In der Frühjahrssession scheiterte der Integrationsartikel im revidierten Gesetz über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern (Anag) im Nationalrat mit zuerst 98 zu 28 Stimmen und – nach zweimaliger Wiederholung der Abstimmung – mit 96 zu 54 Stimmen erneut an dem für neue Bundesaufgaben mit Finanzfolge notwendigen qualifizierten Mehr von 101 Stimmen. Bundesrat Koller verwies vergebens darauf, dass hier nicht unbesehen neue Ausgaben geschaffen würden, da ja das Parlament im Rahmen seiner Budgethoheit alljährlich darüber bestimmen könnte, welche Beiträge tatsächlich für diesen Bereich gesprochen werden.

Im Ständerat beantragte Reimann (svp, AG) daraufhin Zustimmung zum Vorgehen des Nationalrates, wodurch der letztjährige deutliche Entscheid seines Rates im nachhinein desavouiert worden wäre, was zumindest verfahrensmässig Fragen aufwarf. Inhaltlich wurde seine Begründung, die Schweiz sei kein Einwanderungsland und die Integration primär die Sache der Betroffenen, nicht diskutiert. Mit 22 zu 5 Stimmen bekräftigte die kleine Kammer ihr Bekenntnis zu einer auch vom Bund getragenen Integration der auf Dauer hier lebenden Ausländerinnen und Ausländer sowie zu den allenfalls dafür anfallenden Kosten.

In der Sommersession des Nationalrates versuchten Vertreter der SVP (Fischer, AG), sowie der SD (Keller, BL), den Integrationsartikel entweder aus finanzpolitischen oder materiellen Gründen erneut zu torpedieren. Sowohl Nationalrat Caccia (cvp, TI), Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission, als auch Bundesrat Koller setzen sich einmal mehr für eine wirksame Integration der Ausländerinnen und Ausländer auch mit Mitteln des Bundes ein, da es sich hier um eine gesamtgesellschaftliche Angelegenheit handle. Im dritten Anlauf wurde ihr Appell endlich auch vom Nationalrat gehört: mit 110 zu 48 Stimmen passierte der Integrationsartikel die Quorumshürde und wurde damit definitiv ins Anag aufgenommen.

Art. 121 der revidierten Bundesverfassung (zuvor Art. 112) behandelt Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer. Gemäss Vorschlag des Bundesrates wird in Abs. 1 gesagt, dass die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes ist. Während dieser Absatz im Ständerat unbestritten war, beantragte eine rechtsbürgerliche Minderheit im Nationalrat eine Aufteilung in zwei Absätze. Bei den Bestimmungen über die Ausländer hielt sich der Vorschlag an den Text des Bundesrates. Die Asylerteilung sollte hingegen verschärft formuliert werden. Insbesondere wollte die Minderheit sagen, dass die Schweiz im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen verfolgten und an Leib und Leben gefährdeten Ausländern und Ausländerinnen Asyl erteilt, soweit es für das Land tragbar ist. Bundesrat Koller bat den Rat, diesen Antrag abzulehnen, da damit der heute international massgebende Flüchtlingsbegriff über die Verfassung eingeschränkt würde. Der Antrag wurde ohne eigentliche materielle Diskussion mit 123 zu 25 Stimmen deutlich verworfen.

In Abs. 2 sollte nach den Vorstellungen des Bundesrates gesagt werden, dass der Bund Ausländer und Ausländerinnen aus der Schweiz ausweisen kann, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden. Auf Antrag ihrer Kommissionen stimmten beide Kammern einer Ausdehnung der Zuständigkeiten zu. Im definitiv angenommenen Absatz steht nun, dass Ausländerinnen und Ausländer ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden; damit erhalten die Kantone die Möglichkeit, ebenfalls aktiv zu werden. Die bereits bei Abs. 1 aktive Minderheit strebte auch hier eine Verschärfung an, indem die Kann- durch eine Mussformulierung ersetzt werden sollte. Koller bat den Rat erneut um Ablehnung, da eine zwingende Formulierung dem Non-refoulement-Prinzip widersprechen würde. Der Antrag unterlag mit 121 zu 32 Stimmen.

