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Im Januar des Berichtsjahres erteilte der neue Vorsteher des EJPD, Bundesrat Blocher, den Auftrag, den Ist-Zustand im Bereich der illegalen Migration zu erheben sowie erste Massnahmen vorzuschlagen. Der Bericht wurde vom IMES, dem BFF, dem Bundesamt für Polizei sowie dem Grenzwachtkorps erstellt und Ende Juni publiziert. Ausgehend von der Schätzung, dass zwischen 30 000 und 50 000 Illegale in der Schweiz leben, wurden vier Bereiche als besonders problematisch erachtet, nämlich Kriminalität, Schwarzarbeit, Asylbereich sowie Vollzug im Inland und bei der internationalen Zusammenarbeit. Als Massnahmen wurden verstärkte Personenkontrollen an den Grenzen vorgeschlagen, eine Vereinheitlichung der kantonalen Praxis beim Vollzug des Asyl- und des Ausländergesetzes, Programme zur Kriminalitäts- und Gewaltbekämpfung als Schwerpunkt der Integrationsförderung des Bundes, Aufnahme biometrischer Daten in Reisedokumente, Verbesserung der polizeilichen Kriminalstatistik, verstärkte Terrorbekämpfung durch präventive Kontrollen und Überwachung sowie Vollzug von Strafen im Herkunftsland.

illegalen Migration

Die Eidgenössische Kommission für Jugendfragen forderte in einem Bericht eine kinder- und jugendfreundliche Integrationspolitik. Den Nachkommen von Eingewanderten sei ein besserer Zugang zur Berufsbildung und zu gesellschaftlicher wie auch politischer Partizipation zu verschaffen. Dementsprechend müsse der Aspekt der Ausländerintegration in verschiedenen Bereichen der Politik vermehrt beachtet werden. Eine Genfer Studie zeigte, dass sich die „Secondos“ und „Secondas“ italienischer und spanischer Herkunft, deren Eltern in die Schweiz eingewandert sind, die aber hier geboren wurden, in den meisten Fällen gesellschaftlich und beruflich erfolgreich integrieren, dass sie aber die staatsbürgerliche Anerkennung vermissen.

kinder- und jugendfreundliche Integrationspolitik

Une première évaluation de l’application du paquet d’accords bilatéraux I a été présentée par les ministres des affaires étrangères et de l’économie. Le Bureau de l’intégration s’est basé sur des données statistiques existantes, ainsi que sur des sondages effectués auprès des milieux concernés, pour livrer une première évaluation de la situation. Cet office a souligné qu’étant donné l’insuffisance d’informations, un bilan définitif était difficile à tirer. Joseph Deiss a estimé que les principales craintes des opposants à ces accords s’étaient révélées infondées : d’une part, les camions n’avaient pas déferlé sur les Alpes, d’autre part, aucune vague incontrôlé de migrants ne s’était abattue sur la Suisse. En matière de libre circulation des personnes, aucun problème majeur ne semble être apparu. Le quota de permis de séjour de longue durée a été épuisé après 10 mois. Cet intérêt pour ce document était toutefois prévisible. Ceux de courte durée n’ont, en revanche, pas été épuisés. Les principaux demandeurs ont été les cantons touristiques comme les Grisons ou le Valais. En matière de transport routier, malgré la baisse du nombre de poids lourds traversant les Alpes, le tonnage de marchandises transportées a augmenté. Ce phénomène a notamment été attribué au relèvement de la limite de poids des camions à 34 tonnes et à l’introduction de la Redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP). Micheline Calmy-Rey a rappelé que l’élargissement de l’UE impliquerait la négociation d’un protocole additionnel à l’accord sur la libre circulation des personnes et qu’un tel complément serait soumis au référendum facultatif. Elle a mis en garde contre un éventuel refus de l’extension de l’accord par le peuple, la clause guillotine du premier paquet d’accords bilatéraux prévoyant la dénonciation de tous les contrats en cas de rejet d’un seul d’entre eux.

