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En avril 2018 est sorti le rapport du Conseil fédéral sur le droit de séjour des victimes étrangères de violences conjugales. En réponse à un Postulat Feri de 2015, celui-ci se penche sur la pratique d'octroi des cas de rigueur à la lumière de la nouvelle clause de l'art. 50 al. 1 let. b LEtr. Jusqu'en 2008, suite à une dissolution de la famille, les conjoints et enfants d'une personne au bénéfice d'un titre de séjour, d'établissement ou de la nationalité suisse perdaient leur autorisation de séjour à moins que l'union conjugale ait duré au moins trois ans et que l'intégration soit réussie. Avec l'introduction de la nouvelle clause, des raisons personnelles majeures, telles que les violences conjugales, peuvent justifier l'octroi ou la prolongation du titre de séjour. Le bureau d'études privé mandaté par le SEM pour la rédaction du rapport a donc observé la pratique de différentes autorités cantonales et fédérale, pour livrer quatre propositions d'amélioration de la mise en œuvre actuelle. Premièrement, les victimes devraient être mieux informées sur les démarches qu'elles peuvent entreprendre ainsi que sur les organes de conseil pouvant leur venir en aide. Deuxièmement, il devrait y avoir plus de structures d'échange, de coopération et de coordination en matière de lutte contre la violence domestique; les autorités migratoires devraient y être intégrées. Troisièmement, tous les organes impliqués dans les cas de rigueur devraient être formés et sensibilisés à la dynamique et aux défis posés par les violences conjugales. Enfin, la qualité des preuves devrait être améliorée. Pour cela, les professionnels de la santé et les services d'aide aux victimes devraient pouvoir fournir des preuves de maltraitance dès le dépôt de la demande de cas de rigueur.
En conclusion de ce rapport, le Conseil fédéral estime qu'il n'est nul besoin de légiférer davantage, mais propose de mettre en œuvre les deux dernières propositions d'amélioration qui y figurent. De plus, les directives du SEM doivent être régulièrement mises à jour, notamment en ce qui concerne le critère de l'intégration, qui peut être mis en réserve en cas de violences, celles-ci ayant parfois pour effet d'entraîner un déficit d'intégration. Enfin, le Conseil fédéral annonce vouloir privilégier des auditions des personnes concernées, plutôt qu'une simple correspondance par écrit.

Droit de séjour des victimes étrangères de violences conjugales

Au début du mois de juin 2017, les chambres du peuple et des cantons ont pris acte du rapport de la Délégation du Parlement helvétique auprès de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE (AP-OSCE). Tel que formulé dans le document en question, "la mission principale des 323 membres de l’assemblée est de faciliter le dialogue et la coopération interparlementaire afin de promouvoir la démocratie dans la zone OSCE". Dans un tel contexte, la neutralité suisse constitue un atout non négligeable et contribue à la reconnaissance du rôle de médiateur endossé par la Confédération helvétique sur la scène internationale.
Ordinairement exclue des préoccupations prioritaires de l'OSCE, la question migratoire a, durant l'année 2016, occupé une place prépondérante au sein des activités de l'AP-OSCE. Afin d'encourager les échanges et collaborations en lien avec la thématique migratoire, un comité ad hoc sur la Migration – présidé par la Suisse – a notamment été mis sur pied.

Délégation auprès de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE. Rapport

Parallèlement à sa prise de position, le Conseil fédéral a présenté en juillet un rapport faisant état des impacts de la libre circulation des personnes en Suisse afin de répondre aux interrogations formulées dans les postulats Girod (verts, ZH) et Bischof (pdc, SO) et dans la motion Brändli (udc, GR). Le rapport relève premièrement les effets bénéfiques de l’accord pour l’économie suisse, qui retire 1 franc sur 2 de ses relations commerciales avec l’UE. Il met cependant en lumière l’augmentation de la population qui met sous pression le marché du logement, les infrastructures, l’aménagement du territoire ou encore la politique de formation. Les réactions à ce rapport ont fusé à droite comme à gauche. L’UDC a accusé le rapport d’embellir la situation, alors que le PS a regretté que le Conseil fédéral n’ose pas prendre des mesures effectives, telle l’instauration d’un salaire minimal, afin de lutter contre le dumping salarial.

des impacts de la libre circulation des personnes

En février, la commission fédérale pour les questions de migration (CFM) a rendu son rapport de consultation relatif à la révision partielle de la loi sur les étrangers. La commission a premièrement salué la volonté du Gouvernement de mieux ancrer le principe d’intégration dans la loi. Elle propose d’ailleurs que les étrangers bien intégrés aient droit à une autorisation d’établissement après 10 ans. Elle n’a cependant pas soutenu l’idée de contrôler l’intégration des migrants qui souhaitent prolonger leur autorisation de séjour, ceci un an déjà après leur arrivée. La commission a également refusé d’utiliser les conventions d’intégration comme sanctions envers les étrangers. Elle préfère renforcer l’encouragement et élargir les possibilités de réussir une bonne intégration. La commission a néanmoins reconnu nécessaire d’introduire des conventions d’intégration avec les personnes admises provisoirement afin d’améliorer leur intégration. Finalement, elle a refusé d’obliger les migrants à suivre des cours de langue, mais a souhaité, ici aussi, un élargissement de l’offre en matière de cours de langue et d’intégration.

