Das neue Transplantationsgesetz trat per 1. Juli 2007 in Kraft. Damit liegen für jeden Prozess von der Spende bis zur Transplantation einheitliche und klare Regelungen vor, die den Prinzipien der Gerechtigkeit und der Nichtdiskriminierung Rechnung tragen. In der Schweiz ist die Quote von verstorbenen Organspendern in den letzten Jahren gesunken. Pro Million Einwohner liegt sie bei 10,7 und damit weit unter dem europäischen Durchschnitt von 18,8. Hingegen nehmen die Lebendspenden vor allem innerhalb einer Familie ständig zu. Nach Meinung von Experten ist deshalb nicht der Spendewille verantwortlich für die vergleichsweise tiefen Quoten; vielmehr gelte es, verstorbene potenzielle Spender in den Spitälern zu erkennen. Mit Informationskampagnen, einer Verbesserung der Spender-Erkennung und der Betreuung von Angehörigen soll nun die Quote erhöht werden.

Trotz Kritik am Vorgehen des Bundesrats bewilligte der Nationalrat einen Kredit von knapp 75 Mio Fr. für den Kauf von Impfstoffen gegen eine mögliche Grippepandemie. Der Betrag ist Teil eines umfassenden Schutzkonzepts im Umfang von 186,2 Mio Fr. Kritik am Vorgehen des Bundesrats, der den Rahmenkredit erst nachträglich auf Antrag des EDI in den Voranschlag 2007 einfügte hatte, wurde vor allem von den Fraktionen der CVP und der SVP geübt. Die beiden Parteien zeigten sich über die plötzliche Eile der Landesregierung irritiert und sprachen von einem Konzept, das im internationalen Vergleich sehr teuer sei. Finanzminister Hans-Rudolf Merz verteidigte hingegen das Vorgehen des Bundesrats. Gemäss dem Schutzkonzept soll die Schweiz im Fall einer Grippeseuche schon im Jahr 2007 über Impfstoff für die gesamte Bevölkerung verfügen. Dafür sollen rund acht Millionen Dosen eines Präpandemie-Impfstoffs beschafft werden. Der Ständerat stimmte, wenn auch ebenfalls etwas murrend, zu.

Wegen der Ausbreitung der Vogelgrippe seit Herbst 2005 und der damit einhergehenden Risiken auch für die Menschen wurden die seit einiger Zeit in der Bundesverwaltung laufenden Arbeiten zur Pandemievorsorge stark beschleunigt. Dabei zeigte sich, dass mit Blick auf die hinreichende Versorgung der Bevölkerung mit Heilmitteln, insbesondere mit Impfstoffen, im Fall einer Pandemie der Bund nicht über die nötigen gesetzlichen Kompetenzen verfügt. Der Bundesrat unterbreitete deshalb dem Parlament eine Änderung des Epidemiengesetzes, die ihm erlaubt, noch vor Ausbruch einer Pandemie die Versorgung der Bevölkerung auch mit anderen Heilmitteln als immunbiologischen Erzeugnissen sicherzustellen. Im Blickfeld stehen neben Impfstoffen vor allem antivirale Medikamente und Medizinprodukte (z.B. Schutzmasken). Beide Kammern stimmten der Änderung diskussionslos zu.

Da der Bundesbeschluss über die Kontrolle von Transplantaten Ende 2005 auslief, das 2004 verabschiedete neue Gesetz und das Ausführungsrecht aber nicht auf Anfang 2006 in Kraft treten können, hatte der Bundesrat im Vorjahr dem Parlament beantragt, den geltenden Bundesbeschluss maximal um fünf Jahre (d.h. bis Ende 2010) zu verlängern. Auf Antrag der SGK-SR befand die kleine Kammer, eine Verlängerung bis Ende 2007 müsse genügen, da sonst die Umsetzung des Gesetzes auf die lange Bank geschoben werde. Der Nationalrat schloss sich dieser Ansicht diskussionslos an. Gegen das neue Gesetz hatte ein Komitee aus den Reihen der EDU, der KVP und der Lebensrechtbewegung das Referendum ergriffen, das aber nicht zustande kam. Die gesammelten gut 21'000 Unterschriften wurden den eidgenössischen Räten in Form einer Petition „für eine Transplantationspraxis nach ethischen Gesichtspunkten“ eingereicht

Da der Bundesbeschluss über die Kontrolle von Transplantaten Ende 2005 ausläuft, das neue Gesetz und das Ausführungsrecht aber nicht auf Anfang 2006 in Kraft treten können, beantragte der Bundesrat dem Parlament, den geltenden Bundesbeschluss maximal um fünf Jahre (d.h. bis Ende 2010) zu verlängern.

