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Ebenfalls im Februar war der nigerianische Aussenminister Henry Odein Ajumogobia in Bern zu Besuch, wo er zusammen mit Micheline Calmy-Rey ein Memorandum of Understanding für die Zusammenarbeit im Migrationsbereich unterzeichnete.

Besuch des nigerianischen Aussenministers Henry Odein Ajumogobia

Ende 2010 lebten insgesamt 1,72 Mio Ausländer in der Schweiz – das sind 2,4% mehr als im Vorjahr. Der grösste Teil stammt aus EU- und EFTA-Staaten. Allerdings war die Zunahme der EU-EFTA-Staatsangehörigen mit 3,3% geringer als in den Vorjahren (2009: 3,9%; 2008: 6,8%).

1,72 Mio Ausländer

In der Wintersession hiess der Nationalrat ohne eigentliche Debatte eine Motion der Staatspolitischen Kommission für ein Integrationsrahmengesetz mit 111 zu 59 Stimmen gegen den Widerstand der SVP gut. Der Bundesrat wird damit beauftragt, auf der Grundlage des Berichts zur Weiterentwicklung der Integrationspolitik ein Integrationsrahmengesetz und die damit einhergehenden rechtlichen Anpassungen auszuarbeiten. Im Bericht hatte der Bundesrat festgehalten, dass er Integration als Querschnittsaufgabe versteht und dementsprechend vorgeschlagen, nicht nur das Ausländerrecht anzupassen, sondern den Einschluss von Migranten und die Chancengleichheit in etwa 15 Erlassen ausdrücklich zu verankern. Als relevante Bereiche erwähnte er beispielsweise die Jugend- und die Sportförderung, die Krankheitsprävention, Sozialversicherungen und auch die Raumplanung. Die Motion geht nun an die Kleine Kammer. Der Bundesrat muss diesen Entscheid aber nicht abwarten und er kündigte dementsprechend auch an, dass er Mitte 2011 einen Vorentwurf in die Vernehmlassung schicken möchte.

Integrationsrahmengesetzes

Zum zweiten Mal kurz hintereinander feierte die SVP im Berichtsjahr einen Erfolg mit einer Volksinitiative. Nachdem 2009 die Anti-Minarett-Initiative angenommen worden war, akzeptierte der Souverän auch die Ausschaffungsinitiative. Erneut machte die SVP dabei mit einem umstrittenen Plakat (Ivan S.) auf ihr Begehren aufmerksam. Der Vorschlag von Bundesrätin Sommaruga, zwei SVP-Vertreter in die Arbeitsgruppe aufzunehmen, die Vorschläge zur Umsetzung der Initiative erarbeiten sollte, wurde von der SVP zuerst skeptisch aufgenommen. Die SVP sei nicht an einem Kompromiss, sondern an einer „Eins-zu eins“-Umsetzung interessiert, liess sich Vizepräsident Blocher verlauten. Erst nachdem die Forderung des EJPD nach absoluter Vertraulichkeit fallen gelassen wurde, zeigte sich die SVP einverstanden mit einer Mitarbeit und setzte zwei Vertreter ein.

Ausschaffungsinitiative

Im Dezember verabschiedete der Bundesrat eine Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit. Mit der Teilrevision werden zwei Kategorien von Kontingenten für Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligungen geschaffen: Ein Kontingent für Kurzaufenthalter und Aufenthalter für Nicht-EU/EFTA-Staatsangehörige sowie ein Kontingent für Kurzaufenthalter und Aufenthalter aus EU-EFTA-Staaten, die in der Schweiz länger als 120 Tage eine grenzüberschreitende Dienstleistung erbringen.

Änderung der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit.

Ebenfalls als Folge der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes wurde in der Schweiz die Visumspflicht für Staatsangehörige aus Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie für Inhaber eines taiwanesischen Passes und für Bürger der nördlichen Marianen aufgehoben. Die Befreiung von der Visumspflicht gilt für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten ohne Erwerbstätigkeit im Schengen-Raum.

