Nachdem mehrere parlamentarische Vorstösse als Folge der Missstände bei der Pensionskasse des Bundes eine Überprüfung der Finanzaufsicht verlangt hatten, schlug der Bundesrat in einer Gesetzesvorlage Massnahmen zur Stärkung und grösseren Unabhängigkeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) vor. Am Konzept der Finanzaufsicht mit einer parlamentarischen Finanzdelegation und einem dem Parlament wie der Regierung dienenden Fachorgan, der EFK, wollte er allerdings festhalten. Eine Unterstellung der EFK unter das Parlament lehnte der Bundesrat ab, weil dies zu einer Gewichtsverschiebung zugunsten der parlamentarischen Kontrolle führen würde. Ferner sprach er sich gegen die Schaffung eines von Regierung und Parlament unabhängigen Rechnungshofes nach ausländischem Vorbild aus. Die neue Regelung hält im ersten Artikel fest, dass die Finanzkontrolle als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes «nur der Bundesverfassung und dem Gesetz verpflichtet ist»; nach bisheriger Regelung galt, dass sie der Bundesversammlung und dem Bundesrat «dient». Stärker als bisher wird der Bundesrat in die Pflicht genommen, Beanstandungen und Empfehlungen der Revisionsstelle umzusetzen bzw. den Vollzug zu überwachen. Bei besonderen Vorkommnissen ist neben dem zuständigen Departementschef auch die Finanzdelegation zu informieren. Die EFK soll einzelne Berichte separat publizieren und ihren eigenen Jahresbericht veröffentlichen können. Bei der personellen Ausstattung erhält die EFK gemäss Gesetzesentwurf ein direktes Mitspracherecht. Die Wahl des Direktors durch den Bundesrat muss neu vom Parlament bestätigt werden; gleichzeitig wird die unabhängige Position des Direktors gestärkt, indem er auf eine (zweimal verlängerbare) Amtsdauer von sechs Jahren ernannt wird.

Parteien und Verbände reagierten mit Misstrauen auf das definitive Stabilisierungsprogramm. Noch vor den Beratungen im Parlament wurde ein Teil des Konsenses offen in Frage gestellt; Hauptkritikpunkt waren die vorgesehenen Mehreinnahmen. SP und Gewerkschaften pochten auf Zusatzeinnahmen von CHF 150 Mio. und waren enttäuscht, dass die grössten Steuerschlupflöcher nicht konsequent geschlossen worden seien. Umgekehrter Ansicht waren die bürgerlichen Parteien, die dem Bundesrat vorhielten, er sei über die gefassten Beschlüsse hinausgegangen und belaste den Mittelstand übermässig. Am vehementesten kritisierten sie die Vorschläge zur höheren Besteuerung der Kapitalleistungen aus den Vorsorgesäulen 2 und 3a, da dies nicht eine Missbrauchsbekämpfung sei, sondern eine vom Gesetzgeber gewollte steuerliche Abzugsmöglichkeit.

Unmut über die Beschlüsse des runden Tisches herrschte im Verteidigungsdepartement (VBS), das mit gut einem Viertel der Budgetreduktionen die Hauptlast übernehmen musste. Hohe VBS-Beamte meldeten staatspolitische Bedenken an, weil die Beschlüsse unter Abwesenheit ihres Departementsvorstehers Ogi gefällt worden waren. Der Bundesrat kam dem VBS-Vorsteher und den protestierenden Armeekreisen insofern entgegen, dass er versprach, das VBS-Budget bis 2001 nicht weiter zu kürzen und dem Departement ein Globalbudget mit einem Kostendach von CHF 12.9 Mrd. für die Jahre 1999 bis 2001 zur Verfügung zu stellen, womit dem VBS eine grosse finanzielle Unabhängigkeit ermöglicht würde. Ferner sollten die Kosten des Sozialplanes bei einem allfälligen Stellenabbau als Folge des Spardrucks dem allgemeinen Budget angelastet und das VBS-Budget bei Übernahme neuer Aufgaben entsprechend aufgestockt werden. Insgesamt übernahm der Bundesrat das gesamte, mühsam ausgehandelte Sparprogramm im Wissen, dass ein Ausscheren in einzelnen Punkten den gesamten Kompromiss gefährden würde. In der Folge beauftragte er das Finanzdepartement, bis im Herbst eine entsprechende Botschaft auszuarbeiten.