Als Zweitrat befasste sich die kleine Kammer in der Sommersession mit dem Transplantationsgesetz. Ein Rückweisungsantrag Schmid (cvp, AI), der fand, das Gesetz baue eine unnötige Bürokratie auf und greife mit der Bestimmung, dass der Bund Transplantationszentren bestimmen kann, ungebührlich in die Kompetenz der Kantone ein, wurde mit 27 zu 10 Stimmen abgelehnt. In den zentralen Punkten der erweiterten Zustimmungslösung, der Todesdefinition, der Xenotransplantation und des Inländervorrangs folgte der Ständerat der grossen Kammer. Im Zweckartikel gab er dem Gesetz aber eine neue Richtung, indem er es nicht auf die Bekämpfung von Missbräuchen beschränkte, insbesondere die Vermeidung von Organhandel, sondern festschrieb, dass ein Ziel des Gesetzes auch die Förderung der Verfügbarkeit von Transplantaten sei. Die vom Nationalrat eingefügte Verpflichtung für den Bundesrat, ein zentrales Lebendspenderregister zu führen, um die gesundheitliche Nachsorge der Spender sicherzustellen, lehnte er ab, da er nicht eine weitere Bundesstelle schaffen wollte. Mit 22 zu 16 Stimmen und gegen den Willen von Bundesrat Couchepin, welcher die Auffassung vertrat, ein offizielles und deshalb vom Einzelnen nicht veränderbares Dokument sei nicht der richtige Ort dafür, beschloss er, dem Bundesrat die Kompetenz zu erteilen, einen Organspendervermerk im Fahrausweis vorzusehen. Ein Antrag Pfisterer (fdp, AG), bei der Zuteilung der Organe im Sinn der Reziprozität Personen zu bevorzugen, die einen Spenderausweis haben, wurde mit 23 zu 8 Stimmen abgelehnt, da damit die Freiwilligkeit der Spende eingeschränkt würde. Einstimmig wurde ein Minderheitsantrag angenommen, der für die Organzuteilung eine spezielle Rekursmöglichkeit schafft.

In der Herbstsession konnten die Differenzen bereinigt werden. In der Ausdehnung des Zweckartikels schloss sich der Nationalrat der kleinen Kammer an. Einen Organspendervermerk im Fahrausweis lehnte er hingegen als wesensfremd ab, worauf der Ständerat einer Formulierung zustimmte, wonach der Vermerk „auf einem geeigneten Dokument oder Datenträger“ angebracht werden kann, beispielsweise auf der geplanten Versichertenkarte. Auch in der Frage des Lebendspenderregisters setzte sich ein Kompromissvorschlag durch. Bei den Voraussetzungen, unter denen Kliniken die Erlaubnis erhalten, Transplantationen durchzuführen, wurden die Qualitätssicherungssysteme durch den Zusatz ergänzt, dass diese auch die Nachverfolgung des Gesundheitszustands der Spender sicherstellen müssen. Bei der vorerst von ihr bekämpften Bestimmung, wonach die Kontrollbehörde bei vermutetem Missbrauch zur Erfüllung ihrer Aufgaben auch Grundstücke, Betriebe, Räume und Fahrzeuge betreten, also Hausdurchsuchungen durchführen kann, schloss sich die kleine Kammer der grossen an. Das Gesetz wurde im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 145 zu 10 Stimmen gutgeheissen. Die grüne Fraktion enthielt sich der Stimme, weil sie der Auffassung war, die erstmals in einem Gesetz verankerte Todesdefinition sei zu wenig vertieft diskutiert worden.

Als erster behandelte der Nationalrat in der Wintersession den Vorschlag des Bundesrates zu einem Transplantationsgesetz, welches unter anderem den Bundesbeschluss von 1999 über Blut, Blutprodukte und Transplantate in ordentliches Recht überführt. Das Gesetz regelt den Umgang mit Organen, Geweben und Zellen menschlichen und tierischen Ursprungs und verbietet deren Handel. Voraussetzung für die Organspende ist die Zustimmung des Spenders oder, wenn dieser vor seinem Tod keinen Willen geäussert hat, jene seiner nächsten Angehörigen (erweiterte Zustimmungslösung). Der Rat trat oppositionslos auf die Vorlage ein. In der Detailberatung gab vor allem das von den Grünen beantragte Verbot der Xenotransplantation zu reden, resp. der Antrag der SP auf ein zehnjähriges Moratorium für die (einer Bewilligungspflicht unterstellten) Übertragung tierischer Organe, Gewebe und Zellen auf den Menschen. Der Antrag Graf (gp, BL) wurde mit 108 zu 25 Stimmen klar abgelehnt, die Moratoriumsanträge der SP im Verhältnis 3:2. Unbestritten war die von der Kommission vorgenommene Verschärfung bei den Bestimmungen für die Lebendspende bei urteilsunfähigen Personen, ebenso die eingefügte Sicherstellung eines obligatorischen Versicherungsschutzes des Spenders. Lebhaft diskutiert wurde hingegen die bei der Organentnahme bei Verstorbenen wichtige Frage des Todeskriteriums. Eine Mehrheit folgte dem Bundesrat und definierte erstmals in einem Schweizer Gesetz den Tod. Demnach gilt ein Mensch als „tot, wenn die Funktionen seines Hirns einschliesslich des Hirnstamms irreversibel ausgefallen sind“. Ebenfalls nicht unumstritten war der Antrag der Kommission, dass bei gleicher medizinischer Dringlichkeit Patientinnen und Patienten mit Wohnsitz in der Schweiz bei der Organzuteilung Vorrang vor im Ausland ansässigen Personen haben sollen. Trotz Opposition von Linken und Grünen wurde diese Bestimmung mit 80 zu 69 Stimmen angenommen. In der Gesamtabstimmung wurde das Gesetz mit 133 zu 5 Stimmen gutgeheissen.