Bereits in der Vernehmlassung zur Aktualisierung der Bundesverfassung hatten SP und SGB beantragt, die Integration der Ausländerinnen und Ausländer als eines der Sozialziele neu zu verankern. Entsprechend beantragte Brunner (sp, GE) im Ständerat in Art. 41, dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Mittel und ihrer Zuständigkeiten dafür einsetzen, dass jede ausländische Person sozial und beruflich integriert wird. Sie verwies darauf, dass eines der Hauptanliegen der Verfassungsrevision die Übernahme der heutigen Realität sei, weshalb es nicht angehe, bei den sozialen Zielen, die sich die Gesellschaft setze, eine derart bedeutende Minderheit der Bevölkerung nicht speziell zu erwähnen. Mit dem Argument, dass man nicht die Integrationsbemühungen einer einzelnen Minderheit besonders privilegieren könne, die Kompetenz des Bundes, ausländerpolitisch zu handeln, mit Art. 121 zudem ohnehin gegeben sei, wurde der Antrag mit 31 zu 4 Stimmen abgelehnt.

Im Nationalrat folgte Hubmann (sp, ZH) diesem Hinweis und regte einen neuen zusätzlichen Absatz im Ausländerartikel an, in dem gesagt werden sollte, dass der Bund die soziale und berufliche Integration der Ausländerinnen und Ausländer fördert. Bundesrat Koller verwies auf die laufende Teilrevision des ANAG, in welchem ein Integrationsartikel materiell zwar angenommen, bis zum Zeitpunkt dieser Beratung aber an der Ausgabenbremse gescheitert war. Er gab seiner Hoffnung Ausdruck, dass dieses wichtige ausländerpolitische Anliegen auf Gesetzesstufe geregelt werden könne. Es auf Verfassungsstufe zu erheben, schien ihm aber übertrieben, da die Ausländerpolitik ja noch andere Ziele verfolge, wie etwa das ausgewogene Verhältnis zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung, die alle auch nicht explizit in die Verfassung aufgenommen worden seien. Auf seinen Antrag wurde der Antrag mit 88 zu 67 Stimmen abgelehnt.

Vor der Behandlung in der kleinen Kammer richtete der Präsident der EAK einen dringenden Appell an die Ständerätinnen und Ständeräte, den Integrationsartikel wieder in die Vorlage aufzunehmen, und er rechnete vor, dass mangelnde Integration anderweitige Kosten verursacht, etwa bei der Fürsorge oder im Strafvollzug. Seine Stimme wurde gehört. Oppositionslos kam die kleine Kammer auf den Entscheid des Nationalrates zurück. Der Berichterstatter der Kommission, die diesen Antrag ebenfalls einstimmig stellte, erklärte, der Integrationsartikel sei ein Kernstück der Asyl- und Ausländergesetzrevision. Man müsse von der Überlegung ausgehen, dass es besser sei, materielle Aufwendungen und Begleitung für die Integration der Ausländer vorzusehen, die ja für eine lange Dauer in die Schweiz kommen, als erst nachher, bei Versagen, die Schäden zu eliminieren. Die Ausgabe nahm der Ständerat ebenfalls einstimmig an.

In der Asyl- und Ausländergesetzdebatte beantragte Nationalrat Ledergerber (sp, ZH), das Saisonnierstatut sei in seiner rechtlichen Form zwar nicht umgehend abzuschaffen, doch sollten keine neuen Kontingente mehr bewilligt werden. Gast- und Baugewerbe beschäftigten am meisten Saisonniers, gleichzeitig stellten sie einen Viertel der Arbeitslosen. Der Rat mochte diesem Antrag mit 104 zu 25 Stimmen nicht folgen, nicht so sehr aus grundsätzlicher Ablehnung, sondern weil ihm das Tempo zu forsch war.

