Nach dem Ständerat überwies auch der Nationalrat praktisch diskussionslos eine Motion Simmen (cvp, SO) für die rasche Ausarbeitung eines Migrationsgesetzes, das die Grundlage darstellen soll für den Umgang mit Problemen, wie sie aus der weltweiten Völkerwanderung auch für die Schweiz entstehen. Der Bundesrat, der im Ständerat noch für Umwandlung in ein Postulat plädiert hatte, war nun bereit, die Motion entgegenzunehmen. Gleichzeitig verabschiedete die grosse Kammer auch ein Postulat ihrer staatspolitischen Kommission, welches Anhaltspunkte gibt für einen möglichen Inhalt dieses Gesetzes. Danach müsste ein Migrationsgesetz die Zielsetzungen und Grenzen der Einwanderungspolitik festhalten, eine umfassende Integrationspolitik umschreiben, die Grundlage für die Förderung der Rückkehr ins Heimatland bilden und einen Beitrag zur Beseitigung der Ursachen von Wanderungsbewegungen liefern.

Auf Mitte Jahr wurde das Bundesamt für Ausländerfragen ausgebaut. Die neu geschaffene Abteilung "Migration, Innere Sicherheit/Strategien und Zentrales Ausländerregister" erhielt die Aufgabe, den Kampf gegen das kriminelle Schleppertum und den illegalen Grenzübertritt zu führen, die Entwicklungen in Europa zu analysieren und die Kontakte mit den europäischen Polizei- und Ministergremien, insbesondere der EG-internen "Gruppe Schengen", aufrechtzuerhalten und zu intensivieren.

Um diese Politik der primären Rekrutierung qualifizierter ausländischer Arbeitskräfte umzusetzen, beschloss der Bundesrat, in einem Teilbereich auf den seit Jahren hochgehaltenen absoluten Vorrang von inländischen Arbeitnehmern bei der Besetzung einer Stelle zu verzichten. Auf 1. Mai des Berichtsjahres wurde die Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) dahingehend geändert, dass ausländische Führungskräfte multinationaler Firmen und spezialisierte Fachleute künftig davon ausgenommen sind.

Die zu Beginn des Vorjahres gegründete Aktionsgemeinschaft "CH 701" stellte an ihrem ersten Geburtstag ein Handbuch für gewaltfreie Konfliktlösungen vor und kündigte ihre Absicht an, ein Nottelefon einzurichten, welches Personen berät, die von heftigen Auseindersetzungen zwischen Angehörigen verschiedener Kulturen betroffen sind.

Ende 1992 lebten 1,21 Mio Ausländer mit Niederlassungs- oder Jahresaufenthaltsbewilligung in der Schweiz, was einem Anteil an der Gesamtbevölkerung von 17,6% entspricht. Damit erfolgte erneut eine Zunahme (+4,3%), doch fiel sie gegenüber den Vorjahren schwächer aus (1991: +5,7%). Vor allem die Zahl der erwerbstätigen Ausländer (ohne Saisonniers und Grenzgänger) nahm – rezessionsbedingt – nur noch um 0,5% zu (1991 +5,7%). 75% dieser Ausländerinnen und Ausländer hatten eine Niederlassungsbewilligung, 25% eine Jahresbewilligung. Der Anteil der Angehörigen von EG- und Efta-Staaten ging von 70 auf 67% zurück.

Bei den Saisonniers und Grenzgängern zeigte der Wirtschaftseinbruch erstmals deutliche Auswirkungen. Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung arbeiteten noch 93 118 Saisonniers und 169 942 Grenzgänger in der Schweiz, was gegenüber dem Vorjahr einen Rückgang von 19,7% bzw. 7,0% bedeutet. 1991 hatten die Grenzgänger noch um 1,1% zugenommen, während bei den Saisonniers bereits eine Abnahme um 4,7 verzeichnet worden war.

Ab 1993 führt der Bund ein zentrales Ausländerregister (ZAR), welches auch die Asylbewerber einschliesst. Der Bundesrat schuf die entsprechende Rechtsgrundlage und stimmte zugleich einem Ausbau der Asyldatenbank zu. Mit seiner Verordnung über das automatisierte Personenregistratursystem (Auper) richtete der Bund eine der grössten zentralen Datenbanken ein. Sie enthält einerseits rund 250 000 Asyl-Dossiers über 1,1 Mio Personen und andererseits Angaben über 1,2 Mio in der Schweiz lebende Ausländer und 2,7 Mio weitere Ausländer, die wieder abgereist sind. Die drei Bundesämter für Ausländerfragen, Flüchtlinge und Polizeiwesen, der Beschwerde- und Finanzdienst des EJPD sowie die Asylrekurskommission und die kantonalen Fremden- und Fürsorgebehörden erhalten Zugriff auf diese gemeinsame ZAR/Auper-Datenbank. Weil besonders schützenswerte Personendaten (religiöse, weltanschauliche und politische Tätigkeiten, Rassenzugehörigkeit, beanspruchte Sozialhilfen) in diesen Registratursystemen erfasst sind, gelten für sie die Grundsätze des neuen, ab Mitte 1993 wirksamen Datenschutzgesetzes bereits ab Anfang Jahr. Betroffene haben demnach ein Auskunfts- und Berichtigungsrecht.