Einen Hauptbestandteil der 2. KVG-Revision bildete die Überführung dieser Regelung in geltendes Recht, d.h. der definitive Übergang zu leistungsbezogenen Pauschalen und zu einer dual-fixen Spitalfinanzierung, bei der Kantone und Versicherer zu gleichen Teilen für die Investitions- und Betriebskosten der öffentlichen und privaten Listenspitäler aufkommen. Im Ständerat, der die Vorlage als Erstrat behandelte, wollte eine Minderheit Stähelin (cvp, TG) bereits in dieser Revisionsetappe zur monistischen Finanzierung übergehen, bei der es nur noch eine Zahlstelle (Kassen) gibt und die kantonalen Subventionen nicht mehr an die Leistungserbringer, sondern an die Zahlstelle fliessen. Obgleich Einigkeit darüber herrschte, dass die monistische Finanzierung dereinst kommen soll, war der Ständerat doch der Ansicht, dieser Systemwechsel wäre im heutigen Zeitpunkt zu abrupt, weshalb er den Antrag mit 22 zu 16 Stimmen ablehnte. Der Nationalrat stimmte der Neuregelung diskussionslos zu. Da die KVG-Revision im Nationalrat definitiv scheiterte, sind diese Beschlüsse hinfällig.

Nach umfangreichen Hearings beantragte die Kommission des Ständerates dem Plenum, die Pflegefinanzierung nicht mit der laufenden Revision zu ändern, um nicht die gesamte Vorlage wegen dieser Frage scheitern zu lassen. Sie legte aber eine Motion vor, welche den Bundesrat beauftragte, dem Parlament bereits 2004 die Botschaft zu einer neuen Finanzierung der Krankenpflege in Koordination mit der Leistungspflicht anderer Sozialversicherungen einschliesslich der Ergänzungsleistungen zur AHV zu unterbreiten. Die Motion wurde vom Ständerat angenommen, vom Nationalrat aber abgelehnt, weil sie das heutige Finanzierungsvolumen der Krankenversicherer festschreiben wollte. Stattdessen überwies der Nationalrat eine Motion seiner SGK mit gleichem Wortlaut, allerdings ohne Einfrieren der Tarife.

Bis Ende 2002 mussten die Krankenkassen lediglich einen Beitrag an die in Pflegeheimen und im Spitexbereich erbrachten Leistungen der Grundpflege bezahlen. Durch eine Verordnungsänderung wurden die Leistungen der Versicherer per Anfang 2003 insofern ausgeweitet, als sie verpflichtet wurden, die tatsächlichen Pflegekosten zu übernehmen. Die Krankenkassen schätzten, dass ihnen dies Mehrkosten von rund einer Mia Fr. bescheren würde, was die Prämien entsprechend ansteigen liesse. Bei der Beratung der 2. KVG-Revision wollte der Ständerat den Versicherern insofern entgegen kommen, als er eine Bestimmung ins Gesetz einfügte, die es dem Bundesrat erlaubt hätte, umgehend wieder den Status quo ante herzustellen resp. die Belastung der Versicherer auf dem Stand von Anfang 2003 einzufrieren. Auch der Nationalrat war der Ansicht, dass hier Handlungsbedarf besteht, sprach sich aber gegen die vom Ständerat gewählte, die künftige Entwicklung präjudizierende Formulierung aus. Er beschloss im Sommer, die Klärung dieser Frage auf die 3. KVG-Revision resp. auf eine separate Vorlage zu verschieben.

Bei der Beratung der 2. KVG-Revision war im Nationalrat der Übergang zur leistungsbezogenen, generell hälftigen Spitalfinanzierung durch die Kantone und die Versicherer unbestritten. Analog zum Ständerat im Vorjahr wurde der Wechsel von der dual-fixen zur monistischen Finanzierung, bei der die Versicherungen die alleinige Zahlstelle sind und dadurch mehr Transparenz erlangen, während die Kantone ihre Beiträge an die Versicherer leisten, im Grundsatz zwar gutgeheissen, aber auf die 3. KVG-Revision verschoben. Abweichend vom dringlichen Bundesbeschluss beantragte die vorberatende Kommission, dass neu auch Privatspitäler Kantonsbeiträge erhalten sollen, falls sie auf der Spitalliste der Kantone aufgeführt sind und von diesen einen Leistungsauftrag erhalten haben. Die bürgerlichen Befürworter erklärten, damit würden gleich lange Spiesse geschaffen und der Wettbewerb gefördert. Die Gegner kritisierten, die Spiesse seien gar nicht gleich lang, da die Privatkliniken nicht an die selben Auflagen (etwa punkto Betrieb einer Notfallstation oder qualitativer und quantitativer Standards beim Personal) gebunden seien wie die öffentlichen Spitäler. Ein diesbezüglicher Antrag der SP wurde ebenso abgelehnt wie ein weiterer Antrag, für den ambulanten Bereich der Spitäler Globalbudgets einzuführen. Da die Gesetzesrevision vom Nationalrat in der Gesamtabstimmung verworfen wurde, sind diese Beschlüsse – zumindest vorderhand - hinfällig.

