschied, dass sich diese im wesentlichen auf die drei ausgabenstärksten Aufgaben Sozialversicherungen, Verkehr und Militär beschränken sollen und erteilte den Departementen im September verschiedene Prüfungsaufträge. Im Dezember stellte EFD-Vorsteher Kaspar Villiger als Grundlagenpapier das «Stabilisierungsprogramm 98» vor. Dieses soll am «runden Tisch» behandelt werden, um einen breiten finanzpolitischen Konsens zu erreichen. Unter Villigers Leitung werden ab Anfang 1998 EDI-Vorsteherin Ruth Dreifuss, Vertreter der Kantonsregierungen, die vier Bundesratsparteien und Spitzenleute der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände sowie der Gewerkschaften teilnehmen.

Bei AHV/IV stellte der Bundesrat eine Rentenanpassung nach erst drei Jahren zur Diskussion, wobei die Renten früher angepasst werden können, wenn die Teuerung 4% überschreitet. Die 2001 fällige Rentenanpassung soll auf 2002 verschoben werden (300 Mio.). Bei der IV soll ein «ärztlicher Dienst mit Untersuchungskompetenz» Missbrauch verhindern (Einsparungen nicht quantifizierbar). Bei der ALV schlug der Bundesrat eine Kombination von Mehreinnahmen und Leistungskorrekturen vor, um ab dem Jahr 2000 - bei einer angenommenen Arbeitslosigkeit von 4% - kein ALV-Defizit mehr zu schreiben. Auf der Einnahmenseite soll das dritte Lohnprozent bis 2003 weitergeführt und neu auch auf Einkommen zwischen CHF 97'200 und CHF 243'000 erhoben werden. Bis zu diesem Zeitpunkt soll diese Plafonderhöhung zudem auch für das zweite Lohnprozent gelten (2.1 Mrd.). Auf der Leistungsseite stehen zwei Sparvarianten zur Diskussion: Die harte Variante sieht die Streichung der A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes von 5% (330 Mio.) vor sowie Einsparungen von ALV-Leistungen insbesondere durch eine Kürzung der allgemeinen Bezugsdauer von 520 auf 400 Tage (500 Mio.). Die weichere Variante behält die A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes und die Bezugsdauer bei, die Leistungen werden aber mit diversen anderen Massnahmen gekürzt (250 Mio.). Bei den Transferzahlungen Bund/Kantone schlug der Bundesrat eine Reduktion des Bundesbeitrags an den Regionalverkehr von 75% auf 60% sowie Kürzungen der Beiträge an den Strassenbau vor. Ausserdem sollen die Kantone 65% statt 50% der Krankenkassen-Verbilligungen selber tragen. Damit müssten die Kantone insgesamt einen Sparbeitrag von CHF 500 Mio. leisten. Im Bereich Verkehr betrifft die Sparvorgabe die SBB. Diese soll 1999 rund CHF 100 Mio. und 2001 rund CHF 200 Mio. einsparen müssen. Die Armee schliesslich soll 1999 CHF 140 Mio., im Jahr 2000 CHF 280 Mio. und im Jahr 2001 CHF 410 Mio. - total rund 9% des EMD-Budgets in drei Jahren - kürzen müssen. Falls die Stabilisierungsziele nicht erreicht werden, behält sich der Bundesrat vor, schon im Sommer 1998 für alle übrigen Ausgaben (ohne Passivzinsen, Kantonsanteile an Bundeseinnahmen, Beiträge an Sozialversicherungen und Pflichtbeiträge an internationale Organisationen) eine Kreditsperre von 3% zu verfügen (300 bis 500 Mio.). Als letzte Möglichkeit sieht er eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1%. Nach den Verhandlungen am «runden Tisch» soll das Sparprogramm 98 vom Parlament bis Ende 1998 verabschiedet werden.

