Im Auftrag des Bundesrates schrieb der Schweizerische Nationalfonds ein neues Nationales Forschungsprogramm (NFP 34) aus, welches in den nächsten fünf Jahren mit einem Kreditrahmen von CHF 6 Mio. die Kenntnisse über diagnostische und therapeutische Verfahren, die nicht zur Schulmedizin gehören, vertiefen soll. Im ersten Forschungsschwerpunkt werden die Gründe für die zunehmende Verbreitung der Komplementärmedizin analysiert. Der zweite Teilbereich umfasst die Abklärung ihrer gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Bedeutung. Im dritten Teil sollen Methoden entwickelt und angewendet werden, welche es erlauben, die Wirksamkeit von komplementärmedizinischen Verfahren zu überprüfen.

Mit ein Grund für die steigenden Kosten im Gesundheitswesen sind die von verschiedenen Untersuchungen belegten überflüssigen Spitalleistungen besonders im Bereich der Chirurgie und Gynäkologie. Gesamthaft ist in der Schweiz die Spitalaufenthaltsdauer für den gleichen Krankheitsfall zwei bis dreimal höher als etwa in den USA. Fachleute aus dem Pflegebereich vertraten deshalb die Ansicht, es liessen sich mit Sicherheit Leistungen abbauen, ohne dass die Patientinnen und Patienten Schaden nähmen. Sie wiesen aber auch darauf hin, dass, solange die Patienten im Spital weniger bezahlen müssen als bei ambulanter Behandlung und Pflege zuhause (Spitex), es schwierig sein dürfte, sie zum Verzicht auf Spitalleistungen zu bewegen. In einem überwiesenen Postulat regte Nationalrätin Segmüller (cvp, SG; Po. 91.3355) an, die Verordnung zum Krankenversicherungsgesetz in dem Sinn zu ändern, dass Versicherte bei ambulanten Operationen von Franchise und Selbstbehalt befreit werden, dass also gleiche Bedingungen für stationäre und ambulante Eingriffe geschaffen werden.

Zur Diskussion steht auch immer wieder die Stellung der HIV-Positiven und AIDS-Kranken in den Sozialversicherungen. In seiner Stellungnahme zu einer Motion von Felten (sp, BS) verwies der Bundesrat auf das im Vorjahr vom Eidgenössischen Versicherungsgericht gefällte Urteil, wonach eine HIV-Infektion als Krankheit im Rechtssinne zu bezeichnen sei. HIV-Positive würden demzufolge bei Vorbehalten oder der Verweigerung von Zusatzversicherungen nicht speziell diskriminiert, sondern lediglich wie andere Kranke behandelt. Er bekräftigte erneut seinen Wunsch nach einem Obligatorium in der Krankenversicherung, womit die Vorbehalte bei der Grundversicherung dahinfallen würden, und erinnerte daran, dass im BVG Mindestleistungen ohne Vorbehalt garantiert sind. Im überobligatorischen Bereich und bei den Zusatzversicherungen lehnte er spezifische Ausnahmen für HIV-Positive und AIDS-Kranke hingegen ab, da dies nach seiner Auffassung eher noch zu einer weiteren Ausgrenzung der von AIDS Betroffenen führen könnte. Auf seinen Antrag hin wurde die Motion nur als Postulat angenommen.

Bei der Differenzbereinigung im Nationalrat warf Bundesrat Cotti noch einmal sein ganzes politisches Gewicht in die Waagschale — und setzte sich wider alle Erwartungen durch. Entgegen der Empfehlung der Mehrheit der vorberatenden Kommission schloss sich die grosse Kammer nicht dem Ständerat an, sondern bekräftigte ihren ersten Entscheid mit ähnlichem Stimmenverhältnis wie zwei Wochen zuvor. Angesichts der Entschlossenheit des Nationalrates nahm daraufhin der Ständerat den Gedanken des Vorlagensplittings wieder auf und schlug vor, dem dringlichen Bundesbeschluss gegen die Entsolidarisierung (Beschluss A) sogleich zuzustimmen, den Bundesbeschluss über die Kostendämpfung (Beschluss B) aber an den Bundesrat zurückzuweisen, damit dieser erneut und eingehender die Kantone konsultieren könne; über diesen Teil des Beschlusses wollte die kleine Kammer dann in der Frühjahrssession beschliessen.