intégration

Im Juni wurde ein Bericht der Tripartiten Agglomerationskonferenz zur Weiterentwicklung der schweizerischen Integrationspolitik veröffentlicht. Die Projektgruppe, in der die Konferenz der Kantonsregierungen, das Bundesamt für Migration und die Städteinitiative Sozialpolitik vertreten waren, formulierte in ihrem Papier neun Handlungsempfehlungen, welche dazu beitragen sollen, bestehende Integrationsinstrumente in den Gemeinden und Kantonen auszubauen. Unter anderem schlug sie vor, ein verbindliches System der Erstbegrüssung und Erstinformation für Neuzugewanderte zu schaffen, die interkulturelle Vermittlung auszubauen und mehr Sprachkurse anzubieten. Von einem nationalen Integrationsgesetz – wie es die FDP schon lange fordert – riet sie dagegen ab. Die von der Projektgruppe vorgeschlagenen Massnahmen würden jährlich rund 130 Mio Fr. kosten, was einen Anstieg der staatlichen Ausgaben für die Integration von bisher 45 auf 175 Mio Fr. zur Folge hätte. 

Weiterentwicklung der schweizerischen Integrationspolitik

Im Jahr 2006 ist die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen in der Schweiz so stark angestiegen wie seit fünf Jahren nicht mehr. Mitte 2006 waren rund 850'000 Personen aus dem Ausland in der Schweiz erwerbstätig, was gegenüber dem Vorjahr einen Anstieg von 2,4% bedeutet. Damit hatte jede fünfte erwerbstätige Person in der Schweiz einen ausländischen Pass – und darin sind Grenzgänger, Kurzaufenthalter und Asylbewerber noch nicht einmal eingeschlossen. Besonders deutlich zugenommen hat dabei die Zahl der deutschen (+10,6%) und portugiesischen (+7,4%) Beschäftigten. Der grösste Teil der arbeitenden Ausländer in der Schweiz stammt aus einem EU- oder EFTA-Mitgliedsland. Das zahlenmässig grösste Kontingent stellen nach wie vor Italien und der westliche Balkan (zusammen knapp 20%), gefolgt von Deutschland und Portugal. Über zwei Drittel der Immigranten können sich über einen hohen Ausbildungsstand ausweisen. In den letzten 10 Jahren haben 76% der Einwanderer in die Schweiz eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe absolviert. Noch viel ausgeprägter gilt dies für die Neuankömmlinge aus Nord- und Westeuropa. Von ihnen haben 94% eine nachobligatorische Ausbildung hinter sich. Sie arbeiten deshalb auch zu 48% in hoch qualifizierten Berufen (Akademiker, Kaderfunktionen), gegenüber lediglich 25% unter der schweizerischen Bevölkerung. Bei den Deutschen in der Schweiz sind es sogar über die Hälfte, nämlich 52%. Neben dem Kriterium Herkunftsregion zeigen sich auch markante Unterschiede im Ausbildungsniveau beim Vergleich hinsichtlich des Zeitpunkts der Einwanderung: Während von den in den letzten 10 Jahren eingewanderten Ausländern drei Viertel eine nachobligatorische Ausbildung abgeschlossen haben, sind es bei denjenigen, die schon länger als ein Jahrzehnt in der Schweiz leben und arbeiten, nur 55%.

850 000 Personen erwerbstätig hohen Ausbildungsstand

Im Januar des Berichtsjahres erteilte der neue Vorsteher des EJPD, Bundesrat Blocher, den Auftrag, den Ist-Zustand im Bereich der illegalen Migration zu erheben sowie erste Massnahmen vorzuschlagen. Der Bericht wurde vom IMES, dem BFF, dem Bundesamt für Polizei sowie dem Grenzwachtkorps erstellt und Ende Juni publiziert. Ausgehend von der Schätzung, dass zwischen 30 000 und 50 000 Illegale in der Schweiz leben, wurden vier Bereiche als besonders problematisch erachtet, nämlich Kriminalität, Schwarzarbeit, Asylbereich sowie Vollzug im Inland und bei der internationalen Zusammenarbeit. Als Massnahmen wurden verstärkte Personenkontrollen an den Grenzen vorgeschlagen, eine Vereinheitlichung der kantonalen Praxis beim Vollzug des Asyl- und des Ausländergesetzes, Programme zur Kriminalitäts- und Gewaltbekämpfung als Schwerpunkt der Integrationsförderung des Bundes, Aufnahme biometrischer Daten in Reisedokumente, Verbesserung der polizeilichen Kriminalstatistik, verstärkte Terrorbekämpfung durch präventive Kontrollen und Überwachung sowie Vollzug von Strafen im Herkunftsland.