Der Budgetkompromiss, der als Durchbruch im Kampf gegen das Schuldenloch gefeiert wurde, geriet von links und von rechts bald unter Beschuss. Die erste Bewährungsprobe für den Zusammenhalt des runden Tisches erfolgte noch am gleichen Tag, als SP und Gewerkschaften am Nein zum Haushaltsziel 2001 festhielten. Ihrer Meinung nach bildeten Haushaltsziel und Beschluss des runden Tisches zwei von einander getrennte Vorlagen. Die SVP liess verlauten, die Defizite sollten mit Einsparungen ohne Zusatzeinnahmen saniert werden. Unter den Kantonen bestanden ebenfalls unterschiedliche Ansichten, wo die CHF 500 Mio. an gekürzten Bundesbeiträgen eingespart werden sollten. Einig war man sich über die Kürzungen beim öffentlichen Verkehr, im Bildungsbereich und beim Straf- und Massnahmenvollzug (350 Mio.). Für die verbleibenden CHF 150 Mio. wurden drei Varianten geprüft: eine höhere Beteiligung der Kantone an den Krankenkassen-Prämienverbilligungen, die Erhöhung der Kantonsbeiträge an die AHV/IV und eine Beteiligung der Kantone an den Kosten der Regionalen Arbeitsvermittlungsstellen (RAV). Während sich die Westschweizer Kantone gegen Kürzungen der Krankenkassenbeiträge wehrten, sprachen sich finanzstarke Deutschschweizer Kantone gegen Kürzungen im AHV/IV-Bereich aus. Die Konferenz der Kantonsregierungen stimmte schliesslich der Variante AHV/IV zu, nachdem in einer ersten Abstimmung die Variante Krankenkasse knapp das erforderliche qualifizierte Mehr von 18 Stimmen um deren zwei verfehlt hatte.

Mit einem Ja-Stimmenanteil von knapp 71% und der Zustimmung aller Kantone wurde das Haushaltsziel 2001 deutlicher als erwartet angenommen. Am klarsten stimmte der Kanton Appenzell Innerrhoden mit einem Ja-Anteil von 81,1% zu, gefolgt von den Kantonen Glarus (78,1%), Zug (78,0%), St.Gallen (77,1%) und Nidwalden (77,0%). Am knappsten war die Annahme der Vorlage mit einem Unterschied von lediglich 590 Stimmen im Kanton Jura (52,1%). In der Romandie (61%) und in der italienischsprachigen Schweiz (62%) fiel die Zustimmung generell weniger deutlicher aus als in der Deutschschweiz (74%), was nicht zuletzt auf die schwierigere Wirtschaftslage zurückgeführt wurde. Das Ergebnis war für Finanzminister Villiger ein persönlicher Erfolg, nachdem er sich für die Vorlage besonders intensiv eingesetzt hatte. Die bürgerliche Seite zeigte sich mit dem deutlichen Verdikt des Volkes zufrieden. Nach Ansicht von CVP-Präsident Durrer habe das Volk einer Finanzpolitik zu Lasten kommender Generationen eine deutliche Absage erteilt. FDP-Präsident Steinegger interpretierte das Abstimmungsergebnis als eindeutige Legitimation, die Bundesfinanzen in Ordnung zu bringen, insbesondere auf der Ausgabenseite. Für die SVP war klar, dass das Volk genug habe von der Schuldenwirtschaft; beim Sparen gebe es in Zukunft keine Tabu-Bereiche mehr. Die SP als eigentliche Verliererin des Abstimmungskampfes forderte die Umsetzung der Versprechen am runden Tisch und verlangte, dass zur Sanierung des Bundeshaushaltes keine einseitigen Sparübungen zu Lasten der Sozialwerke gemacht werden dürften. Enttäuscht zeigte sich auch die Grüne Partei, die dem Bundesrat vorwarf, die Bevölkerung getäuscht zu haben, indem er eine Lösung der Finanzprobleme ohne Mehreinnahmen als möglich erscheinen liess.


Abstimmung vom 7. Juni 1998

Beteiligung: 40,9%
Ja: 1 280 329 (70,7%) / 20 6/2 Stände
Nein: 530 486 (29,3%) / 0 Stände

Parolen:
— Ja: FDP, CVP, SVP, LP, LdU, EVP, FP, SD, EDU; SGV, Vorort, Arbeitgeberverband, Angestelltenverbände, Bauernverband.
— Nein: SP, GP, CSP, Lega, PdA; SGB, CNG.

Der Schuldenberg des Bundes hat sich seit Beginn der 1990er Jahre mehr als verdoppelt und erreichte im Mai die CHF 100 Mrd. Marke; allein zur Deckung der Schuldzinsen gab der Bund 1998 CHF 3.4 Mrd. aus. Mit dem Verfassungsartikel (Art. 24 BV) zum «Haushaltsziel 2001» sollten Bundesrat und Parlament auf einen verbindlichen Kurs für die Gesundung der öffentlichen Finanzen verpflichtet werden. Ziel der Übergangsbestimmung in der Verfassung war es, den Rechnungsausgleich bis ins Jahr 2001 durchzusetzen. Der Fahrplan sah eine schrittweise Reduktion des Defizits (1999: 5 Mrd.; 2000: 2.5 Mrd.) auf maximal eine Milliarde Franken bzw. 2% der Einnahmen im Jahr 2001 vor. Würde das Ziel verfehlt, müsste der Bundesrat den beiden Räten ein Sparpaket vorlegen, deren Prioritäten das Parlament zwar verschieben könnte, an dessen Sparvorgabe es jedoch gebunden wäre. Linke und Gewerkschaften standen zwar hinter dem Kompromiss des runden Tisches (vgl. weiter unten), hielten die Abstimmungsvorlage jedoch für überflüssig und sozialpolitisch unverträglich. Sie befürchteten, dass sich die bürgerliche Seite mit einem Ja zum Haushaltsziel vom Konsens verabschieden und Sparmassnahmen unter Verzicht zusätzlicher Einnahmen insbesondere bei den Sozialwerken durchsetzen würde. Darüber hinaus bemängelten sie, der Verfassungsartikel würge den Konjunkturaufschwung ab und delegiere die Budgethoheit, eine der wichtigsten Kompetenzen des Parlamentes, teilweise an den Bundesrat. Das Schweizerische Komitee «Ja zum Haushaltsziel 2001» warf der Linken inkonsequentes und politisch nicht verantwortbares Verhalten vor. Die bürgerliche Seite fühlte sich zusätzlich von einem Inserat der SP mit dem Schlagwort «Nein zu diesem Sparbetrug» provoziert. Darin wurde Altbundesrat Otto Stich (sp) zitiert, das Parlament schlage dem Schweizer Volk mit dem Haushaltsziel «eine grundlegend falsche Massnahme» vor. Das Pro-Komitee empfand die Einmischung des früheren Finanzminister in die Abstimmungsdebatte als «hinterhältig» und «schlechtem politischen Stil» entsprechend. Auch Finanzminister Villiger zeigte sich von dieser Attacke seines ehemaligen Bundesratskollegen überrascht.