Anlässlich der Beratung der 2. Teilrevision KVG folgte der Ständerat bei der Spitalfinanzierung in den wesentlichen Punkten dem Bundesrat. Demnach müssen sich Kantone und Versicherer in Zukunft hälftig die Kosten für die Behandlung aller Spitalpatienten (unabhängig von deren Versicherungsdeckung) sowohl inner- wie ausserkantonal sowie die Finanzierung der Investitionskosten der Spitäler teilen. Es werden nicht mehr Institutionen subventioniert, sondern Leistungen abgegolten. Für die Kantone entstehen jährlich Mehrkosten von – je nach Schätzung – 600 Mio bis 1,2 Mia Fr., wobei zur Schonung der Kantone auf Antrag Stadler (cvp, UR) eine vierjährige Übergangsregelung mit steigender Kantonsbeteiligung stipuliert wurde. Die Einigung über die Kostenaufteilung bis zu diesem Zeitpunkt wollte die kleine Kammer den Verhandlungen zwischen den Kantonen und den Versicherern überlassen. Die Politik wurde hier aber erneut vom Eidg. Versicherungsgericht (EVG) eingeholt. Nachdem das vom BSV vermittelte Stillhalteabkommen zwischen den Kantonen und den Versicherern Ende 2000 ausgelaufen war, hatten sich mehrere Kassen an die Gerichte gewandt, um ihre Forderungen auf diesem Weg durchzusetzen. Das EVG entschied Ende Jahr, dass auch bei der innerkantonalen Hospitalisation der Sockelbeitrag zu Gunsten der halbprivat und privat versicherten Spitalpatienten ab 2001 geschuldet ist. Da das EVG-Urteil keine Übergangsfrist vorsah, setzte sich die interkantonale Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) beim Parlament für einen dringlichen Bundesbeschluss ein, um zumindest eine Etappierung und Abfederung der Zusatzbelastung zu erreichen.

Eine eigenständige und weitreichende Weichenstellung nahm der Ständerat bei der mittelfristigen Zukunft der Spitalfinanzierung vor. In einer neuen Übergangsbestimmung zum KVG verpflichtete er den Bundesrat, innerhalb von fünf Jahren eine Vorlage zu präsentieren, die ein monistisches Finanzierungssystem einführt. Danach sollen die Kantone nicht länger direkt für Investitionen und Defizite der Spitäler aufkommen. Sie müssten den Krankenkassen aber die Hälfte der von diesen zu übernehmenden Gesamtkosten ersetzen – in Form von Subventionen (beispielsweise für die Bildung eines Grossrisikopools), Beiträgen zur Prämienverbilligung oder als Risikoausgleich. Damit würde bei den Kosten endlich Transparenz geschaffen, begründete die vorberatende Kommission ihren Vorschlag zu diesem grundlegenden Systemwechsel; gleichzeitig würde erreicht, dass öffentliche und private Spitäler nicht länger ungleich behandelt werden. Santésuisse (ehemals KSK) als Dachverband der Krankenversicherer begrüsste diese Marschrichtung, die Kantone, die ihre Entmachtung befürchten, zeigten sich skeptisch. Im Dezember überwies der Nationalrat ein Postulat Zäch (cvp, AG) (Po. 01.3604) für einen Bericht über die Einführung der monistischen Spitalfinanzierung

Mitte September verabschiedete der Bundesrat seinen Gesetzesentwurf für ein Transplantationsgesetz, den er unter die Stichworte „Gerechtigkeit und Transparenz“ stellte. Strikt verboten wird der Handel mit menschlichen Organen, Geweben und Zellen; die Spende menschlicher Organe muss unentgeltlich erfolgen. Für die Organentnahme bei hirntoten Personen soll die sogenannte erweiterte Zustimmungslösung gelten (Einwilligung des Spenders resp. der nächsten Angehörigen). Die Zuteilung der Organe soll zentral vorgenommen werden. Die Xenotransplantation wird gemäss dem Bundesbeschluss von 1999 geregelt. Da die Lebendspende im Gesetzesentwurf generell (und nicht nur subsidiär) sowie auch zwischen nicht verwandten Personen zugelassen wird, führt dies zu Vorbehalten gegenüber der Biomedizin-Konvention des Europarates, welche der Bundesrat dem Parlament parallel dazu zur Ratifikation zuleitete. Dabei handelt es sich um eines der bedeutendsten Übereinkommen des Europarates; es stellt Grundsätze zum Schutz des Menschen vor den Gefahren der modernen Medizin und Biotechnologie auf. In einem Zusatzprotokoll, das der Bundesrat ebenfalls ratifizieren will, wird das Klonen von Menschen verboten; dieses Verbot ist in der Bundesverfassung (Art. 119 Abs. 2 Lit. a) bereits verankert. (Die Regelung über die Xenotransplantation trat auf den 1.7.2001 in Kraft. Gemäss einer Studie des Zentrums für Technologienfolgen-Abschätzung sind die Vorbehalte gegenüber dieser Medizinaltechnologie berechtigt, da sie unsicher, ethisch umstritten und möglicherweise in einigen Jahren bereits überholt sei.)

In der ersten Jahreshälfte diskutierte der Bundesrat mehrmals die heikle Frage der Sterbehilfe bei unheilbar kranken Personen. Er befürwortete eine gesetzliche Regelung der heute weitgehend akzeptierten passiven und indirekten aktiven Sterbehilfe; nicht gerüttelt werden soll hingegen an den Strafbestimmungen über die direkte aktive Hilfe zum Suizid, wie sie etwa Sterbehilfeorganisationen anbieten. Seiner Auffassung nach sind als Alternative die Möglichkeiten der Palliativmedizin (Linderung von Leiden mit allen verfügbaren Mitteln) besser auszuschöpfen und die Ausbildung der Medizinalpersonen in diesem Bereich zu forcieren. Konkrete Vorschläge machte der Bundesrat aber keine. Er beantragte dem Parlament, das Problem der Sterbehilfe in allgemeiner Weise zu diskutieren und das weitere Vorgehen festzulegen.