Die Aufnahme eines Integrationsartikels in die Asyl- und Ausländergesetzgebung scheiterte im Nationalrat zunächst an der sogenannten Ausgabenbremse. Der Rat stimmte zwar mit 85 zu 86 Stimmen dem Antrag des Bundesrates zu. Da damit aber eine neue Bundesaufgabe mit jährlichen Kosten von 15 Mio Fr. geschaffen wurde, scheiterte der Integrationsartikel dennoch an der neu geschaffenen Ausgabenbremse, die für derartige Fälle das absolute Mehr stipuliert. Der Ausgabe stimmten nur 87 Abgeordnete zu, 65 verwarfen sie, womit dieser Artikel aus der Vorlage gestrichen wurde.

Kurz vor Jahresende leitete die Landesregierung dem Parlament ihre Botschaft für eine Totalrevision der Asylgesetzgebung zu, welche parallel auch zu Änderungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) führt. Bei dieser Gelegenheit machte er sein Versprechen wahr und schlug einen eigentlichen Integrationsartikel vor. Damit soll dem Bund die Möglichkeit einer finanziellen Beteiligung an der Integrationsarbeit eingeräumt werden, die heute allein zu Lasten der Kantone und Gemeinden geht. Gleichzeitig soll die Stellung der Eidg. Ausländerkommission aufgewertet werden.

Um ein Zeichen der Öffnung gegenüber Europa zu setzen, wollte der Bundesrat in der Ausländerregelung 1995/96 den Begriff des Saisonniers durch jenen des Kurzaufenthalters ersetzen. Statt bloss in Bau, Tourismus und Landwirtschaft sollten diese Arbeitnehmer mit prekärer Aufenthaltsbewilligung in allen Branchen arbeiten können. Auch die dreimonatige Ausreise jedes Jahr sollte entfallen und durch einen sechsmonatigen Unterbruch alle zwei Jahre ersetzt werden, es sei denn, der Kurzaufenthalter wechsle alle zwei Jahre den Arbeitgeber. Die Mobilität innerhalb der Schweiz und den Familiennachzug wollte der Bundesrat aber nach wie vor nicht gewähren.
Diese Vorschläge stiessen in der Vernehmlassung auf vehemente Kritik. Die Gewerkschaften, aber auch die bürgerlichen Parteien mit Ausnahme der SVP bemängelten, damit werde das inhumane Saisonnierstatut nur dem Namen nach abgeschafft, dessen Nachteile - insbesondere das Verbot des Familiennachzugs - blieben jedoch weiterhin bestehen. Die Arbeitgeberorganisationen und die bürgerlichen Parteien störten sich überdies daran, dass der Umwandlungsanspruch in eine Jahresbewilligung beibehalten werden sollte, wodurch der Zustrom schlecht qualifizierter Arbeitskräfte weiter anhalten würde. Auf massiven Widerstand stiessen die bundesrätlichen Vorschläge auch in den Tourismusregionen, für welche es kaum möglich ist, Arbeitskräfte während 12 Monaten zu beschäftigen. Angesichts dieser negativen Reaktionen beschloss der Bundesrat, erst einmal die Ergebnisse der bilateralen Verhandlungen mit der EU abzuwarten und die Ausländerregelung 1995/96 mit den gewohnten drei Bewilligungskategorien zu verabschieden.

Mit einer Änderung des Bundesgetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) will der Bundesrat die Eidg. Ausländerkommission gesetzlich verankern. Damit soll die Grundlage dafür geschaffen werden, dass der Bund die gesellschaftliche Eingliederung von Ausländerinnen und Ausländern finanziell fördern kann, sofern sich auch die Kantone und Gemeinden an diesen Kosten angemessen beteiligen. Die Landesregierung gab einen entsprechenden Vorschlag in die Vernehmlassung.

Beide Parlamentskammern hiessen den im Vorjahr vom Bundesrat vorgeschlagenen Verfassungsartikel für eine Erleichterung der Einbürgerung junger Ausländer und Ausländerinnen gut. Gemäss den Ausführungen von Bundesrat Koller im Ständerat ist vorgesehen, dass für in der Schweiz geborene oder in die Schule gegangene Jugendliche im Alter zwischen 16 und 24 Jahren das Verfahren vereinfacht, die vorgeschriebene Wohnsitzdauer in der Einbürgerungsgemeinde verkürzt und die Gebühren reduziert werden sollen. Im Ständerat erwuchs dem Vorschlag keine Gegnerschaft; im Nationalrat opponierten Schweizer Demokraten (SD) und Lega, die Autopartei (AP) sowie der Freisinnige Giger (SG). Der neue Verfassungsartikel wurde hier mit 113 zu 19 Stimmen angenommen.