An der Schlussitzung der Konsensgespräche am runden Tisch wurde eine gemeinsame Formel gefunden, wie das Bundesdefizit unter Berücksichtigung der Konjunkturlage schrittweise bis ins Jahr 2001 auf CHF 1 Mrd. reduziert werden soll. Nach insgesamt vier Runden und einem abschliessenden Verhandlungsmarathon von neun Stunden einigten sich Parteien, Sozialpartner sowie der Finanzausschuss des Bundesrates (Finanzminister Villiger, Sozialministerin Dreifuss, Justizminister Koller) auf ein Kompromisspaket, das durch die Schliessung von Steuerschlupflöchern neben Einsparungen von rund CHF 2 Mrd. auch Mehreinnahmen von rund CHF 150 Mio. bringen solle. Unverändert gegenüber den bundesrätlichen Vorschlägen blieben die Einsparungen bei der SBB (200 Mio.) und bei den Bundessubventionen an die Kantone (500 Mio.). Auch im Bereich AHV/IV wurden die Vorgaben übernommen, wodurch die Renten erst nach drei Jahren angepasst werden (ausser wenn die Teuerung grösser als 4% ist) und die 2001 fällige Rentenanpassung um ein Jahr verschoben wird (300 Mio.). Ferner soll in der IV ein ärztlicher Dienst mit Untersuchungskompetenz Missbrauch verhindern. In anderen Bereichen erreichte die Linke zahlreiche Zugeständnisse: so verzichtet der Bund auf massive Eingriffe in die Arbeitslosenversicherung (180 Mio. statt 200 bis 500 Mio.), verschonte sensible Bereiche wie die Asylpolitik, Bildung und Forschung von der Kreditsperre (inklusive Landwirtschaft 170 Mio. statt 300 bis 500 Mio.) und erhöht die Einsparungen beim Militär und Zivilschutz von CHF 400 Mio. auf 560 Mio. Gleichzeitig wurde vereinbart, Steuerschlupflöcher im Börsen- und Versicherungsgeschäft ebenfalls im Rahmen des Stabilisierungsprogramm 98 zu stopfen. Alle Teilnehmenden verpflichteten sich, sich für die Realisierung des Stabilisierungsprogramm 98 einzusetzen und Vorstösse für neue Steuerausfälle abzulehnen. Um zu verhindern, dass einzelne Teile aus dem Sparprogramm herausgelöst werden, soll es zu einem Gesamtpaket geschnürt werden.

Die liberale Fraktion beklagte in einer Motion den Mangel an Möglichkeiten, das Bundesdefizit wirklich zu reduzieren, da ein Grossteil der Ausgaben gesetzlich gebunden sind. Sie beauftragte den Bundesrat, Erlasse in seinem Kompetenzbereich zu ändern und dem Parlament Vorschläge zu Gesetzesrevisionen zu unterbreiten, die es erlauben, die Ausgaben um insgesamt CHF 2 Mrd. zu senken. Der Nationalrat überwies die Motion als Postulat.