Im Voranschlag 2001 hatte das EDI 500'000 Fr. für diverse Forschungsarbeiten im Bereich der Gesundheitsprävention beantragt. Die Mehrheit der Finanzkommission des Nationalrates wollte diesen Betrag ganz streichen. Eine links-grüne Minderheit Fässler (sp, SG) beantragte Zustimmung zum Bundesrat, eine Minderheit Maillard (sp, VD) zumindest die Beibehaltung eines Kredits von 50'000 Fr. für die Entwicklung eines Tests zur Erfassung der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit und von 120 000 Fr. für die Suche nach einem sicheren und umfassenden Impfstoff gegen die Grippe. Bundesrat Villiger bat den Nationalrat, auf die Streichung ganz zu verzichten oder wenigstens dem Antrag Maillard zuzustimmen, da die WHO für die nächsten Jahre eine Grippe-Pandemie in der Grössenordnung der „Spanischen Grippe“ nach dem 1. Weltkrieg nicht ausschliesse. Trotz dieser eindringlichen Warnung verwarf das Plenum mit 99 zu 69 Stimmen den Antrag Fässler und mit 95 zu 75 Stimmen den Antrag Maillard. Der Ständerat liess sich hingegen von Villiger überzeugen und stimmte der mittleren Variante (gemäss Antrag Maillard) zu. In der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat mit 91 zu 48 Stimmen der kleinen Kammer an. (Zum Rinderwahnsinn (BSE), dessen menschliche Variante die Creutzfeldt-Jakob-Krankheit sein könnte, siehe hier)

In der Vernehmlassung sprachen sich die Teilnehmer mehrheitlich für das vorgeschlagene Transplantationsgesetz aus, insbesondere die SP und die CVP. Einzelne Kantone, die Ärzteschaft und die „Swisstransplant“, die Organisation, die seit Jahren die Organspende koordiniert, meldeten aber Bedenken gegenüber der vom Bundesrat vorgesehenen zentralen Zuteilung der Organe an. Ihrer Ansicht nach, die von der FDP gestützt wurde, sollte nicht die medizinische Dringlichkeit der Transplantation als Kriterium gelten, sondern eine von den behandelnden Ärzten vorgenommene Abwägung zwischen Risiken und Chancen. Zudem kritisierten sie, der Gesetzesvorschlag gehe mit seinen verfahrenstechnischen Vorschriften zu sehr in Details, greife der medizinischen Forschung vor und verbaue damit den Fortschritt. Eine im Auftrag des Centre patronal erstellte Studie rechnete zudem vor, dass die Zentralisierung beim Bund wegen des hohen Verwaltungsaufwands die Kosten einer Transplantation um durchschnittlich 18'000 Fr. verteuern würde

Im November fällte der Bundesrat erste Entscheide in Bezug auf das Gesetz. Von den zwei zur Diskussion gestellten Zustimmungsmodellen für die Entnahme von Organen Verstorbener entschied er sich für die Variante der erweiterten Zustimmungslösung, bei der entweder die verstorbene Person zu Lebzeiten oder deren Angehörige nach dem Tod ausdrücklich der Organentnahme zustimmen müssen. Zu den Fragen der zentralen Zuteilung der Organe, der Verwendung von embryonalen oder fötalen Geweben und Zellen sowie zur Xenotransplantation wollte sich der Bundesrat hingegen noch nicht abschliessend äussern.

Wegen der ethisch heiklen Problematik, die sich aus dem Umstand ergibt, dass Organe von zwar hirntoten, ansonsten aber noch lebenden Personen zu Transplantationszwecken entnommen werden, wurde erstmals vor einer neuen Gesetzgebung ein Bürgerpanel gebildet. Das vom Zentrum für Technologiefolgeabschätzung einberufene Publiforum (eine heterogen zusammengesetzte Laiengruppe aus 28 Teilnehmenden) beschäftigte sich in mehrtägigen intensiven Debatten mit dem Thema und brachte seine Schlussfolgerungen den für die Vorberatung des Gesetzes vorgesehenen parlamentarischen Kommissionen zur Kenntnis. Die Forumsteilnehmer stimmten den Plänen des Bundesrates mehrheitlich zu, verlangten aber eine eingehende psychologische Unterstützung der Angehörigen und der Organempfänger. Um insbesondere die Angehörigen zu entlasten, schlug das Panel langfristig die Einführung der strengen Zustimmungsregelung vor (zwingende Zustimmung des Betroffenen selber). Bei der Xenotransplantation verlangte das Forum zwar kein Moratorium, aber die intensive Förderung anderer Ansätze

Die Frage der Spitalfinanzierung stand im Zentrum der 2. KVG-Teilrevision. Ausgelöst worden war die Diskussion durch ein Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes (EVG), welches die Kantone verpflichtet hatte, bei ausserkantonalen Behandlungen auch in den privaten und halbprivaten Abteilungen einen Grundbeitrag zu leisten. Die Krankenkassen hatten dies zum Anlass genommen, die Praxis der Kantone, innerkantonal lediglich die öffentlichen Abteilungen der Spitäler mit einem Pauschalbetrag zu subventionieren, als nicht dem Geist des KVG entsprechend anzuprangern, und sie hatten verlangt, dass die Kantone in jedem Fall einen Sockelbeitrag leisten sollten. Auf Vermittlung des BSV war es zu einem „Stillhalteabkommen“ zwischen Kantonen und Kassen für den innerkantonalen Bereich gekommen, allerdings unter der von den Versicherern gestellten Bedingung, dass bis Ende 2000 neue Finanzierungsregeln im KVG definiert würden. Als sich die Vorlage verzögerte, drohten die Krankenkassen, das Stillhalteabkommen gerichtlich anzufechten. Zudem hatten mehrere parlamentarische Vorstösse ebenfalls die gängige Spitalfinanzierung in Frage gestellt. Sie verlangten, die Kantone sollten nicht mehr automatisch die Spitaldefizite abgelten, sondern nur mehr zusammen mit den Versicherungen für je 50% der tatsächlich erbrachten Leistungen, allenfalls mit einer Pauschale resp. mit einem Globalbudget aufkommen.

