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Jahresrückblick 2022: Gesundheit, Sozialhilfe, Sport

Zu Beginn des Jahres 2022 wurde befürchtet, dass die Covid-19-Pandemie auch in diesem Jahr das politische Geschehen der Schweiz dominieren würde: Mitte Januar erreichte die Anzahl laborbestätigter täglicher Neuansteckungen mit 48'000 Fällen bisher kaum denkbare Höhen – im Winter zuvor lagen die maximalen täglichen Neuansteckungen noch bei 10'500 Fällen. Die seit Anfang 2022 dominante Omikron-Variante war somit deutlich ansteckender als frühere Varianten – im Gegenzug erwies sie sich aber auch als weniger gefährlich: Trotz der viermal höheren Fallzahl blieben die Neuhospitalisierungen von Personen mit Covid-19-Infektionen deutlich unter den Vorjahreswerten. In der Folge nahm die Dominanz der Pandemie in der Schweizer Politik und in den Medien fast schlagartig ab, wie auch Abbildung 1 verdeutlicht. Wurde im Januar 2022 noch immer in 15 Prozent aller Zeitungsartikel über Covid-19 gesprochen, waren es im März noch 4 Prozent. Zwar wurde im Laufe des Jahres das Covid-19-Gesetz zum fünften Mal geändert und erneut verlängert, über die Frage der Impfstoff- und der Arzneimittelbeschaffung gestritten und versucht, in verschiedenen Bereichen Lehren aus den letzten zwei Jahren zu ziehen. Jedoch vermochten weder diese Diskussionen, die zwischenzeitlich gestiegenen Fallzahlen sowie ein weltweiter Ausbruch vermehrter Affenpocken-Infektionen das mediale Interesse an der Pandemie erneut nachhaltig zu steigern.

Stattdessen erhielten im Gesundheitsbereich wieder andere Themen vermehrte Aufmerksamkeit, vor allem im Rahmen von Volksabstimmungen und der Umsetzung von Abstimmungsentscheiden.
Einen direkten Erfolg durch ein direktdemokratisches Instrument erzielte das Komitee hinter der Volksinitiative «Kinder ohne Tabak». Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hiessen diese Initiative am 13. Februar mit 56.7 Prozent gut. Das Volksbegehren ziel darauf ab, dass Kinder und Jugendliche nicht länger mit Tabakwerbung in Berührung kommen. Während das Initiativkomitee die Vorlage unter anderem damit begründete, dass durch das Werbeverbot dem Rauchen bei Jugendlichen Einhalt geboten werden könne, führten die Gegnerinnen und Gegner die Wirtschaftsfreiheit an. Zudem befürchtete die Gegnerschaft, dass in Zukunft weitere Produkte wie Fleisch oder Zucker mit einem vergleichbaren Werbeverbot belegt werden könnten. Der Bundesrat gab Ende August einen gemäss Medien sehr strikten Entwurf zur Umsetzung der Initiative in die Vernehmlassung. Während die Stimmbevölkerung Werbung für Tabakprodukte verbieten wollte, bewilligte das BAG ein Gesuch der Stadt Basel zur Durchführung von Cannabisstudien; die Städte Bern, Lausanne, Zürich und Genf lancierten ebenfalls entsprechende Studien. Zudem können Ärztinnen und Ärzte seit dem 1. August medizinischen Cannabis ohne Bewilligung durch das BAG verschreiben.

Teilweise erfolgreich waren im Jahr 2022 aber auch die Initiantinnen und Initianten der Organspende-Initiative. 2021 hatte das Parlament eine Änderung des Transplantationsgesetzes als indirekten Gegenvorschlag gutgeheissen, woraufhin das Initiativkomitee die Initiative bedingt zurückgezogen hatte. Im Januar kam das Referendum gegen die Gesetzesänderung zustande. Mit dem Gesetz beabsichtigten Bundesrat und Parlament die Einführung einer erweiterten Widerspruchslösung, wobei die Angehörigen der verstorbenen Person beim Spendeentscheid miteinbezogen werden müssen. Auch wenn es sich dabei um eine Abschwächung der Initiativforderung handelte, ging die Änderung dem Referendumskomitee zu weit; es äusserte ethische und rechtliche Bedenken. Die Stimmbevölkerung nahm die Gesetzesänderung am 15. Mai allerdings deutlich mit 60.2 Prozent an. Damit gewichtete sie die von den Befürwortenden hervorgehobene Dringlichkeit, die Spenderquote zu erhöhen und etwas gegen die langen Wartezeiten auf ein Spenderorgan zu unternehmen, stärker als die Argumente des Referendumskomitees. In den Wochen vor dem Abstimmungssonntag wurde die Vorlage vermehrt von den Zeitungen aufgegriffen, wie Abbildung 1 der APS-Zeitungsanalyse verdeutlicht.

Nach dem deutlichen Ja an der Urne im November 2021 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament im Mai 2022 seine Botschaft zur Umsetzung eines ersten Teils der Pflegeinitiative. Dieser entspricht dem indirekten Gegenvorschlag, den die Legislative ursprünglich als Alternative zur Volksinitiative ausgearbeitet hatte. Ohne grosse Änderungen stimmten die beiden Kammern der Gesetzesrevision zu.

Noch immer stark von der Covid-19-Pandemie geprägt waren die Diskussionen zu den Spitälern. Da die Überlastung der Spitäler und insbesondere der Intensivstationen während der Pandemie eine der Hauptsorgen dargestellt hatte, diskutierten die Medien 2022 ausführlich darüber, wie es möglich sei, die Intensivstationen auszubauen. Vier Standesinitiativen forderten zudem vom Bund eine Entschädigung für die Ertragsausfälle der Krankenhäuser während der ersten Pandemiewelle, der Nationalrat gab ihnen indes keine Folge.

Von einer neuen Krise betroffen war die Medikamentenversorgung. Die Versorgungssicherheit wurde als kritisch erachtet, was die Medien auf den Brexit, die Opioidkrise in den USA sowie auf den Ukrainekrieg zurückführten. Der Bundesrat gab in der Folge das Pflichtlager für Opioide frei. Das Parlament hiess überdies verschiedene Motionen für eine Zulassung von Medizinprodukten nach aussereuropäischen Regulierungssystemen gut, um so die Medikamentenversorgung auch mittelfristig sicherzustellen (Mo. 20.3211, Mo. 20.3370). Kein Gehör fand hingegen eine Standesinitiative aus dem Kanton Aargau zur Sicherung der Landesversorgung mit essenziellen Wirkstoffen, Medikamenten und medizinischen Produkten, durch ausreichende Lagerhaltung, Produktion in Europa und durch die Vereinfachung der Registrierung in der Schweiz.

Im Bereich des Sports war das Jahr 2022 durch mehrere Grossanlässe geprägt, die nicht nur in sportlicher, sondern auch in politischer Hinsicht für Gesprächsstoff sorgten. Die Olympischen Winterspiele in Peking Anfang Jahr und die Fussball-Weltmeisterschaft der Männer in Katar zum Jahresende standen aufgrund von Menschenrechtsverletzungen an den Austragungsstätten in den Schlagzeilen. Skandale gab es aber nicht nur in der internationalen Sportwelt, sondern auch hierzulande, wo Vorwürfe bezüglich Missständen im Synchronschwimmen erhoben wurden und die 1. Liga-Frauen-Fussballmannschaft des FC Affoltern nach einem Belästigungsskandal praktisch geschlossen den Rücktritt erklärte. Erfreut zeigten sich die Medien hingegen über eine Meldung im Vorfeld der Fussball-Europameisterschaft der Frauen, dass die Erfolgsprämien durch die Credit Suisse und die Gelder für Bilder- und Namensrechte durch den SFV für die Spielerinnen und Spieler der Nationalmannschaft der Frauen und Männer künftig gleich hoch ausfallen sollen. Sinnbildlich für den wachsenden Stellenwert des Frauenfussballs stand ferner eine Erklärung des Nationalrats in der Wintersession 2022, wonach er die Kandidatur zur Austragung der Fussball-Europameisterschaft der Frauen 2025 in der Schweiz unterstütze. Trotz dieser verschiedenen Diskussionen im Sportbereich hielt sich die Berichterstattung dazu verglichen mit derjenigen zu gesundheitspolitischen Themen in Grenzen (vgl. Abbildung 1). Dies trifft auch auf die Medienaufmerksamkeit für die Sozialhilfe zu, die sich über das gesamte Jahr hinweg unverändert auf sehr tiefem Niveau bewegte.