Première évaluation de l’application des accords bilatéraux I

Auf den 1. Juni trat das bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die schrittweise Einführung der Personenfreizügigkeit in Kraft. Fünf Monate später zog das Bundesamt für Ausländerfragen (BFA) eine erste Bilanz. Demnach bewegten sich in diesem Zeitraum die Arbeitsgesuche aus der EU im Rahmen der Erwartungen und nur wenig über den vergleichbaren Zahlen des Vorjahres. Gerüchte, wonach sich vor allem Deutsche wegen der schlechten Lage ihrer Wirtschaft und der damit verbundenen hohen Arbeitslosigkeit um Stellen in der Schweiz reissen würden, wurden als substanzlos bezeichnet. In dieser ersten Phase der Wirksamkeit des Abkommens würden Bewilligungen ohnehin nur erteilt, wenn sich für offene Stellen keine inländischen Arbeitskräfte finden liessen. Sprunghaft gestiegen sei hingegen das Interesse von Schweizerinnen und Schweizern an Arbeitsaufenthalten im EU-EFTA-Raum. Präzise Auswanderungszahlen würden zwar nicht erhoben, aber in der BFA-Beratung seien die auf Europa gerichteten Auskunftsbegehren von einem Drittel auf die Hälfte aller Anfragen angestiegen.

bilaterale Abkommen Personenfreizügigkeit

Die Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) ging in einem Bericht auf die spezifischen Situation der Migrationsfamilien ein und wies darauf hin, dass die Situation von Migrantinnen und Migranten zahlreiche psychosoziale und rechtliche Probleme aufweist, die sich oft potenzieren, wenn es sich um ganze Familien handelt. Ein Katalog von konkreten Empfehlungen soll gemäss EKFF dazu führen, dass die Aufnahmegesellschaft auf die integrativen Ressourcen dieser Familien abstellt, statt nur Defizite zu sehen.

Migrationsfamilien

En matière de politique européenne, le rapport de la Commission de politique extérieure (CPE) du Conseil des Etats du 18 mars 2002 sur les options de la politique d’intégration de la Suisse a conforté le gouvernement dans sa logique des petits pas. La principale conclusion est que la seule voie praticable dans les huit à dix prochaines années est la poursuite des négociations bilatérales. Aucune recommandation à long terme n’a été formulée. Les commissaires étaient partagés entre l’adhésion à l’Union européenne (UE), un maintien du statu quo ou même une deuxième version de l’Espace Economique Européen (EEE bis). Ils se sont toutefois entendus sur le fait qu’aucune décision ne s’imposait à court et moyen terme, surtout au vu de l’état de l’opinion publique. Ils ont invité le gouvernement à poursuivre la voie bilatérale, à exposer les réformes à entreprendre quelle que soit la voie empruntée et enfin à approfondir et à faire avancer le débat sur l’intégration européenne. Ces trois recommandations ont été formulées dans la conclusion du rapport et transmises au gouvernement en juin, après l’acceptation du document par la chambre haute. Il a été élaboré sur la base d’une série d’auditions réalisées durant l’année 2001. Les experts invités à s’exprimer, suisses ou étrangers, étaient issues des milieux scientifique, économique et de l’administration fédérale. Les thèmes abordés ont été les suivants : l’économie, le fédéralisme, les droits populaires et la démocratie directe, la politique intérieure et la politique de sécurité, la sécurité intérieure, la politique sociale et la direction de l’Etat. Trois options ont été systématiquement envisagées : la voie bilatérale, l’adhésion à un EEE bis ou à l’UE. La voie solitaire n’a pas été prise en compte, la nécessité d’un rapprochement étant globalement reconnue. Ce document avait été commandé dans le but de faire contrepoids au rapport sur l’intégration 1999 du Conseil fédéral, jugé trop unilatéral par une majorité de conseillers aux Etats. La première intention de ses initiants, dont les sénateurs Hans-Rudolf Merz (prd, AR) et Bruno Frick (pdc, SZ), était d’explorer la piste d’un EEE bis. Cette option a toutefois été clairement discréditée par le rapport et même ses plus ardents défenseurs se sont résignés.

Rapport de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE) sur les options de la politique d’intégration de la Suisse

An seiner ersten Medienorientierung rief der neue Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA), alt National- und Regierungsrat Francis Matthey (sp, NE), die Kantone und Städte zur Errichtung von Integrationsstellen auf. Das neue Ausländergesetz sehe in diesem Bereich zwar eine verbesserte Koordination zwischen Bund und Kantonen vor, doch wolle die EKA nicht warten, bis das Gesetz in Kraft trete.

