Wegen der Kostenexplosion bei den Genugtuungszahlen, dem organisatorischen Wirrwar bei der Unterstützung der Opfer des Luxor-Attentats von 1997 sowie weiterer Unzulänglichkeiten des Gesetzes beschloss das Bundesamt für Justiz, das Opferhilfegesetz einer ersten Revision zu unterziehen. Zur Debatte steht dabei auch der Abbau von Leistungen, so etwa die Streichung der Opferhilfe für Verkehrsunfälle und die Reduktion oder gar Abschaffung von Genugtuungszahlungen. Im Berichtsjahr wurden zusammen mit den kantonalen Opferhilfestellen die Revisionsanliegen aufgelistet; im Jahr 2000 soll dann eine Expertenkommission das Gesetz grundlegend überarbeiten.

Trois accords de coopération policière et judiciaire avec l’Italie et deux avec la France ont été acceptés par le parlement ainsi qu’une modification attenante de la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers. Malgré deux propositions de minorités de la commission désirant refuser, pour l’une, un accord conclu avec la France et, pour l’autre, un accord conclu avec l’Italie, le Conseil national a accepté l’arrêté du Conseil fédéral par 114 voix contre 14 et 32 abstentions. La première proposition de minorité avait été préalablement rejetée par 135 voix contre 9 et la seconde par 107 voix contre 53. Comme sa collègue écologiste de la chambre du peuple Margrith von Felten (BS), le conseiller aux Etats Dick Marty (prd, TI) a regretté le climat de précipitation qui avait présidé au traitement de ce dossier. Le radical tessinois a notamment protesté contre le fait que les parlementaires n’aient pas été informés qu’un des accords passés avec l’Italie sur la réadmission des clandestins impliquait, en contrepartie de la Suisse, l’abandon d’une instance de recours pour les demandes d’assistance judiciaire concernant les cas graves de criminalité. Apparemment rassurée par le démenti du Conseiller fédéral Arnold Koller, la chambre haute a approuvé, lors du vote sur l’ensemble, les cinq accords par 29 voix contre 4. Sur ce même sujet, le Conseil fédéral a transmis un message au parlement concernant divers accords de coopération judiciaire et policière avec l’Allemagne, l’Autriche et le Liechtenstein.

Suite à des déclarations contradictoires du DFAE émises au sujet d’un accord d’indemnisation conclu en 1949 entre la Suisse et la Pologne, la Délégation des Commissions de gestion avait été chargée d’établir un rapport sur les accords secrets conclus par la Suisse avec des Etats étrangers ou avec des organisations nationales ou étrangères. Après avoir entendu plusieurs témoins dont les Conseillers fédéraux Flavio Cotti et Adolf Ogi, la Délégation a constaté qu’aucun office ou département n’était capable de fournir une liste complète des accords classifiés « secret » ou « confidentiel » conclus par la Suisse depuis 1933. Elle juge notamment comme un dysfonctionnement grave le fait que la Direction du droit international public (DDIP) ne dispose pas de toutes les informations dont elle aurait besoin pour s’acquitter de sa mission. Seul un peu plus d’un tiers de l’ensemble des accords internationaux est en fait soumis à l’approbation des chambres fédérales, le reste étant de la compétence exclusive du gouvernement ou, par délégation de compétence, des départements concernés. Pour remédier à cette situation peu rassurante, la Délégation a donc recommandé dans son rapport au Conseil fédéral d’attribuer à la DDIP la mission d’établir une liste de tous les accords de ce type régulièrement mise à jour, de réévaluer les critères utilisés pour décider de classifier une information « secrète » ou « confidentielle » et de faire en sorte que les Archives fédérales et la Chancellerie mettent à la disposition de ce service toutes les informations nécessaires.

Le parlement a ratifié à l’unanimité dans les deux chambres une Convention de sécurité sociale avec l’Irlande. Signée en 1997 à Dublin, cette convention s’applique en premier lieu aux branches de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité. Elle doit éviter des injustices et des désavantages potentiels considérables pour les ressortissants irlandais. L’Irlande était en effet le dernier pays de l’UE avec qui la Suisse ne disposait pas d’un accord en la matière.

La Suisse et les Philippines ont signé une convention en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu. Le Conseil national a lui approuvé, en tant que deuxième chambre, deux autres conventions de double imposition avec l’Argentine (97.057) et la France (97.067).