illegalen Migration

Die Eidgenössische Kommission für Jugendfragen forderte in einem Bericht eine kinder- und jugendfreundliche Integrationspolitik. Den Nachkommen von Eingewanderten sei ein besserer Zugang zur Berufsbildung und zu gesellschaftlicher wie auch politischer Partizipation zu verschaffen. Dementsprechend müsse der Aspekt der Ausländerintegration in verschiedenen Bereichen der Politik vermehrt beachtet werden. Eine Genfer Studie zeigte, dass sich die „Secondos“ und „Secondas“ italienischer und spanischer Herkunft, deren Eltern in die Schweiz eingewandert sind, die aber hier geboren wurden, in den meisten Fällen gesellschaftlich und beruflich erfolgreich integrieren, dass sie aber die staatsbürgerliche Anerkennung vermissen.

kinder- und jugendfreundliche Integrationspolitik

Auf den 1. Juni trat das bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die schrittweise Einführung der Personenfreizügigkeit in Kraft. Fünf Monate später zog das Bundesamt für Ausländerfragen (BFA) eine erste Bilanz. Demnach bewegten sich in diesem Zeitraum die Arbeitsgesuche aus der EU im Rahmen der Erwartungen und nur wenig über den vergleichbaren Zahlen des Vorjahres. Gerüchte, wonach sich vor allem Deutsche wegen der schlechten Lage ihrer Wirtschaft und der damit verbundenen hohen Arbeitslosigkeit um Stellen in der Schweiz reissen würden, wurden als substanzlos bezeichnet. In dieser ersten Phase der Wirksamkeit des Abkommens würden Bewilligungen ohnehin nur erteilt, wenn sich für offene Stellen keine inländischen Arbeitskräfte finden liessen. Sprunghaft gestiegen sei hingegen das Interesse von Schweizerinnen und Schweizern an Arbeitsaufenthalten im EU-EFTA-Raum. Präzise Auswanderungszahlen würden zwar nicht erhoben, aber in der BFA-Beratung seien die auf Europa gerichteten Auskunftsbegehren von einem Drittel auf die Hälfte aller Anfragen angestiegen.

bilaterale Abkommen Personenfreizügigkeit

Die Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) ging in einem Bericht auf die spezifischen Situation der Migrationsfamilien ein und wies darauf hin, dass die Situation von Migrantinnen und Migranten zahlreiche psychosoziale und rechtliche Probleme aufweist, die sich oft potenzieren, wenn es sich um ganze Familien handelt. Ein Katalog von konkreten Empfehlungen soll gemäss EKFF dazu führen, dass die Aufnahmegesellschaft auf die integrativen Ressourcen dieser Familien abstellt, statt nur Defizite zu sehen.

Migrationsfamilien

An seiner ersten Medienorientierung rief der neue Präsident der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA), alt National- und Regierungsrat Francis Matthey (sp, NE), die Kantone und Städte zur Errichtung von Integrationsstellen auf. Das neue Ausländergesetz sehe in diesem Bereich zwar eine verbesserte Koordination zwischen Bund und Kantonen vor, doch wolle die EKA nicht warten, bis das Gesetz in Kraft trete.

Integrationsstellen

Die gemeinsame Arbeitsgruppe von Bund und Kantonen zum Thema der Ausländerkriminalität legte ihren Schlussbericht vor, der klar machte, dass pauschale Befunde oder gar Vorurteile dem Problem nicht gerecht werden. Zwar bestätigte die auf Zahlen von 1998 basierende Analyse die alte Erkenntnis, wonach Ausländer häufiger straffällig werden als Schweizer und besonders oft an Einbruch-, Gewalt- und Drogendelikten beteiligt sind. Fast die Hälfte der Verurteilten hatten jedoch ihren Wohnsitz nicht in der Schweiz; davon waren wiederum die Hälfte nicht „Kriminaltouristen“, sondern Strassenverkehrssünder. Von der ansässigen ausländischen Wohnbevölkerung gerieten 1,3%, von den Asylsuchenden 7,8% mit dem Gesetz in Konflikt, gegenüber 0,8% der Schweizer. Die meisten Verurteilten waren junge Männer, eine Feststellung, die auch auf die einheimische Bevölkerung zutrifft. Besonders interessant war der Zusammenhang mit der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz. Die Kriminalität unter den Asylbewerbern nimmt ab, je länger sie in der Schweiz verweilen, während bei den Jahresaufenthaltern und den Niedergelassenen der gegenteilige Trend konstatiert wurde. Daraus leitete die Arbeitsgruppe die Notwendigkeit zu differenziertem Vorgehen ab, wobei bei beiden Personenkategorien das Schwergewicht auf eine bessere Integration gelegt werden müsse, beispielsweise durch das Angebot von Sprachkursen oder durch den Einsatz von Mediatoren. Bundesrätin Metzler erklärte in diesem Zusammenhang, der Bund werde seine Mittel für Integrationsprojekte von 10 auf 12,5 Mio Fr. pro Jahr erhöhen.