Mitte Januar trafen sich erstmals Vertreter der Kantone, der Regierungsparteien, der Arbeitgeber und der Gewerkschaften mit Finanzminister Villiger, um über das vom Bundesrat im Dezember 1997 präsentierte Stabilisierungsprogramm 98 zu beraten. Mit dem Stabilisierungsprogramm 98 soll der Bundeshaushalt bis ins Jahr 2001 um CHF 2 Mrd. entlastet werden. Schon vor Beginn der Gespräche am runden Tisch war klar, dass das Erreichen eines Konsenses ein äusserst schwieriges Unterfangen sein würde. Bereits das Ziel, den Haushalt bis ins Jahr 2001 auszugleichen, war umstritten. Während die Bürgerlichen die bundesrätlichen Vorgaben unterstützten, und die SVP eine noch raschere Sanierung verlangte, sprach die SP von Sparhysterie, die den konjunkturellen Aufschwung gefährde, und forderte eine Sanierung auf das Jahr 2004. Hauptstreitpunkt waren die vorgesehenen Sparmassnahmen im Sozialbereich. Der Bundesrat wollte mit einer verzögerten Teuerungsanpassung bei den AHV-Renten CHF 220 Mio. sowie mit Leistungskürzungen bei der ALV CHF 200 Mio. bis 500 Mio. einsparen. Dies lehnte die SP ab, weil damit die von der Krise am härtesten Betroffenen nochmals getroffen würden. CVP und FDP waren einverstanden mit den Kürzungen; die SVP verlangte bei der ALV einen radikaleren Leistungsabbau um mindestens CHF 500 Mio., bei der AHV hingegen gesellten sie sich zur SP und wollten auf Kürzungen der Renten verzichten. Heftig gerungen wurde ferner um die Abstriche im Verkehrsbereich. Die jährlichen Einsparungen von CHF 200 Mio. bei der SBB und die Kürzungen der Bundesbeiträge an die Kantone beim Regionalverkehr waren für die SP unakzeptierbar. Sie forderte statt dessen Einsparungen bei Neuinvestitionen im Strassenverkehr. Begrüsst wurden die Einsparungen auf Seiten der Bürgerlichen, bei der CVP allerdings mit der Einschränkung, dass die Kantone selber entscheiden könnten, wo sie die CHF 500 Mio. einsparen wollten. Einfacher war die Konsenssuche bei der Landesverteidigung. Die SVP sah ein Sparpotential von CHF 180 Mio., die FDP 150 Mio., die CVP 500 Mio. und die SP eines von 2 Mrd. Zu einem Tauziehen kam es hingegen bezüglich zusätzlichen Einnahmequellen. Während SP, FDP und CVP mit dem Bundesrat einig gingen, das dritte Lohnprozent für die ALV weiterzuführen und den Plafond für das zweite Lohnprozent zu erhöhen (CHF 2.1 Mrd.), war die Bereitschaft auf bürgerlicher Seite zur Erschliessung weiterer Einnahmequellen klein. Die SVP wendete sich ausser beim zusätzlichen Mehrwertsteuerprozent für die AHV/IV generell gegen zusätzliche Steuern, für CVP und FDP kamen neue Abgaben nur in Frage, wenn der Börsenstempel abgeschafft würde und somit beträchtliche Steuerausfälle kompensiert werden müssten. Die SP schliesslich forderte, dass die Haushaltssanierung durch Einsparungen und durch Mehreinnahmen (Kapitalgewinnsteuer, neue Anlagepolitik der SNB je CHF 1 Mrd.) erreicht wird.

In der Wintersession genehmigte mit 25 zu 5 Stimmen auch der Ständerat das Haushaltsziel 2001. Ein Antrag Onken (sp, TG), neben Einsparungen auch die Möglichkeit von Mehreinnahmen im Verfassungsartikel zu verankern, wurde mit 23 zu 12 Stimmen abgelehnt. Der Ständerat gab sich allerdings sehr skeptisch gegenüber dem ambitiösen Fahrplan des Bundesrates. Dieser musste einräumen, dass das Etappenziel 1999, das noch ein Defizit von CHF 4 Mrd. vorsieht, vorab wegen der hohen Arbeitslosigkeit nicht zu erreichen sei. Im Einvernehmen mit dem Bundesrat korrigierte der Ständerat die Eckdaten deshalb und setzte für 1999 ein Defizit von CHF 5 Mrd. und für das Jahr 2000 ein solches von CHF 2.5 Mrd. ein. Am Haushaltsziel für 2001 - ein Restdefizit von höchstens einer Milliarde - hielten Ständerat und Bundesrat hingegen fest. Die Verfassungsübergangsbestimmung wird 1998 zur Abstimmung kommen.

Als Erstrat lehnte der Nationalrat in der Herbstsession zwei Rückweisungsanträge Rechsteiner (sp, SG) und David (cvp, SG) ab, die vor einseitigen Sparmassnahmen auf Kosten von sozial Schwächeren warnten und neben Ausgabenkürzungen auch Mehreinnahmen forderten. In der Detailberatung sorgte ein Antrag Blocher (svp, ZH), der Parlament und Gesamtbundesrat bei Nichterreichen des Sanierungsziels zum Rücktritt zwingen wollte, zwar für ein Spektakel, er fand aber schliesslich wenig Unterstützung. Auch ein Antrag Raggenbass (cvp, TG), einzelne Sparerlasse dem fakultativen Referendum zu entziehen, war chancenlos, ebenso wie ein Antrag Vallender (fdp, AR), der dem Bundesrat das Recht einräumen wollte, die notwendigen Sparmassnahmen - unter Vorbehalt eines Volksreferendums - selbst vorzunehmen, wenn die Bundesversammlung das Sparziel verfehlt. Hingegen brachte Vallender einen Antrag durch, wonach das Sparziel auch nach 2001 in der Verfassung verankert bleibt, wenn bis dann keine definitive Regelung zum Budgetausgleich gefunden ist. Mit 96 zu 61 Stimmen verabschiedete der Nationalrat die Vorlage schliesslich.