En tant que première chambre, le Conseil des Etats a examiné le projet de loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération. Le débat d’entrée en matière a été plus nourri que l’examen de détail. S’exprimant au nom de la minorité de la commission, Bernhard Seiler (udc, SH) a recommandé de ne pas légiférer sur ce sujet, considérant que la collaboration entre la Confédération et les cantons était déjà réalisée et qu’avec la Conférence des gouvernements cantonaux, un instrument de dialogue fonctionnant bien existait déjà. La socialiste Christiane Brunner (GE) s’est également interrogée sur la nécessité de traiter d’un tel objet, alors que la nouvelle Constitution fournissait déjà des bases en la matière. Pour soutenir son projet, Flavio Cotti a précisé que cette loi était dans les faits certes déjà amplement appliquée, mais qu’il s’agissait surtout d’institutionnaliser une pratique heureuse par des dispositions légales. Finalement, la petite chambre a accepté l’entrée en matière par 26 voix contre 11 et, après un examen de détail express, a donné son feu vert lors du vote sur l’ensemble par 26 voix contre 9.

Bei den Sozialzielen in Art. 41, der in einem eigenen Kapitel Grundsätze bündelt, die in der bisherigen Verfassung an verschiedener Stelle standen oder in internationalen Verträgen stipuliert sind, schlug der Bundesrat vor, in Abs. 1 das Subsidiaritätsprinzip, wonach sich Bund und Kantone «in Ergänzung zu privater Initiative und Verantwortung» im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten und ihrer verfügbaren Mittel dafür einsetzen, dass jede Person an der sozialen Sicherheit teilhat und besonders gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Verwaisung oder Verwitwung gesichert ist, ausdrücklich zu erwähnen. Beide Kammern ergänzten auf Antrag ihrer jeweiligen Kommission den Begriff der Verantwortung mit dem Adjektiv der «persönlichen» Verantwortung. Im Nationalrat versuchte die Linke mit zwei Minderheitsanträgen vergeblich, sowohl das Subsidiaritätsprinzip wie den Hinweis auf die verfügbaren Mittel zu streichen. Sie argumentierte, Sozialziele gehörten als eigenständiger – und nicht im gleichen Atemzug wieder einzuschränkender – Grundpfeiler in die Verfassung. Die bürgerliche Mehrheit machte deutlich, dass die Erwähnung dieser Elemente sowie der individuellen Verantwortung für sie der Preis dafür sei, dass dieses – in der Vernehmlassung durchaus nicht unbestrittene – Kapitel in dieser Form überhaupt in der nachgeführten Verfassung verbleibe, und sie setzte sich mit 117 zu 62 resp. 116 zu 62 Stimmen klar durch.

Streichen wollte die linke Minderheit auch den zweiten Absatz des Artikels, wonach aus den Sozialzielen keine unmittelbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden können. Sie erklärte, es gehe nicht an, Sozialziele gleich zweimal zu relativieren. Obgleich es sich eindeutig nicht um Sozialrechte handle, sollten sie doch für alle Behörden als Richtlinien gelten. Die bürgerlichen Parteien erhoben die Beibehaltung dieses Absatzes erneut zur Schicksalsfrage für den ganzen Artikel. Der Streichungsantrag unterlag denn auch in ähnlicher Deutlichkeit wie jener zu Abs. 1, nämlich mit 117 zu 61 Stimmen. Damit waren die inhaltlichen Leitlinien dieses Artikels bereits in erster Lesung bereinigt.

Der Kompetenzartikel der revidierten Bundesverfassung zur Sozialhilfe (Art. 115) gab vor allem wegen des Titels Anlass zu einigen Diskussionen. Während der Ständerat dem Bundesrat zu folgen bereit war, der «Unterstützung Bedürftiger» vorgeschlagen hatte, wollte der Nationalrat dies in erster Lesung sowohl im Titel wie im Text in «Unterstützung von Personen in Notlagen» umwandeln, obgleich sowohl die Berichterstatterin wie Bundesrat Koller warnten, diese Änderung könne zu einer Schlechterstellung der betroffenen Personen führen. Der Begriff der Notlage sei in Art. 12 BV näher ausgeführt, wobei es sich dort nur um ein für ein menschenwürdiges Leben notwendiges Existenzminimum handle. Hier nun aber sei die eigentliche Sozialhilfe angesprochen, für deren Ausrichtung tiefere Schwellen gelten. Als der Ständerat auf der Formulierung des Bundesrates beharrte, stimmte der Nationalrat stillschweigend zu.