Visumspflicht

In der Volksabstimmung vom 28. November konnte die SVP einen Sieg feiern: 52,9% der Stimmbürger und 17,5 der 23 Stände sprachen sich für die Ausschaffungsinitiative aus. Der Gegenvorschlag hatte mit einem Nein-Stimmenanteil von 54,2% keine Chance; sämtliche Kantone lehnten ihn ab. Zum ersten Mal wurde damit eine Initiative im Bereich der Ausländerpolitik angenommen. Wie üblich in Ausländerfragen unterschieden sich die Abstimmungsergebnisse zwischen der Deutsch- und der Westschweiz deutlich: Mit Ausnahme des Kantons Wallis lehnten alle Westschweizer Kantone das Volksbegehren ab, in der Deutschschweiz sagte nur Basel-Stadt nein. Markanter als der „Röstigraben“ waren allerdings die Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Regionen. So hat beispielsweise der Kanton Zürich die Ausschaffungsinitiative mit 50,8% angenommen, in der Stadt wurde sie hingegen mit 64,5% Nein-Stimmen abgelehnt. Der Kanton Bern hat ebenfalls Ja gesagt (53,7%), die Stadt hingegen lehnte mit 55,6% Nein-Stimmen ab. Während im Kanton Sankt Gallen das Volksbegehren mit knapp 60% befürwortet wurde, stimmten in der Stadt bloss 50,7% Ja. Die EU und einzelne Mitgliedstaaten tadelten die Schweiz für das Abstimmungsresultat. Sie gaben ihr zu verstehen, dass sie damit ihren Aussenseiterstatus zementiere und ihre Glaubwürdigkeit als verlässlicher Vertragspartner in Frage stelle. Kritik gab es auch vom Europarat und vom UNO-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR), die den neuen Verfassungstext für völkerrechtswidrig halten, da bei automatischen Ausschaffungen kein Schutz vor Folter und Verfolgung gewährleistet sei.


Abstimmung vom 28. November 2010

Beteiligung: 52,6%
Volksinitiative:
Ja: 1'398'360 (52,9%) / 15 5/2 Stände
Nein: 1'243'325 (47,1%) / 5 1/2 Stände
Gegenentwurf:
Ja: 1'189'186 (45,8%) / 0 Stände
Nein: 1'407'743 (54,2%) / 20 6/2 Stände

Parolen:
Volksinitiative:
Ja: SVP, SD, EDU, Auto-Partei, Lega.
Nein: FDP, CVP, SP, EVP, CSP, PdA, GP, GLP, BDP; SGB, TravS.
Gegenentwurf:
Ja: FDP, CVP, EVP, GLP, BDP.
Nein: SP (10)*, SVP, CSP, PdA, GP, SD, EDU, Auto-Partei, Lega; SGB (1)*, TravS.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Stichfrage:
für die Volksinitiative: SVP, SD, EDU, Auto-Partei, Lega.
für den Gegenentwurf: FDP, CVP, SP, EVP, PdA, GLP, BDP; SGB, TravS.

Ausschaffungsinitiative

La Confédération a signé un accord permettant la reprise des renvois forcés vers le Nigeria dans le cadre d’un mémorandum d’entente sur le partenariat migratoire. Ces vols spéciaux avaient été interrompus suite à la mort d’un ressortissant nigérian à l’aéroport de Zurich en début d’année.

Renvois forcés vers le Nigeria

Die EU-Kommission mischte sich zwar nicht direkt in den Abstimmungskampf der Schweiz ein, sie stellte aber klar, dass die EU eine automatische Ausschaffung, wie sie die Initiative fordert, nicht akzeptieren würde. Ausweisungen von EU-Bürgern dürften aufgrund der bilateralen Verträge auch in der Schweiz nur dann erfolgen, wenn die Behörden in aufwendigen Einzelfallprüfungen zeigen könnten, dass die Straftäter eine ernste Bedrohung für die Sicherheit im Gastland darstellten. Zum gleichen Schluss kam auch ein von der FDP in Auftrag gegebenes Gutachten von Tobias Jaag, Professor für Europarecht an der Universität Zürich.