Jahresrückblick 2022: Gesundheit, Sozialhilfe, Sport
Dossier: Jahresrückblick 2022

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung

Im Jahr 2022 standen im Themenbereich Rechtsordnung mehrere grosse zivil- und strafrechtliche Gesetzesrevisionen auf der Agenda, so etwa die beiden langjährigen Grossprojekte zur Verbesserung der Praxistauglichkeit der Straf- und der Zivilprozessordnung. Beide Gesetze waren in den 2000er-Jahren geschaffen worden, um die bis dahin verschiedenen kantonalen Verfahrensregeln schweizweit zu vereinheitlichen. Knapp zehn Jahre nach Inkrafttreten wurden die beiden Prozessordnungen – nicht zuletzt in Reaktion auf zahlreiche parlamentarische Vorstösse – einer Gesamtschau unterzogen und wo nötig überarbeitet.

Bei der Revision der Strafprozessordnung, die im Sommer 2022 abgeschlossen wurde, blieb der ganz grosse Wurf nach umfangreichen Debatten letztlich aus. Mit seinem Hauptanliegen, der Einschränkung der Teilnahmerechte, konnte der Bundesrat nicht beide Parlamentskammern überzeugen, weshalb die heutige Regelung bis auf Weiteres unverändert bestehen bleibt. Die Regierung hatte mit der Möglichkeit, Beschuldigte unter gewissen Umständen von den Einvernahmen mitbeschuldigter Personen auszuschliessen, verhindern wollen, dass mehrere Beschuldigte ihre Aussagen einander anpassen können. Das in der juristischen Praxis festgestellte Problem, das gemäss Bundesrätin Karin Keller-Sutter einer der Hauptauslöser für die Vorlage gewesen war, blieb damit ungelöst. Dennoch wurden an der Strafprozessordnung viele punktuelle Neuerungen vorgenommen, etwa bei den Grundlagen zur Erstellung von DNA-Profilen oder bei den Verfahrensrechten. Das vom links-grünen Lager aufs Tapet gebrachte Konzept der restaurativen Gerechtigkeit wurde zwar im Zuge dieser Revision noch abgelehnt, ist aber damit nicht vom Tisch: Mit der Annahme einer entsprechenden Motion der RK-SR beauftragten die eidgenössischen Räte den Bundesrat, eine Gesetzesgrundlage zur Verankerung der «justice restaurative» in der Strafprozessordnung auszuarbeiten.

Bei der Revision der Zivilprozessordnung schlug das Parlament die wichtigsten Pflöcke ein, wenngleich Ende 2022 noch einige Differenzen bestanden. So wurden verschiedene Massnahmen getroffen, um die Prozesskosten zu senken und so den Zugang zum Gericht zu erleichtern. Zudem sollten Erleichterungen in der Verfahrenskoordination sowie die Stärkung des Schlichtungsverfahrens die Effizienz der Prozesse steigern. Im Parlament waren vor allem die Frage der zulässigen Verfahrenssprachen an kantonalen Gerichten sowie eine Lockerung der Voraussetzungen für vorsorgliche Massnahmen gegen Medien hoch umstritten. Gegen den Willen des Bundesrats setzten die eidgenössischen Räte durch, dass es einfacher sein soll, die Veröffentlichung von rufschädigenden Medienberichten mittels superprovisorischer Verfügung vorläufig zu verhindern. Erfolgreich war der Bundesrat hingegen mit seinem Ansinnen, die Einrichtung internationaler Handelsgerichte in den Kantonen zu fördern: Den Kantonen ist es künftig freigestellt, in internationalen Handelsstreitigkeiten an ihren Gerichten auch Englisch und alle Schweizer Landessprachen als Verfahrenssprachen zuzulassen.

Begleitet von einer regen gesellschaftlichen Debatte begannen die eidgenössischen Räte die Beratung der Revision des Sexualstrafrechts. Der aus der Harmonisierung der Strafrahmen herausgetrennte Entwurf war in der Vernehmlassung grundsätzlich positiv aufgenommen worden und der Reformbedarf war auch in der Gesellschaft nahezu unbestritten. In einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage hielten nur 13 Prozent der Befragten die geltenden Normen für ausreichend. Mit dem neuen Sexualstrafrecht soll etwa der Straftatbestand der Vergewaltigung neu definiert werden, so dass nicht mehr nur Frauen davon betroffen sein können und dass keine Nötigung mehr vorausgesetzt wird. Hauptstreitpunkt war sowohl im Parlament als auch ausserhalb, ob anstelle von abgenötigten sexuellen Handlungen neu Handlungen «gegen den Willen» des Opfers oder «ohne Einwilligung» des Opfers unter Strafe stehen sollen. Während sich der Bundesrat und der Ständerat als Erstrat für die sogenannte Widerspruchslösung («Nein heisst Nein») aussprachen, schwenkte der Nationalrat als Zweitrat auf die Zustimmungslösung – die in der gesellschaftlichen Debatte lautstark geforderte «Nur-Ja-heisst-Ja»-Variante – um. Der Ball liegt 2023 wieder beim Ständerat. Wie die APS-Zeitungsanalyse zeigt, war die Reform des Sexualstrafrechts ein Treiber der medialen Debatte im Bereich Rechtsordnung: Über den Jahresverlauf waren im April, im Juni sowie gegen Ende Jahr drei kleine Spitzen in der Medienaufmerksamkeit zu verzeichnen, als jeweils die Stellungnahme des Bundesrats und die Behandlung in den beiden Parlamentskammern aktuell waren.

Im Bereich Innere Sicherheit trat Anfang Juni 2022 das Bundesgesetz über präventiv-polizeiliche Massnahmen zur Terrorismusbekämpfung (PMT) in Kraft. Obwohl sich Bundesrat und Parlament bei der Ausarbeitung des PMT-Gesetzes aus Menschenrechtsbedenken gegen die Präventivhaft als zusätzliche Massnahme entschieden hatten, beschäftigte diese die eidgenössischen Räte auch nach Inkrafttreten des Gesetzes weiter. Eine 2020 eingereichte parlamentarische Initiative, die eine gesicherte Unterbringung für staatsgefährdende Personen forderte, wurde erst in der Wintersession 2022 erledigt. Derselbe Casus Belli – die fragliche Vereinbarkeit mit den Menschenrechten – lag auch der umstrittenen Abschreibung einer Motion zur Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in Folterstaaten zugrunde. Ein rechtsbürgerlicher Teil des Parlaments wollte sich nicht damit abfinden, dass der Bundesrat die Motion nicht umgesetzt hatte. Die Regierung hatte argumentiert, dass eine Umsetzung nicht opportun sei, da die Motion den Bruch von zwingendem Völkerrecht gefordert habe. Beide Räte stimmten letztlich aber der Abschreibung zu.

Mit Ausnahme des Sexualstrafrechts bewegte sich die Medienberichterstattung über den Bereich Rechtsordnung recht gleichförmig auf eher tiefem Niveau übers Jahr 2022 (vgl. Abbildung 1: Anteil Zeitungsberichte pro Monat). Insgesamt erhielt der Bereich Rechtsordnung im Jahr 2022 deutlich weniger mediale Aufmerksamkeit als in den Vorjahren (vgl. Abbildung 2: Anteil Zeitungsberichte pro Jahr). Zum einen stand 2022 keine Volksabstimmung im Bereich Rechtsordnung an und die in den vergangenen Jahren virulente Diskussion über die Corona-Massnahmen war 2022 deutlich weniger relevant. Zum anderen vereinnahmten der Ukraine-Krieg und die damit verbundenen Debatten über die Aufnahme von Flüchtenden, über Sanktionen und Neutralität sowie über eine drohende Energiekrise einen Grossteil der Medienaufmerksamkeit. Der Bereich Rechtsordnung war davon nur marginal tangiert.

Jahresrückblick 2022: Rechtsordnung
Dossier: Jahresrückblick 2022

Mit einer Motion forderte Lorenzo Quadri (lega, TI) in der Wintersession 2020, dass der politische Islam als neuer Strafbestand aufgenommen wird – wie es auch die österreichische Regierung getan hatte. Der politische Islam sei eine Gefahr für die innere Sicherheit der Schweiz und müsse darum verboten werden, argumentierte der Motionär. Dafür sollten etwa Moscheen, die einen politischen Islam predigen, geschlossen und Personen ohne Schweizer Pass, die einen politischen Islam verbreiten, des Landes verwiesen werden.
Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Diese sei nicht nur diskriminierend, sondern verstosse auch gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie gegen die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Stattdessen verwies er auf die bestehenden Möglichkeiten zur Wahrung der inneren Sicherheit – etwa durch ein Verbot von Gruppierungen, welche diese konkret bedrohten. So seien etwa «Al-Quaida» und der «islamische Staat» in der Schweiz bereits verboten.
Nachdem das Geschäft während zwei Jahren nicht abschliessend im Rat behandelt worden war, wurde es in der Wintersession 2022 abgeschrieben.