SP und Gewerkschaften nahmen noch im Berichtsjahr Stellung zum Sanierungskurs des Bundesrates. Sie lehnten es ab, den Bundeshaushalt bis 2001 auszugleichen und präsentierten ein Sparprogramm, das ohne Sozialabbau auskommt, neue Steuern verlangt, vor allem bei Militär und Zivilschutz kürzt und den Budgetausgleich bis ins Jahr 2004 verschiebt.

Auch als Folge der Missstände bei der Pensionskasse des Bundes (PKB) suchten die Finanzkommissionen beider Räte nach Massnahmen, um die Stellung und Unabhängigkeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zu stärken. In der Herbstsession gab der Nationalrat einer parlamentarischen Initiative Bührer (fdp, SH) Folge, die eine Revision des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle (FKG) fordert. Konkret beantragte der Initiant, dass die EFK der Finanzdelegation beider Räte (und nicht mehr dem Finanzdepartement) unterstellt wird, damit sie nicht den selben Leuten unterstellt ist, die sie kontrollieren muss. Weiter soll die Wahl des Vorstehers der EFK durch das Parlament (anstatt durch den Bundesrat mit Bestätigung durch die Finanzdelegation) erfolgen, die departementale Aufsicht durch eine wirksame, dem Departementschef unterstellte Revisionsstelle unterstützt werden und die mitschreitende Finanzkontrolle des Parlamentes, einschliesslich des Controllings bei hängigen Geschäften, verstärkt werden. Der Bundesrat stellte seinerseits Reformvorschläge bezüglich der EFK für 1998 in Aussicht, diese gehen allerdings weniger weit.

Das Sparprogramm 98 (im Verlauf des Jahres in Stabilisierungsprogramm 98 umbenannt) soll neben dem Voranschlag 98 und dem Finanzplan 1999-2001 sicherstellen, dass das Defizit im Jahr 2001 höchstens noch CHF 1 Mrd. betragen wird, wie im «Haushaltsziel 2001» vorgesehen. Dazu sind ab 1999 zusätzliche Einsparungen von jährlich CHF 2 Mrd. nötig. Der Bundesrat entschied, dass sich diese im wesentlichen auf die drei ausgabenstärksten Aufgaben Sozialversicherungen, Verkehr und Militär beschränken sollen und erteilte den Departementen im September verschiedene Prüfungsaufträge. Im Dezember stellte EFD-Vorsteher Kaspar Villiger als Grundlagenpapier das «Stabilisierungsprogramm 98» vor. Dieses soll am «runden Tisch» behandelt werden, um einen breiten finanzpolitischen Konsens zu erreichen. Unter Villigers Leitung werden ab Anfang 1998 EDI-Vorsteherin Ruth Dreifuss, Vertreter der Kantonsregierungen, die vier Bundesratsparteien und Spitzenleute der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände sowie der Gewerkschaften teilnehmen.

Bei AHV/IV stellte der Bundesrat eine Rentenanpassung nach erst drei Jahren zur Diskussion, wobei die Renten früher angepasst werden können, wenn die Teuerung 4% überschreitet. Die 2001 fällige Rentenanpassung soll auf 2002 verschoben werden (300 Mio.). Bei der IV soll ein «ärztlicher Dienst mit Untersuchungskompetenz» Missbrauch verhindern (Einsparungen nicht quantifizierbar). Bei der ALV schlug der Bundesrat eine Kombination von Mehreinnahmen und Leistungskorrekturen vor, um ab dem Jahr 2000 - bei einer angenommenen Arbeitslosigkeit von 4% - kein ALV-Defizit mehr zu schreiben. Auf der Einnahmenseite soll das dritte Lohnprozent bis 2003 weitergeführt und neu auch auf Einkommen zwischen CHF 97'200 und CHF 243'000 erhoben werden. Bis zu diesem Zeitpunkt soll diese Plafonderhöhung zudem auch für das zweite Lohnprozent gelten (2.1 Mrd.). Auf der Leistungsseite stehen zwei Sparvarianten zur Diskussion: Die harte Variante sieht die Streichung der A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes von 5% (330 Mio.) vor sowie Einsparungen von ALV-Leistungen insbesondere durch eine Kürzung der allgemeinen Bezugsdauer von 520 auf 400 Tage (500 Mio.). Die weichere Variante behält die A-fonds-perdu-Beiträge des Bundes und die Bezugsdauer bei, die Leistungen werden aber mit diversen anderen Massnahmen gekürzt (250 Mio.). Bei den Transferzahlungen Bund/Kantone schlug der Bundesrat eine Reduktion des Bundesbeitrags an den Regionalverkehr von 75% auf 60% sowie Kürzungen der Beiträge an den Strassenbau vor. Ausserdem sollen die Kantone 65% statt 50% der Krankenkassen-Verbilligungen selber tragen. Damit müssten die Kantone insgesamt einen Sparbeitrag von CHF 500 Mio. leisten. Im Bereich Verkehr betrifft die Sparvorgabe die SBB. Diese soll 1999 rund CHF 100 Mio. und 2001 rund CHF 200 Mio. einsparen müssen. Die Armee schliesslich soll 1999 CHF 140 Mio., im Jahr 2000 CHF 280 Mio. und im Jahr 2001 CHF 410 Mio. - total rund 9% des EMD-Budgets in drei Jahren - kürzen müssen. Falls die Stabilisierungsziele nicht erreicht werden, behält sich der Bundesrat vor, schon im Sommer 1998 für alle übrigen Ausgaben (ohne Passivzinsen, Kantonsanteile an Bundeseinnahmen, Beiträge an Sozialversicherungen und Pflichtbeiträge an internationale Organisationen) eine Kreditsperre von 3% zu verfügen (300 bis 500 Mio.). Als letzte Möglichkeit sieht er eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1%. Nach den Verhandlungen am «runden Tisch» soll das Sparprogramm 98 vom Parlament bis Ende 1998 verabschiedet werden.