Eine SP-Minderheit stellte den Antrag, zwei weitere Absätze des Inhalts einzufügen, dass der Bund Bestimmungen über den Mindestgehalt der Leistungen erlassen und Grundsätze über den Rechtsschutz aufstellen sowie die Sozialhilfe der Kantone mit finanziellen Beiträgen unterstützen kann. Damit sollten wesentliche Punkte einer parlamentarischen Initiative der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit auf Verfassungsstufe erhoben werden. Diese war 1993 vom Nationalrat gutgeheissen und zur Ausarbeitung an die Kommission übertragen worden; diese hatte den Text so umformuliert, dass er in die revidierte Verfassung gepasst hätte. Nach Meinung der bürgerlichen Ratsmehrheit würde dies über die eigentliche Nachführung hinausgehen, weshalb der Antrag mit 79 zu 49 Stimmen abgelehnt wurde.

Les buts stratégiques du maintien de cette aide sont avant tout la promotion de la paix, des droits de l’homme, de l’Etat de droit, de la démocratie, un accroissement de la prospérité commune et la protection des ressources naturelles et de l’environnement. La finalité de l’action consiste en une amélioration de la stabilité et de la sécurité sur le continent européen. Plus concrètement, le Conseil fédéral désire encore mieux ajuster ses activités de coopération en les concentrant sur les Etats ou les secteurs qui présentent des intérêts concrets pour la Suisse en matière de politique et de relations économiques extérieures. Il ne s’agit toutefois pas de les diminuer. La Suisse fait en effet déjà office de mauvais élève avec seulement 0,04% de versements nets au titre de la coopération publique avec l’Europe de l’Est ( en % du PNB) contre 0,09% en moyenne dans l’Union européenne. Désormais, le Conseil fédéral désire faire bénéficier en priorité les pays de l’Europe du Sud-Est (Roumanie et Bulgarie notamment), ainsi que ceux de la CEI. Quant aux pays du centre de l’Europe, plus avancés sur le chemin des réformes, la manne qui leur était attribuée sera progressivement réduite et remplacée par des relations politiques, économiques et culturelles traditionnelles. Le fait que la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie se soient portés candidates à l’adhésion à l’UE a également fait pencher la balance pour une redistribution de l’aide suisse. Une extension géographique de la coopération technique et financière devrait donc être réalisée en direction du Caucase et de l’Asie centrale. La Suisse veut en effet faire profiter de son aide les pays membres de son groupe de vote au sein des institutions de Bretton Woods et de la BERD, à savoir l’Azerbaïdjan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Turkménistan.

In der Frühjahrssession scheiterte der Integrationsartikel im revidierten Gesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (Anag) im Nationalrat mit zuerst 98 zu 28 Stimmen und – nach zweimaliger Wiederholung der Abstimmung – mit 96 zu 54 Stimmen erneut an dem für neue Bundesaufgaben mit Finanzfolge notwendigen qualifizierten Mehr von 101 Stimmen. Bundesrat Koller verwies vergebens darauf, dass hier nicht unbesehen neue Ausgaben geschaffen würden, da ja das Parlament im Rahmen seiner Budgethoheit alljährlich darüber bestimmen könnte, welche Beiträge tatsächlich für diesen Bereich gesprochen werden.

Im Ständerat beantragte Reimann (svp, AG) daraufhin Zustimmung zum Vorgehen des Nationalrates, wodurch der letztjährige deutliche Entscheid seines Rates im nachhinein desavouiert worden wäre, was zumindest verfahrensmässig Fragen aufwarf. Inhaltlich wurde seine Begründung, die Schweiz sei kein Einwanderungsland und die Integration primär die Sache der Betroffenen, nicht diskutiert. Mit 22 zu 5 Stimmen bekräftigte die kleine Kammer ihr Bekenntnis zu einer auch vom Bund getragenen Integration der auf Dauer hier lebenden Ausländerinnen und Ausländer sowie zu den allenfalls dafür anfallenden Kosten.