Der politische Islam soll auch in der Schweiz ein Straftatbestand werden (Mo. 20.4568)

In der Wintersession 2022 befasste sich der Ständerat mit dem Abkommen mit dem Vereinigten Königreich zur Koordinierung der sozialen Sicherheit. Die Genehmigung des Bundesbeschlusses war in der SGK-SR unumstritten gewesen, dementsprechend begnügte sich Kommissionssprecher Hannes Germann (svp, SH) mit einer kurzen Zusammenfassung des Abkommensinhalts. Germann wies die Ratsmitglieder darauf hin, dass das Abkommen im gegenseitigen Einverständnis bereits seit dem 1. November 2021 vorläufig angewendet werde, da das bestehende Freizügigkeitsabkommen mit der EU seit dem Brexit nicht mehr auf das Vereinigte Königreich anwendbar sei. Das vorliegende Abkommen sei im Rahmen der Mind-the-Gap-Strategie des Bundes ausgearbeitet worden und umfasse die Alters-, Hinterlassenen- und Invaliditätsvorsorge sowie die Kranken- und Unfallversicherung. Nebst einer weitgehenden Gleichbehandlung der Versicherten garantiere das Abkommen auch einen erleichterten Zugang zu den Leistungen im Bereich der sozialen Sicherheit. Dabei lehne es sich inhaltlich an das Abkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU an, wodurch die Einheitlichkeit der anzuwendenden Regeln gewährleistet werde. Germann wies darauf hin, dass es im Abkommen eine Versicherungslücke bezüglich der Invalidenversicherung gebe. Personen, die sich nach ihrem Arbeitsleben im jeweils anderen Staat niederlassen, könnten ihre IV-Renten nicht exportieren. Die Kommission schloss sich aber der Meinung der Verwaltung und des Bundesrats an, dass das vorliegende Abkommen die bessere Variante sei, als gar kein Abkommen zu haben. Der Ständerat nahm den Entwurf einstimmig an.
In der Schlussabstimmung nahmen sowohl der National- wie auch der Ständerat den Bundesbeschluss einstimmig an.

Abkommen mit dem Vereinigten Königreich zur Koordinierung der sozialen Sicherheit (BRG 22.032)
Dossier: Mind the Gap-Strategie nach dem Brexit

In der Wintersession 2022 stimmte auch der Nationalrat dem Verdikt seiner Schwesterkammer zu und schrieb die Standesinitiative des Kantons Genf betreffend die Neudefinition des Rechtsbegriffs der Vergewaltigung stillschweigend ab. Über das Anliegen werde im Zuge der Revision des Sexualstrafrechts entschieden, weshalb eine separate Vorlage zur Umsetzung der Standesinitiative nicht angezeigt sei, begründete die RK-NR den entsprechenden Antrag.

Neudefinition des Rechtsbegriffs der Vergewaltigung in den Artikeln 189 und 190 des Strafgesetzbuches (Kt.Iv. 14.311)
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Wie zuvor der Ständerat erachtete es in der Wintersession 2022 auch der Nationalrat als nicht angezeigt, die Genfer Standesinitiative für eine Revision der strafrechtlichen Bestimmungen über die Verletzung der sexuellen Integrität umzusetzen. Über das Anliegen werde im Zuge der Revision des Sexualstrafrechts materiell entschieden, erläuterte die RK-NR. Stillschweigend gab die grosse Kammer der Initiative keine Folge und erledigte sie damit.

Revision der strafrechtlichen Bestimmungen über die Verletzung der sexuellen Integrität (Kt.Iv. 20.339)

Im Dezember 2022 präsentierte der Bundesrat die Botschaft für die Revision des Umweltschutzgesetzes. Die Revision bezweckt Veränderungen in den Bereichen Lärm, Altlasten, Lenkungsabgaben, Finanzierung von Aus- und Weiterbildungskursen zum Umgang mit Pflanzenschutzmitteln, beim E-Government sowie beim Strafrecht.
Beim Lärmschutz will der Bundesrat die raumplanerischen Ziele (verdichtetes Bauen / Siedlungsentwicklung nach innen) besser mit dem Schutz der Bevölkerung vor Lärmemissionen in Einklang bringen. Mit den vorgesehenen Änderungen im USG sollen die Rechts- und Planungssicherheit erhöht werden, indem die lärmrechtlichen Kriterien für Baubewilligungen präzisiert werden. Die Änderungen stünden in Einklang mit dem «Nationalen Massnahmenplan zur Verringerung der Lärmbelastung» und setze die Motion 16.3529 Flach (glp, AG) um, so der Bundesrat.
Im Bereich der Altlasten beabsichtigt der Bundesrat, die Sanierung von öffentlichen und privaten Böden voranzutreiben. Die Untersuchung und Sanierung öffentlicher Kinderspielplätze und Grünflächen sollen verbindlich geregelt werden, wobei die Kosten der Sanierung zu 60 Prozent durch den VASA-Fonds übernommen würden. Die weiterhin freiwillige Untersuchung und Sanierung privater Kinderspielplätze und Hausgärten würde durch eine 40-prozentige Beteiligung des VASA-Fonds unterstützt. Weiter sollen durch ehemalige Deponien oder industrielle Aktivitäten belastete Standorte generell rascher analysiert und saniert werden. Bei den 300-Meter-Schiessanlagen schlug der Bundesrat vor, in Zukunft nicht mehr eine Pauschale pro Scheibe zu sprechen, sondern dass der Bund die Sanierungskosten generell zu 40 Prozent übernimmt. Mit diesen Änderungen werde die Motion 18.3018 Salzmann (svp, BE) erfüllt und das Anliegen einer abgelehnten Motion 20.4546 Fivaz (gp, NE) aufgenommen, so die Botschaft.
Bei den Lenkungsabgaben sollen diejenigen Artikel im USG, die den Schwefelgehalt von einigen Treibstoffen betreffen, gestrichen werden, da sie aufgrund strengerer Vorschriften in der LRV keine Anwendung mehr finden.
Eine weitere Neuerung im USG soll es dem Bund erlauben, private Institutionen finanziell zu unterstützen, die an sie übertragene Aufgaben im Bereich der Aus- und Weiterbildung zum Umgang mit Pflanzenschutzmitteln wahrnehmen. Diese Änderung werde insbesondere die Umsetzung von Massnahmen des Aktionsplans zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln vereinfachen.
Die vorliegende Revision schaffe auch die gesetzliche Grundlage, um das E-Government-Programm des UVEK im Umweltschutzbereich zu verankern, so der Bundesrat.
Schliesslich bezweckt der Bundesrat einige der Strafbestimmungen im USG anzupassen und das Strafmass für schwere Delikte anzuheben. Zudem solle die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Strafverfolgungs- und Umweltschutzbehörden gestärkt werden.

Umweltschutzgesetz. Änderung (BRG 22.085)

Polizeigewalt zu verhindern, sei ein berechtigtes Anliegen, man sei damit aber über das Ziel hinausgeschossen, konstatierte Nationalrätin Céline Amaudruz (svp, GE) in der Begründung ihrer Ende 2021 eingereichten parlamentarischen Initiative. «Wir haben ein System geschaffen, das die Polizeiangehörigen völlig demotiviert», so die Initiantin: Aufgrund der drohenden disziplinarischen und rechtlichen Probleme bei einem gewaltsamen Eingreifen sei es für Polizistinnen und Polizisten die einfachste Lösung, einfach nichts zu tun. Mit der parlamentarischen Initiative forderte sie daher, die Vermutung der Notwehr und des Notstands bei der Dienstausübung von Polizeiangehörigen rechtlich zu verankern. Amaudruz äusserte die Hoffnung, dass Angreiferinnen und Angreifer unter diesen neuen Voraussetzungen zurückhaltender agierten. Im Herbst 2022 prüfte die RK-NR die Initiative vor und kam mehrheitlich zum Schluss, dass diese weder die Zahl noch die Dauer der Strafverfahren gegen Polizeiangehörige vermindern würde. Ausserdem existiere das Konzept der Vermutung in der schweizerischen Strafprozessordnung nicht, weshalb die Initiative abzulehnen sei. Eine Minderheit Addor (svp, VS) unterstützte die Initiative, unterlag damit aber im Rat. Mit 118 zu 68 Stimmen bei 4 Enthaltungen gab der Nationalrat der Initiative in der Wintersession 2022 keine Folge. Das Anliegen war damit erledigt.