Ausländerkriminalität Zusammenhang mit der Dauer des Aufenthalts bessere Integration

Im Dezember legte die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) dem Bundesrat ihren Integrationsbericht vor. Sie kam zum Schluss, die Gefahr von Konflikten zwischen Ausländern und Schweizern habe in den letzten Jahren zugenommen. Die indifferente Haltung von Behörden, Parteien und einflussreichen Gesellschaftskreisen bezüglich der Integration habe auf beiden Seiten Verunsicherung, Orientierungsschwierigkeiten, aber auch Resignation geschaffen. Es sei „eine Art Vakuum“ in dieser staatspolitisch wichtigen Frage entstanden. Die Schweiz sei de
facto ein Einwanderungsland; weil sie es aber nie habe sein wollen und nach wie vor der Wille zu einer grundlegenden Neuorientierung fehle, lebten selbst langjährig anwesende Ausländerinnen und Ausländern noch immer in einem integrationshemmenden Provisorium. Die EKA listete einen weitreichenden Katalog von Massnahmen auf. Dazu gehören eine rasche Neuauflage der erleichterten Einbürgerung, mehr Sprachunterricht, die gezielte Förderung des Miteinanders vor allem in der Freizeit und der Ausbau der Kommunikation, wozu nicht zuletzt die von den Ausländern mit einem Fünftel der Gebühren mitfinanzierte SRG verpflichtet sei. Vor allem aber brauche es die strikte Trennung der Integrationsfrage von der Asylproblematik – und dazu überzeugende Signale aller Kreise für die Integration.

Integrationsbericht de facto ein Einwanderungsland

Die neue Führungscrew der EKA publizierte Ende März den von ihren Vorgängern erstellten Integrationsbericht. Simmen erklärte, dieser Bericht sei durch die Rücktritte keineswegs zur Makulatur verkommen, sondern bilde die Grundlage für die weitere Arbeit der Kommission. Die Priorität will die EKA auf den Spracherwerb legen. Sie wies aber auch auf die Schwierigkeiten der Umsetzung hin. Der gesetzliche Handlungsspielraum, Ausländer nach Ende der obligatorischen Schulzeit zu Kursen in einer Landessprache zu zwingen, wie dies bürgerliche Politiker immer wieder verlangt hatten, sei eher klein. Bei EU-Bürgerinnen und -Bürgern würde das bilaterale Abkommen über den freien Personenverkehr solche Bedingungen sowieso ausschliessen. Die EKA empfahl deshalb, bei Neurekrutierungen von ausländischem Personal das Erlernen der Sprache schon im Arbeitsvertrag vorzusehen. Im Schulbereich warnte die Kommission vor einer Ausgrenzung der Ausländerkinder durch getrennte Klassen.

Integrationsbericht Spracherwerb Schulbereich

Das Bundesamt für Ausländerfragen legte Mitte Januar erstmals einen Ausländerbericht vor, der auf Angaben der kantonalen Fremdenpolizeibehörden beruhte. Ziel des Berichtes war, Transparenz zu schaffen sowie die vernetzten Abhängigkeiten und die Grenzen der staatlichen Politik aufzuzeigen. Der Direktor des BFA erklärte dazu, Steuerungsmöglichkeiten und Einschränkungen der Zuwanderung seien zwar rasch formuliert, aufgrund nationaler und internationaler Verpflichtungen, aus humanitären Gründen und wegen vitaler Interessen der schweizerischen Wirtschaft aber nicht oder nur schwer realisierbar. Fragen des Ausländerbereichs gehörten zu den brisantesten Themen schweizerischer Innen- und Aussenpolitik. Vollzugsschwierigkeiten und Missbräuche lösten in weiten Kreisen der Bevölkerung zunehmend Unmut aus und liessen die Emotionen hochgehen. Deshalb seien klare Informationen und rationale Erklärungen gefragt. Vorrangig müsse das Bemühen sein, Fremdenfeindlichkeit gar nicht erst aufkommen zu lassen. Missbräuche des Gastrechts müssten konsequent bekämpft werden, denn kleine (kriminelle) Minderheiten könnten negative Einstellungen gegenüber den überwiegend unbescholtenen und rechtschaffenen Ausländerinnen und Ausländern schlechthin auslösen. Der Bericht listete zunehmende Missbräuche namentlich beim Familiennachzug, bei Schein- und Gefälligkeitsehen (siehe unten), den Identifizierungsverfahren, dem Beschwerdewesen und den Härtefallregelungen auf. Dabei wurde festgestellt, dass die Kantone in der fremdenpolizeilichen Praxis in besonderem Mass Probleme mit Personen aus dem früheren Jugoslawien haben.