Ausschaffungsinitiative

Mitte Oktober publizierte die Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen einen Grundlagenbericht zu den ausländerrechtlichen Folgen der Straffälligkeit. Laut dieser Untersuchung ist die Zahl der weggewiesenen Ausländer infolge Straffälligkeit stark angestiegen. Während im Jahr 2007 350 bis 450 Ausländer weggewiesen wurden, erhöhte sich die Zahl 2008 auf 615 und 2009 auf mindestens 750 Personen. Dies entsprach beinahe der vom Bundesamt für Migration genannten Zahl von 800 bei Annahme des Gegenvorschlags. Die Kommission sah sich durch diese Zahlen in ihrer Einschätzung bestätigt, dass die bestehenden Gesetzesbestimmungen ausreichten, um kriminelle Ausländer wegweisen zu können. Sie lehnte sowohl die Initiative als auch den Gegenvorschlag ab.

Ausschaffungsinitiative

Für ein zweifaches Nein setzte sich auch ein linksgrünes Komitee ein, welches die beiden Vorlagen als unnötig sowie als nicht mit der Rechtsgleichheit vereinbar erachtete. Nicht in diesem Komitee vertreten war die SP. An ihrem Parteitag Ende Oktober hatte sie zwar ebenfalls zu beiden Vorlagen die Nein-Parole beschlossen, allerdings herrschte in der SP Uneinigkeit, wie man die Initiative am besten bekämpfen solle. Zehn Kantonalparteien (AG, AR, BE, BL, BS, NW, SH, SO, SZ, TG) wichen von der Parolenfassung der Mutterpartei ab und beschlossen zur Bekämpfung der Initiative ein Ja zum Gegenvorschlag. Der Zürcher SP-Nationalrat Daniel Jositsch gründete zusammen mit einer Minderheit aus SP-Parlamentariern ein Nein-Ja-Komitee.

Ausschaffungsinitiative

Für den Gegenvorschlag setzten sich der Bundesrat sowie FDP, CVP, BDP und GLP ein. Die Landesregierung und die Mitteparteien waren der Ansicht, der Gegenvorschlag nehme die Hauptanliegen der Initiative für eine einheitlichere und konsequentere Praxis bei der Wegweisung von straffälligen Ausländern auf und biete zusätzlich den Vorteil, dass bei der Umsetzung Konflikte mit der Verfassung und dem Völkerrecht vermieden werden. Allerdings standen für diese Kampagne nur bescheidene Mittel zur Verfügung; die Wirtschaftsverbände wollten keine finanziellen Beiträge leisten, weil sie die Ausschaffung krimineller Ausländer nicht als wirtschaftspolitisch relevante Frage erachteten.

Ausschaffungsinitiative

Gut drei Monate später, am 4. Oktober eröffneten der Bundesrat und die SVP zeitgleich den Abstimmungskampf. Dieser wurde mit harten Bandagen geführt: Die SVP bewarb ihre Initiative gleich mit zwei Kampagnen. Einerseits pries sie mit den bereits bei früheren Abstimmungen verwendeten Plakaten mit vier weissen Schäfchen, die ein schwarzes Schaf aus der Schweiz werfen, ein Ja zur Initiative an. Anderseits warb sie zusammen mit der EDU und der LEGA gegen den direkten Gegenvorschlag des Parlaments. Das einprägsame Plakatsujet: ein unrasierter Ausländer im weissen Unterleibchen und mit silberner Kette um den Hals, die Augen mit einem schwarzen Balken abgedeckt unterlegt mit dem Text „Ivan S., Vergewaltiger – bald Schweizer?“.

Ausschaffungsinitiative

Die Gewährung einer Aufenthaltsbewilligung für Hochschulabsolventinnen und -absolventen, die sechs Monate über den Studienabschluss hinausreicht, wurde auch mit einer Motion der FDP-Liberale-Fraktion gefordert. Der Nationalrat hatte sie in der Frühjahrssession mit 128 zu 56 Stimmen gutgeheissen. Der Ständerat lehnte sie in der Herbstsession ab, weil das Anliegen mit der parlamentarischen Initiative Neirynck (cvp, VD) bereits umgesetzt worden sei.