Die Vermutung der Notwehr und des Notstands bei der Dienstausübung von Polizeiangehörigen rechtlich verankern (Pa.Iv. 21.521)

Mit einer parlamentarischen Initiative beabsichtigte Nationalrätin Laurence Fehlmann Rielle (sp, GE), das Strafgesetzbuch und weitere einschlägige Gesetze dahingehend zu ändern, dass Potentatengelder strafrechtlich eingezogen werden können, unabhängig davon, ob ein Verbrechen mit Bezug zur Schweiz vorliegt. Im Sinne einer Beweislastumkehr müssten, so das Ansinnen der Initiantin, politisch exponierte Personen aus Regimes, die die Grundregeln der Rechtsstaatlichkeit nicht respektieren, künftig die legale Herkunft ihrer Vermögenswerte beweisen, um die Einziehung zu verhindern. In der jüngeren Vergangenheit habe die Schweiz mehrmals – etwa im Zusammenhang mit der Ukraine-Krise oder dem Arabischen Frühling – nicht eingreifen können, weil die betreffenden Staaten kein Rechtshilfeersuchen gestellt hätten, begründete Fehlmann Rielle die Initiative. Die vorprüfende RK-NR lehnte die Initiative im Herbst 2022 mehrheitlich ab. Es sei «widersprüchlich und rechtsstaatlich bedenklich», die Einziehung von Vermögen für zulässig zu erklären, ohne vorher festzustellen, dass ein Verbrechen vorliegt. Ausserdem wäre es für die betroffene Person praktisch unmöglich, die legale Herkunft des Vermögens zu beweisen, weil der betroffene Staat einem solchen Rechtshilfeersuchen kaum nachkommen würde. Eine linke Minderheit argumentierte hingegen, bei Personen aus dem Umfeld krimineller und terroristischer Organisationen werde dies bereits so gehandhabt, und beantragte Folgegeben. Im Nationalrat scheiterte die Initiative in der Wintersession 2022 mit 122 zu 68 Stimmen klar.

Für eine strafrechtliche Einziehung von Potentatengeldern (Pa.Iv. 21.508)

Im Dezember 2022 veröffentlichte das Bundesamt für Justiz einen Bericht zum Verbot von nationalsozialistischen, rassistischen, gewaltverherrlichenden und extremistischen Symbolen. Bundesrätin Karin Keller-Sutter hatte den Bericht in Reaktion auf mehrere eingereichte Vorstösse zum Thema (Mo. 21.4354, Pa.Iv. 21.524, Pa.Iv. 21.525) anfertigen lassen. Gemäss der aktuellen Rechtslage könne eine öffentliche Verwendung solcher Symbole von der Antirassismus-Strafnorm in Artikel 261bis StGB erfasst werden. Straflos sei die Verwendung nur, wenn die Symbole ohne Propagandaabsicht – die Absicht, andere Personen von dieser Ideologie überzeugen zu wollen –, in nicht gegen die Menschenwürde verstossender Weise und ohne Diskriminierungs- oder Herabsetzungsabsicht gezeigt würden. Es bestehe diesbezüglich ein weiter Ermessensspielraum, konstatierte das BJ. Im Bericht zeigte das Bundesamt verschiedene Möglichkeiten auf, wie ein weitergehendes Verbot auf Bundes- oder kantonaler Ebene verankert werden könnte. Neben einer Erweiterung von Artikel 261bis StGB um ein explizites Verbot der Verwendung nationalsozialistischer und rassistischer Symbole wäre auch die Schaffung eines neuen Spezialgesetzes denkbar. Dies erlaubte eine spezifischere Regelung und die Ahndung von Verstössen im Ordnungsbussenverfahren. Für eine weniger straf- sondern mehr präventionsfokussierte Lösung sah das BJ eine Verankerung im kantonalen Polizeirecht als gangbaren Weg. Ungeachtet der gewählten Variante stelle die Formulierung des Verbots eine Herausforderung dar, so die Schlussfolgerung des Berichts: Das Verbot müsse einerseits bestimmt genug formuliert sein, damit die Bevölkerung weiss, was verboten und was erlaubt ist. Bereits eine Klassifizierung in verbotene und erlaubte Symbole erweise sich allerdings als schwierig, da manche von Extremistinnen und Extremisten verwendete Symbole – etwa Buchstaben- und Zahlenkombinationen – je nach Zusammenhang eine extremistische oder eine alltägliche Bedeutung haben könnten. Weiter müsste die Verwendung zu wissenschaftlichen, schulischen, künstlerischen oder journalistischen Zwecken geregelt werden. Andererseits müsste die Verbotsnorm offen genug formuliert sein, damit die Gerichte die Aktualität und den Kontext des Einzelfalls berücksichtigen können.
In einer Medienmitteilung, aus der etwa die Aargauer Zeitung zitierte, betonten die beiden jüdischen Dachverbände SIG und PLJS, dass in dieser Frage dringender Handlungsbedarf bestehe. Das geltende Recht habe Lücken, die gezielt ausgenutzt würden. Sie forderten Bundesrat und Parlament auf, rasch ein Verbot von nationalsozialistischen Symbolen umzusetzen, denn bei der Verwendung dieser Symbole dürfe es keinen Graubereich mehr geben.

Bericht zum Verbot von nationalsozialistischen und rassistischen Symbolen
Dossier: Verbot der öffentlichen Verwendung von nationalsozialistischen Symbolen

In der Wintersession 2022 gelangte die parlamentarische Initiative Molina (sp, ZH) betreffend die Verbesserung des Abwehrdispositivs gegen Potentatengelder ins Plenum des Nationalrats. Die Mehrheit der vorberatenden RK-NR beantragte, der Initiative keine Folge zu geben. Gemäss Kommissionssprecher Yves Nidegger (svp, GE) befürchtete sie einen Widerspruch der Forderung zur grundrechtlichen Eigentumsgarantie. Der Vorstoss schaffe zudem eine generelle Korruptionsvermutung gegenüber Personen, die aus einem Land stammten, welches unter Korruption leide oder dessen Rechtsstaat in den Augen der Schweiz ungenügend ausgebaut sei. Eine Minderheit Dandrès (sp, GE) beantragte, der Initiative Folge zu geben. Aufgrund ihrer Stellung im internationalen Finanzplatz sehe sich die Schweiz dem grossen Risiko ausgesetzt, zum sicheren Hafen für Gelder von Potentaten oder diktatorischen Regimen zu werden. Die präventive Blockierung von Gütern oder Vermögenswerten aus illegalem Handel oder Korruption reduziere dieses geopolitische Risiko, so Dandrès. Ausserhalb der sozialdemokratischen, der grünen und der grünliberalen Fraktionen überzeugten diese Argumente allerdings nicht; der Nationalrat gab der parlamentarischen Initiative mit 108 zu 81 Stimmen bei einer Enthaltung keine Folge.

Améliorer le dispositif de lutte contre les avoirs de potentats (In. Pa. 21.523)

Dem Bestreben von Nationalrätin Greta Gysin (gp, TI), die französische und italienische Terminologie von Artikel 113 StGB (Totschlag) anzupassen, setzte der Ständerat in der Wintersession 2022 ein Ende. Ziffer 1 der entsprechenden Motion verlangte, auf den Ausdruck «leidenschaftlich» – in der französischen Fassung wird der Totschlag als «meurtre passionnel» und in der italienischen Fassung als «omicidio passionale» bezeichnet – im Randtitel zum Straftatbestand zu verzichten. Die Bezeichnung sei veraltet und wecke bei juristischen Laien falsche Assoziationen, argumentierte Ständerätin Lisa Mazzone (gp, GE), die mit ihrer Minderheit beantragte, dieses Anliegen anzunehmen. Die vorberatende RK-SR habe zwei Linguisten angehört, die bestätigt hätten, dass der Ausdruck «passion» im heutigen Sprachgebrauch nicht mehr als heftige Gefühlsregung im Allgemeinen, sondern spezifisch als (Liebes-)Leidenschaft – und der «crime passionnel» demnach als Eifersuchtsverbrechen – verstanden werde. Das sei problematisch, weil entsprechende Schlagzeilen dann in der Gesellschaft den falschen Eindruck erweckten, dass ein Verbrechen aus Eifersucht zu einer Strafminderung führe. Die Kommissionsmehrheit stellte sich dagegen auf den Standpunkt, dass der Vorstoss abzulehnen sei, weil es sich um «ein gut etabliertes juristisch-technisches Vokabular» handle, das in der Rechtsanwendung zu keinerlei Problemen führe, wie sie im Bericht schrieb. Mit 25 zu 14 Stimmen bei einer Enthaltung lehnte die Kantonskammer folglich Ziffer 1 ab, wobei sich im Abstimmungsresultat eher ein Links-rechts- als ein Röstigraben abzeichnete. Ziffer 2 der Motion mit der Variante, Artikel 113 StGB ganz abzuschaffen, fand indessen auch bei der Kommissionsminderheit keine Unterstützung und wurde im Rat stillschweigend abgelehnt.