Ende September verabschiedete der Bundesrat den Finanzplan 1999-2001, der ohne Berücksichtigung des Sparprogramms 98 (siehe unten) für 1999 noch Defizite von 6.4 Mrd. (1999), 4.7 Mrd. (2000) und 3.4 Mrd. (2001) vorsieht. Gegenüber dem letztjährigen Finanzplan 1998-2000 ergibt sich für 1999 und 2000 eine Verschlechterung in der Grössenordnung von insgesamt einer Milliarde. Die im Rahmen der Finanzplanbereinigung erzielten Einsparungen wurden durch höhere Darlehen an die Arbeitslosenversicherung von jährlich rund einer Milliarde mehr als kompensiert. Weiter mussten die Einnahmeprognosen zum Teil massiv reduziert werden, insbesondere bei der direkten Bundessteuer, der Verrechnungssteuer sowie bei der Mineralölsteuer als Folge der Beschlüsse des Parlaments im Zusammenhang mit der NEAT-Finanzierung. Gemäss Finanzplan 1999-2000 werden die Ausgaben im Durchschnitt nur noch um jährlich 1,8% ansteigen, was einem realen Nullwachstum entspricht. Die Einnahmen nehmen jährlich um geschätzte 3,5% zu. Damit zeichnet sich eine klare Trendwende ab: Defizite und Ausgabenwachstum sollen schrittweise zurückgehen. Dem Finanzplan liegen insgesamt aber optimistische Annahmen zugrunde.

Im Juni verabschiedete der Bundesrat seine Botschaft für einen Bundesbeschluss über Massnahmen zum Haushaltausgleich bis ins Jahr 2001. Das Konzept, das auf dem Voranschlag 1997 und dem Finanzplan 1998-2000 basiert, war in der letztjährigen Vernehmlassung im wesentlichen gut aufgenommen worden. Kernelement ist eine Übergangsbestimmung in der Verfassung (Art. 24), die bis 1999 ein Defizit von höchstens vier Milliarden und bis ins Jahr 2001 einen ausgeglichenen Haushalt vorschreibt bzw. höchstens noch ein Defizit von 2% der Einnahmen - rund CHF 1 Mrd. - zulässt. Bei schlechter Wirtschaftslage gilt eine Nachfrist von höchstens zwei Jahren. Von den ursprünglich zwei Notbremse-Varianten behielt der Bundesrat die «weichere» bei, wonach er weitere Kürzungen vornehmen muss, wenn die Sparziele verfehlt werden. Diese nimmt er teils in seiner eigenen Zuständigkeit vor, teils beantragt er sie den eidgenössischen Räten auf Gesetzesstufe. Das Parlament kann die Anträge des Bundesrates im einzelnen abändern, ist jedoch an den Gesamtbetrag der vom Bundesrat vorgeschlagenen Einsparungen gebunden. Beide Räte müssen sie in der gleichen Session und im Dringlichkeitsverfahren behandeln.

Eine parlamentarische Initiative Bührer (fdp, SH), welcher der Nationalrat 1995 Folge gegeben hatte, und die eine mittelfristige Begrenzung des Ausgabenzuwachses auf das Wirtschaftswachstum und eine Reduktion der Bundesstaatsquote innert zehn Jahren auf 10% gefordert hatte, wurde vom Nationalrat angesichts der Sanierungsbemühungen des Bundesrates abgeschrieben.

Zu den drei Sparvorlagen aus dem Sanierungsprogramm 1994 - militärische Ausrüstung, Branntwein und Brennapparate sowie Parkplätze bei Bahnhöfen - über die 1996 abgestimmt wurde, siehe die Kapitel Teil I, 3 (Armement), 4c (Production végétale) und 6b (Politique des transports).

Im September schickte der Bundesrat ein finanzpolitisches Gesamtkonzept zur Sanierung der Staatsfinanzen bis 2001 in die Vernehmlassung, das gewissermassen das gemeinsame Dach der künftigen Sanierungsanstrengungen darstellt. Eines der Kernelemente des Sanierungsplans ist es, das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts in der Verfassung vorzuschreiben. Konkret schlägt der Bundesrat einen befristeten Sanierungsartikel vor, der im Jahr 2001 noch ein Defizit von höchstens 2% der Einnahmen (rund CHF 1 Mrd.) zulässt. Als Zwischenziel wird für 1999 noch ein Defizit von CHF 4 Mrd. akzeptiert. Bis Ende 1997 gilt ein Aufgabenmoratorium. Von 1997 bis 2001 soll der jährliche Ausgabenanstieg unter 1% gedrückt werden, was real einem Abbau gleichkommt. Bei rezessiver Wirtschaftsentwicklung darf das Parlament die Fristen allerdings erstrecken.