An einer Arbeitstagung, welche die Eidg. Kommission für Ausländerprobleme zusammen mit dem Biga durchführte, wurde die Bedeutung der 1990 vom Bund lancierten Weiterbildungsoffensive speziell für ausländische Arbeitskräfte dargelegt und bisher bewilligte ausländerspezifische Projekte vorgestellt.

Im Hinblick auf den anstehenden Entscheid über den Beitritt der Schweiz zum EWR beschränkte sich der Bundesrat in der Ausländerregelung 1992/93 auf kleine Korrekturen der bereits seit dem Vorjahr praktizierten Politik. Im Sinn einer Flexibilisierung des Arbeitsmarktes hob er die Bestimmung auf, wonach Jahresaufenthalter und Grenzgänger im ersten Jahr weder Stelle, Beruf noch Kanton wechseln dürfen. Erleichtert wurde auch der interne Transfer von Führungskräften international tätiger Unternehmen. Im übrigen erinnerte der Bundesrat an die bereits Ende 1991 geänderten Grundsätze für die Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte. Neue Bewilligungen sind demnach grundsätzlich Arbeitskräften aus den EG- und Efta-Staaten sowie aus den USA und Kanada vorbehalten. Aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende Arbeitnehmer erhalten nur noch eine Bewilligung, wenn sie nach 1989 bereits einmal in der Schweiz gearbeitet haben. Vor allen das Gastgewerbe zeigte sich besorgt über den weitgehenden Ausschluss der Jugoslawen und forderte als Ersatz die Zulassung von Arbeitnehmern aus Osteuropa.

Im Rahmen von Eurolex regelte der Bundesbeschluss über Aufenthalt und Niederlassung der Staatsangehörigen von Staaten des EWR die fünfjährige Ubergangsfrist. Für Nichterwerbstätige sollten gewisse Erleichterungen bereits mit Inkrafttreten des Vertrags greifen. Die Bestimmungen über die erwerbstätigen Ausländer wären schrittweise gelockert worden. Das Saisonnierstatut sollte zwar etwas aufgeweicht (kürzere Fristen zur Erlangung einer Jahresbewilligung), jedoch erst am Ende der Ubergangsfrist definitiv aufgehoben werden. Allen erwerbstätigen Ausländern wurde der Familiennachzug zugestanden, allerdings nur verbunden mit einem Stellen- und Wohnungsnachweis. Abgelehnt wurden hingegen weitere, nicht EWR-bedingte Zugeständnisse wie das Verbleiberecht für Geschiedene und das Recht des Familiennachzugs auch ohne den Nachweis einer angemessenen Wohnung.

Anpassungen fanden auch beim Beamtengesetz statt, um den EWR-Angehörigen den Zugang zu Beamtenstellen zu ermöglichen. Für gewisse hoheitliche Tätigkeiten (z.B. Armee, Polizei, Justiz, Diplomatie) sollte – im Einklang mit den EWR-Partnern – das Schweizer Bürgerrecht jedoch Wahlvoraussetzung bleiben können. Bei der Behandlung dieser Vorlage wurde in Erinnerung gerufen, dass schon heute rund 11'000 oder 8 Prozent der Beschäftigten des Bundes Ausländer sind, mehrheitlich Angehörige von EWR-Staaten.