Vom Ständerat wurde bedeutend mehr Widerstand erwartet, da hier die Opposition der Kantone, die eine Verlagerung der Kosten zu ihren Ungunsten befürchteten, mehr ins Gewicht fallen würde. Und tatsächlich fiel das Verdikt der kleinen Kammer eindeutig aus. Während sie den Massnahmen gegen die Entsolidarisierung und den Bundessubventionen deutlich zustimmte, lehnte sie die Plafonierung der Preise, Tarife und Prämien ebenso klar ab. Die Plafonierung wurde mit 35:6 Stimmen abgelehnt: dafür stimmten nur Onken (TG) und Piller (FR) von der SP, Delalay (VS) und Roth (JU) von der CVP sowie Salvioni (TI) und Flückiger (JU) von der FDP.

Einem der Kritikpunkte des OECD-Berichtes, nämlich der mangelhaften überkantonalen Zusammenarbeit, rückten die Welschschweizer Kantone konkret zu Leibe. Sie schlossen eine Konvention ab, mit welcher kantonale und ausserkantonale Patienten bei den Tarifen der allgemeinen Abteilung der Spitäler gleichstellt werden. Damit kann unter anderem eine rationellere Nutzung kostenintensiver Einrichtungen erreicht werden. Mit ihrem Entschluss, inskünftig enger zusammenarbeiten zu wollen, leisteten auch die Universitätsspitäler von Lausanne und Genf einen Beitrag zur Vermeidung von teuren Doppelspurigkeiten.

Der Bundesrat beauftragte das Bundesamt für Statistik (BfS), ab 1992 alle vier Jahre eine Gesundheitsbefragung bei der Schweizer Bevölkerung durchzuführen. Im Blickpunkt sollen soziodemographische Merkmale stehen, der physische und psychische Gesundheitszustand, Behinderungen und ihre sozialen Auswirkungen, die Inanspruchnahme von Dienstleistungen im Gesundheitsbereich, gesundheitsbeeinflussende Verhaltensweisen, berufliche und soziale Lebensbedingungen, Versicherungsverhältnisse, Aspekte der Gesundheitsförderung sowie Gesundheitsprobleme von Jugendlichen und Rentnern. Als Rechtsgrundlage für diese Befragung – mit Stichproben bei mindestens 16'000 Freiwilligen – erliess der Bundesrat eine Verordnung, die auch den Datenschutz regelt und festschreibt, dass die Informationen nur für statistische Zwecke verwendet werden dürfen.

Im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms «Die Gesundheit des Menschen in seiner heutigen Umwelt» (NFP 26) widmeten sich verschiedene interdisziplinäre Untersuchungen dem Ausmass, den Mechanismen und den Auswirkungen der gesellschaftlichen Ausgrenzung von HIV-Infizierten und AIDS-Kranken. Fazit der Studien war, dass dieses Thema nur zusammen mit der wachsenden Intoleranz gegenüber den Randgruppen ganz allgemein angegangen werden kann. Im November 1991 lief eine vom BAG und der Stiftung zur Förderung der Aidsforschung unterstützte Studie zur Frage an, ob bei HIV-Positiven Ausbruch und Verlauf der Krankheit von virusunabhängigen Faktoren beeinflusst werden. Im Zentrum des Interesses stehen zusätzliche Faktoren, welche die Funktionsweise des Immunsystems beeinträchtigen können, wie etwa Stress, Konsum von Drogen oder Alkohol, mangelhafte Ernährung und Rauchen.