Für den Fall, dass die Defizitvorgaben verfehlt werden, stellte der Bundesrat zwei Notbremse-Varianten zu Diskussion: Der schärfere Korrekturmechanismus sieht vor, die Kompetenz zur Kürzung gesetzlich vorgeschriebener Ausgaben vom Parlament auf den Bundesrat zu übertragen. Der Bundesrat dürfte Finanzhilfen und Abgeltungen um bis zu 30% kürzen und müsste im bundeseigenen Aufgabenbereich vergleichbare Sparmassnahmen beschliessen. Nach der weicheren Variante hätte der Bundesrat bloss den Gesamtbetrag der nötigen Einsparungen festzulegen und die dafür erforderlichen Gesetzesänderungen dem Parlament vorzuschlagen. Dieses dürfte die Anträge zwar abändern, aber den vorgegebenen Spareffekt nicht schmälern. In beiden Fällen müssten die Bundesausgaben so stark gekürzt werden, dass die Defizitvorgaben mit höchstens zweijähriger Verspätung erreicht werden.

Weitere Kernelemente des Sanierungsprogrammes 2001 sind strukturelle Reformen (Verwaltungsreform und Einführung des New Public Management für Teile der Verwaltung, Herabsetzung von Standards und Normen im Hochbau und im Nationalstrassenbau sowie insbesondere der neue Finanzausgleich), die Überprüfung der Bundessubventionen sowie ein verbindliches «Kostendach» für die Sozialversicherungen. Steuererhöhungen sind nur gerade für die AHV (1 MWSt-%) und für die Eisenbahn-Grossprojekte vorgesehen.

Die Vernehmlassung zeigte, dass die bürgerlichen Parteien und die Kantone hinter dem Vorhaben stehen. SP und Gewerkschaften bezeichneten die heutigen Defizite aber als nicht dramatisch und betrachteten eine Sanierung der Bundesfinanzen wegen der Wirtschaftskrise als nicht vorrangig. Die Sanierung müsste ihrer Ansicht nach auch einnahmenseitig erfolgen. Aus staatspolitischen Gründen war ausserdem die Delegation der Kompetenz an den Bundesrat, Notmassnahmen für den Budgetausgleich zu ergreifen, umstritten.

Angesichts der Spitzendefizite überarbeitete das EFD die Planung rigoros und erzielte wesentliche Verbesserungen: Der Finanzplan 1998-2000 des Bundes, den der Bundesrat Ende August vorlegte, weist für die Jahre 1998 bis 2000 noch Defizite von CHF 4.8 bis 5.9 Mrd. aus (1998: 5.9 Mrd.; 1999: 5.2 Mrd.; 2000: 4.8 Mrd.) und entlastet den Bundeshaushalt gegenüber dem Legislaturfinanzplan 97-99 um gegen CHF 3 Mrd. pro Jahr. Die Verbesserungen sollen in erster Linie durch weitreichende Sparmassnahmen sowohl im Eigen- wie auch im Transferbereich erreicht werden. Die Ausgabenplafonds sind im Finanzplanjahr 1998 um CHF 1.8 Mrd. und 1999 gar um CHF 2.1 Mrd. reduziert worden. Dabei wirkt sich die Kreditsperre, die für 1998/1999 auf 2,5% und für das Jahr 2000 auf 3% festgelegt wurde, in der Grössenordnung von jährlich CHF 700 Mio. aus. Mit CHF 500 bis 600 Mio. jährlich soll der Verkehrsbereich und mit gegen CHF 400 Mio. die Landesverteidigung zur Haushaltsentlastung beitragen. Bei der sozialen Wohlfahrt konnten die Ausgabenpläne um CHF 200 Mio. bis CHF 500 Mio. pro Jahr redimensioniert werden, die Leistungen für die ALV mussten jedoch insbesondere für 1998 angehoben werden. Die Einnahmenprognosen wurden gegenüber dem Legislaturfinanzplan um rund CHF 800 Mio. nach oben revidiert, welche die vorgesehene Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 10 Rp/l sowie die Umwidmung und Anhebung der geltenden pauschalen Schwerverkehrsabgabe einbringen sollen. Trotz einschneidenden Massnahmen wird sich bis zum Jahr 2000 aber eine Neuverschuldung von weit über CHF 20 Mrd. ergeben, womit die Schuldengrenze von CHF 100 Mrd. (26% des BIP) deutlich überschritten werden wird. Trotz tiefer Zinssätze werden die Passivzinsen bis ins Jahr 2000 auf CHF 4 Mrd. ansteigen und damit mehr als 9% der Gesamtausgaben ausmachen. Als Folge der Sanierungsbemühungen sollte die Staatsquote allerdings auf 11,3% zurückgehen.