Die Befürchtung, dass die Schweiz nach einem Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum durch eine Flut von Stellensuchenden aus den EWR-Staaten überschwemmt werden könnte, war ein wichtiges Element im Abstimmungskampf der EWR-Gegner. Der Bundesrat und die Mehrheit des Parlaments versicherten demgegenüber, Überfremdungsängste seien nicht gerechtfertigt, da die Erfahrungen innerhalb der EG gezeigt hätten, dass kaum unerwünschte Wanderungen aus den ärmeren in die reicheren Länder stattgefunden haben, und die Schweiz zudem aufgrund anderer Faktoren (lange Arbeitszeiten, hohe Wohnungsmieten) für EWR-Staatsangehörige gar nicht so attraktiv sein dürfte. Bei den Verhandlungen mit der EG hatte die Schweiz überdies erreicht, dass ihr eine Übergangsfrist von fünf Jahren zur schrittweisen Lockerung ihrer Ausländerpolitik gewährt wurde. Für den Fall eines massiven Zustroms von ausländischen Arbeitskräften erhielt die Schweiz ausserdem eine Schutzklausel eingeräumt, welche ihr auch nach der Übergangszeit temporäre Beschränkungen erlaubt hätte. Studien des EVD und des Bundesamtes für Statistik (BFS) belegten überdies, dass sich die Freizügigkeit des Personenverkehrs mehr – und zwar ökonomisch positiv – auf die Zusammensetzung denn auf den Umfang der Einwanderung auswirken würde und die Schweiz so oder so bis ins dritte Jahrtausend ein Einwanderungsland bleiben wird, was wegen der steigenden Überalterung der einheimischen Bevölkerung auch durchaus wünschenswert sei.

Die Schweizer Demokraten setzten im Berichtsjahr ihren Kampf gegen den Beitritt zum EWR energisch fort und übten heftige Kritik am bundsrätlichen Gesuch um die Aufnahme von EG-Beitrittsverhandlungen. Die SD, unterstützt von ihrem Fraktionspartner «Lega dei Ticinesi», lancierten eine Volksinitiative «EG-Beitrittsverhandlungen vors Volk», um den Bundesrat in seiner Integrationspolitik zu bremsen. Neben der Einschränkung direktdemokratischer Instrumente machten die SD vor allem die Gefahr einer Einwanderungsflut und Wohnungsnot als Argumente gegen den EWR-Beitritt geltend. Die Nein-Parole zur EWR-Abstimmung wurde von den Delegierten einstimmig beschlossen.

Unter dem Eindruck rassistischer und fremdenfeindlicher Erscheinungen wurde eine parlamentarische Gruppe gegründet, die zu einem offenen Verhalten gegenüber religiösen und ethnischen Minderheiten in der Schweiz beitragen, Angste und Aggressionen abbauen helfen und durch Information einen Beitrag zur Festigung humanitärer Werte in der Schweiz leisten will. Den Initianten Zimmerli (svp, BE), Grendelmeier (ldu, ZH), Couchepin (fdp, VS) und Loeb (fdp, BE) schlossen sich in der Folge 86 weitere Parlamentarierinnen und Parlamentarier an. Die Gruppe wird von der Luzerner CVP-Nationalrätin Dormann präsidiert. Im Vorstand sind Parlamentarier der FDP, SP, SVP, LP sowie des LdU und der Grünen.

Wie der Bundesrat in seinem Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 festhielt, will er zumindest mittelfristig das Drei-Kreise-Modell umsetzen und deshalb das Gesetz von 1931 über den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländern (ANAG) einer Totalrevision unterziehen. Damit soll eine Öffnung gegenüber Europa erreicht und die Rekrutierung von qualifizierten Arbeitnehmern gefördert werden. Der Nationalrat signalisierte allerdings eine gewisse Zurückhaltung gegenüber dieser Absicht und überwies diskussionslos ein Postulat seiner Kommission für Rechtsfragen, welches den Bundesrat ersucht, das Drei-Kreise-Modell im Lichte des Übereinkommens zur Beseitigung der Rassendiskriminierung noch einmal zu überprüfen und den Räten Bericht zu erstatten.

In seinem Extremismusbericht vertrat der Bundesrat die Auffassung, die "Alltagstheorie", wonach eine Zunahme des Ausländerbestandes mehr Fremdenhass nach sich zieht, sei nicht stichhaltig. Vordergründig seien es der Arbeitsplatz, der Wohnraum oder überhaupt der Wohlstand, die bedroht erschienen. Im Kern aber würden die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung und die damit verbundenen Umwälzungen der modernen Gesellschaft die Bürgerinnen und Bürger verunsichern. Der Fremde werde so zum "Sündenbock für eine schwelende soziale und geistige Krise“.
Auf der anderen Seite sah der Bundesrat aber auch einen direkten Zusammenhang zwischen der Fremdenfeindlichkeit und dem "unbewältigten Immigrationsproblem". Die Schnelligkeit, mit der sich die Bevölkerung durchmische und sich in Richtung einer multikulturellen Gesellschaft bewege, sei für viele Bürgerinnen und Bürger schwer zu verkraften. Die Regierung erklärte sich bereit, zur Verhinderung und Ahndung von fremdenfeindlich motivierten Übergriffen die Strafnormen weiter auszubauen. Als ebenso wichtig erachtete der Bundesrat jedoch die Erziehung zur Toleranz und die Fähigkeit zu einer geistig-politischen Auseinandersetzung. Er kündigte die Schaffung einer Eidgenössischen Kommission gegen den Rassismus an, die ein Massnahmenpaket gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit erarbeiten soll.