Mitte September verabschiedete der Bundesrat seine diesbezügliche Botschaft zuhanden des Parlaments. Nach dem neuen Modell sollen sich die Kantone und die Krankenkassen je zur Hälfte in die Vergütung der obligatorischen Leistungen teilen. Die Neuregelung wird für alle Spitäler auf der Spitalliste eines Kantons gelten und für alle Versicherten, unabhängig von deren Versicherungsdeckung. Im Gegenzug sollen sich die Krankenkassen zu 50% an den Investitionskosten der Spitäler beteiligen. Damit soll erreicht werden, dass beide Seiten (Spitäler und Versicherer) für Einsparungen einstehen, anstatt sich gegenseitig die Kosten zuzuschieben. Profitieren werden in erster Linie die Zusatzversicherten, die bisher ihren Spitalaufenthalt ohne Kantonssubventionen allein über ihre Prämien berappen mussten. Die Kantone stellten sich vehement gegen die Pläne des Bundesrates, die sie als für ihre Haushalte völlig untragbar bezeichneten. Sie verlangten zumindest eine Etappierung bei der Einführung der Neuregelung, den Ausschluss der gewinnorientiert arbeitenden Privatkliniken von jeglicher Subventionierung sowie eine Erhöhung der Bundesbeiträge an die Prämienverbilligungen; die hälftige Beteiligung der Kantone an der Finanzierung von teilstationären Einrichtungen sei gänzlich zu streichen. In der zuständigen Kommission des Ständerates, der die 2. Teilrevision als Erstrat behandelt, stiessen die Vorbehalte der Kantone auf Verständnis. Sie trat auf die Vorlage zwar ein, beauftragte aber die Verwaltung, noch andere Wege der Spitalfinanzierung zu prüfen. Aus diesem Grund konnte die Vorlage nicht, wie ursprünglich geplant, in der Wintersession vom Plenum behandelt werden.

Bei der Beratung der 1. Teilrevision des KVG hatte der Nationalrat gewisse Präventionsmassnahmen (beispielsweise die Früherkennung von Brustkrebs) von der Kostenbeteiligung der Versicherten ausnehmen wollen, während der Ständerat aus Rücksicht auf die Finanzlage der Krankenkassen dagegen gestimmt hatte. Nach dem Beschluss des Nationalrates, in diesem Punkt festzuhalten, schmolz auch der Widerstand in der kleinen Kammer dahin; die neuerliche Ablehnung kam lediglich noch mit Stichentscheid des Präsidenten zustande. Weil der Nationalrat – wenn auch sehr knapp mit 85 zu 83 Stimmen ein drittes Mal auf seiner Meinung beharrte, wurde die Frage der Einigungskonferenz zugewiesen. Diese erarbeitete ihrem Auftrag gemäss einen Kompromissvorschlag: ausgenommen von der Franchise (aber nicht vom Selbstbehalt) sollen in Zukunft Leistungen sein, die im Rahmen von national oder kantonal durchgeführten Präventionskampagnen angeboten werden. Mit der Bereinigung dieser letzten Differenz war die 1. Teilrevision des KVG unter Dach und Fach.

Die letzten Differenzen mussten in der Einigungskonferenz gelöst werden. Beide Räte stimmten in der Sommersession der Steuerbefreiung aller Heilbehandlungen im Bereich der Humanmedizin zu, wobei der Bundesrat die Details festlegen muss. Behandlungen, die der Schönheit oder dem Wohlbefinden dienen, unterliegen allerdings der MWSt. Auch bei der Steuerbefreiung der Kur- und Verkehrsvereine setzte sich der Ständerat durch. Hingegen folgte die Einigungskonferenzen bei den Kultur- und Sportvereinen, die freiwillig für eine Unterstellungen unter die MWSt optieren, dem Steuersatz des Nationalrates von 2,3%.

Noch vor dem Abschluss dieser Beratungen gab der Bundesrat seinen Entwurf für ein eigentliches Transplantationsgesetz in die Vernehmlassung. Es betrifft Bereiche, die bisher von Kanton zu Kanton verschieden oder gar nicht geregelt waren. Bei der Xenotransplantation, der Erfordernis der Zustimmung einer Bundesstelle für die Transplantation embryonaler oder fötaler menschlicher Gewebe oder Zellen sowie die im Detail geregelte Frage der „gerechten“ Zuteilung der Organe betritt die Vorlage im internationalen Vergleich Neuland.