Ausländerbericht Steuerungsmöglichkeiten nur schwer realisierbar Missbräuche konsequent bekämpft


Der Zuwachs der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung - internationale Funktionäre, Saisonniers, Kurzaufenthalter, Asylbewerber und vorläufig aufgenommene Personen nicht mitgerechnet - nahm im Berichtsjahr weiter ab. Mit 3 212 Personen (0,2%) lag er erneut deutlich unter der Rate des Vorjahres (0,5%). Seit 1990 (5,8%) hat die Zunahme laufend abgenommen. Der Ausländeranteil an der ständigen Wohnbevölkerung stabilisierte sich bei 19% (wie Vorjahr). Von den 1 340 793 Ausländerinnen und Ausländern besassen 982 879 (73%) eine Niederlassungs- und 357 914 (27%) eine Jahresbewilligung. Diese Stabilisation ist zum Teil auf die Ausländerpolitik des Bundesrates zurückzuführen, zum Teil aber auch auf die konjunkturelle Entwicklung der vergangenen Jahre. Wohl wichtigster Faktor war einmal mehr die Zahl der Einbürgerungen, die in letzter Zeit stets zwischen 15 000 und 20 000 Fällen pro Jahr betrug.

Die Zahl der in der Schweiz ständig wohnhaften Angehörigen von EU- und Efta-Staaten ist während der letzten Jahre relativ konstant geblieben. Der Zuwachs der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung ist fast ausschliesslich durch die Zunahme der Ausländer mit einem Herkunftsstaat ausserhalb dieses Raumes (namentlich aus ex-Jugoslawien) zustande gekommen. Am meisten Ausländerinnen und Ausländer stammten nach wie vor aus Italien (342 253; 25,5%), gefolgt von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien (313 463; 23,4%). Den 72 769 eingewanderten Ausländern wurden 64 262 Jahres- und 8507 Niederlassungsbewilligungen ausgestellt.

Ende Dezember wurden 692 751 erwerbstätige Jahresaufenthalter und Niedergelassene gezählt (-2,3% gegenüber 1996), 12 492 Saisonniers (-8,2%) und 142 000 Grenzgänger (-3,3%). Ein Vergleich mit dem Vorjahr zeigt, dass in der Gruppe Handel, Banken, Versicherungen (0,6%) und in Unterricht und Wissenschaft (5,1%) ein zum Teil merklicher Zuwachs zu verzeichnen war. Erhebliche Abnahmen wiesen dagegen das Baugewerbe (-9,0%), die Metall- und Maschinenindustrie (-4,7%) sowie der Bereich Kleider, Wäsche, Schuhe (-11,3%) auf. Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung, befanden sich lediglich noch rund 31 000 Saisonniers, 31,5% weniger als ein Jahr zuvor in der Schweiz. 1990 hatte ihre Zahl noch gut 120 000 betragen.

Ende Dezember wurden 692 751 erwerbstätige Jahresaufenthalter und Niedergelassene gezählt (-2,3% gegenüber 1996), 12 492 Saisonniers (-8,2%) und 142 000 Grenzgänger (-3,3%)

Der Bericht der Expertenkommission "Migration" (siehe oben) unterstrich ebenfalls die Bedeutung der Integration der Ausländerinnen und Ausländer als einen wichtigen Stützpfeiler der Migrationspolitik. Sie vertrat die Ansicht, der ausländischen Wohnbevölkerung sollten Chancen zur gesellschaftlichen Teilhabe in Schule und Beruf eröffnet werden. Bei Bedarf sollte die Teilnahme an Sprachkursen und weiteren Ausbildungen, die der Integration in den Arbeitsmarkt dienen, für alle Migranten verbindlich sein. Die Kommission anerkannte auch die besonderen Schwierigkeiten der Migrantinnen, weshalb sie für diese besondere Sprach- und berufliche Ausbildungsprogramme verlangte.

wichtigen Stützpfeiler der Migrationspolitik

Der Bundesrat zeigte sich aber selber bereit, vom 1991 eingeführten Drei-Kreise-Modell wegzukommen und den Vorschlag der Expertenkommission "Migration" aufzunehmen, wonach inskünftig nur noch zwischen Angehörigen von EU-/Efta-Staaten und allen anderen Staaten unterschieden werden soll. Der Bundesrat begründete seine Haltungsänderung damit, dass der "zweite Kreis" - vor allem Kanada und die USA - praktisch nie zum Tragen gekommen sei und ein gewisses Legitimationsdefizit für das umstrittene Modell bestanden habe. Die Einführung des neuen Zulassungsmodells wird de facto aber keine wesentliche Änderung der geltenden Rekrutierungspraxis bedeuten. Insbesondere hat der Bundesrat nicht im Sinn, Arbeitnehmer aus Ex-Jugoslawien wieder als Saisonniers zuzulassen. Nach welchen Kriterien die Qualifikation von ausländischen Arbeitskräften aus Nicht-EU- oder Efta-Staaten erfolgen wird, wollte der Bundesrat vorderhand noch offen lassen.