Totschlag. Anpassung des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (Mo. 20.3500)

Einer Motion des Ständerates Piero Marchesi (svp, TI), wonach der Grundsatz des Lebensmittelpunkts als zentrales Kriterium für die Erteilung oder Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung berücksichtigt werden soll, stimmte der Ständerat in der Wintersession 2022 stillschweigend zu. Bundesrat und Nationalrat hatten sich bereits zuvor für den Vorstoss ausgesprochen.

Grundsatz des Lebensmittelpunkts bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen berücksichtigen (Mo. 21.4076)

Die Redlichkeitskultur solle im Schweizer Rechtssystem nicht als allgemeiner und übergreifender Grundsatz verankert, sondern branchenspezifisch umgesetzt werden, resümierte der Bundesrat in einem Bericht vom Dezember 2022. Er erfüllte damit ein Postulat der RK-SR, das den Bundesrat beauftragt hatte zu prüfen, wie die Redlichkeitskultur im Schweizer Recht verankert werden könnte. Die Regierung anerkannte, dass es für die Sicherheit förderlich sei, wenn Betreiberinnen und Betreiber von hochsicherheitsrelevanten Infrastrukturen – zum Beispiel in der Luftfahrt, im Gesundheitswesen oder im Kernenergiebereich – aus Fehlern lernen, und dass ihre Mitarbeitenden daher Fehler melden können sollten, ohne zwangsläufig negative Konsequenzen wie Strafverfolgung oder Jobverlust befürchten zu müssen. Der Gesetzgeber könnte durch die Schaffung eines Meldesystems und durch Schutzmechanismen für Fehler meldende oder von einer Meldung betroffene Personen zur Verwirklichung der Fehlerkultur beitragen, so die Regierung. Eine externe Studie habe gezeigt, dass eine gesetzliche Verwirklichung der Redlichkeitskultur in den betroffenen Kreisen begrüsst würde. Am weitesten entwickelt sei das Konzept der Fehlerkultur bisher in der Zivilluftfahrt, während etwa im öffentlichen Verkehr oder im Kernenergiebereich nur vereinzelt solche Bestimmungen zu finden seien. Es bestünden in den verschiedenen Branchen aber unterschiedlich geregelte Meldesysteme und Bedürfnisse, weshalb der Bundesrat die Verankerung als allgemeines Prinzip – etwa als neue Ausnahme von der Strafverfolgungspflicht oder als Zugangsbeschränkung für die Strafverfolgungsbehörden auf Informationen in staatlichen Meldesystemen – nicht als zielführend ansah. Stattdessen könnte in sektoriellen Gesetzgebungsprojekten die Abschaffung bestimmter Gefährdungstatbestände geprüft werden, schlug die Regierung vor.

Redlichkeitskultur im Schweizer Recht (Po. 20.3463)

Ebenso wie der Nationalrat erachtete die RK-SR das Anliegen der Standesinitiative des Kantons Genf für härtere Sanktionen bei Gewalt gegen Behörden und Beamte durch die Harmonisierung der Strafrahmen als erfüllt. Sie beantragte folglich im Oktober 2022, der Initiative keine Folge zu geben. In der Wintersession 2022 folgte der Ständerat diesem Antrag stillschweigend. Die Initiative ist damit erledigt.

Härtere Sanktionen bei Straftaten gegen Behörden und Beamte (Kt.Iv. 12.306)
Dossier: Stopp der Gewalt gegen die Polizei
Dossier: Vorstösse betreffend Gewalt gegen Behörden und Beamte
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Auch nachdem sich ihre Schwesterkommission dagegen ausgesprochen hatte, wollte die SPK-NR im Oktober 2022 mehrheitlich an ihrer parlamentarischen Initiative «Für eine wirklich erleichterte Einbürgerung der dritten Generation» festhalten. Dass die Bedingungen zu restriktiv und die Verwaltungshürden zu hoch seien, zeige sich darin, dass seit deren Einführung relativ wenige Angehörige der dritten Ausländergeneration von der erleichterten Einbürgerung Gebrauch gemacht hätten. Insbesondere der verlangte Ausbildungsnachweis und die Alterslimite von 25 Jahren müssten diskutiert werden; ein gesetzgeberisches Tätigwerden der Kommission sei daher gerechtfertigt. Eine Minderheit vertrat indes die Ansicht, dass die Einbürgerungskriterien nicht gelockert werden sollten, und lehnte die Initiative ab. Das geringe Interesse belege nicht, dass die Hürden zu hoch seien; es gebe auch «ein Recht, sich nicht einbürgern zu lassen», argumentierte Minderheitsvertreterin Barbara Steinemann (svp, ZH). Der Nationalrat folgte in der Wintersession 2022 mit 117 zu 73 Stimmen bei 4 Enthaltungen dem Antrag der Kommissionsmehrheit und gab der Initiative Folge. Dagegen stimmten neben der geschlossenen SVP-Fraktion die Mehrheit der Mitte-Fraktion und zwei FDP-Vertreter.

Für eine wirklich erleichterte Einbürgerung der dritten Generation (Pa.Iv. 22.404)

Die RK-NR hielt im Herbst 2022 mehrheitlich an ihrer Unterstützung der parlamentarischen Initiative Regazzi (mitte, TI) mit dem Ziel, Pädokriminalität im Internet wirksam zu bekämpfen, fest. Sie argumentierte, die Annahme der Initiative würde den Weg für weitergehende Abklärungen zum Thema ebnen, etwa bezüglich allfälliger Unvereinbarkeiten mit der Bundesverfassung oder der Notwendigkeit, weitere Rechtsbestimmungen neben der StPO zu ändern. Die starke Minderheit – der Entscheid fiel mit 11 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen – wollte dagegen nicht in die Zuständigkeit der Kantone eingreifen, die sich in diesem Bereich zwischenzeitlich Know-how und ein wertvolles Netzwerk angeeignet hätten. Mit 102 zu 90 Stimmen bei einer Enthaltung schloss sich der Nationalrat in der Wintersession 2022 der Kommissionsmehrheit an und gab der Initiative Folge. Während das Anliegen in den Fraktionen der Mitte, der GLP und der SVP auf Anklang stiess, stimmten die Fraktionen der Grünen und der SP (mit zwei Ausnahmen), die grosse Mehrheit der FDP-Fraktion sowie zwei SVP-Vertreter gegen die Initiative.

Pädokriminalität im Internet endlich wirksam bekämpfen (Pa.Iv. 19.486)

Im November 2022 bekräftigte die RK-NR ihren Entscheid für die Einführung eines neuen Straftatbestands für Cybermobbing. Nachdem sich ihre Schwesterkommission dagegen entschieden hatte, beantragte die RK-NR ihrem Rat abermals mit grosser Mehrheit, der entsprechenden parlamentarischen Initiative Suter (sp, AG) Folge zu geben. Sie hatte inzwischen vom Bericht des Bundesrates zu Ergänzungen des Strafgesetzbuches zu Cybermobbing Kenntnis genommen und war anders als der Bundesrat der Ansicht, dass Mobbing-Handlungen im Internet durch das geltende Strafrecht nicht ausreichend abgedeckt seien. Der Nationalrat folgte seiner Kommission in der Wintersession 2022 mit 154 zu 36 Stimmen bei 3 Enthaltungen und gab der Initiative Folge. Der ablehnende Antrag von Andreas Glarner (svp, AG) fand ausserhalb der SVP-Fraktion keine Unterstützung.