Für die Organspende von Verstorbenen stellte der Bundesrat drei Modelle der Zustimmung bzw. Verweigerung zur Diskussion: die enge oder erweiterte Zustimmungslösung, die enge oder erweiterte Widerspruchslösung sowie die Informationslösung. Beim ersten Modell dürfen einer verstorbenen Person Organe, Gewebe oder Zellen entnommen werden, wenn diese zu Lebzeiten eine entsprechende Erklärung abgegeben hat (enge Zustimmungslösung). Eine Organentnahme ist zudem zulässig, wenn die Angehörigen ihr zustimmen (erweiterte Zustimmungslösung). Sind keine Angehörigen vorhanden oder erreichbar, ist die Entnahme untersagt. Beim zweiten, bereits in der Mehrheit der Kantone geltenden Modell dürfen einem Verstorbenen Organe entnommen werden, wenn er einer Entnahme zu Lebzeiten nicht widersprochen hat (enge Widerspruchslösung) und wenn sie auch die Angehörigen nicht ablehnen (erweiterte Widerspruchslösung). Das Fehlen einer Erklärung zur Spende wird in diesem Modell als Zustimmung gewertet. Bei der Informationslösung würden, falls weder eine Zustimmung noch ein Widerspruch der verstorbenen Person vorliegt, die Angehörigen über die Möglichkeiten einer Organentnahme informiert; falls sie sich nicht innerhalb einer gewissen Frist dagegen verwahren, darf diese vorgenommen werden.

Zur Bestimmung des Todeszeitpunktes stellt der Entwurf auf das Kriterium des Hirntodes ab. Bei den Lebendspenden verlangt er keine besondere (familiäre) Beziehung zwischen spendender und empfangender Person, doch muss die Bewilligung durch ein unabhängiges Gremium erfolgen, um Missbräuche (beispielsweise finanzielle Anreize) zu verhindern. Bei urteilsunfähigen Personen soll eine Lebendspende grundsätzlich verboten sein. Bewilligungspflichtig ist zudem die Xenotransplantation gemäss den vom Parlament bereits beschlossenen Bedingungen.

Aufgrund des Organmangels kommt der Zuteilung der Transplantate besondere Bedeutung zu. Der Gesetzesentwurf versucht, diese Frage nach ethischen Prinzipien zu regeln. Nicht Herkunft, Geschlecht oder wirtschaftliche Verhältnisse dürfen massgebend sein, sondern allein die medizinische Dringlichkeit, die Gewebeverträglichkeit, die medizinische Prognose und die Wartezeit. Die Zuteilung soll nicht mehr durch die einzelnen Transplantationszentren, sondern immer zentral und patientenspezifisch durch die nationale Zuteilungsstelle erfolgen. Eine vom Bund einzusetzende Transplantationskommission soll die Einhaltung der Vorschriften über die Aufnahme in die Wartelisten und die Zuteilung von Organen kontrollieren.

Schliesslich sieht der Gesetzesentwurf eine bundesrätliche Bewilligung für den Betrieb von Transplantationszentren vor. In der Schweiz werden heute in Basel, Bern, Genf, Lausanne, St. Gallen und Zürich Organverpflanzungen durchgeführt. Gemäss dem erläuternden Bericht des Bundesrates wäre aus Kosten- und Qualitätsgründen eine Beschränkung auf ein bis drei Zentren von Vorteil. Auch die Konzentration von Herz-, Lungen- und Lebertransplantationen auf je einen Standort wäre denkbar.

Nach dem deutlichen Votum in der kleinen Kammer zeichnete sich im Nationalrat ein Stimmungswandel ab. Vergeblich wehrten sich die Zürcher SP-Nationalrätin Goll und die grüne Baselbieter Ärztin Gonseth für einen Vermittlungsvorschlag ihrer Luzerner CVP-Kollegin Dormann. Diese wollte am Verbotskonzept des Bundesrates festhalten, für Ausnahmebewilligungen aber die Kriterien des Ständerates übernehmen – allerdings mit der gewichtigen Einschränkung, dass routinemässig bloss tierische Zellen und Gewebe auf den Menschen übertragen werden dürfen; die Verpflanzung ganzer Tierorgane sollte im Rahmen von Standardbehandlungen nach wie vor ausnahmslos untersagt bleiben. Für diesen Kompromiss setzte sich auch Bundespräsidentin Dreifuss ein, vermochte aber gegen das Hauptargument der Bürgerlichen, ein Verbot würde den Forschungsstandort Schweiz in unzulässiger Weise beeinträchtigen, nichts mehr auszurichten. Neben der nach wie vor geschlossenen Opposition der Fraktionen der SP und der Grünen fand der Kompromissvorschlag nur noch die Unterstützung von 5 CVP-Vertretern, 5 LdU/EVP-Nationalräten und 2 Schweizer Demokraten. Mit 77 zu 72 Stimmen lehnte die grosse Kammer den Vermittlungsvorschlag Dormann ab und folgte damit auf der ganzen Linie den Beschlüssen des Ständerates.

Die Vox-Analyse dieser Abstimmung bestätigte einen gewissen Antagonismus zwischen der deutschen und der welschen Schweiz in Drogenfragen (59% Befürworter in der Deutschschweiz gegen 51% in der Romandie). Die Schulbildung schien ebenfalls eine nicht unbedeutende Rolle zu spielen, indem Hochschulabsolventen mit 73% Ja-Stimmen überdeutlich zustimmten, während Personen mit reiner Volksschulausbildung zu 61% ein Nein in die Urne legten. Im Gegensatz zu den beiden Initiativen 1997 und 1998 spielten Alter und Kirchenbindung keine Rolle. Abstimmungsentscheidend war einmal mehr die politische Positionierung: die Anhänger und Anhängerinnen der Linken (SP und Grüne) nahmen die Vorlage fast einstimmig an, während sich die Sympathisanten und Sympathisantinnen der SVP nur zu 30% dafür aussprachen.