Drei Kreise Modell
Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (Swisslex) (93.100)
EWR-Abkommen (92.052) / Eurolex (92.057)

Unter dem Titel "Ein neues Konzept der Migrationspolitik" wurde Ende August der Bericht der Expertenkommission "Migration" vorgestellt. Um sich nicht von vornherein in eine unfruchtbare Grundsatzdiskussion zu verstricken, einigte sich die Kommission auf ein einheitliches Migrationsmodell für Asyl- und Arbeitssuchende. Jeder Einwanderer - egal ob Asylbewerber oder nicht - soll ihrer Meinung nach den gleichen Migrationsprozess durchlaufen: die Einreise in das Zielland, der vorübergehende oder dauernde Aufenthalt und, je nachdem, die Ausreise. Aus diesen Phasen ergeben sich vier Themenbereiche, zu denen die Kommission Ziele und Massnahmen entwickelte: Zulassungspolitik, Integrationspolitik, Ausreise/Rückwanderung und Migrationsaussenpolitik.

Mit einer Ausreisepolitik soll Sorge getragen werden, dass ausländische Staatsangehörige ohne Anwesenheitsberechtigung oder nach deren Ablauf die Schweiz verlassen und nicht illegal im Land bleiben. Ein konsequenter Vollzug soll vor allem durch verstärkte aussenpolitische Massnahmen, d.h. bi- und multilaterale Abkommen, verbessert werden. Eine Rückkehrberatung, wie sie im Moment vor allem Personen aus dem Asylbereich angeboten wird, soll nach Auffassung der Kommission allen Ausländerinnen und Ausländern offenstehen. Mit einer aktiven Aussenpolitik soll gegen die Ursachen erzwungener Migration angegangen werden. Dazu gehören eine Präventivdiplomatie sowie Massnahmen zur Förderung der Menschenrechte, der Minderheitenrechte und der Demokratie. Auch die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe wurden als weitere mögliche Verknüpfungspunkte gesehen. In den traditionellen Herkunfstländern von Asylsuchenden sollten nach Meinung der Experten insbesondere jene Entwicklungsprojekte gefördert werden, welche Chancen bieten, Emigration zu verringern.

Die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften soll sich nicht mehr nach Branchen oder Regionen richten, sondern im gesamtwirtschaftlichen Interesse liegen. Die Kommission schlug unter anderem vor, vom Drei-Kreise-Modell abzurücken und stattdessen nur noch zwischen EU/Efta-Staatsangehörigen und allen anderen zu unterscheiden. Für EU-Bürger werden sich Zulassung, Aufenthalt und Bedingungen zur Arbeitsaufnahme gemäss dem Ergebnis der bilateralen Verhandlungen gestalten. Mit Ausnahme von Personen, welche traditionelle Fluchtgründe geltend machen können, sollen nicht-EU/Efta-Bürger nur noch rekrutiert werden können, wenn sie gut- bis hochqualifiziert sind. Die individuelle Qualifikation soll also ausschlaggebend sein und nicht das Herkunftsland. Die Kommission regte dabei an, es sei zu prüfen, ob nicht ein Punktesystem nach amerikanischem, kanadischem oder australischem Modell einzuführen sei. Qualifikationskriterien könnten Sprachkenntnisse, Ausbildung, Alter und Berufserfahrung des Bewerbers oder der Bewerberin sein.

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Die Eidg. Kommission für Ausländerfragen (EKA) stellte im August einen Integrationsbericht vor, der ein stärkeres Engagement des Bundes und eine glaubwürdige Integrationspolitik verlangt. Die EKA begrüsste den Vorschlag des Bundesrates, bei der Revision der Ausländer- und Asylgesetzgebung die Integrationspolitik gesetzlich zu verankern. Die Assimilation der 1,3 Mio Zugewanderten und der rund 25 000 anerkannten Flüchtlinge werde die Zukunft unseres Landes wesentlich mitbestimmen. Es sei an der Zeit, dass sich Bund, Kantone und Gemeinden solidarisch dieser staats- und gesellschaftspolitischen Herausforderung stellten.