Angesichts der Komplexität der Materie und des Umstandes, dass immer weniger Asylsuchende den Definitionen des Asylgesetzes entsprechen, plädierte Arbenz, inzwischen Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), weiterhin für eine ganzheitliche Migrationspolitik. Damit schien er nun zunehmend auf Verständnis zu stossen. Selbst eine seiner heftigsten Widersacherinnen der Vergangenheit, die "Bewegung für eine offene, demokratische und solidarische Schweiz (BODS)" unterbreitete Vorschläge für eine integrierte Aussen-, Asyl- und Einwanderungspolitik, die in weiten Teilen dent Vorstellungen von Arbenz entsprechen. Im Parlament wurde der Gedanke von Ständerätin Simmen (cvp, SO) aufgenommen, welche den Bundesrat mit einer Motion aufforderte, rasch ein Migrationsgesetz auszuarbeiten, welches eine ausgeglichene Wanderungsbilanz nach Kriterien gewährleistet, die humanitären Gesichtspunkten ebenso Rechnung tragen wie wirtschaftlichen und politischen. Mit dem Argument der notwendigen, aber noch ausstehenden internationalen Koordination in diesem Bereich beantragte der Bundesrat Umwandlung in ein Postulat, doch hielt der Ständerat an der verbindlichen Form fest.

Wie die Wiederholung einer 1989 durchgeführten Umfrage ergab, stossen die Ausländer in der Schweiz auf wachsende Ablehnung. Vorwiegend aus wirtschaftlichen Gründen sprach sich eine (tendenziell abnehmende) Mehrheit zwar nach wie vor für die Anwesenheit von Ausländern in der Schweiz aus. Dennoch waren zwei Drittel mit der Aussage einverstanden, neu zuziehende Ausländer sollten nur noch in Ausnahmefällen Arbeitsbewilligungen erhalten (1989: 57%). Gewachsen ist auch der Ruf nach Politikern, die Überfremdungsängste thematisieren (68% gegenüber 56%). Trotzdem hat die Sympathie für Parteien, die klar gegen Überfremdung Stellung nehmen, seit 1989 nur gerade um 3% zugenommen. Noch deutlicher fielen die neuesten Ergebnisse einer seit 1974 periodisch durchgeführten Umfrage aus. Sie zeigten, dass sich das Misstrauen gegenüber Ausländern in den letzten Jahren deutlich verstärkt hat. 38% der Befragten — 8% mehr als 1990 — beurteilten die Rolle der Ausländer als negativ, nur gerade noch 35% (1979: 63%!) waren Ausländern gegenüber wohlwollend eingestellt. Bei den 12%, welche die Anwesenheit von Ausländern als sehr negativ einstuften, glaubten die Autoren der Studie einen eigentlichen Fremdenhass ausmachen zu können. Eine dritte Umfrage schliesslich wies eine praktische Verdoppelung von 14 auf 27% innert Jahresfrist jenes Personenkreises nach, der Verständnis für Gewalttaten gegen Asylsuchende zeigt.

Aus Anlass des internationalen Tags der UNO gegen Rassismus demonstrierten rund 6000 Menschen in Bern gegen die zunehmende Fremdenfeindlichkeit in der Schweiz. Dazu aufgerufen hatten unter anderem die Schweizerische Flüchtlingshilfe, die drei Landeskirchen, zahlreiche Hilfswerke, asyl- und entwicklungspolitische Organisationen, die grossen gewerkschaftlichen Dachverbände (SBG und CNG), der Schweizerische Friedensrat, die politischen Parteien CVP, LdU, SP, GP und GB sowie die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände (SAJV). Letztere war auch die treibende Kraft bei der Gründung eines "Forums gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit", dessen Plattform in einem ersten Schritt von knapp 30 Organisationen unterzeichnet wurde.