Keine zehn Tage nach der Drogenkonferenz zeigte sich ziemlich überraschend, dass zumindest in der Einschätzung der offenen Szenen bereits ein gewisser gesamtschweizerischer Konsens eingetreten war: Die im Städteverband zusammengeschlossenen Städte kündigten an, in den kommenden Monaten in einer koordinierten Aktion die offenen Drogenszenen zum Verschwinden bringen und die auswärtigen Fixer und Fixerinnen von der Polizei zwangsweise in ihre Wohn- oder Heimatgemeinden zurückschaffen zu wollen,, um diese vermehrt in die Verantwortung für die Drogenkranken miteinzubeziehen. Obgleich namhafte Strafrechtler bezweifelten, dass diese Abschiebungen rechtlich überhaupt zulässig seien, und Drogenfachleute warnten, ohne Schaffung der entsprechenden Infrastrukturen (Unterkünfte, Sicherstellung der AIDS-Prävention) sei bei einer Auflösung der offenen Szenen mit vermehrten Drogentoten zu rechnen, liessen sich die Stadtbehörden von Bern und Zürich, die wegen der repressiven Haltung des Kantons Aargau und der Romandie besonders vom Drogentourismus betroffen sind, nicht von ihrem Vorhaben abhalten: Anfangs Dezember 1991 wurde der Berner Kocherpark, wo die Fixer nach mehrfacher Vertreibung aus politisch nicht genehmen Standorten – unter anderem die Bundeshausterrasse – eine gewisse Betreuung und Geborgenheit erfahren hatten, nachts geschlossen; kurz nach Jahresende erfolgte auch die nächtliche Räumung der Zürcher Szene beim Platzspitz.

Zusammen mit Nationalrat Bonny (fdp, BE) reichte Ständerat Jelmini (cvp, TI) eine Motion ein, welche den Bundesrat beauftragt, die Leistungen des Schweizerischen Samariterbundes zugunsten des koordinierten Sanitätswesens, des Zivilschutzes und anderer Bereiche des Gesundheits- und Sozialwesens durch den Bund finanziell abzugelten. Der Nationalrat überwies die Motion in Form eines Postulates.

Eine periodisch durchgeführte Meinungsumfrage ergab, dass immer mehr Schweizerinnen und Schweizer der Ansicht sind, ein unheilbar kranker Mensch solle den Zeitpunkt seines Todes wählen können. Zwischen 1974 und 1991 nahm der Anteil der Befürworter einer freiwilligen Euthanasie von 63 Prozent auf 70 Prozent zu, wobei sich die Männer leicht positiver dazu äusserten; die vehementen Gegner sanken von 22 Prozent auf 10 Prozent. Allerdings unterschied die Umfrage nicht zwischen aktiver und passiver Sterbehilfe. Mit einer breitangelegten Pressekampagne kündigte die Vereinigung «Exit» an, im bernischen Aeschi werde im Herbst das erste Sterbehospiz der Schweiz eröffnet. Wegen der erbitterten Opposition der Anwohner musste sich «Exit» dann allerdings auf die Suche nach einem anderen Standort machen, den sie in Burgdorf (BE) fand.

Unabhängig von einem eventuellen Vorbehalt bei der Wiener Konvention wird die Ratifizierung dieser Abkommen Teilrevisionen des BetmG notwendig machen. Der Ständerat überwies deshalb oppositionslos eine sehr vage gehaltene Motion des Nationalrates, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, dem Parlament möglichst rasch eine Revision des BetmG und allenfalls weitere gesetzliche Massnahmen im Bereich der Drogenbekämpfung vorzulegen. Die kleine Kammer nahm dieses Geschäft allerdings zum Anlass, der Landesregierung Hinweise für eine künftige gesamtschweizerische Drogenpolitik zu geben. Der allgemeine Tenor lautete, der Bund solle in der Drogenpolitik endlich eine klare Linie vorgeben, da nur eine einheitliche nationale Strategie zu einer Problemlösung führen könne. Ansätze für eine koordinierte Drogenpolitik hatte der Ständerat bereits im Vorjahr mit der Überweisung einer entsprechenden Motion Bühler (fdp, LU; Mo. 90.411) verlangt, welche nun ebenfalls vom Nationalrat angenommen wurde. Bei beiden Vorstössen hatte die Regierung im Erstrat Umwandlung in ein Postulat beantragt, widersetzte sich nun aber nicht mehr der verbindlichen Form.