Der Nationalrat wünschte mehr Tempo bei der Haushaltsanierung als der Bundesrat. Im Rahmen der Beratungen des Legislaturfinanzplans 1997-1999 stimmte er mit 113:55 Stimmen einer Richtlinien-Motion (Mo. 96.3181) seiner Finanzkommission zu, die für 1997-2000 eine Beschränkung des Ausgabenwachstums auf durchschnittlich maximal die Hälfte der Teuerung pro Jahr und den Ausgleich der Staatsrechnung bereits im Jahre 2000 fordert. Unter anderem sollte der Personalaufwand um 5% reduziert werden. Als Zweitrat lehnte der Ständerat die Motion mit 28:8 Stimmen aber ab, da das rasche Sanierungstempo unrealistisch sei. Er unterstützte stattdessen den Bundesrat auf seinem eingeschlagenen Kurs und hiess mit 31:4 Stimmen eine Motion seiner Spezialkommission (Mo. 96.3257) gut, die bis Ende 1997 ein striktes Ausgabenmoratorium und die Beseitigung des Haushaltdefizits bis spätestens im Jahr 2001 vorschreibt sowie keine zusätzlichen Abgaben und Lohnprozente - mit Ausnahme der AHV und der Infrastrukturprojekte - zulässt. Der Nationalrat überwies den Vorstoss ebenfalls, womit die im Legislaturfinanzplan festgehaltenen Massnahmen zur verbindlichen Forderung des Parlamentes wurden.

Nach dem Abbau der Defizite soll gemäss den Vorschlägen des Bundesrates eine verfassungsmässige Schuldenbremse sicherstellen, dass der Bundeshaushalt im Gleichgewicht bleibt. Eine solche hatte im letzten Jahr auch der damalige Bundesrat Otto Stich vorgeschlagen, wobei er zwei Varianten - die Ausgabenregel, die das zulässige Ausgabenwachstum an der mittelfristigen Wachstumsrate der Wirtschaft ausrichtet und die Saldoregel, bei der das Ergebnis der Finanzrechnung mit dem Wirtschaftswachstum gekoppelt wird - zur Diskussion gestellt hatte.

Die Vernehmlassung zeigte, dass eine Mehrheit der Parteien, Kantone und Verbände die Ausgabenregelung und damit die «weichere» Variante mit eher indikativem Charakter bevorzugt. Der Bundesrat könnte somit erst gegen Ausgabenbeschlüsse des Parlaments einschreiten, wenn dieses ein Budget mit einem Ausgabenwachstum von mehr als 10% gegenüber der zuletzt angenommenen Finanzrechnung verabschiedet. Stark umstritten war auch die Behandlung der Investitionsausgaben. Beide Varianten verzichten auf eine Sonderbehandlung dieser Ausgabenkategorie, eine starke Minderheit der Vernehmlasser sprach sich aber vehement dafür aus, Investitionen von der Schuldenbremse auszunehmen. SP und LdU möchten die Sozialversicherungen ausklammern. Die detaillierte Botschaft zur Schuldenbremse soll dem Parlament erst nach Inkrafttreten des Sanierungsartikels unterbreitet werden.

Eine Motion Moser (fp, AG), die forderte, dass neue kostenverursachende Gesetzesvorlagen und Bundesbeschlüsse von der Bundesversammlung nur behandelt werden dürfen, wenn zugleich ein Finanzierungsnachweis erbracht wird, wurde vom Nationalrat mit 36:55 Stimmen abgelehnt.

Noch weiter als die nationalrätliche Finanzkommission ging eine Motion Blocher (svp, ZH), die das Bundesbudget über Minderausgaben innerhalb von nur zwei Jahren ausgleichen und ab 1999 mit dem Schuldenabbau beginnen wollte. Neben der SVP unterstützte jedoch lediglich die FP den Vorstoss; mit 130:38 Stimmen wurde die vom Bundesrat als «Rosskur» bezeichnete Motion vom Nationalrat abgelehnt.

Die SVP legte ein drastisches Sanierungsprogramm für die Bundesfinanzen vor, das bis 1998 ohne neue Einnahmen ein ausgeglichenes Budget vorsieht. Dabei will sie den Rotstift insbesondere bei jenen Ausgabenposten ansetzen, die in den letzten Jahren die höchsten Zuwachsraten hatten. Die grössten Sparmöglichkeiten sah sie bei den Beziehungen zum Ausland, der Bildung, der sozialen Wohlfahrt, dem Verkehr sowie im Bereich Dienstleistungen und Honorare. Bei Armee, Landwirtschaft und AHV sollte gemäss SVP nicht gekürzt werden. Weiter forderte sie eine Bahnreform sowie den Abbau von 2000 Stellen in der Bundesverwaltung und die Überprüfung von über zwei Dutzend Ämtern und Dienststellen. 1999 möchte die SVP mit dem langfristigen Schuldenabbau beginnen. Dieses Sanierungsprogramm, das Blocher (ZH) in Motionsform einbrachte, wurde vom Nationalrat im Rahmen der Sanierungsberatungen allerdings als zu radikal verworfen.