Der Bundesrat unterbreitete dem Parlament den ersten Teil der 4. IV-Revision, mit welchem vor allem die Finanzierung dieses Versicherungszweiges mittelfristig sichergestellt werden soll. Als Einsparung bei den Ausgaben schlug er vor, für Neurentner die Zusatzrenten für die Ehepartnerin oder den Ehepartner sowie die Viertelsrenten abzuschaffen. Zudem beantragte er, die Härtefallrenten für Versicherte mit einem Invaliditätsgrad zwischen 40 und 50%, die in wirtschaftlich schwierigen Verhältnissen leben, in das System der Ergänzungsleistungen zu überführen. Weitere Einsparungsmöglichkeiten sah der Bundesrat im Bereich der Kostensteuerung, wo Bedarfsplanungen für Werkstätten, Tagesheime und -stätten eingeführt sowie die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden sollen, um statistische Erhebungen und Wirkungsanalysen der IV-Leistungen vorzunehmen. Auf der Einnahmenseite kleidete der Bundesrat seine Vorstellungen in zwei allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse. Zum einen sollte ein Kapitaltransfer von 2,2 Mia. Fr. von der derzeit überfinanzierten Erwerbsersatzordnung (EO) in die IV vorgenommen werden. Zum anderen schlug er eine befristete Erhöhung des Beitragssatzes der IV um 1 Lohnpromille auf Kosten der EO vor.

Der Ständerat beschloss in zwei Punkten eine vom Nationalrat abweichende Lösung. Beim neu einzuführenden Freibetrag für selbstbewohntes Wohneigentum soll es den Kantonen freistehen, ob sie an Stelle dieses Freibetrages eine Vorschussmöglichkeit für die EL einrichten und diese dann hypothekarisch sichern wollen. Wie die bürgerliche Ratsmehrheit argumentierte, kann damit verhindert werden, dass selbstbewohntes Grundeigentum veräussert werden muss, um in den Genuss von Ergänzungsleistungen zu kommen. Gleichzeitig wurden auch verschiedene Arten von Vermögen (Grundeigentum und bewegliches Vermögen) gleichgestellt und den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt, zu verhindern, dass EL-Bezüger ihre abbezahlten Liegenschaften ihren Erben überlassen können. Zudem wollte die kleine Kammer auf die Bestimmung verzichten, dass die kantonalen Steuerbehörden jeder Steuererklärung für die AHV- und IV-Rentenbezüger ein EL-Berechnungsblatt beilegen müssen und stattdessen die Art der Orientierung ("in angemessener Weise") den Kantonen überlassen. In der Differenzbereinigung setzte sich im Nationalrat - wenn auch relativ knapp mit 84 zu 72 Stimmen - die Auffassung des Ständerates durch.

Nach kurzer Diskussion genehmigte der Nationalrat in der Frühjahrssession die 3. Revision des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen (ELG) mit 112 gegen 3 Stimmen. Die Revision bringt vor allem verschiedene Verbesserungen für die nicht in einem Heim, sondern zu Hause lebenden Leistungsbezügerinnen und -bezüger sowie administrative Vereinfachungen. Die wichtigsten Punkte sind der Übergang von der Netto- zur Bruttomiete bei der Feststellung der Anspruchsberechtigung, die Herabsetzung der Karenzfrist für Ausländer und Ausländerinnen auf 10 Jahre, die Neuregelung der Krankheitskosten, die Einführung eines Vermögensfreibetrages bei der selbstbewohnten Liegenschaft von 75'000 Fr. sowie der Wegfall der Abzüge für Lebens-, Unfall- und Invaliditätsversicherungen.

Im Rat herrschte von links bis rechts Einigkeit über die Notwendigkeit der Revision, so dass ein Rückweisungsantrag von Bortoluzzi (svp, ZH) , welcher die Erarbeitung einer kostenneutralen Revision forderte, keine Chancen hatte. In der Detailberatung stimmte die grosse Kammer allen Änderungen im Sinn des Bundesrates zu. Zusätzlich fügte sie auf Antrag ihrer Kommission eine Bestimmung ein, welche die kantonalen Steuerbehörden verpflichtet, jeder Steuererklärung für AHV und IV-Rentenbezüger ein vereinfachtes EL-Berechnungsblatt beizulegen. Ein Antrag Rechsteiner (sp, SG), die EL sowie die zugrundeliegenden AHV-Renten von den Bundes- und Kantonssteuern auszunehmen, wurde hingegen mit 77 zu 51 Stimmen verworfen.