Die von Politikern, Medien und Fachleuten immer lauter geforderte Koordinationsaufgabe des Bundes bei der Definition einer gesamtschweizerischen Drogenpolitik versuchte die Regierung durch die Einberufung einer nationalen Drogenkonferenz am 1. Oktober wahrzunehmen, an welcher unter dem Vorsitz von Bundespräsident Cotti Mitglieder der Kantonsregierungen, Vertreter interkantonaler Gremien und des Städteverbandes sowie Beamte des EDI, des EJPD und des EDA das Massnahmenpaket des Bundes diskutierten. Die Arbeitstagung vermochte die bekannten Meinungsverschiedenheiten – so etwa zwischen einer mehr dem Liberalismus verpflichteten Deutschschweiz und einer der Repression zuneigenden Romandie – nicht auszuräumen und brachte ausser einem recht vagen Bekenntnis zu verstärkter Zusammenarbeit nichts grundsätzlich Neues.

Wirksame Mittel zur Kostendämpfung und ein sozial gerechteres Gesundheitssystem verspricht sich der Bundesrat vor allem von der Totalrevision des Krankenversicherungsgesetzes. Da die Beratung dieser Vorlage noch einige Zeit in Anspruch nehmen dürfte, die jedes Jahr massiv ansteigenden Krankenkassenprämien aber für viele Haushaltungen zu einer fast untragbaren Belastung geworden sind, und – so lauteten zumindest die Vermutungen – um der von den Krankenkassen lancierten und im Frühjahr 1992 zur Abstimmung gelangenden Volksinitiative "für eine finanziell tragbare Krankenversicherung", die bedeutend höhere Subventionen des Bundes im Gesundheitswesen verlangt, den Wind aus den Segeln zu nehmen, entschloss sich der Bundesrat, dem Parlament für die gravierendsten Probleme der Krankenversicherung eine Übergangslösung vorzuschlagen.

Im Oktober stellte das EDI einen Vorentwurf für einen dringlichen Bundesbeschluss vor. Durch ein Verbot der Neugründung von sogenannten "Billigkassen", die in erster Linie Junge und sogenannte "gute Risiken" anwerben und damit den traditionellen Kassen finanzielle Substanz entziehen, will man der zunehmenden Entsolidarisierung entgegenwirken. Der Kostenspirale soll durch eine Plafonierung der Tarife und Prämien begegnet werden: Erhöhungen bei den Prämien der Grundversicherung und den Tarifen und Preisen für Arztleistungen, Spitalaufenthalte und Medikamente sollten nicht mehr als 125% der nominalen Lohnerhöhungen des Vorjahres betragen dürfen. Verschiedene Ausnahmen waren allerdings vorgesehen, so etwa für Kollektivversicherungen – deren Prämien die Minimalprämien der Einzelversicherungen nicht mehr unterschreiten dürfen – sowie bei ungenügenden Reservedeckungen. Rund 100 Mio. Fr. zusätzliche Bundessubventionen sollen die Prämienlast einkommensschwacher Versicherter erleichtern helfen, allerdings nur unter der Bedingung, dass auch die Kantone – je nach ihrer Finanzkraft – Beiträge leisten.

Politisch Verantwortliche der vom Drogenelend besonders betroffenen Städte sowie Drogenfachleute reagierten mit Unverständnis und Enttäuschung auf die in der Fragestunde der Wintersession 1991 erfolgte Ankündigung Cottis, bei den geplanten Versuchen Heroin nicht zulassen zu wollen. Als Alternative nannte der Vorsteher des EDI Morphin, welches als anerkanntes Medikament problemlos und in guter Qualität erhältlich sei. Er begründete seinen Entscheid mit den Bedenken, durch eine ärztlich verordnete Heroinabgabe könnte das BetmG ausgehöhlt werden. Seine Kritiker hielten ihm entgegen, die Versuche seien ja gerade geplant worden, um Erfahrungen im Hinblick auf eine Änderung der Betäubungsmittelgesetzgebung zu sammeln; Heroin von diesem Versuch auszuschliessen, bedeute, dass wirkliche Erkenntnisse nun gar nicht mehr möglich seien. Sie wiesen auch darauf hin, dass die Kantone für Versuche mit Morphin nicht der Zustimmung des Bundes bedurft hätten; da Morphin im Rahmen der kantonalen Gesundheitsgesetze mit Einwilligung der Kantonsärzte verschrieben werden kann, sei dies ein Schritt in die falsche Richtung, nämlich hin zu einem noch grösseren Föderalismus, wodurch die gravierenden regionalen Unterschiede noch verschärft würden.