Nach Ansicht der EKA ist die Schweizer Bevölkerung für die Integration der Zuwanderer nicht genügend vorbereitet. Grossen Wert möchte sie deshalb auf eine verstärkte Information legen. Weitere Schwerpunkte sind für sie eine gezielte Ausländerbildung und ein vielfältiges Angebot zur gemeinsamen Freizeitgestaltung. Auch politische Mitsprache gehöre zur gesellschaftlichen Eingliederung, doch seien in diesem Bereich keine raschen Fortschritte zu erwarten. Um den Stellenwert der Integrationspolitik zu erhöhen, regte die EKA unter anderem die Schaffung eines eigenständigen kleinen Bundesamtes oder die Einsetzung eines Beauftragten für Integrationsfragen an.

verstärkte Information gezielte Ausländerbildung gemeinsamen Freizeitgestaltung

Mit schwerem Geschütz fuhr die vom Basler Geschichtsprofessor Georg Kreis präsidierte Eidg. Kommission gegen Rassismus (EKR) auf, indem sie den Vorwurf erhob, das Drei-Kreise-Modell, an welchem sich die Ausländerpolitik des Bundesrates seit 1991 orientiert, fördere fremdenfeindliche und kulturell-rassistische Vorurteile gegenüber den Angehörigen des dritten Kreises, insbesondere jenen aus dem ehemaligen Jugoslawien, da diese Menschen pauschal als nicht integrierbar und deshalb unerwünscht gewertet würden. Die Kommission rügte damit erstmals entsprechend ihrem Mandat eine behördliche Massnahme öffentlich. Sie empfahl dem Bundesrat, ein Zwei-Kreise-Modell einzuführen, welches Integrationsmassnahmen und Rückkehrhilfen, aber kein Saisonnierstatut mehr vorsieht.

Drei Kreise Modell
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In Erfüllung mehrerer parlamentarischer Vorstösse erarbeitete der frühere Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, Peter Arbenz, im Auftrag des Bundesrates einen "Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik". Von den möglichen Modellen, welche theoretisch von einer "Festung Schweiz" bis hin zu einer totalen Deregulierung der Einwanderung reichen, erachtete Arbenz das Zwei-Kreise-Modell für Arbeitskräfte und eine mit den anderen europäischen Staaten abgestimmten Asylpolitik als die wohl tragfähigste Variante, wobei er grossen Wert auf die Integration der in der Schweiz lebenden Ausländer und auf die Unterstützung in den Herkunftsländern legte, da damit die Fluchtursachen verringert werden könnten.
In ihren Stellungnahmen zu diesem Bericht waren sich die Bundesratsparteien einig, dass die Schweiz mittelfristig eine Migrationspolitik definieren muss, die sowohl eine Ausländer- wie eine Asylpolitik beinhaltet. Während aber die bürgerlichen Parteien keine Einwände gegen ein eigentliches Migrationsgesetz erhoben, hielt die SP an ihrer seit Jahren geäusserten Skepsis gegenüber einem generellen Rahmengesetz fest, da ihrer Ansicht nach Ausländer- und Asylpolitik von ihrem Anspruch und ihrer Aufgabe her grundlegend verschieden sind. Einig waren sich die Parteien im Bestreben, die ausländische Bevölkerung langfristig zu stabilisieren. Fixe Quoten, wie sie eine eingereichte resp. eine lancierte Volksinitiative verlangen - und wie sie die CVP im Vorfeld der eidgenössischen Wahlen in die Diskussion brachte (siehe unten) -, wurden allerdings nicht als taugliches Instrument erachtet.

Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik

Der Bestand der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung betrug am Jahresende 1 260 283 Personen, 46 820 oder 3,9% mehr als vor Jahresfrist. Damit schwächte sich die Zunahme bereits im zweiten aufeinanderfolgenden Jahr leicht ab. Der Anteil an der gesamten Wohnbevölkerung der Schweiz erhöhte sich von 17,6 auf 18,1%. 928 555 Personen besassen eine Niederlassungs- und 331 728 eine Jahresbewilligung. 65% stammten aus EG- und Efta-Staaten, weitere 19% aus ex-Jugoslawien.
Ende Dezember lebten zudem 27 913 anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. Die Zunahme um 1177 gegenüber dem Vorjahr erklärt sich aus dem Anstieg positiver Asylentscheide des Bundesamtes für Flüchtlinge. In der Statistik der ausländischen Wohnbevölkerung nicht berücksichtigt sind neben den Saisonniers namentlich die auf rund 30 000 geschätzten internationalen Funktionäre, die etwa 40 000 Asylbewerber sowie einige Zehntausende von Personen aus dem ex-jugoslawischen Krisengebiet.
Die anhaltende Rezession zeigte bei den Saisonniers und Grenzgängern erneut deutliche Auswirkungen. Ende August, im Zeitpunkt des saisonalen Höchststandes der Beschäftigung, arbeiteten noch 71 800 Saisonniers in der Schweiz, 21 300 oder 22,9% weniger als im Vorjahr. 1991 waren es zum gleichen Zeitpunkt noch 115 900 gewesen. Die Grenzgänger nahmen gegenüber August 1992 um 6% auf 159 700 ab (1991: 182 600).