Ende 1991 lebten in der Schweiz so viele Ausländer und Ausländerinnen wie nie zuvor. Mit 1,163 Mio Personen oder 17,1% der Bevölkerung wurde die Höchstmarke von 1974 (16,8%) deutlich überschritten. Die Zunahme betrug 5,7% gegenüber 5,8% im Vorjahr. 76% der Ausländerinnen und Ausländer besassen eine Niederlassungsbewilligung, 24% eine Jahresbewilligung. 70% stammten aus EG- und Efta-Staaten. Nicht in den ständigen Ausländerbestand eingerechnet wurden die insgesamt 26 000 internationalen Funktionäre, die knapp 116 000 Saisonniers, die 62 000 Asylbewerber und die 14 000 Aufenthalter mit einer Bewilligung von weniger als einem Jahr sowie die Grenzgänger, deren Anzahl (176 000 Personen) aufgrund der sich abzeichnenden Rezession leicht zurückging.

Anfangs Jahr wurde eine politische breit abgestützte Initiativgruppe "CH 701" gegründet, welche sich zum Ziel setzt, durch Aufklärung und aktive Konfliktbewältigung das Zusammenleben der einheimischen Bevölkerung mit Menschen aus fremden Kulturkreisen zu verbessern. Die Gruppe – im Lauf des Jahres als Verein unter dem Präsidium von Ständerätin Rosemarie Simmen (cvp, SO) etabliert – will die konstruktive Auseinandersetzung um Werte und Lebensformen einer multikulturellen Gesellschaft in Gang und besonders auch deren soziale Vernetzung zur Sprache bringen. Adressaten der Bemühungen sind sowohl Ausländer – besonders Asylbewerber aus aussereuropäischen Ländern – wie Einheimische, die in "Frontsituationen" vielfach überfordert sind. Zum Mitmachen aufgefordert wurden in erster Linie Vereine – insbesondere Quartiervereine –, Kirchgemeinden, Firmen, Kommunalverwaltungen und Gewerkschaften.

Die Gewalt gegen Asylsuchende hat in den letzten vier Jahren massiv zugenommen. Von 1989 bis 1991 registrierte die Bundesanwaltschaft über 200 fremdenfeindliche oder vermutlich xenophob motivierte Gewalttaten, 90 allein 1991. Dabei handelte es sich in erster Linie um Übergriffe auf Asylunterkünfte (fast die Hälfte der Fälle). Die meisten von ihnen blieben unaufgeklärt. Aber auch dort, wo es zu keiner direkten Gewaltanwendung kommt, fühlen sich die Asylsuchenden und ihre Betreuer in zunehmendem Mass verängstigt und bedroht.

Der Bundesrat will sich der Völkerwanderung von Süd nach Nord und von Ost nach West mit einer eigentlichen Migrationspolitik stellen, welche die Ausländer- und Asylpolitik ergänzt. Der Vorsteher des EDA erklärte anlässlich der Überweisung eines Postulates von Ständerat Bühler (fdp, LU), welches eine engere europäische Zusammenarbeit und eine Koordination der Migrationspolitik mit der Entwicklungshilfe und der Ausländerpolitik anregte, die Migrationen seien für die Schweiz wie für ganz Europa eines der wichtigsten Probleme der nächsten Jahrzehnte. Felber rief in Erinnerung, dass bereits anfangs Jahr in Wien eine Konferenz über Ost-West-Migration stattgefunden hatte, wobei die Idee eines internationalen Migrations-Abkommens unter den Industrieländern entstanden und gleichzeitig die Überzeugung bekräftigt worden war, dass vordringlich die Ursachen der Auswanderung beseitigt werden müssten.

Die SVP des Kantons Zürichs beschloss ebenfalls, eine eidgenössische Volksinitiative gegen die illegale Einwanderung zu lancieren. Danach soll auf Asylgesuche von illegal Eingereisten – zur Zeit rund 90% – nicht eingetreten werden; Asylbewerber sollen zudem kein Geld mehr in ihre Heimat schicken dürfen. Der Vorstoss wurde damit begründet, dass Bundesrat und Parlament offensichtlich nicht im Stande seien, gegen den zunehmenden Asylmissbrauch einzuschreiten. Vor allem die Bündner SVP distanzierte sich von der Initiative ihrer Zürcher Parteikollegen Die Zürcher brachten damit die nationale Partei in Zugzwang; anfangs November kündigte der SVP-Zentralvorstand an, er werde der Delegiertenversammlung vom Januar 1992 eine modifizierte, für alle Kantonalsektionen akzeptable Initiative vorlegen.

Mit polizei- und ausländerrechtlichen Massnahmen wollen die Staaten Ost- und Westeuropas der illegalen Einwanderung Herr werden und internationalen Schlepperbanden das Handwerk legen. Dies beschlossen im Herbst in Berlin die Innen- und Justizminister aus 28 europäischen Staaten, unter ihnen Bundesrat Koller.