In Beantwortung einer Interpellation Piller (sp, FR) zur Kostenexplosion im Gesundheitswesen versprach Bundespräsident Cotti, dem Parlament noch vor Ablauf des Jahres Überbrückungsmassnahmen zur Kostendämpfung im Gesundheitssektor vorzulegen.

Ein gut funktionierendes Rettungswesen könnte in der Schweiz jedes Jahr rund 1500 Todesfälle vermeiden helfen. Dies schrieb die Vereinigung Schweizer Notärzte (VSN) in einer Pressemitteilung, in der sie die ihrer Ansicht nach gravierenden Mängel im Schweizer Rettungswesen anprangerte. Sie verlangte, die Rettungsdienste seien auf kantonaler und regionaler Ebene zu organisieren und zu koordinieren und müssten allgemein professioneller arbeiten. Gleichentags wie die Notärzte startete auch der Landesring eine breite Aktion zur Verbesserung des Rettungswesens. Im Parlament forderte Nationalrat Günter (ldu, BE; Po. 91.3273) den Bundesrat in einem Postulat auf, sich bei den Sanitätsdirektoren der Kantone für eine Koordination und Verbesserung der Bodenrettung einzusetzen. Das Postulat wurde nach dem Ausscheiden Günters aus dem Rat abgeschrieben.

In ihrem Bericht über die Wirtschaftslage in der Schweiz widmete die OECD ein umfangreiches Sonderkapitel den komplexen Problemen, die sich in der Schweiz bei den Bemühungen um eine Reform des Gesundheitswesens stellen. Die Verfasser der Studie kamen zum Schluss, dass die medizinische Versorgung in der Schweiz ein sehr hohes Qualitätsniveau erreicht hat und dass sich die damit verbundenen Gesamtkosten pro Kopf der Bevölkerung im Rahmen vergleichbarer Industrieländer bewegen. Sie warnten aber vor den Kostenschüben, welche die steigende Überalterung der Bevölkerung auslösen wird, sowie vor den Folgen der praktisch inexistenten Konkurrenz unter den Anbietern von medizinischen Leistungen.

Bund, Kantone und private Organisationen schlossen sich zu einer Pressekampagne zusammen, mit welcher Jugendliche über die Gefahren von Alkohol und Nikotin aufgeklärt werden sollten. Als erste Aktion wurde landesweit ein Jugendmagazin verteilt, welches zur Lektüre und Diskussion über Tabak und Alkohol anregen und den gesunden Lebensstil des Nicht-Rauchens propagieren will.

Ständerat Jelmini (cvp, TI) zog seine parlamentarische Initiative für einen Artikel 24 BV zurück, welcher ermöglichen sollte, dass der Bund zum Schutz der Gesundheit und zur Verhütung von Unfällen Vorschriften erlassen und den Vollzug regeln kann.

Auch das Parlament vermochte hier keine anderen Zeichen zu setzen. Im Juni 1989 hatte der Berner LdU-Nationalrat Günter bereits einmal eine Motion für eine ärztlich kontrollierte Abgabe von Heroin eingereicht, die in der Herbstsession desselben Jahres im Rat bekämpft und nun, da seit zwei Jahren hängig, abgeschrieben wurde. Günter reichte daraufhin seine Motion im gleichen Wortlaut noch einmal ein. Aber nicht nur die Form, auch das Schicksal der beiden Vorstösse war identisch: Obgleich sich der Bundesrat erneut einer Entgegennahme in Form eines Postulates nicht widersetzte, musste die Diskussion wegen Opposition der Nationalräte Steffen (sd, ZH) und Scherrer (ap, BE) ausgesetzt werden. Die Motion wurde nach dem Ausscheiden Günters aus dem Rat abgeschrieben.