Aufenthaltsbewilligung für Hochschulabsolventinnen und -absolventen,

Beide Räte stimmten im Berichtsjahr auch einer Motion Darbellay (cvp, VS) zu, die den Bundesrat beauftragt, ein Überstellungsabkommen mit den Balkanstaaten und weiteren Staaten zur Strafverbüssung im Herkunftsland auszuhandeln sowie im Europarat auf eine Änderung des Übereinkommens über die Überstellung verurteilter Personen hinzuwirken. Eine Überstellung soll für einen Restvollzug von bis zu drei Monaten (heute sechs) möglich werden. Ebenfalls überwiesen wurde eine in die gleiche Richtung zielende Motion Stamm(svp, AG), welche die Landesregierung dazu anhält, Staatsverträge auszuhandeln, damit Strafgefangene die Freiheitsstrafe in ihrem Herkunftsland statt in der Schweiz verbüssen können.

Strafvollzug für ausländische Verurteilte in ihrem Heimatland

Einiges Aufsehen erregte die SVP-Volksbefragung, die – 24 Seiten dick – am 1. August an alle Schweizer Haushalte verteilt wurde. Die PR-Aktion diente einerseits der Lancierung des Abstimmungskampfs zur Ausschaffungsinitiative, andererseits, so Präsident Brunner, aber auch der Austarierung der künftigen SVP-Migrationspolitik. Die Partei verbuchte Mitte November die rund 70'000 Rückmeldungen als Erfolg. Sie enthielten viele gute Vorschläge für ausländerpolitische Vorstösse. Über 90% der Befragten würden einen Handlungsbedarf in der Migrationspolitik sehen. Weil die Befragung keinerlei repräsentativen Charakter beanspruchte (die 70'000 zurückgeschickten Bögen entsprechen einer Rücklaufquote von knapp 2%) und die Resultate zum vornherein klar waren, stiess die Umfrage auf teilweise harsche Kritik.

SVP-Volksbefragung

Der Bundesrat verzichtete darauf, dem Parlament eine Ergänzung des Strafgesetzbuches vorzulegen, die jede öffentliche Verwendung rassistischer Symbole strafbar machen würde. Der Entwurf war in der Vernehmlassung auf Widerstand gestossen. Etliche Teilnehmer gaben zu bedenken, dass es bei der Anwendung, speziell etwa bei der Auslegung von Begriffen, zu Schwierigkeiten käme. Sie bemängelten, die Ausdrücke „rassistische Symbole, insbesondere des Nationalsozialismus oder Abwandlungen davon“ seien zu wenig bestimmt. Diese Einwände mit Blick auf die Praxis scheinen für das Justiz- und Polizeidepartement massgeblich gewesen zu sein, um von der geplanten Gesetzesänderung abzusehen. Die Rassismuskommission und die Stiftung gegen Rassismus bedauerten diesen Entscheid.

rassistischen Symbolen

Neben der Speicherung von biometrischen Daten im Ausländerausweis war auch die Übernahme der Rückführungsrichtlinie, mit der die EU eine Vereinheitlichung der Rückführung illegaler Einwanderer auf der Basis von klaren Regelungen schaffen wollte, umstritten. Die Richtlinie verlangte Anpassungen im Bundegesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG). Während der Ständerat dem Vorschlag des Bundesrates gefolgt war, wurde im Nationalrat insbesondere über die Dauer der Haftstrafe für illegale Einwanderung debattiert. Die EU-Richtlinie sieht eine maximale Haftdauer von 18 Monaten vor, während die Obergrenze in der Schweiz bisher 24 Monate betrug. Die Mehrheit des Nationalrates wollte an der bisherigen Praxis festhalten und den Bundesrat beauftragen, in diesem Punkt mit der EU zu verhandeln. Nachdem der Ständerat in der Geschäftsbereinigung allerdings auf der Herabsetzung beharrte, lenkte schliesslich auch der Nationalrat ein – mit Ausnahme der geschlossen stimmenden SVP-Fraktion.