Neuer Straftatbestand Cybermobbing (Pa.Iv. 20.445)

Der Nationalrat beugte sich in der Wintersession 2022 als Zweitrat über die Revision des Sexualstrafrechts. Wie bereits in der Ständekammer wurde das Ziel des Revisionsprojekts, das in die Jahre gekommene Sexualstrafrecht an die veränderten gesellschaftlichen Wertvorstellungen anzupassen, auch im Nationalrat allseits begrüsst. Eintreten war somit unbestritten.

Die Debatte um den umstrittensten Punkt der Vorlage, die Modellwahl zwischen «Nur Ja heisst Ja» und «Nein heisst Nein», fand in der grossen Kammer im Vergleich zum Ständerat unter umgekehrten Vorzeichen statt: Während sich in der Kantonskammer eine Minderheit der Kommission erfolglos für die Zustimmungslösung ausgesprochen hatte, beantragte im Nationalrat die Mehrheit der vorberatenden Rechtskommission die Verankerung des «Nur-Ja-heisst-Ja»-Prinzips im Strafgesetzbuch. Gemäss Kommissionssprecherin Patricia von Falkenstein (ldp, BS) wolle man damit klar zum Ausdruck bringen, «dass einvernehmliche sexuelle Handlungen im Grundsatz immer auf der Einwilligung der daran beteiligten Personen beruhen sollen» und «dass Geschlechtsverkehr ohne Einwilligung als Vergewaltigung betrachtet wird». Mit der Zustimmungslösung solle bei der Aufklärung von Sexualdelikten zudem mehr das Verhalten des Täters oder der Täterin in den Fokus rücken, und nicht die Frage, ob und wie sich das Opfer gewehrt habe. Letzteres solle sich nicht schuldig fühlen, wenn es nicht in ausreichendem Mass Widerstand geleistet habe. Demgegenüber fordere die «Nein heisst Nein»-Lösung vom Opfer weiterhin einen zumutbaren Widerstand. Bundesrätin Karin Keller-Sutter argumentierte hingegen, dass das Widerspruchsprinzip klarer sei. Jemand könne auch aus Angst oder Unsicherheit Ja sagen, ohne dies tatsächlich zu wollen, wohingegen ein explizites oder stillschweigendes Nein – etwa eine ablehnende Geste oder Weinen – nicht als Zustimmung missverstanden werden könne. Über ein geäussertes Nein könne das Opfer im Strafverfahren allenfalls aussagen, über ein fehlendes Ja jedoch nicht, denn einen Negativbeweis gebe es nicht, ergänzte Philipp Matthias Bregy (mitte, VS), der mit seiner Minderheit ebenfalls für «Nein heisst Nein» eintrat. Wie schon im Ständerat herrschte derweil auch im Nationalrat weitgehende Einigkeit, dass der Unterschied zwischen den beiden Varianten juristisch gesehen «verschwindend klein» sei, wie es Tamara Funiciello (sp, BE) ausdrückte, und es vor allem um Signale gehe. Während die Advokatinnen und Advokaten der Zustimmungslösung darin eine gesellschaftliche Haltung sahen, die die sexuelle Selbstbestimmung betone, erachteten die Befürworterinnen und Befürworter der Widerspruchslösung das Strafrecht nicht als den richtigen Ort für Symbolik – so fasste Christa Markwalder (fdp, BE) die Positionen in ihrer gespaltenen Fraktion zusammen. Als eine Art Mittelweg bewarb eine Minderheit Nidegger (svp, GE) unterdessen die im Ständerat gescheiterte Umformulierung des Widerspruchsprinzips. Diese wollte durch die explizite Nennung von verbaler und nonverbaler Ablehnung die Fälle von sogenanntem Freezing – wenn das Opfer in einen Schockzustand gerät und dadurch widerstandsunfähig ist – besser abdecken. Bundesrätin Karin Keller-Sutter betonte indes, auch mit der Widerspruchslösung seien Freezing-Fälle abgedeckt und die Minderheit Nidegger bringe somit keinen Mehrwert. Die Minderheit Nidegger unterlag der «Nein-heisst-Nein»-Lösung wie vom Bundesrat vorgeschlagen denn auch deutlich mit 118 zu 64 Stimmen bei 8 Enthaltungen. Ebenso chancenlos blieb die Minderheit Reimann (svp, SG), die statt dem vorgesehenen Kaskadenprinzip in Art. 189 und 190 StGB – einer Definition des Grundtatbestands ohne Nötigung (Abs. 1), wobei Nötigung sowie Grausamkeit als zusätzliche Erschwernisse in den Absätzen 2 und 3 aufgeführt werden – einen eigenen Tatbestand für Verletzungen der sexuellen Integrität ohne Nötigung schaffen wollte, sodass das Nötigungselement in den Tatbeständen der sexuellen Nötigung und der Vergewaltigung erhalten bliebe. Dieses Konzept war allerdings bereits in der Vernehmlassung harsch kritisiert worden. «Nur Ja heisst Ja» setzte sich schliesslich mit 99 zu 88 Stimmen bei 3 Enthaltungen gegen «Nein heisst Nein» durch. Zum Durchbruch verhalfen der Zustimmungslösung neben den geschlossen dafür stimmenden Fraktionen der SP, der Grünen und der GLP Minderheiten aus der FDP- und der Mitte-Fraktion sowie SVP-Nationalrätin Céline Amaudruz (svp, GE).

Neben der Modellwahl diskutierte die grosse Kammer auch die Strafrahmen ausführlich. Hier hielt sie sich mit einer Ausnahme überall an die Vorschläge ihrer Kommissionsmehrheit und lehnte zahlreiche Minderheitsanträge aus den Reihen der SVP- und der Mitte-Fraktion ab, die schärfere Strafen forderten. Härtere Sanktionen seien ursprünglich das Ziel der Strafrahmenharmonisierung gewesen, wovon auch die vorliegende Revision Teil sei, argumentierte Barbara Steinemann (svp, ZH). Solange «Belästiger mit symbolischen Strafen aus dem Gerichtssaal davonlaufen» könnten, sei auch die Zustimmungslösung nur ein «Ablenkungsmanöver», warf sie der Ratsmehrheit vor. Letztere wollte allerdings den Ermessensspielraum der Gerichte nicht einschränken. Es wurde befürchtet, dass die Gerichte sonst höhere Massstäbe an die Beweiswürdigung setzen könnten und es damit zu weniger Verurteilungen kommen könnte. Eine Mindeststrafe müsse immer «auch den denkbar leichtesten Fall abdecken», mahnte Justizministerin Keller-Sutter. Einzig bei der Vergewaltigung mit Nötigung – dem neuen Art. 190 Abs. 2, der im Grundsatz dem heutigen Vergewaltigungstatbestand entspricht – folgte der Nationalrat mit 95 zu 90 Stimmen bei 5 Enthaltungen der Minderheit Steinemann und übernahm die bereits vom Ständerat vorgenommene Verschärfung. Damit beträgt die Mindeststrafe für diesen Tatbestand neu zwei Jahre Freiheitsstrafe, Geldstrafen sowie bedingte Strafen sind demnach ausgeschlossen. Vergewaltigerinnen und Vergewaltiger müssen damit künftig zwingend ins Gefängnis. Bisher betrug die Mindeststrafe für Vergewaltigung ein Jahr Freiheitsstrafe, wobei diese auch (teil-)bedingt ausgesprochen werden konnte.