Integrationsstellen

Die gemeinsame Arbeitsgruppe von Bund und Kantonen zum Thema der Ausländerkriminalität legte ihren Schlussbericht vor, der klar machte, dass pauschale Befunde oder gar Vorurteile dem Problem nicht gerecht werden. Zwar bestätigte die auf Zahlen von 1998 basierende Analyse die alte Erkenntnis, wonach Ausländer häufiger straffällig werden als Schweizer und besonders oft an Einbruch-, Gewalt- und Drogendelikten beteiligt sind. Fast die Hälfte der Verurteilten hatten jedoch ihren Wohnsitz nicht in der Schweiz; davon waren wiederum die Hälfte nicht „Kriminaltouristen“, sondern Strassenverkehrssünder. Von der ansässigen ausländischen Wohnbevölkerung gerieten 1,3%, von den Asylsuchenden 7,8% mit dem Gesetz in Konflikt, gegenüber 0,8% der Schweizer. Die meisten Verurteilten waren junge Männer, eine Feststellung, die auch auf die einheimische Bevölkerung zutrifft. Besonders interessant war der Zusammenhang mit der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz. Die Kriminalität unter den Asylbewerbern nimmt ab, je länger sie in der Schweiz verweilen, während bei den Jahresaufenthaltern und den Niedergelassenen der gegenteilige Trend konstatiert wurde. Daraus leitete die Arbeitsgruppe die Notwendigkeit zu differenziertem Vorgehen ab, wobei bei beiden Personenkategorien das Schwergewicht auf eine bessere Integration gelegt werden müsse, beispielsweise durch das Angebot von Sprachkursen oder durch den Einsatz von Mediatoren. Bundesrätin Metzler erklärte in diesem Zusammenhang, der Bund werde seine Mittel für Integrationsprojekte von 10 auf 12,5 Mio Fr. pro Jahr erhöhen.

Ausländerkriminalität Zusammenhang mit der Dauer des Aufenthalts bessere Integration

En début d’année, le Conseil fédéral a rendu public son rapport de politique extérieure 2000. Ce dernier dresse un portrait de la situation internationale et propose les futures pistes à suivre pour le gouvernement. Face à la globalisation, à la construction européenne en contrepoids de la prédominance américaine, aux migrations, à la pauvreté et aux enjeux de l’ère numérique, le rapport met en avant une coopération internationale qui n’entame ni l’indépendance, ni la marge de manœuvre de la Suisse. Parmi les objectifs annoncés: ceux d’une adhésion à l’ONU et d’une réouverture des négociations en vue d’une entrée dans l’Union Européenne (UE), alors imaginée pour la magistrature 2003-2007. Le rapport met aussi l’accent sur l’importance d’une participation helvétique au nouvel espace européen de sécurité dit «de Schengen», projet que la responsable du Département fédéral de Justice et Police Ruth Metzler a défendu en priorité auprès de ses homologues européens durant l’année sous revue.

Anticipant sur sa position monolithique vis-à-vis du contre-projet à l’initiative populaire «Oui à l’Europe», le Conseil des Etats s’est montré critique envers le rapport fédéral. Les vœux gouvernementaux pour une adhésion à terme à l’UE ne l’ont pas convaincu, si bien que les sénateurs, par 25 voix contre 13, ont pris acte du rapport sans l’approuver. Deux mois plus tôt, la commission de politique extérieure des Etats avait déjà choisi cette option, à 8 contre 3. Au but explicite d’une adhésion européenne, la chambre haute préfère des horizons plus variés, comprenant notamment des accords bilatéraux et l’éventualité d’un nouvel Espace économique européen (EEE). Le rapport a été mieux accueilli au National. A l’exception de l’aile blochérienne des parlementaires UDC – fermement opposée aux objectifs de l’ONU et à une adhésion à l’UE – et d’une minorité radicale préconisant de prendre acte du rapport sans approuver, la majorité a donné son aval au texte gouvernemental (98 contre 40).

Rapport de politique extérieure 2000

Le Conseil fédéral a rendu public son nouveau rapport sur la politique étrangère de la Suisse, définissant les grandes lignes du gouvernement pour les années à venir. Sans trop remettre en question le dernier texte en date (1993), Berne entendait conserver les principes élémentaires déjà développés dans le contexte de l’époque, notamment en matière de globalisation et de relations avec l’UE (Union européenne). Dans la continuité de la politique fédérale, le rapport insiste sur le caractère multilatéral des Affaires étrangères et rappelle l’importance croissante de la participation helvétique au sein des Organisations Internationales comme l’ONU – l’adhésion suisse devient un élément essentiel de la nouvelle législature –, le Conseil de l’Europe ou l’Organisation internationale de la francophonie. L’importance du dialogue avec les USA et les autres Etats membres du G8 est soulignée. Les grands objectifs demeurent la promotion de la coexistence pacifique entre les peuples, la sauvegarde des intérêts suisses à l’étranger, la mise en application de principes éthiques où l’environnement et la pauvreté constituent un souci majeur. Ambition nouvelle, le rapport propose de consacrer 0,4% du PIB à l’aide au développement, soit un engagement supplémentaire de 100 millions de francs annuel. Concernant sa politique de paix, le gouvernement entend placer ses efforts en Europe du Sud-Est et dans le pourtours méditerranéen. Enfin, le Conseil fédéral réaffirme son espoir de voir la Suisse entrer dans l’UE, avec toutefois un bémol: les accords bilatéraux serviront de tests dans la reprise des négociations, et celles-ci ne pourront être réellement engagées que fortes d’un soutien populaire large.