Im Anschluss an dieses Geschäft verabschiedete der Nationalrat zwei Postulate seiner vorberatenden Kommission. Das eine ersuchte den Bundesrat, eine definitive verfassungsrechtliche Grundlage für die EL zu schaffen und gleichzeitig die Ausdehnung auf neue Risiko- bzw. Armutsgruppen zu prüfen. Das andere (Po. 97.3015) regte an, die Auswirkungen der erhöhten Vermögensfreigrenzen für Eigentümer selbstbewohnter Liegenschaften zu untersuchen und allenfalls eine Rückerstattungspflicht für Erben vorzusehen.

Nachdem in den achtziger Jahren verschiedene kantonale Armutsstudien - ausgehend von unterschiedlichen Definitionen der Armutsgrenze - vorgelegt worden waren, präsentierte die Universität Bern erstmals eine gesamtschweizerische Studie, welche sich sowohl am soziokulturellen wie am subjektiven Armutskonzept orientierte. Das soziokulturelle Existenzminimum rechnet nicht mit der blossen physischen Daseinssicherung, sondern bezieht Komponenten der Teilhabe am Sozialleben mit ein. Es lässt sich nur in Relation zum Wohlstandsniveau der betrachteten Gesellschaft (oder Region) zu einem bestimmten Zeitpunkt ermitteln. Subjektive Armutskonzepte stellen nicht auf die Einschätzung von Experten ab, sondern von allen Gesellschaftsmitgliedern, Betroffene eingeschlossen. Untersucht wurden die Ressourcen der einzelnen Haushalte, aber auch Wohnqualität, Arbeit und Ausbildung, Gesundheit, private Netzwerke und subjektives Wohlbefinden.

Die Armutsgrenze wird in der Schweiz je nach Gesichtspunkt und gesetzlicher Regelung unterschiedlich festgesetzt. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (Skos) setzt sie für Einpersonenhaushalte bei 980 Fr. (nach Abgabe der Zwangsausgaben Steuern, Sozial- und Krankenversicherung, Alimente, Schuldzinsen und Wohnkostenanteil) fest; als Grenze für die Anspruchsberechtigung auf Ergänzungsleistungen (EL) gelten 1285 Fr., ebenfalls nach Abzug der Zwangsausgaben. Je nachdem, von welcher Armutsgrenze ausgegangen wird, lebten in der Schweiz im Erhebungsjahr 1992 zwischen 390 000 (5,6% der Wohnbevölkerung) und 860 000 (9,8%) Personen, die als "arm" zu gelten haben. Subjektiv nehmen aber längst nicht alle Betroffenen ihre Situation als Armut wahr.

Die Studie ermittelte neben der Anzahl der als arm einzustufenden Personen jene Bevölkerungsgruppen, die für Armut relativ anfällig sind. 60% der Armen in der Schweiz sind weniger als 40 Jahre alt. Die Auswertung nach Haushaltstypen wies eine besonders hohe Armutsquote bei Alleinerziehenden, geschiedenen Frauen und allein lebenden Männern aus. Junge, kinderreiche Familien gehören überdurchschnittlich häufig zur armen Bevölkerung. Signifikant unterdurchschnittliche Armutsquoten weisen Angestellte (im Unterschied zu Selbständigerwerbenden) und Altersrentner auf. Eine besonders hohe Armutsquote findet sich im Kanton Tessin und in der Romandie sowie unter der ausländischen Bevölkerung. Verdeckte Armut machte die Untersuchung vor allem dort aus, wo Anspruchsberechtigte keine EL oder Sozialhilfe beziehen, weil sie aus nicht genau zu ermittelnden Gründen den Gang zum Sozialamt scheuen bzw. über ihre Rechte nicht informiert sind. Über 50% der bezugsberechtigten Erwerbstätigen und rund ein Drittel der bezugsberechtigten Rentner beziehen weder Sozialhilfe noch EL. Eine Erhöhung der Bezugsquote könnte die real existierende Armut lindern.