In der Sommersession des Nationalrates versuchten Vertreter der SVP (Fischer, AG), sowie der SD (Keller, BL), den Integrationsartikel entweder aus finanzpolitischen oder materiellen Gründen erneut zu torpedieren. Sowohl Nationalrat Caccia (cvp, TI), Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission, als auch Bundesrat Koller setzen sich einmal mehr für eine wirksame Integration der Ausländerinnen und Ausländer auch mit Mitteln des Bundes ein, da es sich hier um eine gesamtgesellschaftliche Angelegenheit handle. Im dritten Anlauf wurde ihr Appell endlich auch vom Nationalrat gehört: mit 110 zu 48 Stimmen passierte der Integrationsartikel die Quorumshürde und wurde damit definitiv ins Anag aufgenommen.

Les Chambres fédérales ont accepté à l’unanimité l’arrêté fédéral concernant le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales.

Anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung wurde der eigentliche Artikel zur Opferhilfe (Art. 124) gegenüber der geltenden Verfassung auf Vorschlag des Bundesrates in dem Sinn verfeinert, dass hier Straftaten gemeint sind, welche die körperliche, psychische oder sexuelle Integrität einer Person beeinträchtigen. Diese Präzisierung wurde bereits im Bundesgesetz über die Opferhilfe vorgenommen und entspricht der Praxis des Bundesgerichtes. Der Artikel passierte in beiden Räten diskussionslos.

Art. 121 der revidierten Bundesverfassung (zuvor Art. 112) behandelt Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer. Gemäss Vorschlag des Bundesrates wird in Abs. 1 gesagt, dass die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes ist. Während dieser Absatz im Ständerat unbestritten war, beantragte eine rechtsbürgerliche Minderheit im Nationalrat eine Aufteilung in zwei Absätze. Bei den Bestimmungen über die Ausländer hielt sich der Vorschlag an den Text des Bundesrates. Die Asylerteilung sollte hingegen verschärft formuliert werden. Insbesondere wollte die Minderheit sagen, dass die Schweiz im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen verfolgten und an Leib und Leben gefährdeten Ausländern und Ausländerinnen Asyl erteilt, soweit es für das Land tragbar ist. Bundesrat Koller bat den Rat, diesen Antrag abzulehnen, da damit der heute international massgebende Flüchtlingsbegriff über die Verfassung eingeschränkt würde. Der Antrag wurde ohne eigentliche materielle Diskussion mit 123 zu 25 Stimmen deutlich verworfen.

In Abs. 2 sollte nach den Vorstellungen des Bundesrates gesagt werden, dass der Bund Ausländer und Ausländerinnen aus der Schweiz ausweisen kann, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden. Auf Antrag ihrer Kommissionen stimmten beide Kammern einer Ausdehnung der Zuständigkeiten zu. Im definitiv angenommenen Absatz steht nun, dass Ausländerinnen und Ausländer ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden; damit erhalten die Kantone die Möglichkeit, ebenfalls aktiv zu werden. Die bereits bei Abs. 1 aktive Minderheit strebte auch hier eine Verschärfung an, indem die Kann- durch eine Mussformulierung ersetzt werden sollte. Koller bat den Rat erneut um Ablehnung, da eine zwingende Formulierung dem Non-refoulement-Prinzip widersprechen würde. Der Antrag unterlag mit 121 zu 32 Stimmen.

Dans le cadre de la mise à jour de la Constitution fédérale, les articles concernant la politique étrangère ont subi un certain toilettage. Les rectifications opérées par le parlement ont avant tout concerné le rôle des cantons. Désormais, le nouveau texte mentionne explicitement que «les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels». De plus, alors que l’ancien texte n’accordait qu’«exceptionnellement» au cantons le droit de conclure des traités avec les Etats étrangers, il les autorise dorénavant à le faire dans les domaines de leur compétence. De façon similaire, si les cantons étaient auparavant autorisés à «correspondre» directement avec les autorités inférieures de l’étranger, il sont maintenant habilités à «traiter». Ces modifications concernant la politique étrangère n’ont provoqué que peu de discussions au parlement. Toutefois, une proposition Schlüer (udc, ZH) qui voulait encrer dans le texte la préservation de la neutralité en plus de la préservation de l’indépendance a été rejetée par le Conseil national par 104 voix contre 22. La chambre du peuple a également refusé par 86 voix contre 48 une proposition de majorité de sa commission, malgré un large soutien de la gauche. Cette suggestion visait à conférer au parlement la compétence de déterminer les buts fondamentaux de la politique extérieure et pas seulement de collaborer à son élaboration.