Rapport de politique extérieure 2000

Im Dezember legte die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) dem Bundesrat ihren Integrationsbericht vor. Sie kam zum Schluss, die Gefahr von Konflikten zwischen Ausländern und Schweizern habe in den letzten Jahren zugenommen. Die indifferente Haltung von Behörden, Parteien und einflussreichen Gesellschaftskreisen bezüglich der Integration habe auf beiden Seiten Verunsicherung, Orientierungsschwierigkeiten, aber auch Resignation geschaffen. Es sei „eine Art Vakuum“ in dieser staatspolitisch wichtigen Frage entstanden. Die Schweiz sei de
facto ein Einwanderungsland; weil sie es aber nie habe sein wollen und nach wie vor der Wille zu einer grundlegenden Neuorientierung fehle, lebten selbst langjährig anwesende Ausländerinnen und Ausländern noch immer in einem integrationshemmenden Provisorium. Die EKA listete einen weitreichenden Katalog von Massnahmen auf. Dazu gehören eine rasche Neuauflage der erleichterten Einbürgerung, mehr Sprachunterricht, die gezielte Förderung des Miteinanders vor allem in der Freizeit und der Ausbau der Kommunikation, wozu nicht zuletzt die von den Ausländern mit einem Fünftel der Gebühren mitfinanzierte SRG verpflichtet sei. Vor allem aber brauche es die strikte Trennung der Integrationsfrage von der Asylproblematik – und dazu überzeugende Signale aller Kreise für die Integration.

Integrationsbericht de facto ein Einwanderungsland

Die neue Führungscrew der EKA publizierte Ende März den von ihren Vorgängern erstellten Integrationsbericht. Simmen erklärte, dieser Bericht sei durch die Rücktritte keineswegs zur Makulatur verkommen, sondern bilde die Grundlage für die weitere Arbeit der Kommission. Die Priorität will die EKA auf den Spracherwerb legen. Sie wies aber auch auf die Schwierigkeiten der Umsetzung hin. Der gesetzliche Handlungsspielraum, Ausländer nach Ende der obligatorischen Schulzeit zu Kursen in einer Landessprache zu zwingen, wie dies bürgerliche Politiker immer wieder verlangt hatten, sei eher klein. Bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern würde das bilaterale Abkommen über den freien Personenverkehr solche Bedingungen sowieso ausschliessen. Die EKA empfahl deshalb, bei Neurekrutierungen von ausländischem Personal das Erlernen der Sprache schon im Arbeitsvertrag vorzusehen. Im Schulbereich warnte die Kommission vor einer Ausgrenzung der Ausländerkinder durch getrennte Klassen.

Integrationsbericht Spracherwerb Schulbereich

Afin notamment de fournir une base solide aux débats parlementaires sur l’initiative « Oui à l’Europe! » et au contre-projet qu’il y a opposé, le Conseil fédéral a publié le très attendu rapport sur l’intégration 1999. Après un premier chapitre introductif et un deuxième très factuel qui donne un aperçu complet des répercussions sur la Suisse des politiques et programmes communautaires en cas d’adhésion à l’UE, de participation à l’EEE, d’entrée en vigueur des accords sectoriels ou de maintien du statu quo, c’est dans le troisième chapitre que le Conseil fédéral fait discrètement part de sa préférence à terme pour la voie de l’adhésion à l’UE. Selon lui, les développements de ces dernières années confirment et renforcent son opinion selon laquelle une pleine participation à l’Union européenne est dans l’intérêt prioritaire de la Suisse. Sans toutefois masquer certaines difficultés prévisibles comme un coût situé entre 3,1 et 3,9 milliards de francs suisses par an, le Conseil fédéral estime probable à long terme l’utilité d’une adhésion pour l’économie suisse. Par ailleurs, le fait que des questions importantes pour la Suisse (sécurité, concurrence fiscale, système social, cadre institutionnel de l’UE) ne soient toujours pas réglées sur le plan européen milite, selon lui, pour une adhésion prochaine de la Confédération afin qu’elle puisse faire entendre sa voix.