Im Ständerat setzten sich die bürgerlichen Vertreter gegen Bundes- und Nationalrat durch. Die Mehrheit des Rates sah den (durchaus nicht geleugneten) Risiken mit einer streng kontrollierten Bewilligungspflicht genügend Rechnung getragen und brachte vor, die Forschung würde durch ein Verbot zu sehr behindert und abgeschreckt. Es sei besser, die Forschungsaktivität unter selber definierten Bedingungen steuern zu können und im eigenen Lande zu behalten, als mit rigorosen Vorschriften eine Auslagerung zu provozieren, sagte etwa Schiesser (fdp, GL). Für Simmen (cvp, SO) machte es zudem keinen Sinn, zwischen Organen einerseits und Zellen und Geweben andererseits Hierarchien zu schaffen, da in allen Fällen ein Abstossungs- und Infektionsrikio bestehe.

Den freisinnigen Argumenten widersprach Bundespräsidentin Dreifuss: Die Schweiz sei das erste Land, welches eine Gesetzgebung für die Xenotransplantation einführe, weshalb sie Signalfunktion habe und ihre Verantwortung wahrnehmen müsse. Der Bundesrat bewege sich mit seiner Variante auf der gleichen Linie wie die WHO und die OECD. Zudem werde die Forschung keineswegs verhindert, da der bundes- und nationalrätliche Vorschlag klinische Versuche selbst mit Organen ja zulasse. Eine grundsätzliche Bewilligung sei aber angesichts der Gefahr der Übertragung von Krankheitserregern im jetzigen Zeitpunkt nicht zu verantworten. Diese Erklärung fand aber genau so wenig Gehör wie jene des Basler SP-Standesvertreters Plattner, der argumentierte, die Xenotransplantation sei noch weit davon entfernt, zum Routineeingriff zu werden. Zurzeit bestehe ein faktisches Moratorium, welches aus der Vernunft der Forscher und der Bevölkerung geboren sei. Deshalb verstehe er nicht, warum ein massvolles Verbot nicht vorläufig in den Beschluss aufgenommen werden könne. Zudem würde eine bedingte Zulassung den Empfehlungen des Europarates widersprechen.

Der Rat beschloss mit 26 zu 7 Stimmen die von der Pharmaindustrie klar favorisierte „Ja, aber“-Version und sprach sich mit 27 zu 8 Stimmen auch für die Organübertragung als allgemeine therapeutische Massnahme aus. Nach dem Willen der kleinen Kammer sollen alle Arten von Xenotransplantation grundsätzlich erlaubt sein, jedoch einer strengen Bewilligungspflicht unterstellt werden. Die Transplantation von tierischen Zellen, Geweben und ganzen Organen soll sowohl in klinischen Versuchen als auch als Standardbehandlung zugelassen werden. Für den klinischen Versuch besteht die Auflage, dass ein Infektionsrisiko für die Bevölkerung mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht eintreten kann. Für die Standardbehandlung muss dieses Risiko nach Stand von Wissenschaft und Technik ganz ausgeschlossen sein. Zudem muss ein therapeutischer Nutzen erwartet (klinische Versuche) oder nachgewiesen sein (Standardbehandlung).

Die Vorschläge zur Spitalfinanzierung, welche der Bundesrat anfangs März im Rahmen der zweiten Etappe der 1. Teilrevision des KVG in die Vernehmlassung gab, zeigten, dass seine Vorstellungen zumindest für den Moment nicht in Richtung Abschaffung der kantonalen Beteiligung an den Gesundheitskosten zielen, sondern vielmehr eine stärkere Einbindung der Kantone anpeilen. In konsequenter Weiterführung eines Urteils des Eidgenössischen Versicherungsgerichts von 1997 schlug er vor, dass die Kantone inskünftig auch innerkantonal mindestens die Hälfte der Hospitalisierungskosten in der Grundversicherung übernehmen müssen, selbst wenn der Patient oder die Patientin über eine Zusatzversicherung verfügt. Bisher schrieben die Kantone ihre diesbezüglich ausgerichteten Beiträge nur der allgemeinen Abteilung gut. Die neue Regelung gilt auch für die Behandlung in Privatkliniken, die auf der kantonalen Spitalliste aufgeführt sind. Damit werden die oft teuer produzierenden staatlichen Spitäler dem Konkurrenzdruck der privaten Anbieter ausgesetzt. Subventionsberechtigt sollen neu auch teilstationäre Aufenthalte (zwischen 2 und 24 Stunden) sein. Damit würden inskünftig nicht mehr die Institutionen (Spital bzw. Klinik) an sich finanziert, sondern die tatsächlich erbrachten Leistungen abgegolten, was zu mehr Kostentransparenz beitragen soll. Für die Kantone wird dies gemäss BSV zu einem Mehrbelastung zwischen jährlich 640 Mio. und 1 Mia. Franken führen. Den Krankenversicherern, die sich künftig an den Investitionskosten der Spitäler beteiligen müssten, stünden jährliche Mehraufwendungen zwischen 120. und 220 Mio. Fr. ins Haus. Die Krankenkassenprämien in der Grundversicherung dürften sich dadurch um rund 2% erhöhen, wogegen bei den Zusatzversicherungen eine leichte Entspannung eintreten sollte.