erhöhte sich von 17,6 auf 18,1%

In seinem Extremismusbericht vertrat der Bundesrat die Auffassung, die "Alltagstheorie", wonach eine Zunahme des Ausländerbestandes mehr Fremdenhass nach sich zieht, sei nicht stichhaltig. Vordergründig seien es der Arbeitsplatz, der Wohnraum oder überhaupt der Wohlstand, die bedroht erschienen. Im Kern aber würden die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung und die damit verbundenen Umwälzungen der modernen Gesellschaft die Bürgerinnen und Bürger verunsichern. Der Fremde werde so zum "Sündenbock für eine schwelende soziale und geistige Krise“.
Auf der anderen Seite sah der Bundesrat aber auch einen direkten Zusammenhang zwischen der Fremdenfeindlichkeit und dem "unbewältigten Immigrationsproblem". Die Schnelligkeit, mit der sich die Bevölkerung durchmische und sich in Richtung einer multikulturellen Gesellschaft bewege, sei für viele Bürgerinnen und Bürger schwer zu verkraften. Die Regierung erklärte sich bereit, zur Verhinderung und Ahndung von fremdenfeindlich motivierten Übergriffen die Strafnormen weiter auszubauen. Als ebenso wichtig erachtete der Bundesrat jedoch die Erziehung zur Toleranz und die Fähigkeit zu einer geistig-politischen Auseinandersetzung. Er kündigte die Schaffung einer Eidgenössischen Kommission gegen den Rassismus an, die ein Massnahmenpaket gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit erarbeiten soll.

Extremismusbericht

Im Mai stellte der Bundesrat einen neuen Bericht zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik vor. Anders als der Strategiebericht zwei Jahre zuvor entstand dieser nicht mehr unter Federführung des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), sondern unter jener des Biga. Im Vordergrund stehen denn auch mehr arbeitsmarktorientierte Fragestellungen. Hauptpunkt der mittelfristigen Ausländer- und Asylpolitik sei es, so führte Bundesrat Koller an der Pressekonferenz aus, eine EWR-konforme Ausländerpolitik zu definieren. Nach dem Willen des Bundesrat soll inskünftig ein Drei-Kreise-Modell zum Zug kommen. Der innere Kreis umfasst die EG- und Efta-Staaten. Deren Bürger sollen schrittweise keinen ausländer- oder beschäftigungspolitischen Beschränkungen mehr unterliegen, sowie dies ab 1993 auch im Rahmen des geplanten EWR vorgesehen ist.
Im zweiten Kreis des Modells befinden sich einerseits die traditionellen Rekrutierungsländer ausserhalb des EG- und Efta-Raumes, in denen bisher weniger qualifizierte Arbeitskräfte angeworben wurden. Konkret war damit Jugoslawien gemeint. Bürger dieser Staaten sollen nur noch als Saisonniers oder Jahresaufenthalter in unserem Land arbeiten können, wenn die Reserven aus dem inneren Kreis erschöpft sind. Dem zweite Kreis ordnete der Bundesrat anderseits alle jene Länder zu, mit denen die Schweiz enge kulturelle Beziehungen unterhält (Nordamerika, eventuell auch Australien, Neuseeland und die Länder Ost- und Südosteuropas). Hier erhofft sich der Bundesrat eine vermehrte Rekrutierung von hochqualifizierten Arbeitskräften. Für die Staaten des zweiten Kreises wird aber ein strenger politischer Massstab angelegt: sie müssen demokratisch regiert sein und die Menschenrechte beachten, asylrechtlich also zu den "safe countries" zählen. Zum dritten Kreis werden alle übrigen Länder gerechnet; dort würden grundsätzlich keine Arbeitskräfte rekrutiert. Ausnahmen für vorübergehende Aufenthalte von Spezialisten sollen indessen möglich sein. Ansonsten wird für Menschen des äussersten Kreises die Schweiz höchstenfalls Asylland bleiben.
Im Bereich der Asylpolitik setzte der Bundesrat zwei Schwerpunkte. Einerseits will er inskünftig vermehrt dazu beitragen, die politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse in den Herkunftsländern zu verbessern, um die Ursachen der Auswanderung zu beseitigen. Andererseits strebt er eine immer engere Zusammenarbeit mit den anderen europäischen Aufnahmestaaten an (Erstasylabkommen, Harmonisierung des Asylrechts, Datenaustausch). Zudem bekräftigte er erneut seinen Willen, die durch die dritte Asylgesetzrevision geschaffenen Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung möglichst voll auszuschöpfen.

Drei Kreise Modell
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