Rückführung illegal anwesender Drittstaatsangehöriger

Im Nationalrat setzte sich mit 101 zu 65 Stimmen und 16 Enthaltungen ein Kompromissantrag von Kurt Fluri (fdp, SO) durch. Mit diesem sollte dem Bund die Kompetenz eingeräumt werden, den Stand der Integration in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden zu überprüfen und im Bedarfsfall nach Anhörung der Kantone die notwendigen Vorschriften zu erlassen. Der Ständerat schloss sich dem Nationalrat an und übernahm den Integrationsartikel in dieser Form. Damit war der Gegenvorschlag bereinigt, in der Schlussabstimmung wurde er vom Ständerat mit 35 zu 6 und vom Nationalrat nur knapp mit 93 zu 88 Stimmen bei 6 Enthaltungen angenommen.

Ausschaffungsinitiative

Das Geschäft ging wieder zurück an den Ständerat. Dieser hiess einen Antrag von Jean-René Fournier (cvp, VS) gut, mit dem die Bestimmung gestrichen wurde, die dem Bund eine periodische Kontrolle über die Integrationsfortschritte der Kantone erlaubt hätte. Der Integrationsartikel war im Vorfeld der Beratungen im Ständerat von den Kantonen heftig kritisiert worden, weil sie eine Bevormundung durch den Bund befürchteten.

Ausschaffungsinitiative

Auch der Nationalrat sprach sich in der Sommersession nach einer über fünfstündigen Diskussion mit einer Mehrheit von 97 zu 84 dafür aus, den direkten Gegenvorschlag zur Volksinitiative zu unterstützen. Dies vor allem, weil die Sozialdemokraten dem Gegenentwurf mehrheitlich zustimmten und damit das für sie kleinere Übel wählten. „Wir haben die Auswahl zwischen Pest und Cholera“, sagte Maria Roth-Bernasconi (sp, GE). Konsequent gegen die beiden Vorlagen votierten die Grünen. Mit dem vom Nationalrat verabschiedeten Gegenvorschlag wurde grosses Gewicht auf die Integration gelegt. Zudem wollte er dem Bund erlauben, den Kantonen Vorschriften zur Integrationsförderung zu machen.

Ausschaffungsinitiative

Das Parlament befasste sich im Berichtsjahr erneut mit der Volksinitiative der SVP „für die Ausschaffung krimineller Ausländer“. Diese verlangt, dass Ausländerinnen und Ausländer, die wegen bestimmter Straftaten verurteilt worden sind oder missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder Sozialhilfe bezogen haben, alle Aufenthaltsansprüche verlieren und aus der Schweiz ausgewiesen werden. Im Dezember 2009 hatte der Ständerat die Vorlage an seine Staatspolitische Kommission zurückgewiesen, damit sich diese erneut mit der Frage der Gültigkeit sowie eines direkten Gegenvorschlags auseinandersetzten konnte. In der Frühjahrssession erklärte der Rat die Volksinitiative nach einer intensiven Debatte für gültig und hiess einen von seiner vorberatenden Kommission ausgearbeiteten Gegenentwurf unverändert gut. Dieser verlangt eine Ausschaffung nur bei schweren Delikten, allerdings nicht nur bei Verstössen im Bereich der Sozialversicherungen und der Sozialhilfe, sondern auch bei schweren Wirtschaftsdelikten. Ausserdem wird die Beachtung der Grundrechte und der Verfassung explizit vorgeschrieben und der Entwurf enthält eine Bestimmung zur Integrationsförderung.