In einem zweiten Block beriet die Volkskammer noch diverse weitere Anliegen im Bereich des Sexualstrafrechts. Die Forderung einer Minderheit Funiciello, dass verurteilte Sexualstraftäterinnen und -täter obligatorisch ein Lernprogramm absolvieren müssen, wie dies bei häuslicher Gewalt oder Pädokriminalität bereits der Fall ist, wurde mit 104 zu 85 Stimmen abgelehnt. Da die Art des Delikts nicht berücksichtigt würde, handle es sich um eine «undifferenzierte Massnahme», so Kommissionssprecherin von Falkenstein. Mit 98 zu 84 Stimmen bei 7 Enthaltungen sprach sich der Nationalrat indessen dafür aus, die Altersgrenze für die Unverjährbarkeit von Sexualverbrechen auf 16 Jahre anzuheben. Bislang lag diese bei 12 Jahren, wie es bei der Umsetzung der Unverjährbarkeitsinitiative festgelegt worden war. Die Mehrheit argumentierte, so falle die Grenze für die Unverjährbarkeit mit dem Alter der sexuellen Mündigkeit zusammen. Den neuen Tatbestand der Rachepornografie hiess die grosse Kammer stillschweigend gut, verfrachtete ihn aber in einen anderen Artikel innerhalb des StGB. Anders als der Ständerat nahm der Nationalrat stillschweigend auch einen Tatbestand für Grooming ins Gesetz auf. In der Vernehmlassung sei dieser Vorschlag sehr positiv aufgenommen worden, erklärte die Kommissionssprecherin. Das Anliegen einer Minderheit von Falkenstein, sexuelle Belästigung nicht nur in Form von Wort, Schrift und Bild zu bestrafen, sondern auch andere sexuell konnotierte Verhaltensweisen – beispielsweise Gesten oder Pfiffe – unter Strafe zu stellen, scheiterte mit 96 zu 93 Stimmen knapp. Bundesrätin Karin Keller-Sutter warnte vor einer «uferlosen Strafbarkeit», da mit der geforderten Ergänzung die Grenze zwischen strafbarem und straflosem Verhalten unklar wäre. Ebenfalls abgelehnt wurde ein Einzelantrag von Léonore Porchet (gp, VD), die ein Offizialdelikt für sexuelle Belästigungen im öffentlichen Raum einführen wollte. Die betroffene Person solle selbst entscheiden können, ob sie eine Strafverfolgung wünsche oder an ihrer Privatsphäre festhalten möchte, argumentierte Justizministerin Keller-Sutter dagegen.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat den Entwurf mit 127 zu 58 Stimmen bei 5 Enthaltungen an. Mit der Ausnahme von Céline Amaudruz stellte sich die SVP-Fraktion geschlossen dagegen. Sie wurde von einigen Stimmen aus der Mitte-Fraktion unterstützt, aus der auch die Enthaltungen stammten. Das Ergebnis war Ausdruck der Enttäuschung des rechtsbürgerlichen Lagers über die ablehnende Haltung des Rats gegenüber Strafverschärfungen. SVP-Vertreterin Steinemann hatte schon in der Eintretensdebatte angekündigt, dass ihre Fraktion die Vorlage ablehnen werde, «sofern nicht deutlich schärfere Sanktionen resultieren».

Harmonisierung der Strafrahmen (BRG 18.043)
Dossier: Revision des Strafgesetzbuches (2008– )
Dossier: Harmonisierung der Strafrahmen (Besonderer Teil des Strafgesetzbuches)

Im August 2022 publizierte der Bundesrat die Botschaft zur Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und Albanien über soziale Sicherheit. Das Abkommen schafft die völkerrechtliche Grundlage für die Koordinierung der Alters-, Hinterlassenen- und Invaliditätsvorsorge beider Länder. Gemäss Botschaft entspricht das Abkommen inhaltlich den Sozialversicherungsabkommen, welche die Schweiz mit den anderen Balkanstaaten Montenegro, Serbien, Kosovo sowie Bosnien und Herzegowina abgeschlossen hat. Dementsprechend regle es allgemein geltende Grundsätze wie die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen, die Auszahlung der Renten ins Ausland, die Anrechnung von Versicherungszeiten, die Unterstellung von Erwerbstätigen und die gegenseitige Verwaltungshilfe. Zudem enthalte es eine Grundlage zur Bekämpfung von missbräuchlicher Inanspruchnahme von Leistungen.

Das Geschäft wurde in der Wintersession 2022 vom Nationalrat besprochen, wobei die vorberatende SGK-NR das Geschäft mit grosser Mehrheit zur Annahme empfohlen hatte. Kommissionssprecher Andri Silberschmidt (fdp, ZH) erklärte, dass die Inanspruchnahme von Leistungen der Altersvorsorge im Ausland eigentlich eine Selbstverständlichkeit sei. Für die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme sei jedoch der Abschluss eines zwischenstaatlichen Vertrags notwendig. Die Umsetzung des Abkommens bringe zudem Mehrkosten von CHF 2.5 Mio. mit sich, wobei CHF 2 Mio. zulasten der Versicherungen und die restlichen CHF 500'000 zulasten des Bundes gingen. Es käme aber auch zu Einsparungen bei den Ergänzungsleistungen, Prämienverbilligungen und der Sozialhilfe, indem die betroffenen Personen ihren Wohnsitz nach Albanien verlegten.
Eine Minderheit Glarner (svp, AG) beantragte dem Rat, nicht auf das Geschäft einzutreten. Minderheitssprecher Glarner wies darauf hin, dass nur 70 Schweizerinnen und Schweizer in Albanien lebten, im Vergleich zu den 3000 Albanerinnen und Albaner in der Schweiz. Die SVP-Fraktion lehne das Abkommen ab, weil die Kaufkraftdifferenz zum Überweisungsland nicht berücksichtigt werde, so Glarner. Zudem käme es bei einer Umsetzung des Abkommens zu einem «Export der schweizerischen Sozialversicherungsleistungen» und die AHV hätte Mehrkosten in Höhe von CHF 2 Mio. zu tragen, obwohl deren Finanzierung nach 2030 nicht gesichert sei. Bundesrat Berset erinnerte den Rat daran, dass das Abkommen identisch mit den bereits mit anderen Balkanstaaten abgeschlossenen Sozialversicherungsabkommen sei. Die finanziellen Auswirkungen bezeichnete er als gering, er hob jedoch die Bedeutung der Betrugsbekämpfungsklausel hervor. Die grosse Kammer trat mit 125 zu 53 Stimmen (bei 1 Enthaltung) auf das Geschäft ein und genehmigte das Abkommen mit 129 zu 52 Stimmen (bei 2 Enthaltungen). Die Gegenstimmen stammten von der SVP-Fraktion.

Sozialversicherungsabkommen mit Albanien
Dossier: Sozialversicherungsabkommen mit den Nachfolgestaaten der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien

Nachdem die Rückmeldungen in der Vernehmlassung – insbesondere vonseiten der Kantone – zu einigen der vorgeschlagenen Änderungen im Strafgesetzbuch überwiegend kritisch ausgefallen waren, nahm der Bundesrat diese nicht in den Entwurf zum «Massnahmenpaket Sanktionenvollzug» auf. So sollen weder die Bewährungshilfe und Weisungen am Ende des Straf- oder Massnahmenvollzugs im Strafgesetzbuch ausgebaut noch die Zuständigkeiten bei der Aufhebung, Änderung oder Verlängerung einer therapeutischen Massnahme schweizweit vereinheitlicht werden. Stattdessen schlug die Regierung ein Beschwerderecht für die Vollzugsbehörde bei entsprechenden Gerichtsentscheiden vor. Zudem soll die Zusammensetzung der Fachkommission zur Beurteilung der Gefährlichkeit von Straftäterinnen und Straftätern angepasst werden. Die Neuerung, dass verwahrte Straftäterinnen und Straftäter künftig nur noch in Begleitung von Sicherheitspersonal in gesetzlich vorgesehene Urlaube entlassen werden dürfen, war in der Vernehmlassung indessen breit begrüsst worden. Ebenso positiv aufgenommen worden war die Anpassung des automatischen Überprüfungsrhythmus bei Verwahrungen. Diese beiden Vorschläge wurden daher unverändert in den Entwurf aufgenommen.
Bei der zweiten Vorlage zur Änderung des Jugendstrafgesetzes ruderte der Bundesrat gegenüber dem Vorentwurf ebenfalls ein Stück zurück. Die Möglichkeit, an eine jugendstrafrechtliche Sanktion eine Verwahrung gemäss Erwachsenenstrafrecht anzuschliessen, soll gemäss Botschaft nur für Fälle geschaffen werden, in denen der oder die betreffende Jugendliche mindestens 16 Jahre alt ist und einen Mord begangen hat.

Massnahmenpaket Sanktionenvollzug (BRG 22.071)
Dossier: Massnahmenpaket Sanktionenvollzug

D'après Fabian Molina (ps, ZH), la réputation de la place financière helvétique souffre toujours d'un manque de transparence et de coopération internationale en cas d'avoirs d'origine illicite cachés en Suisse. Alors que la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite (LVP) devrait permettre le blocage et la restitution de ces avoirs, le député zurichois considère que la loi contient de nombreuses lacunes. Il préconise une modification de la LVP afin de ne pas restreindre les démarches d'entraide à la seule initiative de l'État d'origine et uniquement dans les cas où l'intérêt de la Suisse est sauvegardé.
La Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-CN) n'a pas donné suite à l'initiative parlementaire. Elle estime, par 14 voix contre 11, judicieux d'attendre le rapport sur le postulat 19.3414 avant d'entamer une révision de la LVP.