Eine Motion Hochreutener (cvp, BE) ersuchte den Bundesrat, die Gesetzesbestimmungen über die Pflege und Betreuung zu Hause und in Heimen in der AHV, der IV, den Ergänzungsleistungen sowie der Kranken- und Unfallversicherung zu einem Gesamtkonzept zusammenzufügen und dafür zu sorgen, dass die Leistungen des Bundes und der Sozialversicherungen mit jenen der Kantone koordiniert werden; dabei soll insbesondere darauf geachtet werden, dass Personen, welche bereit sind, die Pflege von Angehörigen oder anderen Personen zu übernehmen, unterstützt und zeitweise entlastet werden. Da der Bundesrat auf bereits laufende oder vorgesehene Arbeiten (3-Säulen- und IDA-FiSo-Bericht, 3. EL-Revision) verweisen konnte, wandelte der Nationalrat die Motion in ein Postulat um.

Nachdem 1995 die Vorschläge zur 3. EL-Revision in der Vernehmlassung auf weitgehende Zustimmung gestossen waren, beauftragte der Bundesrat das EDI, die diesbezügliche Botschaft auszuarbeiten, welche Ende November zuhanden des Parlaments verabschiedet wurde. Den Bedenken der Kantone bezüglich der Kostenbelastung wurde dabei Rechnung getragen. Demnach belaufen sich die Mehrkosten nur noch auf 60 Mio. Fr., wovon der Bund einen Viertel, die Gemeinden und Kantone den Rest tragen. Die Revision beinhaltet materielle Verbesserungen für Bezüger und Bezügerinnen mit eigenem Haushalt. So soll neu nicht mehr der Netto-, sondern der Bruttomietzins für den Abzug massgebend sein. Um die Situation von Rentenberechtigten mit einer selbstbewohnten Liegenschaft, aber mit bescheidenem Einkommen zu erleichtern, soll inskünftig erst der 75'000 Fr. übersteigende Liegenschaftswert als Vermögen angerechnet werden. Schliesslich soll die bei den EL geltende Karenzfrist für in der Schweiz wohnhafte Ausländerinnen und Ausländer von bisher 15 auf 10 Jahre herabgesetzt werden. Auf die in der Vergangenheit mit mehreren parlamentarischen Vorstössen verlangte Benachrichtigung der allenfalls Bezugsberechtigten von Amtes wegen wurde verzichtet, doch soll die Information durch eine Beilage zur Steuererklärung verbessert werden.

Für rund 15'000 Personen erlosch auf Beginn des Berichtsjahres der Anspruch auf Ergänzungsleistungen zu AHV und IV, weil die Krankenversicherungsprämie nicht mehr über die EL, sondern über das Prämienverbilligungssystem finanziert wurde. Da einige Kantone die Einkommensgrenzen für die Anspruchsberechtigung auf Prämienverbilligung sehr tief ansetzten, führte dies dazu, dass viele EL-Bezüger und -Bezügerinnen eine materielle Schlechterstellung in Kauf nehmen mussten, weil sie dadurch den Anspruch auf EL verloren. Angeregt durch verschiedene parlamentarische Vorstösse führte deshalb der Bundesrat auf dem Verordnungsweg eine Neuregelung der EL-Berechtigungsberechnung ab 1.1.1997 ein, nach welcher der Betrag für die Krankenkassenprämien separat ausgewiesen wird.

Die SVP legte ein drastisches Sanierungsprogramm für die Bundesfinanzen vor, das bis 1998 ohne neue Einnahmen ein ausgeglichenes Budget vorsieht. Dabei will sie den Rotstift insbesondere bei jenen Ausgabenposten ansetzen, die in den letzten Jahren die höchsten Zuwachsraten hatten. Die grössten Sparmöglichkeiten sah sie bei den Beziehungen zum Ausland, der Bildung, der sozialen Wohlfahrt, dem Verkehr sowie im Bereich Dienstleistungen und Honorare. Bei Armee, Landwirtschaft und AHV sollte gemäss SVP nicht gekürzt werden. Weiter forderte sie eine Bahnreform sowie den Abbau von 2000 Stellen in der Bundesverwaltung und die Überprüfung von über zwei Dutzend Ämtern und Dienststellen. 1999 möchte die SVP mit dem langfristigen Schuldenabbau beginnen. Dieses Sanierungsprogramm, das Blocher (ZH) in Motionsform einbrachte, wurde vom Nationalrat im Rahmen der Sanierungsberatungen allerdings als zu radikal verworfen.