Ausschaffungsinitiative

Personen ausländischer Herkunft, die an einer Schweizer Universität einen Abschluss erlangt haben, erhalten künftig eine Arbeitsbewilligung für Jobs von hohem wirtschaftlichem oder wissenschaftlichem Wert. Zudem wird ihnen für die Dauer von sechs Monaten nach dem Abschluss ihrer Ausbildung eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung erteilt, damit sie eine entsprechende Stelle suchen können. Diese Änderungen gehen auf eine parlamentarische Initiative Neirynck (cvp, VD) zurück und sie wurden in der Vernehmlassung mehrheitlich begrüsst. Auch der Bundesrat erachtete sie grösstenteils als gerechtfertigt, allerdings sprach er sich gegen die nachträglich zum Vernehmlassungsverfahren vorgeschlagene vorläufige Aufenthaltsbewilligung aus. Der Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats wurde von beiden Kammern diskussionslos verabschiedet. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Nationalrat mit 145 zu 39 Stimmen und im Ständerat einstimmig gutgeheissen.

längere Frist zur Arbeitssuche

National- und Ständerat stimmten im Berichtsjahr einer Vorlage zur Einführung biometrischer Ausländerausweise zu. Beide Kammern hiessen dabei den Entwurf des Bundesrates unverändert gut. Mit der Revision des Ausländergesetzes und des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich wird eine Verordnung der EU umgesetzt, welche die Schweiz aufgrund des Schengen-Abkommens übernehmen muss. Die Ausländerausweise enthalten künftig einen Datenchip mit einem Gesichtsbild und zwei Fingerabdrücken. Die biometrischen Daten werden während fünf Jahren im zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) gespeichert. Im Dezember verabschiedete der Bundesrat auch die erforderlichen Anpassungen auf Verordnungsstufe.

Einführung biometrischer Ausländerausweise

Auf Antrag der SVP-Fraktion behandelte das Parlament im Rahmen von Sondersitzungen zahlreiche Vorstösse zur Ausländer-, Asyl- und Einbürgerungspolitik. Die meisten vom Nationalrat überwiesenen Motionen wurden vom Ständerat abgelehnt. In beiden Kammern auf Zustimmung stiess eine Motion Maire (sp, NE), die den Bundesrat beauftragt, eine Integrationsplattform zu schaffen. Diese soll die Vertreterinnen und Vertreter von Bund, Kantonen, Gemeinden und betroffenen Institutionen zusammenbringen. Ebenfalls überwiesen wurden zwei Motionen Tschümperlin (sp, SZ). Die eine fordert ein bedarfsgerechtes Angebot von Sprachkursen, die andere verlangt eine wirksame Hilfe für die Betroffenen bei Zwangsheirat. Sie beauftragt den Bundesrat nach einer umfassenden Abklärung weiterführende Massnahmen zur Bekämpfung von Zwangsehen zu ergreifen, welche eine effektive Hilfe der betroffenen Personen vor Ort gewährleisten. Weiter sprachen sich auch beide Kammern für eine Motion Müller (fdp, AG) zur Verlängerung der Empfangsstellenhaft aus. Das Bundesamt für Migration kann eine spezielle Ausschaffungshaft verfügen, wenn der Wegweisungsentscheid in einer Empfangsstelle eröffnet wird und der Vollzug der Wegweisung absehbar ist. Nach geltendem Recht darf die Haft höchstens 20 Tage dauern, dies genügt in der Praxis in den wenigsten Fällen. Ausserdem überwies der Nationalrat eine weitere Motion Müller (fdp, AG) zum Aufenthaltsstatus eines Ausländers nach Nichtigerklärung des Bürgerrechts. Der Vorstoss wollte eine vom Bundesgericht aufgezeigte Gesetzeslücke schliessen und festlegen, dass die Einbürgerung künftig jede ausländerrechtliche Bewilligung erlöschen lässt. Der Ständerat änderte die Motion dahingehend ab, dass der Bundesrat bei der Schliessung der Gesetzeslücke die geltenden Zuständigkeitsregelungen zwischen Bund und Kantonen zu berücksichtigen habe. Der Nationalrat stimmte dem modifizierten Vorstoss in der Wintersession ebenfalls zu. Schliesslich hiess die Grosse Kammer ein Postulat Bischof (cvp, SO) gut, welches den Bundesrat dazu anhält, einen Bericht über die Steuerung der Zuwanderung aus der EU und aus Drittstaaten sowie über die ins Auge gefassten Massnahmen vorzulegen.

Vorstösse zur Ausländer-, Asyl- und Einbürgerungspolitik