Bei der Verfassungsrevision trug der Bundesrat in seinen Vorschlägen der neueren Rechtssprechung des Bundesgerichtes und den Aufforderungen einer Nationalratskommission Rechnung und beantragte, in Art. 12 unter dem Titel «Recht auf Existenzsicherung» das 1995 von Lausanne bestätigte ungeschrieben Verfassungsrecht aufzunehmen, wonach jede Person in Not Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie die Mittel hat, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Der Ständerat wandelte den Titel in ein «Recht auf Hilfe in Notlagen» ab und relativierte den Anspruch mit dem Zusatz, dass jemand nur dann Anspruch auf diese Unterstützung hat, wenn er «in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen». Damit sollte deutlich gemacht werden, dass es sich um ein Recht auf Existenzminimum handelt, keinesfalls aber um die Einführung eines Anspruchs auf konkret zu beziffernde Leistungen im Sinn eines garantierten Mindesteinkommens. Aeby (sp, FR) beantragte vergeblich, bei der Formulierung des Bundesrates zu bleiben, da ein Abweichen davon als Zeichen dafür gewertet werden könnte, dass man in diesem Bereich der Grundrechte eine weniger absolute Garantie anstrebe als etwa beim Recht auf Ehe oder beim Recht auf Gewissensfreiheit. Trotz Unterstützung des Bundesrates, der die gleiche Sicht der Dinge vertrat, unterlag Aeby deutlich mit 29 zu 6 Stimmen. Im Nationalrat obsiegte die Version des Ständerates mit 101 zu 61 Stimmen klar gegen einen links-grünen Antrag, der – mit Ausnahme des Titels – dem Vorschlag des Bundesrates folgen, die vorgesehenen Leistungen aber unter dem über das eigentliche Existenzminimum hinausgehenden Begriff der Sozialhilfe subsummieren wollte.

Bereits in der Vernehmlassung zur Aktualisierung der Bundesverfassung hatten SP und SGB beantragt, die Integration der Ausländerinnen und Ausländer als eines der Sozialziele neu zu verankern. Entsprechend beantragte Brunner (sp, GE) im Ständerat in Art. 41, dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Mittel und ihrer Zuständigkeiten dafür einsetzen, dass jede ausländische Person sozial und beruflich integriert wird. Sie verwies darauf, dass eines der Hauptanliegen der Verfassungsrevision die Übernahme der heutigen Realität sei, weshalb es nicht angehe, bei den sozialen Zielen, die sich die Gesellschaft setze, eine derart bedeutende Minderheit der Bevölkerung nicht speziell zu erwähnen. Mit dem Argument, dass man nicht die Integrationsbemühungen einer einzelnen Minderheit besonders privilegieren könne, die Kompetenz des Bundes, ausländerpolitisch zu handeln, mit Art. 121 zudem ohnehin gegeben sei, wurde der Antrag mit 31 zu 4 Stimmen abgelehnt.

Im Nationalrat folgte Hubmann (sp, ZH) diesem Hinweis und regte einen neuen zusätzlichen Absatz im Ausländerartikel an, in dem gesagt werden sollte, dass der Bund die soziale und berufliche Integration der Ausländerinnen und Ausländer fördert. Bundesrat Koller verwies auf die laufende Teilrevision des ANAG, in welchem ein Integrationsartikel materiell zwar angenommen, bis zum Zeitpunkt dieser Beratung aber an der Ausgabenbremse gescheitert war. Er gab seiner Hoffnung Ausdruck, dass dieses wichtige ausländerpolitische Anliegen auf Gesetzesstufe geregelt werden könne. Es auf Verfassungsstufe zu erheben, schien ihm aber übertrieben, da die Ausländerpolitik ja noch andere Ziele verfolge, wie etwa das ausgewogene Verhältnis zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung, die alle auch nicht explizit in die Verfassung aufgenommen worden seien. Auf seinen Antrag wurde der Antrag mit 88 zu 67 Stimmen abgelehnt.

Die Sozialziele, welche bisher in der Verfassung und in internationalen Verträgen verstreute Elemente in einem übersichtlichen Katalog zusammenfassen (Art. 41), gaben im Ständerat kaum zu Diskussionen Anlass. Im Nationalrat unterlag die SP mit ihrer Forderung, diese Sozialziele in einklagbare Sozialrechte umzuwandeln. Aber auch der als Reaktion darauf eingereichte Antrag Föhn (svp, SZ), die Sozialziele aus der Verfassung zu streichen, wurde deutlich verworfen.