Améliorer le dispositif de lutte contre les avoirs de potentats (In. Pa. 21.523)

In Erfüllung eines Postulats der RK-NR veröffentlichte der Bundesrat im Oktober 2022 einen Bericht zu möglichen Ergänzungen des Strafgesetzbuchs betreffend Cybermobbing und digitaler Gewalt. Der Bundesrat stellte im Bericht den Tatbestand von Cybermobbing und weiterer digitaler Gewalt im Kontext des Schweizer Rechts vertieft dar und schloss daraus, dass kein akuter Handlungsbedarf bestehe.
Im Bericht wird Cybermobbing als systematisches Verleumden, Blossstellen oder Belästigen von Personen in digitalen Kommunikationskanälen verstanden. Dabei werden beispielsweise wiederholt diffamierende Texte, Bilder oder Filme veröffentlicht, was das Opfer in eine besonders belastende und hilflose Lage bringt. Aus rechtlicher Sicht sind gemäss Bericht insbesondere Einschüchterung, Belästigung und Blossstellung von Bedeutung. Es bestehe zwar kein Artikel im StGB, der explizit digitale Gewalt einschliesst, verschiedene einzelne Tatbestände könnten jedoch sowohl straf- als auch zivilrechtlich eingeklagt werden. Der Bericht gibt dabei einen umfangreichen Überblick über alle Tatbestände, welche der strafrechtlichen Verfolgung von Cybermobbing oder anderen Formen der Cybergewalt, wie beispielsweise Hassrede, Rachepornografie oder Sextortion, zugeordnet werden können. Beigezogen wurden in dieser Analyse auch die entsprechenden Regelungen aus anderen Ländern.
Während der Bericht verschiedene Möglichkeiten der strafrechtlichen Ahndung von Cybermobbing aufzeigte, räumte er auch Lücken bei der Verfolgung digitaler Gewalt ein. So könne es in Einzelfällen vorkommen, dass isolierte Handlungen die Schwelle der geltenden Tatbestände nicht erreichten, obwohl die Situation von den Betroffenen als digitale Gewalt wahrgenommen werde. Generell liege das Problem aber nicht in den fehlenden Tatbeständen, sondern in der Rechtsdurchsetzung. Cybermobbing werde beispielsweise oft anonym begangen und für die Identifikation notwendige Daten seien auf ausländischen Servern nicht erreichbar. Hier sei jedoch auf die Revision des Datenschutzgesetzes zu verweisen, welche die Datenverfügbarkeit verbessern soll.
Abschliessend sah der Bundesrat keinen dringenden Handlungsbedarf. Die bestehenden Möglichkeiten zur rechtlichen Verfolgung von Cybermobbing seien angemessen und würden ausreichend Anlaufstellen bieten. Weiter sei das StGB weitgehend technologieneutral ausgestaltet, was laut dem Bericht auch beibehalten werden solle. Somit würde sich für die bessere strafrechtliche Erfassung von Cybermobbing am ehesten die Einführung eines generellen Mobbing-Artikels anbieten. Die präzise strafrechtliche Definition von Mobbing sei aber relativ schwierig, da es sich bei (Cyber-)Mobbing um sehr heterogene Verhaltensweisen und Wirkungen handle, die nur schwer ins StGB einzuordnen seien. Der Bundesrat ging zudem nicht davon aus, dass ein Cybermobbing-Artikel eine generalpräventive Wirkung hätte oder sich dadurch die strafrechtliche Beweissituation erleichtern würde.

Ergänzungen betreffend Cybermobbing im Strafgesetzbuch (Po. 21.3969)

Verglichen mit der Intensität der öffentlichen Debatte, die die Abstimmung zur sogenannten Burka-Initiative begleitet hatte, fiel das Echo in der Vernehmlassung zur gesetzlichen Umsetzung des in der Verfassung verankerten Gesichtsverhüllungsverbots eher bescheiden aus. Von den insgesamt 55 Stellung nehmenden Kantonen, Parteien, Organisationen und Privatpersonen äusserten sich nur 8 grundsätzlich ablehnend, darunter der Kanton Genf, die Grüne Partei, Amnesty International, die EKR, Les Foulards Violets und Operation Libero. Demgegenüber bekundeten 39 Teilnehmende grundsätzliche Zustimmung zum Vorentwurf. Dazu zählten neben den anderen 25 Kantonen etwa die EDU, die FDP, die SP und die SVP sowie GastroSuisse, die FIDS und der SIG – und damit auch Akteure, die sich im Abstimmungskampf zur Volksinitiative dezidiert gegen das Verhüllungsverbot eingesetzt hatten. In den befürwortenden Stellungnahmen wurde vor allem die schweizweit einheitliche Umsetzung gelobt. Von der Gegenseite wurde die Umsetzung auf Bundesebene hingegen kritisiert. Gegenstand von Kritik waren auch die Ausnahmebestimmungen, die Verankerung im Strafgesetzbuch und die Höhe der vorgesehenen Bussen.
In seiner Botschaft vom Oktober 2022 berücksichtigte der Bundesrat einige Kritikpunkte aus der Vernehmlassung. So legte er dem Parlament statt der Änderung des Strafgesetzbuches nun ein neues, eigenständiges Bundesgesetz über das Verbot der Verhüllung des Gesichts (BVVG) vor. Damit werde deutlich, dass beim Gesichtsverhüllungsverbot die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Vordergrund stehe, nicht die Bestrafung, erklärte die Regierung. Widerhandlungen gegen das Verhüllungsverbot sollen, um den Aufwand für die Kantone gering zu halten, im Ordnungsbussenverfahren geahndet werden können, die maximale Busse soll CHF 1000 betragen. Im Vorentwurf waren noch Bussen bis CHF 10'000 vorgesehen gewesen, was als unverhältnismässig kritisiert worden war. Damit die Verhüllung an politischen Manifestationen zulässig ist – mit der Formulierung im Vorentwurf hatte sich der Bundesrat den Vorwurf eingehandelt, vermummte Chaoten zu schützen –, soll die zuständige Behörde diese im Voraus bewilligen müssen. In der Medienmitteilung betonte die Regierung jedoch erneut, dass Gesichtsverhüllungen im öffentlichen Raum zulässig sein sollen, wenn sie in Ausübung von Grundrechten, namentlich der Meinungs- und der Versammlungsfreiheit, zum eigenen Schutz notwendig sind. Unverändert aus dem Vorentwurf übernahm der Bundesrat die Ausnahmen aus Gründen der Gesundheit, der Sicherheit, der klimatischen Bedingungen, des einheimischen Brauchtums, für künstlerische und unterhaltende Darbietungen sowie zu Werbezwecken.

Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot (BRG 22.065)
Dossier: Nationales Burkaverbot

Die parlamentarische Initiative 20.504 zur Strafbarkeit von Folter habe ihn, so erklärte Ständerat Mathias Zopfi (gp, GL) seine Beweggründe im Ständeratsplenum, zur Feststellung veranlasst, dass die darin aufgezeigte Strafbarkeitslücke nicht nur die Folter betreffe: Auch andere vorsätzliche Verstösse gegen Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts – beispielsweise Sklaverei oder illegale Rückschiebungen – könnten im geltenden Recht nur geahndet werden, wenn sie im Zusammenhang eines bewaffneten Konflikts stehen. Ein Straftatbestand für Verstösse gegen zwingendes Völkerrecht ohne Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt fehle in der Schweizer Rechtsordnung allerdings. Mit einem Postulat forderte Zopfi den Bundesrat daher auf zu prüfen, ob diese Strafbarkeitslücken tatsächlich bestehen, und darzulegen, wie sie allenfalls durch Anpassungen im Strafrecht geschlossen werden könnten. Der Bundesrat beantragte das Postulat zur Annahme, obgleich er keine solchen Strafbarkeitslücken erkenne, wie er in seiner Stellungnahme ausführte. Verbrechen gegen die Menschlichkeit seien nicht nur im Kontext eines bewaffneten Konflikts, sondern auch im Rahmen eines ausgedehnten und systematischen Angriffs gegen die Zivilbevölkerung strafbar. Ausserdem richte sich das zwingende Völkerrecht nicht in erster Linie an Individuen, sondern an Staaten. Dennoch erklärte sich die Regierung bereit, die aufgeworfenen Fragen zu prüfen, damit sichergestellt sei, dass das schweizerische Strafrecht «eine effektive Umsetzung des geltenden Völkerrechts» erlaube. In der Herbstsession 2022 überwies der Ständerat das Postulat stillschweigend.

Strafbarkeit von vorsätzlichen Verstössen gegen zwingendes Völkerrecht (Po. 22.3857)