Der Bundesrat will den «Zwillingsinitativen» zur Verminderung der Alkohol- und Tabakprobleme mit einem indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesebene entgegentreten und gab seinen Entwurf für eine Verschärfung der Werbeeinschränkungen für Tabakwaren und alkoholische Getränke im künftigen Lebensmittelgesetz und im Alkoholgesetz in die Vernehmlassung. Wegen der erwiesenermassen gesundheitsschädlichen Wirkung von Raucherwaren schlug er ein totales Werbeverbot für dieses Produkt in den inländischen Printmedien, auf Plakatwänden und in den Kinos vor. Aus Gründen der Machbarkeit – und weil ohnehin schon viele EG-Staaten ein generelles Verbot der Tabakwerbung kennen oder vorbereiten – verzichtete er auf eine Ausdehnung des Geltungsbereichs auf ausländische Medien. Die sachbezogene Information über Raucherwaren und alkoholische Getränke in den Verkaufsstellen soll weiterhin erlaubt sein. Da Alkohol nur im Abusus gesundheitsschädigend ist, kann nach Auffassung des Bundesrates die rein beschreibende Alkoholwerbung in den Printmedien beibehalten werden, nicht aber die allein zum Konsum animierende Reklame in den Kinos oder auf Plakaten.

Der Ständerat bereinigte – nicht ganz oppositionslos – die Differenzen im Sinn des Nationalrates und überwies anschliessend einstimmig die Motion der Nationalratskommission für ein Genomanalysengesetz. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage in der kleinen Kammer klar angenommen, im Nationalrat etwas weniger deutlich, da ihr die Liberalen, welchen die einschränkenden Regelungen zu weit gingen, die Zustimmung verweigerten.

Zum Massnahmenpaket des Bundesrates gehörte auch die Ankündigung, die Ratifikation von drei internationalen Betäubungsmittelabkommen vorantreiben zu wollen. Es handelt sich dabei um das Psychotropenabkommen von 1971, das speziell synthetische Drogen wie Halluzinogene und Tranquillizer umfasst; dann um das Zusatzprotokoll von 1972 zum sogenannten Einheitsübereinkommen von 1961, dem ersten UNO-Betäubungsmittelabkommen; und schliesslich um die Wiener Konvention von 1988 gegen den illegalen Handel mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen. Ende Jahr wurde bekannt, die bereits ausgearbeitete Ratifizierungsvorlage müsse wegen starkem Widerstand in der Bundesverwaltung noch einmal in eine interne Vernehmlassung gehen, die Verabschiedung der Botschaft werde sich deshalb um mindestens ein halbes Jahr verzögern. Auf Opposition stiess vor allem die Absicht Cottis, die Wiener Konvention von 1988, die ganz auf der Linie der repressiven amerikanischen Politik des «Drogenkriegs» liegt, vorbehaltlos unterzeichnen zu wollen. Damit würde jede weitere Diskussion über eine Liberalisierung in der schweizerischen Drogenpolitik verhindert.

Die Stop-AIDS-Kampagnen des BAG zeigen Wirkung: Der Gebrauch von Präservativen ist seit 1987 sprunghaft angestiegen; zudem verzichten offenbar immer mehr Jugendliche auf häufigen Partnerwechsel. Zu diesem Schluss kam der dritte Evaluationsbericht über die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen. Mit Genugtuung vermerkte der Bericht zudem, dass die wichtigsten Übertragungswege des HI-Virus (Sexualkontakte und Spritzentausch) in der ganzen Bevölkerung gut bekannt sind. Was die Drogenabhängigen betrifft, so scheinen sie von der gefährlichen Mehrfachverwendung gebrauchter Spritzen abzusehen, sofern entsprechendes sauberes Material zugänglich ist. Die Gesundheitsbehörden erachteten deshalb die freie Spritzenabgabe an Drogensüchtige für nötiger denn je.