Die Eidg. Kommission für Ausländerprobleme, welche anlässlich ihrer Neubesetzung in Eidg. Ausländerkommission umbenannt wurde, will beim Bund Druck aufsetzen, damit bei der anstehenden Teilrevision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) ein eigentlicher Integrationsartikel ins Gesetz aufgenommen wird. Damit wäre die Voraussetzung geschaffen für eine finanzielle Unterstützung der Eingliederungsbestrebungen durch den Bund. Heute werden die Beratungs- und Kontaktstellen, die den Ausländern die gesellschaftliche Integration erleichtern, von Kantonen, Gemeinden oder karitativen Organisationen finanziert.

Im Rahmen von Swisslex bekräftigte der Bundesrat erneut seinen Willen, das in seinem Bericht von 1991 aufgezeichnete Konzept des Dreikreisemodells schrittweise zu realisieren. Nach einer Übergangsfrist soll das Saisonnierstatut mit dem heute bestehenden Umwandlungsmechanismus in Daueraufenthaltsbewilligungen, dem in der Vergangenheit eine Schleusenfunktion für die massive Zuwanderung wenig qualifizierter Arbeitskräfte zugekommen war, abgelöst werden. Dies kann der Bundesrat jedoch nicht in eigener Regie beschliessen, da der Umwandlungsanspruch in internationalen Verträgen festgeschrieben ist. Er will deshalb mit den betreffenden Ländern Verhandlungen aufnehmen und nach deren Abschluss die Regelung der saisonalen Arbeitsverhältnisse den europäischen Standards annähern, beispielsweise durch befristete Aufenthaltsbewilligungen mit Gewährung des Familiennachzugs, falls der Kurzaufenthalter über die nötigen Mittel und eine entsprechende Wohnung verfügt. Gleichzeitig beabsichtigt der Bundesrat, die Rechtsstellung der mehrjährigen Grenzgänger mit Ausnahme des Rechts auf Wohnsitznahme derjenigen der Daueraufenthalter anzugleichen. Längerfristiges Ziel des Bundesrates ist ein Abbau der wenig qualifizierten ausländischen Arbeitnehmerschaft und deren Ersetzung durch ausländische Spezialisten und Kaderleute.

Anpassungen fanden auch beim Beamtengesetz statt, um den EWR-Angehörigen den Zugang zu Beamtenstellen zu ermöglichen. Für gewisse hoheitliche Tätigkeiten (z.B. Armee, Polizei, Justiz, Diplomatie) sollte – im Einklang mit den EWR-Partnern – das Schweizer Bürgerrecht jedoch Wahlvoraussetzung bleiben können. Bei der Behandlung dieser Vorlage wurde in Erinnerung gerufen, dass schon heute rund 11'000 oder 8 Prozent der Beschäftigten des Bundes Ausländer sind, mehrheitlich Angehörige von EWR-Staaten.

Wie der Bundesrat in seinem Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 festhielt, will er zumindest mittelfristig das Drei-Kreise-Modell umsetzen und deshalb das Gesetz von 1931 über den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländern (ANAG) einer Totalrevision unterziehen. Damit soll eine Öffnung gegenüber Europa erreicht und die Rekrutierung von qualifizierten Arbeitnehmern gefördert werden. Der Nationalrat signalisierte allerdings eine gewisse Zurückhaltung gegenüber dieser Absicht und überwies diskussionslos ein Postulat seiner Kommission für Rechtsfragen, welches den Bundesrat ersucht, das Drei-Kreise-Modell im Lichte des Übereinkommens zur Beseitigung der Rassendiskriminierung noch einmal zu überprüfen und den Räten Bericht zu erstatten.