La stratégie du Conseil fédéral se résume ainsi à trois axes fondamentaux que sont le soutien du processus d’intégration, le désir d’améliorer l’accès au marché européen pour les exportations suisses tout comme la réduction des désavantages économiques subis et enfin la volonté d’agir contre l'isolement politique et culturel du pays. Pour ce faire, le gouvernement privilégie depuis 1991 la thèse de l’adhésion à l’UE comme la voie la plus adaptée pour la Suisse de défendre à terme ses intérêts sur le continent. Mais dans l’immédiat, il donne la priorité absolue à l’entrée en vigueur des accords bilatéraux et tant que celle-ci ne sera pas achevée, il n’a pas l’intention d'ouvrir des négociations d’adhésion. D’ailleurs, le Conseil fédéral continuera de suivre cette voie sectorielle aussi longtemps que les deux parties en manifesteront l’intérêt, est-il mentionné dans le rapport, mais simultanément, il considère que cette dernière présente des limites bientôt atteintes. Le chemin de l’adhésion à l’EEE n’est par contre plus celui préconisé par le Conseil fédéral. Il juge désormais que les faiblesses institutionnelles de l’accord EEE font que ce dernier ne peut plus être considéré comme une solution indépendante et durable pour les relations entre la Suisse et l’UE. A cet effet, le rapport rappelle que le pilier AELE au sein de l’EEE a perdu une grande partie de sa force depuis que l’Autriche, la Finlande et la Suède ont rejoint l’Union et que, surtout, cette tendance devrait encore se renforcer avec l’élargissement prévu de l’UE. Enfin, le Conseil fédéral rejette en bloc la voie solitaire déclinée en trois variantes. Premièrement, la conclusion d’accords sectoriels sans but d’adhésion lui paraît peu réaliste dans la mesure où, comme le montre la situation actuelle, c’est précisément le fait d’avoir à terme un objectif d’adhésion qui a permis d’entamer avec succès des négociations avec l’UE. La deuxième variante de la voie solitaire avec alignement sur l’UE, notamment sur le plan législatif et juridique (par exemple reconnaissance des diplômes), est à exclure absolument pour des raisons de souveraineté politique et, également, car rien ne pourrait assurer à la Suisse un juste retour des prestations économiques fournies. Troisièmement, la voie d’une politique « offshore » (construction du pays quasi uniquement basée sur les activités tertiaires comme le secteur bancaire ou les sociétés financières) de la part de la Suisse est également rejetée pour des raison de politiques nationale, sociale et économique et également en raison du risque de représailles de la part des autres pays.

Rapport sur l’intégration 1999

Das Bundesamt für Ausländerfragen legte Mitte Januar erstmals einen Ausländerbericht vor, der auf Angaben der kantonalen Fremdenpolizeibehörden beruhte. Ziel des Berichtes war, Transparenz zu schaffen sowie die vernetzten Abhängigkeiten und die Grenzen der staatlichen Politik aufzuzeigen. Der Direktor des BFA erklärte dazu, Steuerungsmöglichkeiten und Einschränkungen der Zuwanderung seien zwar rasch formuliert, aufgrund nationaler und internationaler Verpflichtungen, aus humanitären Gründen und wegen vitaler Interessen der schweizerischen Wirtschaft aber nicht oder nur schwer realisierbar. Fragen des Ausländerbereichs gehörten zu den brisantesten Themen schweizerischer Innen- und Aussenpolitik. Vollzugsschwierigkeiten und Missbräuche lösten in weiten Kreisen der Bevölkerung zunehmend Unmut aus und liessen die Emotionen hochgehen. Deshalb seien klare Informationen und rationale Erklärungen gefragt. Vorrangig müsse das Bemühen sein, Fremdenfeindlichkeit gar nicht erst aufkommen zu lassen. Missbräuche des Gastrechts müssten konsequent bekämpft werden, denn kleine (kriminelle) Minderheiten könnten negative Einstellungen gegenüber den überwiegend unbescholtenen und rechtschaffenen Ausländerinnen und Ausländern schlechthin auslösen. Der Bericht listete zunehmende Missbräuche namentlich beim Familiennachzug, bei Schein- und Gefälligkeitsehen (siehe unten), den Identifizierungsverfahren, dem Beschwerdewesen und den Härtefallregelungen auf. Dabei wurde festgestellt, dass die Kantone in der fremdenpolizeilichen Praxis in besonderem Mass Probleme mit Personen aus dem früheren Jugoslawien haben.

Ausländerbericht Steuerungsmöglichkeiten nur schwer realisierbar Missbräuche konsequent bekämpft